Mémentos LMD - Droit de l'urbanisme - 6e édition

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Le Droit de l’urbanisme intéresse tous les acteurs de la vie publique, car il est au carrefour d’enjeux majeurs, que l’actualité ne cesse de rappeler. Ce droit, aux enjeux de plus en plus globaux mais aux pratiques éminemment locales, révèle les interactions entre les politiques publiques, notamment celles de l’urbanisme, de l’aménagement du territoire et de l’environnement.

Ce droit étant en constante évolution, le livre tient compte des dernières réformes intervenues et chaque chapitre comporte des références doctrinales et jurisprudentielles.

Cet ouvrage est une synthèse claire, structurée et accessible du Droit de l’urbanisme.


– Étudiants en licence et master Droit

– Étudiants de filières professionnalisées

– Candidats aux concours de la Fonction publique

– Praticiens du droit de l’urbanisme et acteurs de ce secteur d’activité


Bernard Drobenko est Professeur des Universités - Pôle universitaire Lille - Nord de France - ULCO - Gis Campus International de la mer et de l’Environnement Littoral Faculté de Droit de Boulogne-sur-Mer et Membre associé du CRIDEAU Limoges.

Publié le : mardi 1 mars 2011
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EAN13 : 9782297020916
Nombre de pages : 320
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Introduction
Le droit contemporain de lurbanisme résulte dune évolution significative intervenue au e e cours de la deuxième moitié duXXsiècle mais réorientée en ce début deXXIsiècle ; ses sources ont été progressivement enrichies, il est mis enœuvre par un ensemble dacteurs, sa réalisation résulte dune technique adaptée avec linstauration des servi tudes durbanisme.
1 LES ÉVOLUTIONS DU DROIT DE LURBANISME
Avec la sédentarisation de lHomme, les questions relatives à loccupation du sol et de lespace ont dû être résolues. Dès la Grèce Antique, lon trouve des travaux relatifs à la ville planifiée : tels ceux du philosophe et architecte Hippodamos de Milet, dAristote 1 théoricien de l. Si lurbanisme de la ville antique ou de Platon on considère lévolution générale de lurbanisme et du droit quil génère, deux phases assez caractéristiques situent schématiquement son évolution.
A  Une émergence empirique
Lintervention des pouvoirs publics dans lorganisation et lutilisation du sol et de lurbanisme »,espace est très variable dans le temps. Pendant longtemps le mot « nexiste pas, la réglementation de lutilisation du sol et de lespace est déterminée par les dominants. Au Moyen Âge, lurbanisme se développe autour des édifices du pouvoir (châteaux, monastères puis villes fortifiées). Peu à peu, des villes nouvelles vont émerger, puis sémanciper de la tutelle du pouvoir clérical ou seigneurial. e De lesthétique de la renaissance à lhygiénisme de la fin duXIXsiècle, lorganisation du développement urbain évoluera au gré des besoins fondamentaux. Laménagement des voies publiques puis les questions de maîtrise des eaux usées et des déchets confor 2 tent les évolutions. Cest aussi la période où lle droit de lapparaît ; art urbain urba nisme est marqué par le volontarisme à la fois esthétique et défensif (ports défensifs et villes fortifiées ou forteresses). Larchitecture caractérise chaque région, territoire et pays. —— 1. L. MUMFORD,La cité à travers lHistoire, Le Seuil, 1964. 2. J.L. HAROUEL,Histoire de lurbanisme, Que saisje, PUF, 1981, p. 34.
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Avec lindustrialisation, les mutations économiques et sociales vont transformer les e villes. À partir du milieu duXIXsiècle, les ouvriers y occupent une place importante. Fourier, Proudhon, Cabet proposent des schémas rationnels dorganisation des villes. Les principaux motifs dintervention relatifs à loccupation du sol et de lespace concer nent la sécurité, la salubrité, la protection du patrimoine ou laménagement urbain. Cest à cette période aussi que la présence dinstallations incommodes, insalubres ou dangereuses impose un éloignement des habitations (Décret du10 octobre 1810). e e La fin duXIXsiècle et le début duXXverront lurbanisation se structurer autour des grands centres économiques et reposer sur un maillage du territoire par les grands services publics. Lespagnol Cerda désigne par « urbanisme » la pensée sur la ville puis sa mise enœuvre. Le droit de ldurbanisme, alors émergeant est un droit « autorité centrale ». e AuXXsiècle, plusieurs phénomènes fondamentaux vont contribuer à lévolution des villes : des guerres mondiales, des migrations importantes de populations, continentales ou internationalisées ; des exodes liés à des activités (évolution de lagriculture) ou à des événements politiques (décolonisation). Un courant darchitecture et durbanisme, appelé le fonctionnalisme ou le rationalisme, propose une nouvelle modalité doccupation du sol et de lespace. Les idées fondamen tales sont réunies dans la Charte dAthènes de 1933 avec, entre autres, Le Corbusier, Gropius et Mies Van der Rohe. Dautres réflexions sur la ville seront ainsi proposées par Bardet ou Jane Jacobs qui condamnent le fonctionnalisme, mais aussi par les courants architecturaux russes, italiens américains ou des pays nordiques. Un courant à caractère plutôt sociologique ou humaniste, sefforce de resituer lhomme au cœur de la ville. Ainsi, laméricain Mumford propose une nouvelle forme de structuration urbaine, créant une ambiance communautaire telle quelle prévalait dans la cité médiévale. e La deuxième moitié duXXsiècle est marquée par une croissance urbaine exponentielle De nouvelles approches architecturales se développent sur tous les continents, favori sées par lémergence de nouveaux matériaux. Elle constitue aussi une référence quant à laffirmation du droit de lurbanisme. Ce droit ne cessera de senrichir, devenant progressivement une véritable spécialité dans le champ du droit public.
B  Laffirmation du droit de lurbanisme
Le développement urbain constitue un élément des réflexions engagées dès les années 1970 sur létat de la planète, notamment avec la Conférence de Stockholm. De nombreux travaux (Centre des Nations unies pour les Établissements Humains, OCDE, Conseil de lEurope, Union européenne mais aussi des professionnels comme les urba nistes et architectes) conduiront à proposer des démarches à la fois plus transversales et plus intégrées, avec le concept de ville compacte. Cette approche sera confortée au Sommet de la Terre à Rio, puis lors de la Conférence dIstanbul sur les Établissements Humains (Habitat 2). Avec lémergence dune démarche intégrée, le droit de lurbanisme est confronté dabord à la nécessité de répondre aux besoins fondamentaux des êtres humains (logement, services structurants, eau, assainissement, etc.), ensuite aux conditions de prise en considération de lenvironnement (espaces, patrimoine, espèces, paysages,
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3 ressources, etc.), mais aussi à la question du modèle de développement urbain , que traduit notamment la nouvelle Charte urbaine européenne adoptée par le Conseil de lEurope le 29 mai 2008. Ces évolutions ont conduit le législateur à adapter le droit français de lurbanisme avec la loi 20001208 relative à la solidarité et au renouvellement urbain qui fonde le droit de lurbanisme local sur le projet urbain. Cependant, depuis cette date, les évolutions intervenues sont caractérisées à la fois par le renforcement de lintégration des questions denvironnement soumises essentielle ment au pouvoir discrétionnaire et à la possibilité de moduler et dadapter les règles locales dans lespace et dans le temps, conduisant ainsi à un urbanisme de projet voire 4 à un urbanisme dopportunité . Audelà de laffirmation de ce cadre dintervention, le droit contemporain de lurba nisme nest pas exempt dévolutions contrastées. Ainsi, les interventions législatives successives, font apparaître : un retrait progressif de lÉtat, tant en termes institutionnels quau regard de ses missions régaliennes ; une redéfinition des compétences locales, avec certes laffirmation de principes directeurs, mais aussi un assouplissement des règles en vigueur, voire la multiplica tion des dérogations ; ces deux orientations intervenant sans linstauration concomitante de mécanismes de régulation ou de contrepouvoirs ; la difficulté à résoudre les questions majeures : étalement urbain, artificialisation des sols, mitage, maîtrise foncière, logement social, pollutions, nuisances, gestion des risques, transports. Les questions majeures posées par le développement urbain continu ne sinscrivant plus dans le cadre dun projet urbain, les défis majeurs posés par loccupation du sol et de lespace ne sont pas résolus. La prospective urbaine sefface devant lopportunité de lurbanisme de projet.
2 LES SOURCES DU DROIT DE LURBANISME
Jusque dans les années 1970, le droit de lurbanisme fut un droit exclusivement national et foncier. Aujourdhui, le droit de lurbanisme sinscrit dans un cadre territorialisé. Ses évolutions résultent des influences externes, croissantes, bien quencore limitées, même si les sources internes constituent lessentiel du dispositif en vigueur. —— 3. Commission européenne. Villes durables européennes. Rapport Office des Publications des Commu nautés européennes, 1998 et Conseil de lEurope,Les défis pour la société européenne à laube de lan 2000, Éd. du Conseil de lEurope, 1994.Le monde diplomatique,114,Manière de voir nº « L» 01/2011.urbanisation du Monde 4. Cf. notamment la loi nº 2003590 du 2 juillet 2003, urbanisme et habitat (JOdu 3 juillet 2003), puis la loi 2005 sur le développement des territoires ruraux jusquà la loi du 12 juillet 2010 dite Grenelle 2, cf. B. Drobenko, nº spécialRJE2010 sur la loi Grenelle 2, ainsi que la réforme en cours par ordon nance.
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A  Les sources externes
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Les sources externes du droit de lurbanisme résultent de deux apports majeurs : le droit international et le droit communautaire.
1) Un droit international évolutif Les Nations unies ont lancé depuis les années 1970 plusieurs conférences et programmes fondés sur les conditions de vie urbaines et lobjectif dune amélioration des habitats sur la planète : de Stockholm, en 1972 à Rio en 1992 (Chapitre 7 de lAgenda 21 dédié aux Établissements Humains), suivi dIstanbul en 1996 et Johannes burg en 2002 qui reprend les objectifs du Millenium de lONU. Les déclarations et programmes se sont succédés. Les droits nationaux de lurbanisme vont progressive ment intégrer certaines de ces évolutions ; la production dAgendas 21 locaux est carac téristique à cet égard. Toutefois, cest davantage le droit du Conseil de lEurope qui marque les évolutions les plus caractéristiques. Outre la proclamation dune Charte urbaine européenne, lappli cation des droits fondamentaux résultant de la Convention européenne des droits de lhomme impose aux États de prendre en considération la situation des populations. Les décisions de la Cour européenne des droits de lhomme en précisent les modalités 5 dapplication au regard du champ de lurbain et des préoccupations denvironnement .
2) Un droit européen aux impacts croissants LUnion européenne na pas développé de politique dà ce titre, les quesurbanisme ; tions relatives à laffectation des sols relèvent de lunanimité (art. 191, Traités), tandis que le régime de la propriété est réservé à la compétence des États (art. 345, Traités). Lurbanisme relève donc, par application du principe de subsidiarité du droit des États membres, mais le droit européen détermine lévolution des territoires, tant les diverses politiques mises enœuvre ont un impact sur lurbanisation (transport, économie, envi ronnement, agriculture). Ainsi, dans le cadre du droit européen de lenvironnement qui impose une démarche intégrée, les programmes et le droit dérivé de lenvironnement imposent des mesures en matière deau, des sols, des déchets, de lair, de lutte contre les pollutions et la mise enœuvre de principes : prévention, participation, pollueurpayeur et précaution. Avec les préoccupations denvironnement urbain, lUnion européenne permet dassocier les questions spatiales, urbaines ou rurales et environnementales. À partir de la Charte dAalborg, intitulée « Charte des villes euro péennes pour la durabilité », un processus de coordination a été instauré, notamment avec la création dun réseau européen des villes durable qui mettent enœuvre des
—— 5. J.P. MARGUENAUDInventaire des arrêts de la Cour européenne des droits de(entre autres), « lhomme relatifs à lenvironnement »,REDEnº 1, 1998, p. 5, « Le droit civil français sous linfluence de la Convention européenne des droits de lhomme »,RTDavriljuin 1998, p. 505 ; F. SUDRE, J.P. MARGUENAUD, J. ANDRIANTSIMBAZOVINA, A. GOUTTENOIRE, M. LEVINET,Les grands arrêts de la CEDH, PUF, 2009.
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6 Agendas 21 locaux . LUnion européenne a engagé une stratégie pour la protection des 7 sols, ainsi que lélaboration d.un projet de directive qui y est consacrée Des approches transversales confortent ces orientations, cest le cas avec la transposi tion de la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001 « plans et programmes » qui renforce lévaluation environnementale et le suivi des documents durbanisme. Ladoption de la Charte de Leipzig en mai 2007 confirme limplication renforcée de 8 lUnion européenne dans le champ de lurbain .
B  Les sources internes
Ce sont elles qui fondent lessentiel de la légalité administrative. La Constitution du 4 octobre 1958 ne concerne lurbanisme que dune manière indirecte, mais néanmoins centrale. En effet, larticle 34 attribue au législateur la compétence pour fixer les prin cipes fondamentaux concernant le régime de la propriété auxquels les décisions durba nisme sont confrontées, les compétences des collectivités territoriales qui apparaissent des acteurs centraux de la mise enœuvre de ce droit et les règles concernant la protec tion de lenvironnement. La constitutionnalisation du droit de lenvironnement apparaît comme un apport majeur, puisque les principes et règles quelle énonce simposent désormais, y compris 9 en matière durbanisme . Parmi les sources de la légalité, nous retiendrons le rôle de la loi, du règlement et de la jurisprudence.
1) La loi Le rôle du législateur en matière durbanisme est fondamental, car cest un droit au carrefour de multiples préoccupations, fondatrices pour la société. Il en résulte des interventions nombreuses et diversifiées. Elles le sont car le législateur agit dans le cadre de ses compétences ; elles le sont aussi pour marquer politiquement, dune manière significative, une intervention spécifique. Cette intervention permet : de poser les principes fondamentaux de ce droit ; ;de déterminer les compétences pour intervenir de préciser les procédures et techniques de mise enœuvre du droit de lurbanisme.
—— 6. Après la publication du Livre vert sur lenvironnement urbain publié en 1990, la Charte dAalborg a été adoptée le 27 mai 1994, les adhésions dépassent le cadre de lUnion européenne, regroupées autour du pôle européen de la « Campagne européenne des villes durables ». 7. Commission européenne : « Vers une stratégie thématique pour la protection des sols », Europe Information Services, Supplément àEurope environnement23 avril 2002 (directive nonnº 610, encore publiée en juin 2011). 8. Charte de Leipzig sur la ville européenne durable acceptée à loccasion de la réunion informelle des ministres du Développement urbain et de la cohésion territoriale, du 24 au 27 mai 2007. 9. cf.CE Ass., 3 octobre 2008,Commune dAnnecy,Req. nº 297931.
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Lévolution du droit contemporain de lurbanisme fait apparaître plusieurs étapes légis latives significatives, où nous pouvons distinguer : les préoccupations foncières, confortées par llois de 1967environnement : et 1976 ; 2000, 2006, 2009, 2010 ; lencadrement de l1976, 1985, 2005, 2008, 2009 aménagement : ; la décentralisation, avec un cadre dintervention marqué par des principes de déve loppement urbain : 1982 et 1983, 1985, par des modifications de règles et de procédures (1986, 1994), puis un approfondissement en 1992, 1999, 2003, 2004 10 et 2010 ; une approche globalisée développant un urbanisme de projet, de prospective et de cohérence sociale et territoriale, articulé autour dun mouvement législatif signifi catif révélant des effets dans le champ de lurbain avec lagriculture, la mer, la forêt, laménagement du territoire, les structures intercommunales et le développe ment de l: de 1999 à 2002. Plusieurs textes ont modifié deinformation préalable manière substantielle le Code de lgrenelle deurbanisme en 2005. Le processus « lenvironnement » conduit à ladoption de nouveaux textes en 2009 et 2010, de 11 nombreux décrets sont en cours de publication . La réforme par ordonnance en cours de mise enœuvre traduit lopportunisme des évolutions, sans débat parlementaire. Le législateur ayant posé le cadre dintervention, il appartient au pouvoir réglementaire den préciser les modalités de réalisation.
2) Le règlement Le règlement occupe une place très importante en matière durbanisme, les compé tences dévolues au titre de la décentralisation permettent de distinguer deux éléments : le règlement national : sur habilitation législative pour lessentiel ou dans le cadre de ses compétences propres (art. 37 de la Constitution), le pouvoir réglementaire précise les règles durbanisme. Le droit commun de lurbanisme, notamment les règles générales durbanisme, applicable sur tout le territoire, relève de la compé tence du pouvoir réglementaire. Un nouveau règlement national durbanisme a été adopté en janvier 2007 ; le règlement est aussi local : si la décentralisation connaît quelques aménagements dans sa mise enœuvre, ce qui est le cas de la fiscalité, en matière durbanisme, on constate un transfert généralement global et approfondi de compétences vers les communes et les structures intercommunales (établissements publics de coopéra tion intercommunaleEPCI). Les circulaires occupent une place importante en droit de lurbanisme, car outre la nécessité de préciser de nombreux concepts de nature législative où réglementaire, ladministration doit sattacher à assurer une bonne application des mesures instaurées —— 10. Loi nº 2004809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales (JOdu 17 août 2004), mais avec un impact limité en droit de l20101563 du 16 décembre 2010urbanisme, loi nº de réforme des collectivités territoriales (JORFdu 17 décembre 2010).nº 0292 11. Loi 2009967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise enœuvre du Grenelle de lenvi ronnement (JOdu 5 août 2009). La loi nº Grenelle 22010788 du 12 juillet 2010 dite « PENE », portant engagement national pour lenvironnement (JOdu 13 juillet 2010).
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qui connaissent une fréquente mutation dans un contexte en constante évolution. Leur impact est dautant plus significatif que traditionnellement, leur rôle était réservé à 12 l, mais où de récentes évoluinterprétation des textes, sans effet sur les administrés 13 tions admettent que leurs dispositions impératives à caractère général font grief . À er compter du 1 mai 2009 (D. nº 20081281), seules les circulaires ou instructions mises en lignes pourront être opposées aux administrés
3) La jurisprudence Le contentieux de lurbanisme a contribué à préciser de nombreuses règles de droit public (théorie du bilan coût/avantages, régime juridique des actes administratifs, etc.), il a contribué à la constitutionnalisation de la Charte de lenvironnement (arrêt Commune dAnnecy, précité) La question prioritaire de constitutionnalité constitue un nouveau champ dintervention. Pour des motifs variés, le droit de lurbanisme révèle des formulations sujettes à interprétation (ex. : les notions de document ou de décision durbanisme, despace urbanisé ou dextension limitée de lurbanisation), ou des condi tions dapplication complexes (tel le rapport de compatibilité). Dès lors, seule linter vention du juge peut contribuer à favoriser les conditions dapplication de ce droit. Lexercice de pouvoirs différenciés (compétences souvent discrétionnaires, mais procé dures parfois peu lisibles), des procédures participatives encore balbutiantes ou la multi plication de règles dérogatoires favorisent un contentieux en constante évolution. La jurisprudence judiciaire occupe aussi une place significative en droit de lurbanisme ; la mise enœuvre de ce droit génère en effet une diversité des conflits imposant linter vention des règles de droit civil ou pénal. Pour ces diverses raisons, la jurisprudence est essentielle en droit de lurbanisme, ses 14 caractéristiques déterminent parfois des évolutions législatives .
3 LES ACTEURS DE LURBANISME
La définition des politiques durbanisme (nationale ou locale), lélaboration et lapplica tion des règles durbanisme, la réalisation dopérations daménagement comme lexer cice des pouvoirs de police impliquent un nombre important dacteurs, publics et privés, institutionnels et autres, sans omettre la société civile. Sans établir une liste exhaustive, tout en retenant que certains acteurs seront mentionnés dans les chapitres concernés en raison de leurs compétences spécifiques (littoral, montagne), plusieurs catégories dintervenants se dégagent, permettant de situer leur diversité.
—— 12. CE, Ass., 29 janvier 1954,Institution Notre Dame du Kreisker, p. 64. me 13. CE, sect., 18 décembre 2002,M Duvignères233618,, Req. nº AJDA, 18 mars 2003, p. 487. 14. Rapport du Conseil dLÉtat « », janvier 1992,urbanisme pour un droit plus efficace La Documenta tion française, 1992.
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