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ORGANES SPÉCIALISÉS DANS LES AFFAIRES COMMUNAUTAIRES DES PARLEMENTS NATIONAUX

De
238 pages
Cette étude montre comment les Assemblés Françaises (de tradition unitaire) et le Bundestag et le Bundesrat allemands (de tradition fédérale) ont aménagé grâce à leurs organes spécialisés dans les affaires communautaires des contrôles multiples et se sont inspirés mutuellement afin d'optimiser leur participation à l'élaboration des normes européennes.
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Fabrice HOURQUEBIE

LES ORGANES SPÉCIALISÉS DANS LES AFFAIRES COMMUNAUTAIRES DES PARLEMENTS NATIONAUX

Les casfrançais et allemands

L'Harmattan
5-7, rue de l'École Polytechnique 75005 Paris - FRANCE

L'Harmattan Inc. 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) - CANADA H2Y lK9

@ L'Harmattan, 1999 ISBN: 2-7384-8429-8

SOMMAIRE

INTRODUCTION...

... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... . .. ... ... . .. ... ... ....

9

TITRE 1 : LES ORGANES SPECIALISES DANS LES AFFAIRES COMMUNAUTAIRES: CLEF DE VOUTE DE LA PARTICIPATION PARLEMENTAIRE AUX QUESTIONS
COMMUNAUTAIRES... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ....

27

CHAPITRE 1 : L'EFFET INCIDENT DE LA RATIFICATION/DU TRAITE DE MAASTRICHT SUR LE ROLE DES ORGANES
SPECIALISES. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. .

31 34 52 71

SECTION 1 : LES

INCERTITUDES
88-4...

INITIALES

DE

L' AR TI CLE

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ...

SECTION 2 : L'INTEGRATION D'UN NOUVEL ART 23 A LA LOI FONDAMENTALE ALLEMANDE...... CHAPITRE 2 : UN CONTROLE D'INTENSITE VARIABLE SUR LES AFFAIRES COMMUNAUTAIRES... ... ............................ SECTION 1 : UN CONTROLE STRICT CONTRAIGNANT AU BUNDESTAG ET DES
FRAN"CAISES...

MAIS NON SEIN DU ASSEMBLEES

... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...

74

SECTION 2 : UN CONTROLE CONTRAIGNANT PAR LE BIAIS DES ORGANES ET PROCEDURES SPECIALISES AU BUNDESRAT... ... ... ... ... ... TITRE 2 : LE POSSIBLE PERFECTIONNEMENT DU TRAVAIL DES ORGANES SPECIALISES DANS LES AFFAIRES
COMMUNAUTAIRES... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ....

97

117 121

CHAPITRE
DELAIS.

1: LA NECESSAIRE RECONSIDERATION

DES

.. ...... ... ...... ...... ... ......... ... ... ...... ...... ... ...... ... .......

5

SECTION 1: L'IMPOSSffiILITE DE SE PRONONCER SUR LES TEXTES SOUMIS.............................. SECTION 2 : LES REMEDES AVERES ET

124 137 159 162

ENVISAGEABLES...

... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...

CHAPITRE 2: LES DIFFICULTES DES ORGANES SPECIALISESDANSL'ACCES A L'INFORMATION...... ... ... ....
SECTION 1 : DES TEXTES ECHAPPANT ENCORE AU CONTROLE DES ORGANES SPECIALISES.... SECTION 2 : LE DEVELOPPEMENT DE TECHNIQUES D'INFORMATIONS ACTIVES AU PROFIT DES ORGANES SPECIALISES... ....
CONCLUSION... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .....

178 197 205

ADDENDUM: ADAPTATIONS POSTERIEURES A RATIFICATION DU TRAITE D'AMSTERDAM........................

LA

SECTION: 1 UNE OFFICIALISATION DE LA PLACE DES PARLEMENTS NATIONAUX DANS LE PROCESSUS DE DECISION COMMUNAUTAIRE .. SECTION: 2 L'EXTENSION DU CHAMP D'ACTION DE
L ' ART 88-4 EN FRANCE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ...

207 212 217 221 233

ANNEXES.

.. ... ... ... ... ... .. .. .. ... ... ... ... ... . .. ... ... ... ... .. . ... ... . .. .. ..

BffiLIOGRAPlIIE...... ... ... ...

... ... ... ... ...

... ... ... ... ... ....

TABLEDES MATIERES....................................................

)

6

« La restauration du parlement dans la plénitude de son rôle doit être une œuvre commune ~..) La démocratie en Europe n'existe aujourd'hui que dans et pour les parlements nationaux ~..) Et je voudrais à cette occasion souligner le rôle exemplaire que jouent nos délégations pour l'Union Européenne, à la fois dans l'examen des textes qui sont transmis et dans l'information des Assemblées comme celle du public» Philippe SEGUIN in Discours et Allocutions du Président en 1996

« Le Bundestag et les Lander, par l'intermédiaire de Bundesrat, concourent
aux affaires de l'Union EUropéenne»

Art 23 al 2 de la Loi Fondamentale

« La modestie de la disposition concernant la participation du Bundestag forme un contraste éclatant avec les droits conférés au Bundesrat» Claus Dieter CLA~SEN in Les Etats membres de l'Union Européenne: adaptation, mutation, résistance, LGDJ 1997.

INTRODUCTION

Les transferts de compétence progressifs, entrepris depuis 1992, au profit de l'Union Européenne ont contribué à aggraver la crise institutionnelle latente dans les pays de l'Union en général et de la France en particulier. Le parlement français, déjà amputé d'une partie de sa fonction normative au profit de l'exécutif s'est vu à la fois concurrencé et marginalisé dans un schéma institutionnel européen toujours plus complexe. Concurrence d'abord par l'inflation des textes communautaires issus du droit dérivé, dont la primauté fut reconnue par le Conseil d'Etat pour le règlement, le 24 septembre 1990, « Boisdet » et pour la directive, le 28 février 1992, « Rothmans ».

La mise en œuvre de ce droit a eu pour effet d'écarter du
I

législateur national un volume considérable de textes alors que parallèlement, s'appliquaient dans l'ordre interne des Etats membres un nombre toujours plus grand de directives et de règlements. Ainsi, selon de Conseil d'Etat, en 1992, près de 22 445 règlements et 1 675 directives étaient en vigueur dans la communauté européenne. Ce constat confIrme bien les propos de M. Delors qui, quatre ans auparavant, alors qu'il était Président de la commission européenne, soutenait que « dans dix ans, 80 % de la législation économique, fiscale et sociale sera d'origine communautaire »1. Cet état de fait imposait nécessairement un réveil du parlement français et plus largement une revalorisation des parlements nationaux des Etats membres. De sorte que la question se posait en France d' « un parlement pour quoi faire? »2. Le parlement était alors cantonné à une chambre d'enregistrement, « un parlement croupion». Cette « crise
1 Déclaration devant le PE - Séance du mercredi 16 juillet 1988, JOCE, Annexe n02 367, p 164.

-

2

A. CHANDERNAGOR, Un parlement pour quoi faire? , Gallimard, ColI Idées,

1967, p 17.

Il

identitaire »3 du parlement français se trouvait donc nettement renforcée par la montée en puissance concomitante du système institutionnel européen. Ces failles furent dénoncées et appréhendées systématiquement par l'expression «déficit démocratique », tant au niveau communautaire que national. L'enjeu était alors la participation renforcée des parlements nationaux au processus communautaire, le remède était la disparition progressive du déficit démocratique. On peut comprendre l'importance du débat en France, pays de tradition jacobine et centralisatrice. Dans notre Etat unitaire, le parlement s'est toujours affirmé comme omniscient en 1789, omniprésent en 1791 et 1793 et omnipotent sous la ~e République. Cependant, cette analyse devait-elle se transposer à des parlements issus' d'une longue tradition fédérale comme en Allemagne, pour lesquels la fonction parlementaire prend un sens différent? En effet, il importe d'analyser le rôle du parlement en fonction de son contexte historique, de son « moule» institutionnel. Nous pensons par conséquent utile de présenter les grandes lignes de la construction de l'Etat allemand, ou de la nation allemande, afm de mieux comprendre les enjeux de la construction communautaire pour le fédéralisme allemand. La montée en puissance de l'Allemagne s'est davantage réalisée par l'affirmation de la Nation contre l'Etat que par l'instauration d'un Etat fort. Ainsi, comme le souligne le Professeur Georg Ress, pour un esprit pragmatique habitué au cartésianisme de la construction unitaire, « le fédéralisme allemand peut apparaître comme un mythe, une situation nébuleuse »4. En effet, l'Empire Romain, de la nation allemande jusqu'au traité de Westphalie (1648) s'analysait davantage comme un ensemble d'Etats souverains liés par des relations internationales et constitutionnelles à l'Empereur.

3

J. BOUDANT, La crise identitaire du parlement français, RDP 1992, P 1322.

4 Georg RESS, la participation des Lander allemands à l'intégration européenne, RFDC 1993, P 657-662. 12

De même, la fédération allemande (Deutscher Bund), créée par le traité de Vienne de 1815, s'apparentait plus à une coexistence de nations qu'à une entité étatique. Le Professeur Ress note à cet égard que certains éléments de cette confédération comportaient des traits comparables aux communautés
européennes5..

A partir de 1871, la constitution réserva certains droits aux Etats membres. Mais la dynamique du renforcement de la fédération contre les Lander trouva plutôt son origine au cours de la première guerre mondiale, et son aboutissement dans la constitution de Weimar. Cependant, sous le ill Reich, l'Allemagne connut une expérience d'Etat unitaire puisque les Lander étaient privés de leurs compétences originaires et de leurs droits souverains. Le fédéralisme allemand fut rétabli après la seconde guerre mondiale sous la double impulsion des Lander, souhaitant conserver leur identité propre, et les alliés voulant empêcher la puissance d'un Etat unitaire allemand. L'actuelle constitution de 1949, appelée Loi Fondamentale pour la République Fédérale d'Allemagne et promulguée par le Conseil parlementaire le 23 mai 1949, fondant une séparation et une division verticale des compétences, incarne aujourd'hui, à la lumière de la pratique des trente dernières années un fédéralisme de coopération, malmené par l'intégration européenne. Fort de ce contexte, il importe donc de défmir la position du parlement allemand. N'affume-t-on pas que dans tout processus normatif, l'intervention du parlement est le gage d'une crédibilité, d'une légitimité de la règle et de transparence? En fait et pour élargir la question du Professeur Uwe Thaysen relative au Bundestag, le parlement n'est-il pas « le garant

de stabilité d'un régime démocratique ?6. Et dans le processus de
décision communautaire, l'intervention des parlements nationaux n'est-il pas la condition sine qua non d'une intégration réussie? ».
5

Ibid.

6

u. THAYSEN,le Bundestag,garant de stabilitéd'un régimedémocratique?

in l'intégration européenne et l'avenir des parlements nationaux, symposium de Luxembourg, 2-3 mai 1974.

13

Pour répondre à cette interrogation examinons d'abord la structure interne du parlement allemand. Celui-ci se compose d'une chambre basse, le Bundestag. Au terme de l'art 38 Loi Fondamentale (ci-après notée GG) «les députés (u.) sont les représentants de l'ensemble du peuple, ne sont liés ni par des mandats, ni par des instructions et ne sont soumis qu'à leur conscience ». L'idéal sous-jacent de représentation de la nation est proche de la conception française de l'Assemblée Nationale. Dans ce système bicaméral, le rôle de contre-poids habituellement dévolu à la chambre haute est ici incarné par le Bundesrat, vecteur des revendications des Lander. Selon l'art 50 GG «par l'intermédiaire du Bundesrat, les Lander concourent à l'administration et à la législation de la fédération et aux affaires de l'Union Européenne ». L'art 51 précise que le Bundesrat « se compose des membres des gouvernements des Lander ». D'ores et déjà apparaît une ambiguïté. Les membres du Bundesrat ne peuvent être considérés entièrement comme des représentants du peuple de chaque Land puisqu'ils ne sont pas élus directement par les citoyens, ni par un collège de hauts électeurs ni même désignés par les Landtage, parlements régionaux. Pour certains, cette chambre haute s'apparenterait plus à une instance confédérale, en réunissant les gouvernements. des Lander ou leurs délégués7 qu'à une chambre haute. Nous estimons pour notre part que le Bundestag n'est pas une seconde chambre dans la mesure où son rôle se limite à vérifier que les lois fédérales, adoptées par le Bundestag ne portent pas atteinte aux intérêts essentiels des Lander . Cette préoccupation est renforcée, en matière européenne par l'art 23 al 4 et 23 al 5 GG. Ainsi, dans la procédure législative traditionnelle, le Bundesrat n'a pas droit d'initiative et dispose d'un veto.tantôt suspensif, parfois défmitif.

7

A. GROSSER, l'Allemagne en occident, Paris, Fayard 1985 p 124-125. 14

Comme le note Michel Fromont « le Bundestag dispose et le Bundesrat approuve ou s'oppose »8. Le Bundesrat serait-il alors une simple chambre d'enregistrement, pour reprendre les critiques ci-dessus évoquées relatives au parlement français? Il nous semble pourtant que non, la construction communautaire ayant donné un second souffle aux revendications des Lander et partant, à l'affmnation du Bundesrat. La réalisation de l'unité allemande avait déjà eu pour effet d'accroître le poids de la fédération au détriment des Lander. L'intégration européenne a amplifié ce mouvement centrifuge, les atteintes aux compétences des Lander risquant, par hypothèse de devenir plus fréquentes. L'avancée vers un Etat fédéral unitaire déjà dénoncé en 1962 par Konrad Hesse9, devait pourtant se heurter à l'obstacle du Bundesrat. En effet, comme nous l'expliquerons ultérieurement, le Bundesrat a su profiter des révisions constitutionnelles en vue de la ratification de l'Acte Unique puis du traité de Maastricht, pour s'imposer dans le processus décisionnel communautaire. Par l'intermédiaire de ses organes spécialisés, ses revendications doivent être considérées par le gouvernement fédéral lors des négociations. L'intensité des avis du Bundesrat pouvant varier, de l'avis non liant à l'avis contraignant, en fonction des intérêts en jeu. Ainsi, selon nous, il dispose «dans la mesure où les intérêts des Lander sont touchés »10 d'un véritable pouvoir d'empêcher, allant au delà du simple veto suspensif législatif. Par conséquent et paradoxalement, sans revêtir les attributs d'une seconde chambre, le Bundesrat participe, certes indirectement, à la législation communautaire, mais avec une efficacité faisant rêver certaines chambres hautes d'Etats unitaires.

8 Michel FROMONT, les institutions de la RFA, Documents d'Etudes n° 1-11, 1993, la documentation française. 9 X. VOLMERANGE, le fédéralisme allemand et l'intégration européenne, p 147, Editions l'Harmattan, 1994. 10Art 23 als GG.

15

A l'opposé, le Bundestag joue un rôle quasi identique à celui de l'Assemblée Nationale, exerçant un contrôle contraignant mais cependant en retrait par rapport à celui du Bundesrat. Le nouvel art 23 n'en reste pas moins lacunaire quant à l'intervention du Bundestag. Dans son alinéa 2, il précise que «le Bundestag (...) concourt aux affaires de l'Union Européenne ». Dans son alinéa 3, il précise que « le gouvernement fédéral donne au Bundestag l'occasion de prendre position. Dans les négociations, le gouvernement prend en considération les prises de position du Bundestag ». Nous reviendrons sur ces différences, mais le lecteur aura relevé d'ores et déjà les similitudes entre le Bundestag et l'Assemblée Nationale, marginalisant le Bundesrat, eu égard à ses compétences et aux intérêts qu'il représente. On comprendra alors les points de vue divergents des deux Etats sur la construction communautaire, au regard de leur tradition constitutionnelle, la France, penchant plutôt pour une Europe des Nations à la De Gaulle, l'Allemagne, rompue à l'exercice fédéral, ne redoutant pas - ou redoutant moins - à long terme, l'évolution vers une fédération européenne. Le nouvel art 23 GG pose ainsi indirectement les bases d'un fédéralisme à trois étages. Mais si, selon nos développements, la nécessité de participation des parlements nationaux au mécanisme décisionnel communautaire est acquise, il convient cependant de lever un voile. Que ce soit en France ou en Allemagne, l'expression du parlement est incarnée par une entité, homothétiquement plus petite: l'organe spécialisé dans les affaires communautaires. L'apparition de tels organes n'était pas le fruit du hasard mais d'une nécessité imposée par l'intensification de l'activité législative communautaire. En France tout d'abord, la loi du 6 juillet 1979 a créé au sein de chaque Assemblée du parlement une délégation pour les communautés européennes, devenue délégations pour l'Union Européennell .
11 La loi n° 79-554 du 6 juillet 1979, modifie l'ordonnance n° 58-110 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des Assemblées parlementaires. Cette loi fut elle-même modifiée par la loi 90-385 du 10 mai 1990, renforçant le rôle des délégations et celle n° 94-476 du 10 juin 1994 les transformant en «délégation pour l'Union Européenne».

16

L'existence d'un tel organe se justifiait par une double analyse. En premier lieu, l'élection du parlement européen au suffrage universel direct privait le parlement français de son lien avec l'Assemblée de Strasbourg. Tant que celle-ci était élue au suffrage universel indirect, le parlement français avait un lien institutionnel avec son homologue européen. La distension des relations entre les deux institutions se profilait alors en raison du nouveau mode de suffrage. En second lieu, le développement des communautés européennes allait de pair avec un transfert croissant vers Bruxelles de nombreuses matières relevant du domaine législatif. Ce déplacement du cœur de l'activité normative entraînait inévitablement une sous information du parlement, les dispositions de droit communautaire dérivé devenant de surcroît de plus en plus techniques et multiples. La création de tels organes en Allemagne se fondait, tout du moins en ce qui concerne le Bundestag, sur les mêmes. raisons qu'en France. En effet, jusqu'en 1979, les parlementaires européens allemands étaient également membres du Bundestag. Un contrôle spécifique sur les actes de l'Union Européenne ne s'imposait donc pas en tant que tel. Mais le changement dans le mode d'élection du parlement européen amena le Bundestag à organiser un contrôle spécifique. Finalement, après treize ans de tâtonnement, et des formes diverses, une commission chargée des affaires européennes fut créée. La révision de la Loi Fondamentale du 21 décembre1992 lui conféra un statut constitutionnel, la commission devenant alors la commission de l'Union (Union auschuss). Les motivations du Bundesrat pour instaurer un tel organe prenaient en compte les mêmes revendications mais les dépassaient aussi largement. En effet, les Lander souhaitaient compenser les pertes de compétences occasionnées par l'intégration européenne, jouant à un double niveau. D'une part, le nombre de compétences exclusives des Lander étant plus restreint que celui de la fédération, les Lander devaient tenter de les soustraire à l'emprise communautaire. D'autre part, la multiplication des actes

17

d'harmonisation, règlements et surtout directives, entraînait un transfert législatif quasi défmitif au profit des communautésl2. En résumé, selon la commission commune du Bundestag et de Bundesrat en 1993, « le processus d'intégration européenne et l'adhésion de la République Fédérale d'Allemagne à une idée de l'Etat ouverte sur l'intégration ne doivent pas impliquer un déplacement des rapports étatiques internes entre la fédération et les Lander» 13. Ces prétentions aboutirent à la création de deux organes spécialisés. L'un que l'on qualifiera de droit commun, et l'autre de nature exceptionnelle. La commission pour les questions communautaires du 20décembre 1957 devint le 1er novembre 1993, la commission pour les questions européennesl4. L'intérêt porté par les Lander à la construction européenne fut marquée par la constitutionnalisation le 26 novembre 1993 d'un second organe: la chambre des affaires européennes (Europakammer)15. Cet organe ne doit intervenir en principe que pour examiner les propositions d'actes communautaires nécessitant un traitement confidentiel ou urgent.

12

G. RESS, Ibid p 659.

13 Commentaire de la commission constitutionnelle commune du Bundestag et Bundesrat sur l'art 23-1 GO, dans son rapport de novembre 1993 (<< Bericht der Gemeinsamen Verfassungs Komission», BT Drucks, 1216000 5 novembre 1993, p 20). «Sollen der europa.ische Integration prozess und das Bekenntnis der Bundes republik Deutschland zu einer integrationoffenen staatlichkeit nicht mit einer verschiebung der innerstaatlichen Gewichte zwischen Bund und Landern verbunden sein».
14 « Ausschuss für fragen der Europaischen Union ».

15 Le Conseil fédéral décida la création de cet organe le 10 juin 1988. Depuis le 26 novembre 1993, le nouvel article 52-3a de la Loi Fondamentale constitutionnalise son statut, mettant un terme aux discussions sur le statut de cette formation puisqu'il ne s'agissait auparavant que d'une commission du Bundesrat.

18

Et fmalement, la composition de ces différents organes reflète bien le souci, plus ou moins affmné, de rester en contact avec le parlement européen. En effet, que ce soit en Allemagne ou en France, il n'existe pas ou plus16 de relations institutionnalisées entre le parlement européen et le parlement national. Un lien aléatoire est cependant admis en ce que des membres du parlement européen soient présents au sein des organes spécialisés. Mais les modalités de mise en œuvre de cette disposition varient d'un pays à l'autre. En France, la loi du 10 mai 1990 a supprimé la disposition interdisant aux députés et sénateurs élus au parlement européen de faire partie de la délégation de leur Assemblée respective. Pourtant, comme le souligne Daniel Hochedezl7, « on ne trouve guère d'exemples de participation des députés européens aux délégations parlementaires », il est vrai remarque-t-il, que « le nombre des doubles mandataires est très réduit ». On compte ainsi dans chaque délégation et selon les prescriptions de l'article 6 bis I de l'ordonnance 58-100 du 17 novembre 1958
.

relative au fonctionnement des Assemblées parlementaires,
trente-six membres désignés en début de législature et pour toute sa durée à l'Assemblée Nationale18 et après chaque renouvellement triennal pour le Sénat. La composition de ces délégations doit répondre à un double impératif: la représentation proportionnelle des groupes politiques et la représentation équilibrée des six commissions permanentes.

16

Depuis l'élection

des députés européens

au sum-age universel direct.

17Daniel HOCHEDEZ, l'Assemblée Nationale et l'Union Européenne. Connaissance de l'Assemblée, p 76. 18 Contrairement aux commissions permanentes, renouvelées, en principe, au début de chaque session.

19

Les statistiques19 montrent à cet égard, qu'à l'Assemblée Nationale, pendant la législature précédente et au cours des deux précédentes, la commission des affaires étrangères était sur représentée marquant le poids de la construction européenne alors que la commission de la défense était sous représentée. On notera pour explication que les compétences de l'Union en cette matière restent encore discrètes et que le titre V du traité. sur l'Union Européenne, relatif à la politique étrangère et la sécurité commune relève de la coopération intergouvernementale et non du communautaire. Même si des progrès ont été réalisés, comme nous le verrons ultérieurement dans la transmission de certains actes relevant du titre V, la prise de position adoptée par la délégation ne possède pas l'autorité et l'impact d'une résolution 88-4. Enfm, malgré le plaidoyer du gouvernement Jospin pour une Europe sociale et les avancées constatées dans ce domaine depuis 1992, la commission des affaires culturelles, familiales et sociales est faiblement présente. A quelques nuances près, les chiffres traduisent les mêmes constats pour la délégation du Sénafo, la commission des affaires étrangères et la commission des lois assurent à elles seules l'effectif de la moitié de la délégation, alors que la commission pour les affaires sociales ne représente que 5.5 % de l'effectif. Dire que l'orientation traditionnelle à droite du Sénat français justifie cette mise à l'écart de la commission des affaires sociales serait peut-être aller vite en besogne mais pourrait aussi expliquer la présence, sur plus d'un un tiers de la délégation, les membres des commissions des fmances et des affaires économiques. Mais l'analyse des résolutions déposées et adoptées montre que celles-ci sont votées sans considération d'appartenance à une

-

19

Daniel HOCHEDEZ,

ibid, p 75

Le 20 juin 1997, à l'ouverture de la :xrme législature, la délégation de l'Assemblée Nationale se composait comme suit: Affaires étrangères: 30.5%; Production: 22.2%; Affaires culturelles, familiales et sociales: 13.8%; Finances: 13.8%; Lois: 13.8%; Défense: 5.5%. 20 Nous avons établi ces chifIfes à partir de l'effectif de la délégation et de la répartition de ses membres en vigueur en octobre 1997. 20

commission permanente déterminée, ni à un groupe politique particulier. Les propositions de résolutions et résolutions défmitives reflètent plutôt le caractère transversal de la matière dont s'occupent les délégations. Robert Pandraud, Président de la délégation de l'Assemblée Nationale sous la Xèmelégislature (20 avril 1993 - 21 avril 1997), notait à ce propos l'ambiance consensuelle qui régnait dans la délégation: « [les membres de la délégation] s'efforcent, par delà les clivages politiques et idéologiques de défendre (...) les droits du parlement, et au delà, les intérêts du peuple français au sein de la construction européenne. (...). Ceux qui par culture, ou tradition, sont plus sensibles aux voix de la supranationalité, savent faire preuve d'esprit critique, dès lors qu'ils sont confrontés à des propositions excessives de la commission européenne; à l'inverse, les contempleurs les plus farouches du traité de Maastricht reconnaissent volontiers, dans certains cas, que les pouvoirs de la commission viennent opportunément pallier l'aboulie du Conseil »21. Dans cette organisation, le Président, tout comme le Président des commissions, joue un rôle charnière puisqu'il bénéficie de prérogatives étendues: il fiXe l'ordre du jour des réunions et convoque la délégation, il est destinataire de l'ensemble des documents que le gouvernement transmet à la délégation, il transmet aux Présidents des commissions concernées les conclusions de la délégation, il participe à la Conférence des Présidents, il constitue enfm l'interlocuteur privilégié du gouvernement dans l'application du 88-4. Mais en dépit de ces compétencès étendues, le Président n'est pas le chef d'une commission, comme d'aucuns le réclamaient, contrairement à la commission des affaires de l'Union Européenne du Bundestag allemand. Ainsi, bien que celle-ci soit dotée du statut constitutionnel de « commission» nous verrons que le Bundestag, pas plus que le parlement français ne dispose d'une commission permanente, au sens plein du terme.
21 Rapport d'information

n° 1436 du 28 juin 1994, p 23.

21

Bien au contraire les projets d'actes communautaires sont étudiés par la commission.pour l'Union Européenne s'ils ne tombent pas dans le giron d'une autre commission permanente22. Ceci nous conduira à remarquer le paradoxe suivant: la constitutionalisation théorique de son statut par la Loi Fondamentale n'en fait pas moins en pratique une commission saisie « par défaut» et dont le rôle est fmalement moins important que celui des délégations françaises. Pour en revenir à notre question initiale, à savoir la composition des organes spécialisés et l'existence éventuelle d'un lien avec le parlement européen, la solution allemande semble davantage convenir à l'esprit et à la problématique de coopération du parlement européen et des parlements nationaux, thématique récurrente dans les COSAC et que nous évoquerons en fm de développement. La commission pour les affaires de l'Union Européenne comprend cinquante membres titulaires, uniquement membres du Bundestag. Mais parmi eux, se trouvent onze membres allemands du parlement européen. Cependant, la voix de ces membres n'est pas déterminante puisqu'ils ne participent au travail de la commission qu'avec une voix consultative. Notons également qu'ils seront nommés au sein de la commission par le Président du Bundestag, uniquement sur proposition des groupes parlementaires auxquels ils appartiennent. Leur nomination intervient au début de la législature du Bundestag. Ajoutons enfm que cinquante suppléants sont désignés par les groupes politiques, proportionnellement à leur importance. Ce compromis quant à l'origine parlementaire des membres nous apparaît comme une solution satisfaisante, puisque permettant à la commission du Bundestag une information parlementaire à double entrée: une transmission par la commission européenne via la gouvernement fédéral et une information directe issue des débats parlementaires européens.

22Voir R. KABEL, Die mitwirkong des deutschen Bundestag in Angelegenheiten der europaischen union» Festschrift für Eberhard Grabitz, 1995, p 251 s.

22

Ce moyen d'information est d'autant plus primordial qu'à l'avenir, le parlement européen veut incarner l'exigence et la légitimité démocratique et, pour ce faire, souhaite être le principal détenteur du pouvoir normatif3. Cette participation des parlementaires européens allemands va donc dans le sens d'une structuration, en filigranes, de relations informelles entre le parlement national et le parlement européen, par le biais des députés nationaux. Déjà, l'Irlande, la Belgique et l'Autriche, acceptent leurs parlementaires européens dans leur organe de contrôle communautaire. Le Portugal, depuis la loi du 15 juin 1994 organise des réunions ponctuelles entre les membres de la commission des affaires européennes de l'Assemblée de la République et les membres portugais du parlement européen. La commission pour les questions de l'Union Européenne du Bundesrat, compte quant à elle vingt-trois membres. Pour des raisons structurelles, celle-ci n'associe pas les membres du parlement européen. En effet, le Bundesrat est la chambre allemande des exécutifs des Lander comme nous l'avons indiqué précédemment; les gouvernements des Lander désignent donc leurs représentants. Les Landtage, parlements locaux, n'ont aucun droit de participation, leur contribution à l'élaboration de la volonté communautaire étant difficile à envisager, tant sur un plan pratique que juridique24. Au sein de la commission du Bundesrat, chaque Land est donc représenté par un membre, excepté deux Lander, qui en désignent deux. Des suppléants peuvent remplacer les titulaires. Nous verrons malgré tout que si les parlementaires européens sont absents de la commission du Bundesrat pour les questions européennes, les Lander sont présents dans les institutions communautaires, par la délégation d'un ministre de Land, quand les intérêts des Lander sont en jeu. Enfm, soulignons la composition particulière de l'Europakammer16 dont la représentation est calquée, par réduction
23 La révision du traité sur l'Union Européenne, perspectives et réalités. Rapport du groupe français d'étude pour la CIO 1996, sous la direction de P. MANIN, éditions Pedone, p 97. 24Voir dans ce sens, Xavier VOLMERANOE, ibid, pIll s.

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sur celle du Conseil fédéral. Les articles 51 al 2 et 3, seconde phrase GG s'appliquent par analogie. La chambre octroie à chaque Land trois à six voix au prorata de sa population, les votes d'un Land ne pouvant être fractionnés25. Au regard des développements précédents, on comprendra bien que si le suivi et la participation à la politique communautaire n'ont jamais, jusqu'à une période récente, présenté un souci majeur des parlements français et allemands, la maîtrise, certes partielle de l'élaboration de la position communautaire tend à devenir aujourd'hui un enjeu fondamental et formidable pour nos parlements. A un point tel que des organes spécialisés ont été créés afm de servir de « vigie européenne »26ou d'aiguilleur et d'offrir les moyens d'un meilleur suivi des questions européennes à nos Assemblées. La pratique interne et communautaire a imposé ces délégations et commissions pour les affaires européennes comme des rouages essentiels dans la procédure de participation du parlement français et allemand au processus normatif de l'Union. Il conviendra donc d'analyser dans un titre 1 de quelle manière, de tels organes, issus de contextes constitutionnels différents, parviennent à être au cœur de la dynamique communautaire en droit interne. Cependant, malgré l'affmnation progressive de ces organes spécialisés, tous les moyens ne sont pas encore mis à leur disposition pour réaliser un travail totalement satisfaisant. La dialectique est alors la suivante: comment optimiser le travail des organes spécialisés tout en respectant les prérogatives des exécutifs nationaux et en le conciliant avec le développement de l'intégration européenne27?
25 Robert PANDRAUD, Assemblée Nationale et Europe. Bilan et perspectives, Rapport d'information n° 1436 p 277s. 26Ibid, P 225. 27 Sur l'influence de l'intégration européenne et de celle du parlement, voir L. DUB OUI S, Rapport introductif du colloque de Toulouse, 24 mars 1994, Presses Universitaires des Sciences sociales de Toulouse. 24

Depuis le tournant de Maastricht, la pratique doit nounir la réflexion sur les outils à donner à ces organes spécialisés dans les affaires communautaires: information plus suivie, connaissance plus approfondie des textes, meilleure adaptation au calendrier communautaire sont quelques thèmes défaillants auxquels le perfectionnement des procédures nationales peuvent répondre. Mais peut-être la solution pour résorber le déficit fonctionnel de ces organes réside-t-elle dans la coopération entre eux, développant des techniques d'information de plus grande ampleur et plus sophistiquées à leur profit. Tels sont les défis imposés aux organes spécialisés, à l'aube de futurs élargissements, et que nous évoquerons dans un titre 2.

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