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Politique fiscale : le naufrage

De
323 pages
Le pouvoir fiscal est un enjeux des luttes politiques, la loi fiscale traduit l'idéologie dominante des groupes de pression, mais il n'y a pas de science fiscale. Après les deux révolutions fiscales, des Constituants et de Caillaux, et depuis l'institution de l'impôt sur le revenu en 1917, les modifications de la législation fiscale ont été limitées à des ajustements techniques -TVA, allégement de l'impôt sur les revenus du capital, impôt de solidarité sur la fortune, CSG. La ressource ne suit plus la dépense, les mécanismes sont à bout de souffle et se sont compliqués avec le temps.
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POLITIQUE FISCALE: LE NAUFRAGE

COLLECTION FINANCES PUBLIQUES dirigée par Thierry LAMBERT Professeur à l'université de Paris 13 BAYLAC Corinne, Le formalisme du droit fiscal, préface de Jean Lamarque,2002. LEFEUVRE André, Le paiement de l'impôt, préface de Jean Lamarque,2002. SUAREZ Macrino, Le système financier espagnol (1986-2001) :de l'émergence à la maturité, préface de Jacques Léonard, avant-propos de Mariano Abad,2002. CHAUT ARD Agnès, La mutabilité de l'instance fiscale et le droit à un procès équitable, préface de Guy Gest, 2003 LEROY Marc (sous la direction de- ) Fiscalité et évitement de l'impôt en France et en Russie, préface de Dimitri Vladimivitch Aronov,2003. DUMAS Georges, La dérive de l'économie française (1958-1981), préface de Michel Rocard,2003. Vauban, La Dîme royale, lére édition 1707,texte commenté par JeanMarc Daniel,2004 Ayrault Jean Marc, Le contrôle juridictionnel de la procédure d'imposition, préface de Jean Lamarque et avant-propos d'Yves Brard, 2004 THOMAS Jérôme Nirrnal, Le contrôle fiscal des opérations internationales, préface de Guy Gest,2004. HAYAT Mirko et LAMBERT Thierry (sous le direction de-) La décentralisation fiscale: jusqu'où? 2004. Drie Jean-Claude, Procédures de contrôle fiscal. La voie de l'équilibre, préface de Thierry Lambert,2005. GHARBI Najib,Le contrôle fiscal des prix de transfert, Préface de Thierry Lambert,2005. LAMBERT Thierry, TURPIN Dominique (sous la direction de-) Les groupes d'intervention régionaux -GIR, 2005. LEROY Marc (sous la direction de-) Regards croisés sur le système fiscal :Allemagne, France, Italie, Russie, préface de Youri Stepanov,2005. LAMBERT Thierry (sous la direction de-) Les sanctions administratives fiscales; éléments de droit comparé, 2006. GADHOUM Oualid, La doctrine administrative fiscale en Tunisie, préface de Nadjib Baccouche, 2006. KRAIEM Sami, Le juge fiscal compétent en Tunisie, préface de Nadjib Baccouche, 2006.

Georges DUMAS

POLITIQUE FISCALE: LE NAUFRAGE

L'Harmattan

AUTRES OUVRAGES DE L'AUTEUR

Le miracle socialiste 1981-2000. L'Harmattan.2001. La dérive de l'économie française 1958-1981. L'Harmattan. 2003.

2007 5-7, rue de l'Ecole polytechnique; 75005 Paris

@ L'Harmattan,

http://www.librairieharmattan.com diffusion. harmattan @wanadoo.fr harmattanl@wanadoo.fr ISBN: 978-2-296-03152-4 EAN : 9782296031524

Liste des

abréviations

CGPME Confédération générale des petites et moyennes entreprises. CSG Contribution sociale générale IR Impôt sur le revenu IS Impôt sur les sociétés OCDE Organisation de coopération et de développement économique. PIB Produit intérieur brut TP Taxe professionnelle TH Taxe d'habitation UDCA Union de défense des commerçants et artisans. UE Union européenne

« Une tradition ce n'est pas l'attachement à la lettre, c'est l'attachement à une idée qui vit; la tradition cela ne consiste pas à marcher dans la trace exacte de nos aînés, cela consiste à marcher dans leur direction, et en avançant, si nous le pouvons, plus loin qu'ils s'étaient avancés eux-mêmes. Cela ne consiste pas à refaire, automatiquement, indéfiniment, ce qu'ils ont fait dans leur temps, mais à faire ou essayer de faire ce qu'ils feraient s'ils étaient à notre place. »

(1) Léon Blum, cité par Quilliot Roger. La SFIO et l'exercice du pouvoir. Fayard. 1972. p.39.

INTRODUCTION
Le meilleur des placements.

1. Louis Napoléon Bonaparte écrivait en 1844 dans L'extinction du paupérisme: « Le prélèvement de l'impôt peut se comparer à l'action du soleil qui absorbe les vapeurs de la terre pour les répartir ensuite, à l'état de pluie, sur tous les lieux qui ont besoin d'eau pour être fécondés et pour produire... ; si les ressources sont employées à créer de nouveaux éléments de production, à rétablir l'équilibre des richesses, à détruire la misère en activant et en organisant le travail, à guérir enfin les maux que notre civilisation entraîne avec elles, alors l'impôt devient pour les citoyens le meilleur des placements». (2) On ne sait pas comment cette déclaration aux accents keynésiens a été accueillie par ses contemporains mais quelques années plus tard LeroyBeaulieu ne manqua pas de combattre cette interprétation bucolique de la fiscalité: « On peut affirmer que jusqu'ici, chez la plupart des nations européennes, l'impôt n'a pas été d'ordinaire un placement bien productif, la plus grande partie, en effet, des sommes levées par l'impôt a été employée à des usages qui, économiquement et socialement n'étaient pas recommandables ».(3) La fiscalisation des ressources de la protection sociale. 2. Le propos du futur empereur paraîtrait aujourd'hui plus justifié qu'au milieu du 1ge siècle. En effet, on ne peut plus parler de la fiscalité comme on le faisait à son époque et encore au milieu du siècle suivant; dans son magistral Traité de politique fiscale, paru en 1956, Lauré ne consacrait que cinq pages aux cotisations sociales qui, pourtant, finançaient déjà un volume important de prestations. Pour tout le monde, praticiens des finances, économistes et juristes, il s'agissait de deux domaines différents, sans lien et sans synergie.
(2) Cité par Charles Philippe. Le problème fiscal de l'impôt sur le Albert Gallot. 1898. p. 9. (3) Traité de la science des finances. 1888. Guillaumin.!. p.126. revenu.

Aujourd'hui, des prélèvements, aussi obligatoires que les impôts traditionnels, alimentent un réseau volumineux et diversifié de services et de prestations qu'il n'est pas déplacé de rapprocher des pluies bienfaisantes évoquées un siècle et demi plus tôt par le prétendant. Toutefois, les travaux universitaires restent le plus souvent répartis en deux disciplines distinctes: la fiscalité proprement dite et l'ensemble constitué par les cotisations et prestations sociales. On ne peut pourtant ceux des impôts - des cotisations et des contributions sociales.

séparer l'étude de l'interventionnisme fiscal des effets - souvent liés à

3. Dans les années qui suivent la fin de la dernière guerre les cotisations sociales - et les prestations - étaient dans la plupart des pays industrialisés fondées sur le principe de la solidarité professionnelle; elles étaient parfaitement distinctes de l'impôt, attribut de l'Etat et des collectivités territoriales. Le développement des politiques de protection sociale a entraîné l'augmentation des cotisations mais a aussi conduit à rechercher dans la fiscalité traditionnelle des ressources complémentaires: cotisations, contributions et impôts sont désormais étroitement liés et constituent sous le vocable général de prélèvements obligatoires un agrégat essentiel de la comptabilité nationale. Le vocabulaire anglais regroupe sous le même mot: «tax» les impôts traditionnels et les contributions sociales. Les analyses de l'OCDE, principal observatoire international de l'économie et de la finance, portent depuis des années sur l'ensemble impôts et cotisations sociales. Le Conseil Constitutionnel a d'ailleurs reconnu à celles-ci la qualité de ressources publiques au sens de l'article 40 de la Constitution. Dans beaucoup de pays, l'impôt fournit l'essentiel du financement des prestations sociales: en Grande-Bretagne les cotisations des employeurs et des actifs ne constituent que 10 % des ressources du système de santé, 90 % provenant de l'Etat; en Suède ce sont les impôts locaux qui financent les neuf dixièmes des dépenses, le reste étant couvert par l'Etat; au Québec la régie d'assurance-maladie est financée par des dotations des budgets fédéral et provinciaux; au Danemark les dépenses de protection sociale sont entièrement financées par l'impôt. 4. Dans tous les pays industrialisés les budgets de la protection sociale ont régulièrement augmenté. La France est dans ce domaine parmi les plus généreux de l'Union. Les prestations sociales qui représentaient un sixième du revenu brut disponible des ménages au milieu du 20e siècle constituent aujourd'hui un tiers de celui-ci. 12

Réparties dans les budgets des organismes de sécurité sociale, dans le budget de l'Etat et dans celui des collectivités territoriales, elles s'élèvent en 2004 à 465 milliards d'euros, soit 29,9% du PIB : c'est la valeur des « pluies bienfaisantes» de Louis-Napoléon. La structure des prélèvements a été profondément modifiée; la part des prélèvements sociaux dans l'ensemble des prélèvements a fortement augmenté. Ils représentaient moins de 18 % du PIB au début des années quatre-vingt; dans la loi des finances pour 2006 les prélèvements

sociaux forment un total plus élevé - 338,3 milliards d'euros et 20, 5 %
du PIB- que les prélèvements 17,2% du PIB. au profit de l'Etat -284,3 milliards et

5. Autre évolution remarquable: la fiscalité d'Etat fournit une part grandissante du financement de la protection sociale. En 1980 les cotisations constituaient 97,6 % du financement des prestations et les impôts 2,4% ; en 2003 les cotisations ne fournissent plus que 76,8 % du financement total, les impôts et taxes affectés dont l'essentiel est procuré par les « contributions» (CSG,CRDS) atteignent 23,2%. Impôts de toutes sortes et cotisations sociales sont désormais confondus dans le financement de la protection sociale. Dans la pratique, impôts et cotisations sont d'ailleurs étroitement liés: toute augmentation du montant des cotisations, qui sont déductibles des bases aux RLC, aux B.N.C et à l'I.R se traduit par une diminution de l'assiette et du rendement de l'impôt; inversement, la baisse du taux des cotisations pour telle catégorie d'emplois (jeunes salariés, salariés payés au SMIC ou juste au-dessus) est compensée par une dotation budgétaire elle-même financée par des ressources fiscales: en 1998 et 1999 ces transferts étaient de l'ordre de 60 milliards de francs d'imposition. La rupture du cadre national. 6. L'impôt a été à l'origine de la création des Etats et le fondement le plus solide de leur souveraineté territoriale mais, dans les années récentes, la politique fiscale a subi en Europe le choc du« grand marché ». L'ouverture des frontières a facilité et provoqué les déplacements de la «matière imposable », à la recherche des traitements les plus avantageux. La construction européenne a ainsi provoqué l'irruption du marché dans des économies fortement organisées voire très protégées et depuis, la fiscalité, qui traduit l'extension du 13

domaine des administrations publiques, est soumise à la pression du marché et de ses acteurs. Les Etats ont ainsi été dépossédés du pouvoir absolu qu'ils tenaient du principe traditionnel de la territorialité de l'impôt. Cette brèche dans la souveraineté a été exploitée par quelques Etats qui en ont profité pour pratiquer un efficace « dumping fiscal» souvent adossé à des paradis fiscaux. Le renouveau de la pensée libérale dans la culture anglo-saxonne a renforcé la critique de l'appareil d'Etat et de sa fiscalité: le «reaganisme» a pour origine la révolte des Califomiens contre des impositions foncières devenues excessives. Enfin, la souveraineté des Etats a aussi été réduite par la montée des pouvoirs de la Commission européenne dont les directives ont limité leur liberté de manœuvre. La discipline indispensable au sein de l'Union a provoqué et provoquera encore dans les fiscalités nationales des modifications sans autre fondement que les politiques d'harmonisation ou de coordination. Ces deux mutations majeures: la montée des prélèvements sociaux et la rupture du cadre national ont transformé l'ordre économique et social auquel s'appliquait la loi fiscale et se référaient les analyses traditionnelles mais le poids de l'idéologie reste fort et bloque, à droite comme à gauche, l'adaptation du système fiscal aux changements intervenus. Les biais idéologiques. 7. A la fin du 1ge siècle les économistes libéraux s'étaient efforcés de construire sur la base de leurs convictions une théorie de la « science fiscale» qui devait, immuable, s'imposer aux gouvernants futurs. C'est ainsi que Stourm, inspecteur général des finances et directeur de l'Ecole Libre des Sciences Politiques proclamait: «Ce titre de science ne saurait lui être refusé: elle en possède tous les caractères: principes généraux, déductions logiques, constatation de vérités d'ordre universel.» (4) Leroy- Beaulieu, aussi affirmatif mais plus prudent, réduisait ladite science à un principe de base assez banal: «Nous croyons qu'il y a une science des finances publiques. Si l'on nous dit qu'à toute science il faut un principe, nous répondrons que le principe des finances, c'est le développement constant de la richesse nationale dans un pays civilisé, toutes les fois qu'un législateur malhabile ne s'oppose pas au développement.» (5). Bien avant eux, les
(4) Stourm René. Systèmes généraux d'impôts. Guillaumin. 1911. (5) Leroy-Beaulieu Paul. Traité de la science desfinances. Alcan. 1912.

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Physiocrates avaient fondé leur doctrine sur le postulat que la nature, origine de toute richesse, avait des lois immuables que la fiscalité devait éviter de contrecarrer L'histoire de l'impôt est un démenti à la thèse de la « science fiscale»; de tout temps, les souverains -individuels ou collectifs- ont modelé les impôts en fonction de leurs objectifs politiques. En Angleterre, les souverains ont du, à partir du 14e siècle accepter l'institution d'assemblées représentatives pour établir l'impôt, résultat d'une volonté partagée: celle du souverain et celle du contribuable. Le compromis obtenu n'avait rien de scientifique. Dans le royaume des capétiens il n'y a pas eu d'impôt depuis 924, date du dernier tribut payé aux envahisseurs normands, jusqu'en 1147 et c'est pour financer la croisade prêchée par Saint Bernard que Louis VII, plus connu pour avoir répudié Aliénor d'Aquitaine et avoir été ainsi à l'origine de la guerre de cent ans, institua à cette date l'impôt du vingtième. C'est pour financer une nouvelle croisade que Philippe-Auguste leva en 1188 la « dîme sarrasine ». Ce sont toujours des préoccupations fiscales qui sont à l'origine des Etats Généraux qui, jusqu'en 1614 - date de leur dernière convocation avant 1789 - étaient appelés à accepter la levée des impôts, soit temporairement soit à titre permanent. En France, après 1614, la co-gestion à la mode anglaise cessa; le pouvoir royal ne put que recourir à des expédients en passant des compromis précaires avec les Etats provinciaux et mener une lutte incessante avec le Parlement. La fiscalité qui résultait de ces déviations n'avait rien de scientifique: l'arbitraire régnait sur tout le processus de création des impôts et sur l'application des règles d'assiette et de recouvrement, provoquant des inégalités géographiques, des injustices entre collectivités

et particuliers. Vauban, au début du 18 e siècle, en fera une critique
sévère. Caillaux a expliqué les fondements politiques de ce système: « La politique de la monarchie exige le maintien des faveurs faites à certaines classes de la nation, parce que ces abus, ces privilèges font accepter le despotisme en e tempérant. » De même la bourgeoisie au

pouvoir a maintenu pendant tout le 19 e siècle un système qui ne touchait
pas aux profits du commerce et de l'industrie mais qui pressurait les consommateurs 8. Les références idéologiques sont à l'origine de comportements schizophréniques à gauche comme à droite. La France est le pays de l'Union où l'impôt sur le revenu a la plus petite place dans les recettes publiques mais la revendication la plus pressante des néo-libéraux est 15

toujours la baisse de cet impôt. A l'opposé, la rhétorique de la gauche est toujours fondée sur des analyses faites un siècle plus tôt alors que les faits donnant lieu à imposition - l'assiette - ont changé et que les techniques d'imposition ont évolué. La TVA n'a rien de commun

avec les impôts sur la consommation du 19

e

siècle mais le discours

socialiste est le même: cet impôt indirect est détestable. Quant à l'impôt sur le revenu, il est toujours considéré par eux comme le meilleur au regard de la justice mais ils participent sans gêne à sa détérioration en votant exonérations et dérogations qui constituent un « budget annexe» des dépenses. 9. Les fondements de la fiscalité sont souvent terre à terre: un éminent praticien de la politique et de l'administration fiscales donne une analyse réaliste, inspirée par une longue expérience: « Dans une large mesure, la fiscalité relève encore de l'instinct et de la passion plus que de la science ou plutôt de la connaissance; il existe peu de matières où les contre- vérités soient aussi communément répandues. Cette situation tient, bien entendu, à l'importance des moyens dont les groupes de pression disposent pour impressionner l'opinion et diffuser les thèmes conformes à leurs intérêts.» (6) Cette réflexion explique aussi que la désinformation soit si fréquente dans les débats anciens et modernes. Les mutations intervenues depuis un siècle ont modifié la problématique de la fiscalité moderne; elle comporte aujourd'hui trois interrogations majeures: le poids des prélèvements obligatoires est-il supportable? les effets de l'impôt justicier sont-ils conformes aux ambitions affichées? Peut-on mettre l'impôt au service de n'importe quel objectif politique? Ces trois questions ont reçu des réponses sous forme de compromis, entre l'Etat et le marché dans le premier cas, entre l'efficacité et la justice dans le deuxième et entre le bien public et les intérêts particuliers dans le dernier, trois thèmes du débat moderne sur les systèmes fiscaux qui trouve dans la législation et la pratique françaises un champ privilégié d'observations.

(6) de La Martinière Dominique. Finances publiques. Politiques de Paris. 1964-1965. 16

Cours de l'Institut

d'Etudes

Willy StOwer : Le naufrage du Titanic, 1912.

PREMIERE PARTIE: ENTRE L'ETAT

L'IMPOT, COMPROMIS
"-

ET LE MARCHE

L'histoire de l'impôt est celle des rapports, souvent conflictuels, entre les acteurs du marché et l'appareil d'Etat mais la résistance à l'impôt n'a pas empêché la croissance constante et quasi générale du volume des prélèvements obligatoires. Le paradoxe est éclatant: c'est dans la période récente où le taux des prélèvements a explosé que la résistance à l'impôt s'est affaiblie. Le poids des prélèvements obligatoires est toutefois l'objet de polémiques récurrentes dont les bases sont fragiles. Aujourd'hui le compromis entre le marché et l'Etat est devenu plus

difficile: les Etats nationaux doivent compter avec les forces d'un grand
marché européen sur lequel ils n'ont plus d'autre pouvoir que celui de négocier pour échapper aux conséquences de la défiscalisation compétitive.

Chapitre Premier. De la révolte à l'acceptation.

Les révoltes fiscales ont marqué une première phase des rapports entre la sphère privée et le pouvoir politique. L'impôt a remplacé le service féodal et les prélèvements forcés mais bien que négocié par des assemblées représentatives, le compromis est fragilisé en permanence par la fuite. Néanmoins, l'extraordinaire tolérance des contribuables que dénote la croissance des prélèvements a consolidé le compromis. Section J. Le temps des conflits. Instrument efficace de la construction des Etats modernes l'impôt a été souvent l'un des moteurs du changement politique.
~1. Les révoltes.

10. Ardant a montré « le pouvoir insurrectionnel de l'impôt ». La forme la plus ancienne de résistance à l'impôt est l'émeute. Les émeutiers, souvent affublés en France, de noms savoureux: les Croquants, les Lanturelus, les Cascavèoux, les Cabochiens sont restés dans la mémoire locale. On a observé des mouvements analogues dans toute l'Europe occidentale, en Angleterre, en pays flamand, en Italie: les exigences des Etats, les excès des agents et des procédés de

prélèvement ne correspondaient pas à la capacité contributive de l'économie de ces pays et étaient devenues insupportables. En France, les excès commis par les «fermiers» et leurs agents avaient tellement marqué les esprits qu'en mai 1794 vingt-huit fermiers généraux furent envoyés à l'échafaud, dont Lavoisier.
~2. Politique et fiscalité.

11. Certaines de ces révoltes avaient des liens étroits avec la politique: les Anglais, installés en Aquitaine pendant la guerre de cent ans, s'appuient sur les révoltes contre l'impôt pour rallier des partisans et consolider leur implantation; en Normandie, ce sont eux, au contraire, qui lèvent des impôts et provoquent une vive opposition des populations. La résistance à l'impôt prend ainsi place dans le conflit franco-anglais. La contestation de l'impôt prit souvent une tournure carrément politique: même les pouvoirs réputés forts ont connu des mouvements de contestation de l'ordre établi mettant en cause leur légitimité; ces mouvements sont parfois devenus de véritables séditions comme en pays charentais en 1636 ou dans le Vivarais en 1670; à l'époque de Mazarin, la Fronde, mêlant revendications fiscales et contestation politique, déstabilise le pouvoir royal; la révolution anglaise de 1648 a ses racines dans les révoltes fiscales qui sont aussi à l'origine de mouvements indépendantistes comme celui du Portugal enfin, c'est la hausse des impôts de consommation. qui provoque la sécession des colonies anglaises d'Amérique. «Taine et d'autres historiens de cette époque considèrent que la révolution a été, dans ses véritables causes, une sédition fiscale, une jacquerie de contribuables excédés (7). Nous n'avons fait la Révolution que pour être maître de l'impôt» disait le 27 août 1791 le député Lavie. Al' époque moderne des phénomènes passagers ont pu déclencher des mouvements de révolte qui ont pris un tour politique: Lauré explique le mouvement poujadiste par l'effet de la politique de stabilisation des prix menée en 1952 (8) ; en effet, en période de dépréciation monétaire les impôts payés avec un décalage d'un an paraissent plus légers, comparés au revenu de l'année du paiement: «lorsque la dépréciation monétaire s'arrête, les taux apparents rejoignent les taux réels, ce qui entraîne un réveil pénible pour le contribuable.» Dans le département du Lot, origine du
(7) Pietri François. Justice et injustice fiscale. Editions Tallandier. 1933.p.13. (8) Traité de politique fiscale. P.U.F. 1956. p.293

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mouvement, pour un artisan au forfait, le ratio impôt de l'année précédente /revenu de l'année de paiement est passé de 2,2 % à 4,92 %. Les années suivantes et notamment pendant le gouvernement MendesFrance, le discours rationnel qui soutenait la fin du colonialisme, qui avait provoqué la réorganisation du contrôle fiscal, l'aggravation des sanctions avec la peine d'emprisonnement pour ceux qui s'opposeraient aux contrôles (disposition de la Ferme générale, reprise par une loi de 1816 tombée en désuétude depuis) et la fin programmée du privilège des bouilleurs de cru avait exacerbé les réactions de la France du petit commerce et de l'artisanat. Des causes plus durables fondaient aussi la contestation. La région d'origine et de fort développement du mouvement Poujade était une région qui se dépeuplait, une région à faibles revenus où les petits commerces et les petites exploitations étaient très nombreux. Le président Faure explique aussi la révolte par l'orientation des contrôles fiscaux; depuis l'amnistie décidée par le gouvernement Pinay les vérificateurs n'ont plus provisoirement à s'occuper des grandes sociétés: «ils se sont trouvés désoeuvrés. Leur amertume fut grande, et ils se précipitèrent sur la seule catégorie de contribuables encore à leur merci; cela fut un véritable hallali. » (9) 12. La contestation poujadiste a été, à l'époque moderne, la manifestation la plus significative du passage à l'action politique. Dans un premier temps le mouvement reçut l'aide des communistes, heureux de trouver dans la défense des « petits» un nouveau terrain de propagande mais le mouvement choisit de construire son propre programme: «le programme de Gramat» d'octobre 1953, (10)fondé sur l'égalité devant l'impôt, c'est à dire à la fois l'assimilation aux sociétés pour la pratique des amortissements et les salaires des dirigeants et au statut privilégié des coopératives de consommation qui se développaient rapidement. Très vite Poujade se rapprocha des milieux de droite sur le thème de « l'Union française» après l'indépendance du Maroc et de la Tunisie. La pression sur les parlementaires n'ayant eu aucun succès le mouvement Poujade présenta des candidats dans la majorité des circonscriptions aux élections de janvier 1956 sur le thème simple et efficace de «Sortez les sortants» et obtint cinquante six sièges. En deux
(9) Elgey Georgette. 1959. La république des tourmentes. Fayard. 1992. I. p.35. (10) Hoffmann Stanley. Le mouvement Poujade. Cahiers de la Fondation des sciences politiques. Armand Colin. 1956.

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ans, la contestation fiscale était devenue une opposition politique. Une partie des revendications de l'UDCA sera reconnue à partir de 1959 lors de la réforme de la fiscalité des professions commerciales et libérales, preuve de l'influence politique des révoltes fiscales. 13. Les révoltes sont nées pour la plupart du décalage entre la productivité de l'économie et le poids des prélèvements. La dernière grande révolte est celle des colonies anglaises d'Amérique et le 1ge siècle est celui de l'apaisement, probablement en raison de l'accroissement de la production et des échanges dont profitèrent tous les pays occidentaux. Dans le cas de la France, le système des impôts indiciaires, base objective, sinon juste, des prélèvements a contribué à la pacification des rapports des citoyens avec le fisc. La modération des besoins de l'Etat pendant tout le 1gesiècle y est aussi pour quelque chose. Les évaluations de la production et des dépenses de l'Etat pour cette période montrent que le taux de prélèvement a évolué dans une fourchette de 11,5% à 13,6% de 1781 à 1874 (Il); ce taux qui avait augmenté jusqu'à 18,6 % de 1895 à 1904 était redescendu à 14,7 % de 1905 à 1913. Ce niveau de prélèvement était très supportable car la production par habitant était passée de 252 FF dans les années 1815 à 1824 à 651 FF de 1905 à 1913. (I2) Entre les deux guerres la contestation ne cessera pas au Parlement mais elle portait plus sur les procédés d'imposition et notamment la progressivité que sur le poids total des prélèvements: l'impôt sur le revenu était en permanence un sujet d'affrontement entre la droite et la gauche. ~3. La révolte fiscale, tremplin politique. 14. Dans l'entre-deux guerres, certains marginaux de la politique ont su prendre prétexte de la charge fiscale pour rassembler des mécontentements catégoriels et préparer leur action proprement politique. L'agitation menée par Dorgères d'abord dans les milieux paysans puis dans l'ensemble du pays est typique: elle était fondée sur la contestation de la fiscalité et débouchait sur un programme populiste. La carrière de Lemaigre-Dubreuil, agitateur permanent, est significative des liens entre la contestation de l'impôt et l'action politique: il est d'abord membre très actif de la Ligue des contribuables et il en devient rapidement président et à ce titre membre du Conseil de
(Il) Ardant Gabriel. Histoire de l'impôt. Tome II. p.276. (I2) Ibidem. p. 27.

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la Banque de France mais son projet était la prise du pouvoir comme il n'hésita pas à le dire clairement à une de ses relations qu'il voulait enrôler dans son organisation clandestine. Il me dit« qu'il se moquait pas mal des gens qui payaient des impôts, que ce n'était qu'une couverture. Son objectif était la prise du pouvoir par une action du genre « Cagoule» et il me proposa de me mettre dans le secret.» (13). La contestation intellectuelle a pris aussi la forme de l'utopie. ~4. L'utopie: l'impôt indolore. 15. Des esprits imaginatifs ont de tout temps cherché à rendre l'impôt acceptable: les procédés utilisés couramment, consentement à l'impôt par des représentants élus, large recours aux contributions indirectes, « impôts cachés dans les prix », ont trouvé leurs limites. La recherche d'impôts indolores pour le contribuable final n'a jamais cessé. On peut classer dans cette catégorie le projet d'impôt sur le capital proposé en 1868 par le chocolatier Menier (cf. ci-dessous, deuxième partie) et la version plus sophistiquée du Prix Nobel Maurice Allais. A un siècle d'intervalle ces réflexions novatrices n'ont suscité qu'un intérêt restreint. L'impôt sur l'énergie a connu une audience plus large. La Confédération Générale des Cadres avait proposé, sans succès, en 1947 de remplacer toutes les taxes sur le chiffre d'affaires par un impôt sur l'énergie et les matières premières au taux de 50%. (14) Le promoteur le plus actif de l'impôt sur l'énergie, l'industriel Eugène Schueller disposait de moyens de diffusion efficaces et son projet arrivait à un moment où la contestation poujadiste poussait à la recherche d'impôts plus discrets; à cet égard, l'impôt sur l'énergie renouait avec la vieille doctrine de l'impôt indolore, chère aux libéraux partisans de l'impôt indirect. Vigoureusement combattu par l'administration des Finances, le projet n'était pas carrément rejeté par quelques spécialistes tel Sauvy. Les organisations professionnelles des commerçants et détaillants, la Confédération de l'artisanat, la CGPME, étaient parfaitement convaincus des bienfaits de la réforme qui supprimait déclarations et contrôles, ils trouvèrent au Parlement, notamment chez certains adversaires de la TVA, des défenseurs de la taxation de l'énergie et des matières premières: en 1952 une proposition de loi lançait le débat au
(13) Wenger-Valentin. Souvenirs pour mes petits erifants. 1892 à 1974 .Non publié. (14) Tristram Frédéric. Une fiscalité pour la croissance. Comité pour l'histoire économique et financière de la France. 2005. p.12. 27

niveau politique mais elle ne fut jamais discutée; en 1957 une proposition analogue n'eut pas un sort meilleur. La seule application importante de la taxation de l'énergie est la TIPP dont le produit est six fois celui de l'ISF. 16. L'impôt sur l'énergie et l'impôt sur le capital de Menier étaient destinés à remplacer tous les autres prélèvements. D'autres suggestions, qui n'avaient pas la même vocation d'impôt unique, ont été faites pour compléter la panoplie des prélèvements classiques; ils procèdent de la même ambition: instituer des impôts qui combinent la recherche de prélèvements indolores et un objectif totalement étranger à la fiscalité; on trouve dans cette catégorie d'impôts utopiques le projet de taxation des mouvements de capitaux du professeur Tobin, largement repris par les mouvements « altermondialistes », hostiles à la mondialisation. On peut aussi rattacher à ces impôts utopiques, en raison des difficultés d'application le projet de taxe sur les billets d'avion dont le produit serait réservé à financer une aide accrue au tiers monde. Section II. La fuite. Les chemins de la fuite devant l'impôt n'ont pas vraiment changé; on retrouve au fil des siècles la délocalisation, la fraude et l'amnistie. ~1. La délocalisation. 17. La délocalisation fut, dès le Bas-Empire romain, un moyen d'échapper aux prétentions du fisc: Gabriel Ardant cite à ce sujet la fuite, sous le règne de Commode, des contribuables égyptiens qui se réfugient dans les marécages du delta et, en Gaule, la fuite des contribuables chez les Barbares pour échapper à la capitation, déplacements plus dangereux que le« versement suisse» ou le changement de domicile fiscal. Lorsque Philippe le Bel entreprit de sévir contre les Lombards comme il l'avait fait contre les Templiers il provoqua d'importantes sorties d'or. 18. La délocalisation s'est développée de nos jours à la faveur de l'ouverture des frontières, du vif progrès des transports et des télécommunications. Elle a pris plusieurs formes: la plus simple est celle de l'expatriation des capitaux, d'autres sont aussi gênantes: celle des cadres de compétence internationale, celle des entreprises qui sont à la recherche d'une main d'œuvre moins exigeante, celle des 28

groupes internationaux qui abritent les bases d'imposition de leurs activités dans les pays qui leur appliquent une fiscalité allégée. Il est faux d'expliquer tous ces déplacements par des excès de la fiscalité mais le niveau des prélèvements est toujours présent dans les choix des implantations. C'est sûrement le cas pour l'expatriation clandestine des capitaux: il n'y a plus de frontières entre la France et le Luxembourg et les liaisons entre ce pays et les autres paradis fiscaux sont faciles: il s'agit alors d'une fraude pure et simple. Le changement de domicile fiscal est plus compliqué et la fiscalité n'est un motif de déplacement que pour les très gros patrimoines ou les très hauts revenus AI L'expatriation des patrimoines. 19. En France, ce type de délocalisation a nourri une critique vigoureuse de l'ISF, considéré comme la principale cause des départs. La mesure du phénomène est malaisée. L'administration des impôts n'a pas les moyens de recenser la totalité des capitaux expatriés: en particulier, elle ne connaît pas toujours la valeur des actifs professionnels exonérés et expatriés. Le Conseil des impôts a tenté de préciser la portée du phénomène. «Les statistiques fiscales n'accréditent pas, pour l'heure, l'idée d'un départ massif des plus hauts revenus de notre pays vers l'étranger» (15) Le jugement du Conseil des impôts paraît bien optimiste; c'est un fait connu que la Belgique est un pays d'accueil pour de nombreux Français; la presse cite même leur nom. Une rue de Bruxelles a été baptisée «l'impasse des milliardaires ».(16) La Commission des finances du Sénat a procédé en 2004 à une analyse du phénomène à l'occasion d'une étude sur l'ISF. Les statistiques de la Direction Générale des Impôts confirment un chiffre de délocalisations compris entre 350 et 370 chaque année de 1997 à 2003 et les pertes en droits au titre de l'ISF sont évaluées pour les six dernières années à 83,3 millions d'euros, les pertes en bases imposables étant pour la même période de près de 10 milliards d'euros. (17) Au total en six ans ce sont plus de 2500 délocalisations qui ont été recensées, soit par an 0,13% des assujettis; ce pourcentage est cependant plus important si on le rapporte au nombre des contribuables les plus taxés.

(15) Dix-huitième rapport. 2000. (16) Le Monde. 19 octobre 2004. (17)Rapport d'information. W351. 2003-004.

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20. La dissimulation de cette matière imposable entraîne aussi pour le Trésor français des pertes de recettes au titre de l'impôt sur le revenu et de l'impôt sur les successions qui, seraient, aux dires de certains observateurs, proches du produit de l'impôt lui-même. (18) Certes le rapprochement est suggestif mais l'expatriation des capitaux existait bien avant l'institution de l'ISF; elle était seulement plus difficile avant l'ouverture des frontières européennes et avant la monnaie unique. Les défauts de l'ISF sont très probablement à l'origine de ces migrations; l'expérience est faite: s'il est si fraudé c'est qu'il est inapproprié à une économie ouverte; dans son architecture actuelle c'est un impôt pour une économie fermée. La libre circulation des capitaux incite à la migration; au début du 20e siècle, époque de la libre circulation des capitaux, les Français ont massivement répondu aux émissions d'emprunt faites par des gouvernements étrangers: en 1913 le total des placements à l'étranger s'élevait à 50 milliards alors que les capitaux destinés aux colonies françaises ne dépassaient pas 4 milliards. De 1902 à 1911, sur 38 milliards émis, 8,5 seulement concernaient les valeurs françaises. En 1904, un observateur qui estimait le montant des capitaux placés à l'étranger à un niveau plus modeste, une vingtaine de milliards, notait:« ce n'est pas moins de 800 millions que nous prélevons chaque année sur le travail de l'étranger au lieu de les prélever sur le travail national.» L'économie française n'était pas pour autant privée de moyens de financement puisque les capitaux restés en France se plaçaient «à des taux de 3 % et même inférieurs à 3 % ». Le Trésor y perdait car les intérêts de ces emprunts étaient exonérés de l'impôt sur le revenu des valeurs mobilières, malgré les critiques de Caillaux. Les sinistres ont été une perte définitive pour l'épargne française. Dans une étude récente, le Boston Consulting Group a évalué à 25%, soit environ 1000 milliards de dollars, la fortune des Français placée dans des places « offshores» Cette estimation paraît plus proche de la réalité que les analyses tranquillisantes du Conseil des impôts. BI L'expatriation des cadres 21. L'expatriation des cadres de haut niveau est une réalité mais la fiscalité n'est pas pour eux le facteur déterminant. Pour certains, enseignants, chercheurs, il s'agit de trouver des conditions de travail plus
(18) Ladreit de Lacharrière . ISF. Il est minuit plus cinq. Le Monde. 25 janvier 2004.

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favorables en raison, aux Etats-Unis par exemple, du foisonnement des filières universitaires et de l'importance des moyens mis à leur disposition; pour d'autres, acteurs des marchés internationaux, l'attrait réside, comme à la City de Londres, dans l'existence d'institutions et d'équipes modèles dans leur spécialité et prépondérantes sur les marchés. Les exemples ne manquent pas de chercheurs français qui trouvent aux Etats-Unis des rémunérations cinq fois supérieures à celles que leur accorde le CNRS. Un généticien français expatrié à Kansas City explique clairement:« Je suis venu uniquement pour des raisons matérielles, pas pour le Middle West. La plupart des chercheurs de mon équipe disposent d'équipements qu'ils n'auraient pas pu obtenir en France. » (19) La France dépense en moyenne 130 000 euros pour la formation d'un docteur et comme ils ne trouvent pas d'emploi en France ils émigrent. Le gaspillage est évident. Pour ces émigrants forcés, la fiscalité ne tient qu'une place modeste dans les choix et lorsqu'elle est retenue leur calcul s'étend aux autres charges du revenu: coût des loyers, de l'éducation des enfants, de la couverture sociale, qui compensent le moindre poids de la fiscalité. ( cf. ci-dessous la comparaison des charges fiscales en Grande-Bretagne et en France, deuxième partie, chapitre deux) L'expatriation des cadres à l'intérieur de l'Union ne peut que se développer dans les prochaines années; elle pose pour tous les pays des problèmes spécifiques notamment pour l'application des règles relatives aux cotisations et aux prestations sociales; en particulier, la gestion des régimes de retraite des cadres mobiles constitue un surcoût pour les entreprises; aussi la Commission a-t-elle lancé sur ce sujet une première étude en vue d'établir un statut salarial, fiscal et social des salariés mobiles. CI La délocalisation des entreprises. 22. La délocalisation des entreprises est fondée sur le souci d'améliorer la rentabilité. On a en mémoire la migration des loueurs de voitures dans le département de la Marne où le prix de la vignette était le plus bas de France: sur 260 000 vignettes vendues en 1997 dans le département 15 000 concernaient des véhicules dont les propriétaires n'habitaient pas dans la Marne. Simplement parce que l'Etat avait donné aux départements la liberté de fixer le prix de ladite vignette
(19) Les Echos. 3 février 2005.

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23. La délocalisation est devenue en France depuis une dizaine d'années un sujet dont. le patronat a profité pour développer l'idée qu'elle était essentiellement la conséquence du poids des prélèvements obligatoires, explication reprise en 2003 par le gouvernement qui a trouvé ainsi une illustration du dogme de la baisse des impôts. Le résultat de cette campagne de désinformation est que les Français, selon un sondage récent (20)placent le phénomène au premier rang de leurs préoccupations avant même l'augmentation du pouvoir d'achat. L'observation des mêmes déplacements de l'activité dans des pays réputés pour la légèreté de leur fiscalité a ruiné cette explication peu convaincante et c'est maintenant la lourdeur de la législation du travail qui est tenue pour la cause du phénomène français. Il a fallu attendre un rapport d'information du Sénat (21) pour disposer d'une étude solide sur les délocalisations observées dans I'hexagone et leurs causes. Le rapport commence d'abord par relativiser le phénomène: « contrairement aux affirmations les plus courantes, il n'existe pas de délocalisations massives de nos industries de main d'œuvre»; « ... les délocalisations ne sont pas nécessairement, en tant que telles, une calamité économique. Au contraire, elles peuvent pour beaucoup témoigner d'un dynamisme qu'on ne saurait décourager ». Il ressort des enquêtes que le poids des impôts ne vient qu'en tout dernier rang des motifs invoqués. Lorsque les salaires chinois ne représentent pas plus de 4 ou 5% des salaires européens, même si la productivité des salariés chinois est deux ou trois fois plus faible, l'avantage de la délocalisation est écrasant. Un fabricant de voitures miniatures explique: «Un salarié français coûte autant que quinze Chinois qui travaillent, eux, dix heures par jour et six jours par semaine.» Plus près de nous, en Lettonie, le coût horaire de la main d'œuvre est de 10 % du coût français. Il en est de même en Tchéquie à 300 kilomètres de la France. Le salaire moyen en Pologne est le quart du salaire moyen français. Ni l'impôt sur le bénéfice des sociétés ni les charges sociales ne sont à la mesure du différentiel des niveaux de salaire. Le phénomène est général et s'étend aux activités autres que manufacturières. Il touche aussi bien les pays à fiscalité
(20) La Tribune. 6 septembre 2004. (21)Rapport d'information N° 374. 23 juin 2004.

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