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Manuel. Finances publiques - 10e édition

De
1032 pages

Cet ouvrage est un manuel destiné principalement aux étudiants des Facultés de droit, des Facultés de sciences économiques et des Instituts d'études politiques. Il est également indispensable à tous ceux qui préparent des concours administratifs. Il donne une vision à la fois synthétique et concrète des Finances publiques contemporaines. Il met notamment l'accent sur leur environnement interne et international et expose les grandes doctrines financières.
Il décrit de façon concrète l'action financière de l'État – ses structures, ses mécanismes, et ses instruments – et accorde aussi une importance toute particulière aux Finances locales. Il intègre pour l'ensemble des Finances publiques (État, collectivités locales, sécurité sociale) les dernières réformes dont il est à jour. Les Finances publiques constituent un ensemble de techniques précises et complètes que les étudiants doivent connaître et maîtriser. Elles offrent également une clef de lecture pour la société dans laquelle elles s'insèrent.


Michel Bouvier est professeur de finances publiques et fiscalité à l'Université Paris I (Panthéon-Sorbonne) où il dirige le Master Droit et gestion des finances publiques. Il dirige par ailleurs la Revue française de finances publiques ainsi que le Groupement européen de recherches en finances publiques (www.gerfip.org). Il est membre du Conseil des Prélèvements Obligatoires et de l'Observatoire des Finances Locales du Comité des Finances Locales. Il préside l'Association pour la Fondation internationale de finances publiques (www.fondafip.org). Marie-Christine Esclassan est professeur de finances publiques et fiscalité à l'Université Paris I (Panthéon-Sorbonne). Elle dirige la Revue française de finances publiques. Elle est membre du Conseil d'administration du Groupement européen de recherches en finances publiques. Jean-Pierre Lassale professeur émérite de l'Université Jean-Moulin (Lyon III), ancien recteur d'académie, était directeur honoraire de l'Institut de droit comparé et enseignait régulièrement dans plusieurs universités américaines.

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Introduction généraleLa science des finances publiques en mouvement
1.« Prendre position sur les affaires de la communauté et le faire du point de vue de la rationalité »... nécessite de « comprendre de quoi il sagit et de pouvoir apprécier ce qui est en jeu », faisait excel lemment remarquer le philosophe Éric Weil dans son ouvragePhilo 1 sophie politique. Confrontée aux finances publiques, une telle observation prend un sens particulièrement fort tant il est peu de domaines dans les scien ces de lhomme qui soient à la fois aussi politiques et dont les méca nismes et les enjeux apparaissent aussi opaques, rébarbatifs ou incompréhensibles aux profanes, et parfois même sur certains points hermétiques aux spécialistes. Cependant si la matière est bien hérissée décueils, limage néga tive qui en résulte est sans doute excessive et ne résiste pas à une approche soucieuse de mettre en avant la singularité scientifique des finances publiques. Il apparaît très vite que la science financière ou science des finances publiques, lorsquelle se dote de cadres dana lyse adaptés à sa spécificité et à la réalité des sociétés contemporai nes, se révèle comme un champ dinvestigation très souvent pas sionnant. En effet, parce quelles sontfondamentalement dessence poli tique, quelles sont issues dune longue histoire traversée notamment par une préoccupation fondamentale, celle de latransparence finan cière, et que cette dernière a toujours été systématiquement liée à la qualité du lien social, les finances publiques se présentent comme un instrument privilégié danalyse et de création des sociétés politi quement organisées : non seulement elles permettent den lire les
1.
e E. Weil,Philosophie politique, Vrin, 1985 (4 édition).
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Finances publiques
mécanismes mais elles donnent naissance aussi à des conceptions et pratiques nouvelles. On assiste dailleurs aujourdhui à une mutation dampleur de lorganisation des systèmes financiers publics et cette mutation se développe dans le monde, comme une onde de choc qui sétend pro gressivement.Toutes les sociétés, développées ou en développement, sont confrontées à la réforme de leurs finances publiques et, par effet systémique, ces réformes rétroagissent, se répercutent de pays à pays si bien que lon peut constater un rapprochement progressif des dispositifs. En même temps, et sur la base de cette refonte des institutions financières cest en réalitéune mutation dampleur de lÉtatqui sopère. Les réformes financières entreprises, contrairement à ce qui est parfois estimé, sont très loin de simples aménagements techniques et cest bienune forme tout à fait nouvelle de gouvernance, prenant modèle sur celle de lentreprise, qui se dessine à travers elles. Or, visàvis dun tel processus, dont lobjectif affiché est la maîtrise des finances publiques, la question qui se pose paradoxalement est de savoir si les changements qui sopèrent sont euxmêmes maîtrisés tant dun point de vue théorique que concret. En effet, dans le champ des finances publiques, et peutêtre plus que dans dautres, on a affaire à des processus particulièrement enchevêtrés au sein desquels interagit une très grande variété de fac teurs nationaux et internationaux. Autrement dit, on est en face dun ensemble complexe et donc dun système difficile à piloter. Par conséquent, il est urgent et même crucial de réfléchir à unedoctrine de la gouvernance budgétaireou, mieux encore, dela gouvernance financière publique. Il y va, dun point de vue économique comme dun point de vue politique, de la qualité de vie des générations futures. Il convient, plus généralement, derepenser les finances publi 2 ques dans le contexte général qui est maintenant le leur. En effet, depuis environ trente ans, et à la différence des années qui ont immé diatement précédéet sauf à épouser tel ou tel préjugé ou idéologie rassuranteles concepts se sont brouillés, les mots nayant pas tou jours le même sens pour les uns et pour les autres. Il en résulte quil nexiste aucune certitude en ce qui concerne les grandes questions qui ont trait aux finances publiques, comme il nest aucune recette qui ait absolument fait ses preuves. Certes, il y a des réponses à
2. Cf. M. Bouvier, « Repenser Réformes des finances publiques, de M. Bouvier), LGDJ, 2004.
et reconstruire démocratie et
les finances publiques de bonne gouvernance(sous
demain » in la direction
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foison qui sont économiques, juridiques, politiques, gestionnaires etc. mais aucune réflexion dampleur, on veut dire de fond, embrassant lensemble des composantes qui sont en jeu, avec pour objectif de dégager un projet, un sens pour les finances publiques de demain. Cest donc du côté dun travail scientifique original, faisant appel aux disciplines citées mais aussi à dautres vers lequel il convient de se tourner pour comprendre, réfléchir et proposer des réformes dans le champ qui est le nôtre. On veut dire par là quil apparaît indispen sable que prenne forme une science, une discipline à part entière des finances publiques.
Section 1 Les handicaps majeurs de la science des finances publiques
2.Les finances publiques pâtissent trop souvent dune image négative qui sest nourrie des obstacles bien réels qui nuisent à leur développement alors que, paradoxalement, elles font lobjet, partout dans le monde, de réformes qui engendrent des mutations fondamen tales des États.
§ 1.
Limage négative des finances publiques
3.La matière, il faut bien le reconnaître, ne jouit pas dune très bonne image dans le public en général, chez les étudiants en particu lier, étant trop souvent pour beaucoup synonyme daridité, de techni ques compliquées, frappées même dun archaïsme qui les rendrait inutiles ou sans intérêt, ou encore ressenties comme un handicap dans une société et un État modernes. À la sévérité présumée de la matière correspond dailleurs bien souvent celle tout autant présumée des personnels et fonctionnaires des administrations financières. Largement répandue, cette image négative en est venue à consti tuer une sorte de sens commun, pour ne pas dire didée reçue, qui se nourrit duneapproche par trop souvent strictement positiviste de la discipline. En la réduisant à un ensemble de techniques, cette appro che a certainement contribué à renforcer de fausses certitudes ; si bien que létudiant débutant dans ce champ et qui laborde déjà avec un
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Finances publiques
préjugé défavorable, est vite dérouté par une matière quil perçoita prioricomme difficile et dont il ne retient quun enchevêtrement de règles abstraites, désincarnées, sans lien apparent avec sa vie quoti dienne. Peut venir sajouter de surcroît le sentiment que le droit bud gétaire, du moins celui de lÉtat, ne constitue peutêtre pas le droit le plus utile dans la recherche ultérieure dun débouché professionnel, et ce à la différence du droit fiscal et sans doute aussi des finances locales, ressentis dans cette perspective comme dun plus grand intérêt. De fait, limage la plus négative est surtout celle des finances de lÉtat sous leur forme la plus ancienne, celle que lon qualifiait autre fois delégislation financière; de ce point de vue, labsence dappro che globale des finances publiques met le néophyte dans lincapacité den comprendre le véritable sens et lunité densemble ; comme elle prive celui qui néanmoins porte un intérêt à certains aspects (fiscalité, finances communautaires, finances locales, finances sociales) de la possibilité den saisir la cohérence et les finalités, et par conséquent de pouvoir conduire des recherches réellement pertinentes. Plus ou moins caricaturale, cette image des finances publiques a conduit trop souvent à reléguer la matière au rang des disciplines accessoires, voire à la délaisser, alors quassurément elle mérite dêtre reconsidérée. Sans doute convientil au préalable denréhabi liter une conception moins unilatéralement technique,et cest ce que nous nous attacherons à faire tout au long de cet ouvrage, ce qui, on sempressera de le dire, ne signifie pas quil faut exclure la technique juridique ou économique de létude des finances publiques, mais quil faut sessayer plutôt à lintégrer au sein dune conceptua lisation plus générale permettant de mieux en discerner le sens, autre ment dit la raison dêtre. Car cest peutêtre bien dans une absence dexplication globale et par niveau danalyse, en dautres termes dans un défaut dinterprétation, que senracine cette image négative des finances publiques.Quel attrait éprouver pour des règles lorsque lon nest en mesure den percevoir ni la raison, ni les enjeux, ni lintérêt immédiat ou futur pour la vie quotidienne ou professionnelle ? Aussi, et nonobstant les fondements scientifiques que lon pourra faire valoir plus loin, il importe dabord de resituer les finances publi ques dans le cadre dun processus de fonctionnement politique entendu au sens large comme la vie et lorganisation dune société dans son ensemble. Autrement dit,cest le caractère politique des finances publiques qui doit en premier lieu être compris. Cellesci en effet constituent le noyau dur et la substance des pouvoirs
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politiques, elles en déterminent la puissance et lévolution ; plus largement encore, elles sont à la source des directions qui sont pri ses en matière économique et sociale parce quelles expriment des choix de société.Par ailleurs, leur organisation, leurs règles, exercent une influence considérable sur lévolution de la direction démocra tique telle quelle a été conçue depuis plus de deux siècles. Au total, une part essentielle de lattrait des finances publiques réside en ce quelles se trouventplacées au cœur de toutes les grandes questions qui se posent aux sociétés contemporaines. Néanmoins, en dehors de limage négative qui continue à lui être 3 accolée, et malgré les efforts pour en réhabiliter lintérêt , la matière souffre dobstacles bien réels qui nuisent à son développement.
§ 2.
De réels obstacles au développement de la matière
4.Les difficultés que rencontrent les finances publiques pour se développer sont liées à un certain nombre dobstacles. Les uns tien nent aux vicissitudes historiques qui ont caractérisé la mise en place de leur enseignement, dautres sont liés à lincapacité de la discipline à se dégager dune image réductrice, celle de la technicité, qui la gêne pour se présenter comme un champ de réflexion scientifique à part entière. Dautres enfin résultent de lhétérogénéité des phénomènes quelles sont amenées à prendre en compte et qui leur donnent parfois un aspect « éclaté ».
ALes obstacles liés aux vicissitudes historiques de lenseignement des finances publiques
5.Depuis la Déclaration des droits de lhomme de 1789 qui avait posé un certain nombre de principes relatifs aux ressources de lÉtat, e un droit budgétaire sétait progressivement constitué auXIX, de même que lélaboration de règles fiscales. Il y avait là un ensemble de normes quil convenait, pensaiton, denseigner, détudier et de parfaire, dans le but tout à la fois de gérer au mieux les intérêts du 4 pays ainsi que de poursuivre un projet politique libéral plaçant au
3. On signalera les efforts conjoints depuis quelques années de la part des universitai res, des administrations financières, des juridictions financières pour une meilleure connaissance des finances publiques. er 4. Une « commission des études de droit », installée par un arrêté du 1 févr. 1878, estimait nécessaire un enseignement des finances publiques ; celuici, étaitil précisé,
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premier plan le rôle du Parlement et rompant avec lopacité qui carac 5 térisait les finances de lAncien Régime . On aurait pu être en droit dattendre de cette entrée des finances publiques dans luniversité dans le cadre dun enseignement, quelle installât solidement la disci pline dans la société. Or, outre que cette entrée ne se fit pas très faci lement, lenseignement connut par la suite nombre de vicissitudes. En effet, tandis que la toute nouvelle École libre des sciences poli tiques inscrivait en 1870, quasiment dès sa création, des cours de 6 finances publiques dans ses programmes, il fallut attendre 1889 (décret du 24 juillet 1889) pour que la matière pénètre au sein des facultés de droit. Ce nest toutefois quen 1924/1925 que le cours de « législation financière » sera rendu obligatoire tandis que les pre miers cours annuels ne seront institués quen 1963. Ainsi, faute déjà de pouvoir effectuer la totalité dun service denseignement dans la matière, au moins jusquà cette dernière date, il est peu duniversitai res qui choisirent den faire leur spécialité. Par la suite limportance croissante prise par le droit fiscal, puis par les finances locales, na pas été sans contribuer à léclatement dune discipline déjà considéra blement affectée avec lintroduction de « léconomie financière » dans les programmes des nouvelles facultés de sciences écono miques. Force est aujourdhui de constater, dune part, que lenseignement des finances publiques qui sest diversifié au sein de luniversité en de multiples cours (et notamment des cours semestriels), ne présente pas une image dont lunité permettrait den saisir globalement le sens et lintérêt. Dautre part, et peutêtre par manque dattrait de la part du corps enseignant, les cours de finances publiques générales et plus encore ceux de comptabilité publique ne cessent de voir se réduire 7 lespace qui leur était jusquici accordé . Enfin, une conception par trop « utilitariste » de la discipline la, au moins en partie, conduite
« ne pourrait manquer de plaire aux esprits élevés, et à coup sûr, il multiplierait les hom mes capables de gérer à un degré quelconque les intérêts du pays » (cité par P. Lavigne, in « Le centenaire de lenseignement des finances publiques dans les facultés de droit », o RFFP, n 281989). 5. Un enseignement des finances publiques apparaissait dautant plus indispensable, estimait encore la commission, que la France était « un pays où lignorance des questions financières est générale et où pourtant la vie publique est ouverte à tous », cité par P. Lavigne, art. cit. 6. « Systèmes financiers des principaux États », « Revenus publics et impôts », « Orga nisation des services financiers et règles de la comptabilité publique ». 7. Cf. sur ce point les communications respectivement présentées par J. Molinier et R. Hertzog lors de la Journée Université. Cour des comptes ; Paris le 28 sept 1992. Cf. o le compte rendu de cette journée inRFFPn 401992.
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à épouser les voies de la technicisation, qui ne favorisent pas la mise sur pied dune science des finances publiques tournée vers la recher che fondamentale.
BLes obstacles liés à la technicisation et à la spécialisation des finances publiques
6.Les finances publiques, dans leurs diverses composantes, paraissent souffrir dun excès de technicité qui peut rebuter plus dun chercheur ou encore absorber la majeure partie de ses facultés danalyse. Dautant quà la profusion des techniques juridiques, économi ques, de gestion qui concernent la matière, sajoute une rapidité des changements parfois spectaculaire. On doit souligner en premier lieu que le phénomène, sil peut être décourageant, contribue par ailleurs comme on la dit, à invalider laccession de la discipline à une dimen sion scientifique et plus encore à renforcer les sentiments dopacité et lesa priori« daridité » qui la caractérisent communément. On obser vera en second lieu quune telle polarisation sur les techniques, qui en engendrent toujours de nouvelles sans réelle référence à un projet densemble clairement exprimé, aboutit àune accumulation de règles rendant les systèmes financiers de moins en moins transpa rents mais aussi de plus en plus difficiles à gérer et contrôler.Plus encore, ceuxci en viennentà se trouver exagérément éloignés des citoyens ainsi que des élus, et à nécessiter lintervention croissante dexperts assumant parfois de fait la responsabilité des décisions. Mais plus redoutable encore quune « république des experts », le risque est réel que ce foisonnement des règles en vienne à favoriser des systèmes fonctionnant selon des logiques propres sans que qui conque ne puisse en maîtriser les effets, toute capacité dappréhen sion globale étant devenue impossible. Une telle évolution nest cer tes pas propre aux finances publiques, mais ses conséquences peuvent être gravement contraires à lintérêt général en raison du rôle particulier et déterminant des aspects financiers dans lorganisa tion sociale.
CLhétérogénéité des finances publiques
7.Les phénomènes financiers publics sont toujours des phéno mènes complexes; lon entend par là quils sont le produit dinter actions de tous ordres, faisant intervenir une grande variété de
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structures et dacteurs, ce qui les rend par ailleurs très sensibles aux transformations qui sopèrent au sein des sociétés. Une telle hétérogénéité et une telle complexité qui exigeraient une appréhension globale et la mise enœuvre dune grande variété de savoirs, impliqueraient un travail commun de chercheurs appartenant 8 aux disciplines les plus diverses . Il sagit peutêtre là delobstacle le plus sérieuxque rencontre la recherche en finances publiques. Faute de pouvoir le surmonter, la discipline sest trouvée écartelée, voire même éclatée en ne cessant de se chercher des points dancrage, se greffant parfois solidement sur certaines disciplines au point de don ner naissance à de nouvelles branches. En effet, enracinées initiale ment dans le droit public, les finances publiques sont ensuite allées essaimer en économie. Elles se sont également cherché de nouvelles 9 filiations du côté de la science politique voire même de la sociolo 10 gie , sans cependant rencontrer là un réel succès. Cette « errance », significative des multiples facettes des finances publiques, na pas permis dengendrer une véritable science. Elle donne de surcroît le sentiment que la matière sest trouvée systématiquement déterminée par les faits et par « lair du temps ». Lorsque la préoccupation domi nante était celle de lÉtat de droit, lapproche financière sest faite juridique ; lorsquil sest agi plus tard de légitimer au plan écono mique lÉtat interventionniste, elle sest faite alors économique. Aujourdhui, on peut observer davantagela montée de la préoccupa tion gestionnairedans la matière, certes sans que celleci éclipse véritablement lapproche juridique et économique mais sans que lon voie se développer une approche plus fondamentale, relative à la fonction politique que remplissent les finances publiques. Tous ces handicaps rendent difficile une affirmation de la matière comme une science sociale à part entière, on veut dire au même titre que les sciences juridiques, économiques, ou politiques. Or une étude attentive de la discipline, comme labondante production scientifique dont elle fait lobjet, montrent bien quil sagit là dun champ de recherche essentiel eu égard aux évolutions des sociétés contempo raines.
8. « La complexité des problèmes financiers, lorsquon veut les étudier dans leur ensemble, est telle que leur étude présente les plus grandes difficultés. Non seulement il nest pas toujours aisé de résoudre les questions purement économiques, mais encore les facteurs politiques et sociaux semblent parfois rendre les problèmes inextricables » (G. Jèze,Cours de Finances Publiques, Giard, 1925). 9. Cf. notamment les thèses de L. Trotabas. 10. V. P. Lalumière, « Les cadres sociaux de la connaissance financière »,RSLF, janv. 1963. Repris inDeux siècles de fiscalité française, ouvrage collectif sous la direction de J. Bouvier et J. Wolff, Mouton, 1973.
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