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Protection de la propriété privée immobilière et prérogatives de puissance publique

528 pages
L’objet de cette thèse est de dresser un bilan des jurisprudences constitutionnelles et européennes relatives au droit de propriété immobilière. A partir d’une analyse principalement centrée sur le droit de l’expropriation et sur celui des servitudes d’utilité publique, l’auteur engage une réflexion sur les ajustements tant jurisprudentiels que législatifs à opérer afin d’assurer la conformité des droits français aux principes supra législatifs.
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" "PROTECTION DE LA PROPRIETE
"PRIVEE IMMOBILIERE ET
"PREROGATIVES DE PUISSANCE
PUBLIQUE
CONTRmUTION A L'ÉTUDE DE L'ÉVOLUTION DU DROIT
FRANÇAIS AU REGARD DES PRINCIPES DÉGAGÉS PAR LE
CONSEIL CONSTITUTIONNEL ET PAR LA COUR EUROPÉENNE DES
DROITS DE L'HOMMECet ouvrage est la reproduction d'une thèse de Doctorat en droit public soutenue le
31 mars 1995 à Nantes, le Jury étant composé de M. le Professeur René Hostiou
(Université de Nantes), Président, M. le Professeur Pierre Bon (Université de Pau
et des Pays de l'Adour), M. le Professeur Jean-François Flauss Robert
SCHUMAN. Strasbourg), M. le Professeur Jean-Claude HELIN (Université de
Nantes), M. le Professeur Raphaël RaMI (Université de Nantes).
@ L'Harmattan, 1996
ISBN: 2-7384-4423-3Collection
Logique juridique
dirigée par Gérard Marcou
Professeur à l'Université de Lille Il
PROTECTION DE LA PROPRIÉTÉ PRIVÉE
IMMOBILIERE ET PRÉROGATIVES DE PUISSANCE
PUBLIQUE
CONTRIBtITION A L'ÉTIIDE DE L'ÉVOLtITION DU DROIT FRANÇAIS AU
REGARD DES PRINCIPES DÉGAGÉS PAR LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL ET
PAR LA COUR EUROPÉENNE DES DROITS DE L'HOMME
Jean- François Struillou
Préface d£
René Hostiou
Professeur à l'Université de Nantes.
L'Harmattan L'Harmattan Inc.
55, rue Saint-Jacques5-7, rue de l'École Polytechnique
75005 Paris - FRANCE Montréal (Qc) - CANADA H2Y lK9Collection «Logiques Juridiques»
dirigée par Gérard MARCOU
Déjà parus:
- ROBERT P. (sous la direction de), Entre l'ordre et la liberté, la
détention provisoire, deux siècles de débats, 1992.
- LASCOMBE M., Droit constitutionnel de la Vème République,
1992.
- HAMON F., ROUSSEAU D., (sous la direction de), Les institu-
tions en question, 1992.
- LOMBARD F., Les jurés. Justice représentative et représenta-
tions de la justice, 1993.
- BROVELLI G., NOGUES H., La tutelle au majeur protégé, La
loi de 68 et sa mise en œuvre, 1994.
- NIORT J.-F, VANNIER G. (sous la direction de), Michel Villey
et le droit naturel en question, 1994.
- COUTURIER L, La diversification en agriculture, 1994.
- BOUDAHRAIN A., Eléments de droit public marocain, 1994.
- RAYNAL M., Justice traditionnelle - Justice moderne. Le juge,
le devin, le sorcier, 1994.
- DUBOURG-LA VROFF S., PANTELIS A., Les décisions essen-
tielles du Conseil institutionnel, 1994.
- VOLMERANGE X., Le fédéralisme allemand et l'intégration
européenne, 1994.
- BONGRAINM., L'assistant de service social et l'enfant maltraité,
1994.
- PROUDHON P.-J., Théorie de l'impôt. Texte commenté et pré-
senté par Thierry Lambert, 1995.
- DESURVIRE D., Le timeshare ou la multipropriété échangée,
1995.
- LA VENUE J.-J., Dictionnaire de la vie politique et du droit
constitutionnel américain, 1995
- MARCOU G (sous la direction de), Ouvrage collectif, Mutations
du droit de l'administration en Europe, 1995.
- MIAILLE M. , La régulation entre droit et politique, 1995.
- SOUBIRAN-P AILLET F. , POTTIER M;-L., De l'usage profes-
sionnel à la loi, 1996.
- ETEKA V., La Charte Africaine des Droits de l'Homme et des
Peuples. Etude comparative, 1996.
-BERGERON G, Tout était dans Montesqieu, une relecture de
L'Esprit des lois, 1996.A la mémoire de mon Père, Jean STRUILLOU.
"Comme le pauvre laboureur, au déclin du jour,
quitte les champs, regagne sa chaumière, et, assis devant la
porte, oublie ses fatigues en regardant le ciel: ainsi, quand le
soir se fait, l'homme d'espérance regagne avec joie la maison
paternelle, et, assis sur le seuil, oublie les travaux de l'exil dans
les visions de l'éternité".
(Félicité de LAMENNAIS: "Paroles d'un
croyant", XVI, p. 336).REMERCIEMENTS
Je tiens à remercier très vivement M. le Professeur
René HOSTIOU qui, durant l'élaboration de ma thèse, m'a
donné de nombreux et précieux conseils.
Je tiens à remercier aussi mes parents et la société Proval
qui ont accompagné et participé matériellement à la réalisation
de ce projet.PREFACE
L'étude consacrée parM. STRUILLOU aux rapports entre protection
de la propriété privée immobilière et prérogatives de puissance publique est, à
l'évidence, une oeuvre utile.
Utile à la compréhension de l'évolution contemporaine du droit de
propriété, "inviolable et sacré" sans doute, objet d'une protection particulière
dévolue dans notre système aux juridictions de l'ordre judiciaire, mais qui, face
aux multiples pressions qui l'entourent, fait de plus en plus l'effet d'une citadelle
assiégée. Expropriation, préemption, servitudes d'utilité publique, urbanisme,
environnement, nombreuses sont les manifestations du déclin d'un droit qui, s'il
n'a jamais été absolu, figure cependant au rang des fondements de
l'organisation sociale qui est la nôtre.
Utile également à l'évaluation des incidences de la profonde mutation
des sources du droit à laquelle nous assistons et qui contraint désormais le
juriste, qu'il soit praticien ou théoricien, à porter son regard, dans ce domaine
comme d'ailleurs dans bien d'autres, vers de. nouveaux horizons, à confronter
l'état du droit existant aux exigences nouvelles impliquées par cet élargissement
du champ juridique, à vérifier si ce dernier est, à court ou à moyen terme,
porteur d'évolutions significatives.
C'est à dresser ce bilan, très méticuleux, très fouillé, de l'état actuel du
droit de propriété privée en matière immobilière au regard des contraintes qui
pèsent désormais sur le législateur comme sur l'Administration que s'est attaché
M. STRUILLOU.
Au cours de ces dernières années s'est développé en effet un courant
doctrinal visant, à partir d'une analyse, parfois rapide et le plus souvent
optimiste, de quelques décisions de la Cour européenne des droits de l'homme,
à envisager l'éventualité d'une évolution radicale quant à la protection de ce
droit, d'une remise en cause de différentes dispositions du droit de l'urbanisme,
de l'environnement ou des biens. Initié à partir du principe de non-
indemnisation des servitudes d'urbanisme, ce mouvement a sans nul doute
contribué à poser des interrogations fécondes. C'est toutefois une véritable
radioscopie de ces dispositions que M. STRUILLOU, analysant les textes et les
pratiques, confrontant les différentes jurisprudences, a entendu entreprendre. Si
la qualité de cette recherche ne peut être contestée, le résultat de celle-ci pourra
paraître décevant à tous ceux qui espéraient trouver dans cette mise en
perspective du droit national les motifs d'un aggornamiento. Au terme d'une
analyse rigoureuse et qui n'élude aucune des difficultés du sujet, l'auteur nous
démontre en effet que, sur le fond, les garanties offertes en particulier par la
jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme - aussi bien sur le
contrôle de la légitimité des atteintes portées par la puissance publique au droit
de propriété que quant à l'indemnisation de celles-ci - ne permettent pas
d'envisager, à court terme tout au moins, une telle révolution.
C'est par conséquent fondamentalement sur la base de l'article 6
paragraphe 1er de cette convention - le droit au procès équitable - qu'il
convient d'envisager le problème. M. STRUILLOU met particulièrement enévidence tout à la fois les problèmes d'interprétation de ce texte ainsi que les
réticences des juridictions nationales à en sanctionner directement la violation et
l'arme redoutable dont disposent aujourd'hui les justiciables - dont le meilleur
exemple est, sans doute, la décision récente de Geouffre de la Pradelle, relative
au droit pour le requérant d'accéder à un juge, qui soulève le problème de la
publicité des actes mixtes - pour contraindre les autorités nationales à jeter un
regard nouveau sur des comportements que le temps et les habitudes ne
suffisent plus à justifier. Les interrogations soulevées à ce sujet par l'auteur sur
la place et le rôle du commissaire du gouvernement dans le cadre de la
procédure d'expropriation ne manqueront pas de relancer le débat sur la
curiosité juridique que constitue cette institution dans notre droit.
Ce qui frappe peut-être le plus à la lecture de ce travail, c'est la mise en
évidence par l'auteur de l'inter-action de ces différentes sources de droit, la
synergie qui caractérise désormais l'action du législateur, de l'autorité
réglementaire, des juridictions internes comme supra-nationales, la fonction
préventive que semble, dores et déjà, jouer la convention européenne et que
plusieurs décisions du Conseil constitutionnel paraissent illustrer. Quant à
l'abandon récent par la Cour de Cassation de la théorie - éminemment
contestable - de l'expropriation indirecte, tout comme l'adoption, dans le cadre
de la loi Barnier, de dispositions de nature à permettre à l'exproprié de mettre
un terme au "déni de justice" résultant d'un défaut de coordination entre
juridictions judiciaires et administratives ce sont, nous semble-t-il, des
révélateurs supplémentaires de cette harmonisation progressive de notre Droit.
L'étude de M. STRUILLOU contribue ainsi, sur un mode dynamique,
et à partir d'une lecture combinée des différentes sources de droit qui lui sont
applicables, à dessiner les contours de ce nouveau droit de la propriété
immobilière, confronté à des exigences contradictoires, partagé entre une
fonction individualiste déclinante et une fonction "sociale" mal définie, dans un
système normatif qui, au-delà de son éclatement apparent, laisse transparaître sa
véritable unité.
René HOSTIOU
Professeur à la Faculté de Droit et des Sciences Politiques de NANTES.
12SOMMAIRE
Table des abréviations
Introduction
PARTIE I. LA NOTION D'ATTEINTE LÉGITIME PORTÉE AU
DROIT DE PROPRIÉTÉ PRIVÉE IMMOBILIERE.
TITRE I. DU DEGRÉ DE GRAVITE DES AITEINTES PORTÉES PAR LA
PUISSANCE PUBLIQUE AU DROIT DE PROPRIÉTÉ PRIVÉE
IMMOBILIERE.
CHAPITRE I. QUALIFICATION DE L'A TTEJNTE : ÉTUDE DE
LA JURISPRUDENCE DE LA COUR EUROPEENNE.
SI. La privation de propriété.
S2. La réglementation de l'usage des biens.
S3. L'atteinte à la substance du droit de propriété. ,
CHAPITRE II. QUALIFICATION DE L'ATTEINTE: ETUDE DU
DROIT FRANÇAIS.
SI. Distinction limitation-privation: conception législative.
S2. La distinction dans la jurisprudence.
TITRE Il. DU FONDEMENT DES AITEINTES PORTÉES PAR LA
PUISSANCE PUBLIQUE AU DROIT DE PROPRIÉTÉ PRIVÉE
IMMOBILIERE.
CHAPITRE I. MODALITÉS DE DÉTERMINATION DE
L'UTILITÉ PUBLIQUE.
SI. Aménagement d'une procédure d'enquête publique.
S2. Détermination de l'autorité compétente.
S3. Délais: Moment d'intervention et durée de validité de la
déçlaration d'utilité publique.
CHAPITRE II. DEFINITION CONTENTIEUSE DE LA NOTION
D'UTILITÉ PUBLIQUE.
SI. Les notions d'utilité publique et d'intérêt général en droit
français et européen. Une approche parallèle.
S2. Le degré d'intensité du contrôle exercé par le juge. ,
CHAPITRE III.CONTROLE DE L'EFFECTIVITE DE
L'AFFECTA TION D'UTILITÉ PUBLIQUE.
SI. Droit de délaissement.
S2. Non-exécution du projet et retards dans sa mise en oeuvre.
S3. Rétrocession.PARTIE II.DES GARANTIES ATTACHÉES A LA MISE EN
OEU~RE DES ATTEINTES PORTÉES AU DROIT DE PROPRIÉTÉ
PRIVEE IMMOBILIERE.
TITRE I. GARANTIES ATTACHÉES A L'INTERVENTION
JURIDICTIONNELLE.
CHAPITRE I. LE PRINCIPE DE L'INTERVENTION DU JUGE
JUDICIAIRE.
SI. La reconnaissance par le Conseil constitutionnel de la
compétence judiciaire.
S2. L'insuffisance des garanties contentieuses entourant
l'intervention du juge judiciaire au regard des
exigences de la Convention européenne.
Sous-section 1. Le prononcé de l'ordonnance d'expropriation. 2. La procédure contentieuse indemnitaire.
CHAPITRE II. L'INTERVENTION DU JUGE ADMINISTRA TIF.
LA COMPATIBILITÉ DU DROIT INTERNE AVEC LA
CONVENTION EUROPÉENNE DES DROITS DE L'HOMME.
SI. Exécution provisionnelle de la décision et contrôle du juge
admini stratif.
S2. Publicité de la décision et délais de recours contentieux.
TITRE II.GARANTIES TENANT A LA NOTION D'INDEMNITÉ
ÉQUITABLE.
CHAPITRE I. LES LIMITATIONS APPORTÉES AU DROIT DE
PROPRIÉTÉ PRIVÉE IMMOBILIERE.
SI. .Contrôle du Conseil constitutionnel: Variations autour du
principe d'égalité devant les charges publiques.
S2. Contrôle de la Cour européenne: Variations autour du principe
de proportionnalité de l'atteinte. , ,
CHAPITRE II. LA PRIVATION DU DROIT DE PROPRIETE
PRIVÉE IMMOBILIERE.
SI. Contrôle du Conseil constitutionnel: une interprétation stricte
des garanties économiques.
S2. Contrôle de la Cour européenne des droits de l'homme: une
interprétation souple des garanties économiques.
Bibliographie
Table des matières
14,
TABLE DES ABREVIATIONS
ADEF Association des Études foncières
AFDI Annuaire français de droit international
AIJC international de justice constitutionnelle
Actualité juridique droit administratifAIDA
AJPI Actualité juridique propriété immobilière
Assemblée nationaleAss. Nat.
BLD Bulletin législatif Dalloz
Bull. civ. des arrêts de la Cour de cassation, chambre
civile.
Casso civ. Cour de Cassation, Chambre civile
CDE Cahiers de droit eu~opéen
C.E. Arrêt du Conseil d'Etat
C.E. Ass. du d'État, Assemblée plénière
ChroniqueChrono
CJEG Cahiers juridiques de l'électricité et du Gaz
Clunet Journal du droit international
CNQS C'est nous qui soulignons
Concl. Conclusions
Cour européenne des droits de l'hommeCour eur. D. H.
Recueil DallozD.
docte. Doctrine
Droit administratifDr. adm.
Droit de l'environnementDr. env.
Éditionéd.
Études et documents du Conseil d'ÉtatEDCE
FasciculeFasc.
Gazette du palaisGaz. Pal.
Grandes décisions du Conseil constitutionnelGDCC
IbidemIbid.
ci-aprèsinfra
Informations rapidesIR
JurisprudenceJ.
Juris classeur administratif1.-Cl. adm.
Jurisclasseur périodique (Semaine juridique)JCP
Journal du droit internationalJDI OfficielJO
Journal des tribunauxJT
Librairie générale de droit et de jurisprudenceLGDJ
Les petites affichesLPA
MélangesMél.
Moniteur des travaux publics et du bâtimentMTP
op. cit. Ouvrage cité
Plan d'occupation des solsPOS
Presses universitaires Aix-Marseille.PUAMPUF Presses universitaires de France
Quot. lur. Quotidien juridique
RBDI Revue belge de droit international
RDI de droit immobilier
RDP Revue de droit public
RDR de droit rural
Rec. Recueil Lebon
Rev. adm. Revue administrative
RFDA française de droit administratif
RFDC Revue de droit constitutionnel
RGDIP générale de droit international public
RJCO Revue juridique du Centre-Ouest
RJE de l'environnement
RJO Revue juridique de l'ouest
RPDA pratique de droit administratif
RRJ Revue de la recherche juridique. Droit prospectif
RSCDPC de science criminelle et de droit pénal comparé
RIDC Revue trimestrielle de droit civil
RIDE de droit européen
RTDH Revue des droits de l 'homme
RUDH universelle des droits de l
S. Sirey
SC Sommaire commenté
Som.
STH Éditions sciences et techniques humaines
supra ci-dessus
T. Tables du Recueil Lebon
TGI Tribunal de grande instance
ZAC Zone d'aménagement concerté
ZAD Zone différé
ZIF Zone d'intervention foncière
ZPPAU Zone de protection du patrimoine architectural et
urbain
16INTRODUCTION
La propriété qui figure parmi. "les droits naturels et imprescriptibles de
l'homme" cités par l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme a, depuis sa
reconnaissance par les Révolutionnaires, suscité de nombreuses études. Plusieurs
thèses ont notamment abordé le problème de la nature du droit de propriété, de sa
définition, de sa fonction et de ses garanties, tantôt à partir d'une approche
philosophique, tantôt. à partir des décisions rendues par les juges administratif,
judiciaire ou constitutionnel (1). Pourquoi, dans ces conditions, une nouvelle
analyse consacrée à ce droit? Parce que la réflexion sur la protection juridique de
ce droit fondamental, constamment réaffirmé dans les textes constitutionnels (2),
paraît susceptible de donner lieu à un renouvellement: le droit de propriété a été
formellement intégré au niveau des normes constitutionnelles et européennes par la
jurisprudence du Conseil constitutionnel. et de la Cour européenne des droits de
l'homme.
Au fil des recherches, il nous est, dès lors, apparu nécessaire de procéder
à une analyse d'ensemble des garanties de la propriété privée immobilière fondée
sur la logique de la hiérarchie des normes. Le développement spectaculaire qu'ont
connu la jurisprudence du Conseil constitutionnel et de la Cour européenne, en ce
domaine, nous a fourni cette occasion.
I. - Le droit de propriété: un droit fondamental protégé par la
Constitution.
Dès le début des années 1980, le Conseil constitutionnel a été conduit à
se prononcer sur le principe même du droit de propriété, sur sa place dans l'ordre
juridique français. Auparavant, sa valeur constitutionnelle était discutée en
doctrine. Selon certains auteurs, elle ne faisait aucun doute. Ainsi MM. Luchaire et
Robert, consultés sur ce point lors des nationalisations de 1982, estimaient que
"l'article 17 de la Déclaration, dépourvu de toute autorité supra-constitutionnelle,
n'en a pas moins valeur constitutionnelle" (3).Dans le même sens, interrogés sur ce
(1) V. C. Atias : "Ouverture", in "Destins du droit de propriété", Droits n° l, 1985, p. 5. -H. Pauliat :
"Le droit de propriété dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel et du Conseil d'État", Thèse
Limoges 1991, pp. 23 à 28.
(2)Titre 1er (~ 4) de la Constitution de 1791 qui reprend, les principes de l'article 17. - Constitution
Déclaration des droits de l'an lIT (article 5).montagnarde du 24 juin 1793 (articles 16 et 19). --
Déclaration des devoirs de l'an lIT (article 8). - Proclamation des Consuls de la République du 24
frimaire an VIn. - Charte du 4 juin 1814 (articles 9 et 10). - Charte du 4 aoOt 1830 (articles 8 et 9). -
Constitution du 4 novembre 1848 (article 11). - Constitution du 14 janvier 1852 (article 26). -
Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946. - Préambule de la Constitution du 4 octobre 1958 -
(La Constitution de 1946 comme celle de 1958 font référence, dans leur pr6i1HlOuie,à la Déclaration
8,de 1789, donc à l'article 17). V. J. Morange: "La Déclaration et le droit de propriété", Droits n°
1988, p. 106.
(3) F. Luchaire et J. Robert, in "Nationalisations et Constitution", Économica 1982, p. 95.sujet, MM. Loussouam, Drago et Delvolvé affirmaient: "On ne saurait dire que le
préambule de la Constitution a fait un "tri" dans la Déclaration de 1789. Il a pris
cette Déclaration comme un tout, sans en rien en dissocier. Bien plus, même s'il
n'a entendu en confirmer que les "droits" y figurant expressément, cette condition
se trouve remplie par l'article 17 pour le droit de propriété" (4). En revanche,
MM. Philip et Rousseau soutenaient que seuls les principes d'égalité, de liberté et
de souveraineté nationale avaient valeur constitutionneIle. Les articles 13, 14, 15
et 17 étaient exclus du bloc de constitutionnalité, car trop vagues (5).
Cette dernière analyse va être rejetée par le Conseil constitutionnel. Dans
une décision n° 81-132 DC du 16 janvier 1982 "Nationalisations" (6),il reconnaît
la pleine valeur constitutionnelle du droit de propriété et des garanties données aux
titulaires de ce droit. Celle-ci dispose que "les principes mêmes énoncés par la
Déclaration des droits de 1'homme ont pleine valeur constitutionnelle tant en ce qui
concerne le caractère fondamental du droit de propriété... qu'en ce qui concerne les
garanties données aux titulaires de ce droit et les prérogatives de puissance
publique". Même si cette affirmation de principe doit être combinée avec une autre
disposition qui précise que "les finalités et les conditions d'exercice du droit de
propriété ont subi une évolution caractérisée... par des limitations exigées par
l'intérêt général", la protection de la propriété est désormais garantie par le Conseil
constitutionnel. Comme l'écrit M. Colly, "droit consacré au plus haut niveau, son
respect s'impose en principe notamment au législateur lorsque ses interventions le
touchent ou l'atteignent" (7).Le droit de propriété est donc un droit fondamental,
(4) Y. Loussouarn, R. Drago et P. Delvolvé in "Nationalisations et Constitution", Ibid., p. 110. Dans
le même sens P. Braud: "La notion de liberté publique et ses implications en droit français", LGDJ
1968, BDP tome 76, p. 312.
(5) L. Philip: "La valeur juridique de la Déclaration des droits de l'homme de 1789 selon la
jurisprudence du Conseil constitutionnel", Mélanges Kayser, PUAM 1979, tome 2, p. 317 et "La
valeur juridique du préambule de la Constitution de 1946 selon la jurisprudence du Conseil
constitutionnel", Mélanges Pelloux 1979, pp. 265-268. De même, selon G.-A. Beaufrère, la référence
à la Déclaration des droits de l'homme et au préambule de 1946 n'est pas une garantie suffisante pour
protéger le droit de propriété: ces dispositions ont "une portée beaucoup plus morale que juridique à
l'égard du parlement, en raison des imperfections du système français de contrôle de
constitutionnalité des lois" ("La protection du droit de propriété en France", Thèse Paris II, 1971,
p.28).
(6) CC n° 81-132 DC du 16 janvier 1982, "Nationalisations", Pouvoirs 1982, chrono P. Avril et
J. Gicquel, RCDIP 1982, n° 2, p. 349, note J.-M. Bischoff; Gaz. pal. doct, p. 448, étude F. Chartier;
Actes n° 38, note B. Cubertafond ; R. Drago in "Nationalisations et Constitution", Économica,
PUAM 1982, p. 59 ; RDP 1982, p. 377, note L. Favoreu ; Mezzogiorno d'Europa 1982, p. 443, note
l, p. 132, noteC. Gavalda ; Clunet 1982, p. 275, note B. Goldman; Revue des sociétés 1982, n°
J. Guyenot ; D. 1983, J, p. 169, étude L. Hamon; D. 1983, chrono p. 79, L. Hamon; Le Quotidien
Juridique 1982, n° 42 à 48, note JLB et JCB ; Gaz. Pal. 1981, doct, p. 440, note P. Leonard;
F. Luchaire in "Nationalisations et Constitution", op. cit. p. 65 ; JCP 1982, n, n° 19. 788, note
Nguyen Quoc Vinh et C. Franck; Gaz. Pal. 1982, n° 31/33, p. 2, note A. Piedelièvre et J. Dupichot;
2, p. 354 ;J. Rivero: "Ni lu, ni compris T', AJDA 1982, p. 209 ; Revue des Sociétés 1982, n°
R. Savy : "La Constitution des juges", D. 1983, chrono p. 105 ; Rev. adm. 1982, p. 153, note M. de
Villiers.
(7) F. Colly: "Le Conseil constitutionnel et le droit de propriété", RDP 1988, p. 139.
18c'est-à~dire un droit protégé par le juge constitutionnel, contre le législateur et en
vertu de la Constitution (8).
Cette protection doit cependant, - rappelle le Conseil constitutionnel -
être organisée en fonction des atteintes qui peuvent lui être portées dans l'intérêt
général. Elles font, en quelque sorte, partie intégrante d'un droit qui n'est pas
absolu (9).Le juge constitutionnel précise ainsi que le droit de propriété doit aussi
être reconnu - au moins en partie - comme l'exercice d'une fonction sociale pour
l'utilité générale (10). C'est admettre la "socialisation" progressive du droit de
propriété (11),résultant de la multiplication des restrictions imposées à celui-ci. Le
développement de la planification urbaine, du droit de préemption, le droit rural,
ou encore le développement du recours à la procédure d'expropriation favorisé par
l'élargissement constant du concept d'utilité publique en sont les manifestations les
(8) L. Favoreu : "La jurisprudence du Conseil constitutionnel et le droit de propriété proclamé par la
Déclaration de 1789", in "La Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et la jurisprudence",
PUF Recherches politiques, 1989, p. 138.
(9) Il faut souligner que l'article 17 ne consacre pas un "droit absolu", mais un droit assorti d'une
limite essentielle: la dépossession, la privation totale du droit, si la nécessité publique légalement
constatée l'exige (V. J.-L. Mestre: "Le Conseil constitutionnel, la liberté d'entreprendre et la
propriété", D. 1984, chrono p. 7. - J. Comby : "L'impossible propriété absolue", in "Un droit
inviolable et sacré. La propriété", ADEF 1989, p. 10). De même, il ressort clairement des termes de
l'article 1er du premier protocole additionnel à la Convention européenne qu'il n'attribue pas au droit
de propriété un caractère absolu. Ses dispositions envisagent, d'une part, une privation "pour cause
d'utilité publique" et, d'autre part, la réglementation de l'usage des biens "conformément à l'intérêt
général". Il est donc clair que l'article ne considère pas le droit de propriété comme absolu. Au
contraire, il prévoit que l'intérêt privé s'incline devant l'intérêt général dans la mesure où cela peut
s'avérer nécessaire.
(10) F. Luchaire : "La lecture actualisée de la Déclaration de 1789", in "La déclaration des droits de
l'homme et du citoyen et la jurisprudence", PUF Recherches politiques, p. 230. Mais il faut noter,
qu'actuellement, aucun texte constitutionnel français ne soumet explicitement le droit de propriété à
une finalité sociale. Le projet de Constitution du 19 avril 1946 prévoyait dans son article 36, que "le
droit de propriété ne saurait être exercé contrairement à l'utilité sociale", mais rappelait, dans son
article 35, que la propriété est un " droit inviolable" dont nul ne saurait être privé si ce n'est pour
cause d'utilité publique légalement constatée et sous la condition d'une juste indemnité fixée
conformément à la loi".
En revanche, l'article 14 de la loi fondamentale de l'Allemagne dispose que "La propriété
oblige. Son usage doit, en même temps, contribuer au bien public", (V. M. Fromont : "Le droit de
propriété dans les jurisprudences constitutionnelles européennes. République Fédérale d'Allemagne",
AlJC 1985, p. 214). L'article 33 de la Constitution espagnole fait également référence à la fonction
sociale remplie par le droit de propriété qui en délimite le contenu (V. P. Bon: "Le droit de propriété
dans les jurisprudences constitutionnelles européennes. Espagne", AlJC 1985, p. 239). Dans la même
ligne, l'article 42 de la Constitution italienne du 22 décembre 1947 dispose que "La propriété privée
est reconnue et garantie par la loi, qui en définit les modes d'acquisition, de jouissance, ainsi que les
restrictions, en vue d'en assurer la fonction sociale et de la rendre accessible à tout le monde", (Y.
G. Zagrebelsky : "Le droit de propriété dans les jurisprudences constitutionnelles européennes.
Italie", AUC 1985, p. 219. V. aussi les rapports de A. Angeletti et A. de Vita, in "La maîtrise du sol.
(Journées camerounaises", Travaux de l'association Henri Capitant, Économica 1990, Tome XU,
p. 349 et p. 507).
(11) F. Terré: "L'évolution du droit de propriété depuis le Code civil", Droits 1985, n° 1, p. 33. V.
aussi, G. Renard et L. Trotabas : "La fonction sociale de la propriété privée", Paris 1930. -
M. Laborde-Lacoste: "La propriété immobilière est-elle une "fonction sociale" 1", Mélanges
1. Brèthe de la Gressaye, Bordeaux, 1967, p. 373.
19plus frappantes (12). En résumé, "Le Conseil constitutionnel n'est nullement
insensible à l'évolution de la société, et au caractère non absolutiste du droit de
propriété, qui doit être combiné et concilié avec d'autres impératifs de la vie
sociale" (13).
Mais pour autant, le Haut conseil ne consacre pas la théorie de la fonction
sociale comme unique aspect de la propriété. Ainsi que l'a très bien montré
Mademoiselle Pauliat, il rejette la vision d'une propriété fonction sociale, il choisit
seulement de donner une faible dimension sociale au droit, tout en lui consacrant
un caractère essentiellement individualiste (14).
Dans les années qui ont suivi la décision n° 81-132 DC du 16 janvier
1982, le Conseil a été saisi, à plusieurs reprises, de recours visant à apprécier la
conformité aux règles constitutionnelles de lois qui affectaient à des degrés divers
le droit de propriété. Il a, après avoir confirmé le caractère constitutionnel des
garanties attachées à ce droit dès lors que ces "principes sont énoncés par la
déclaration des droits", rendu nombre de décisions qui précisent les garanties
attachées au droit de propriété. D'une part, il a défini certaines normes
constitutionnelles contenues à l'article 17 de la Déclaration comme celle qui
soumet toute privation de propriété à la condition d'une juste et préalable
indemnité. D'autre part, dans l'hypothèse du silence de la Constitution, il a énoncé
certaines exigences, dégagé certains principes constitutionnels s'imposant au
législateur en matière d'expropriation de biens immobiliers pour cause d'utilité
publique ou de servitudes d'utilité publique. Par exemple, le Conseil a attribué
valeur constitutionnelle à "l'importance des attributions conférées à l'autorité
judiciaire en matière de protection de la propriété immobilière". Et de manière
générale, il exige l'existence d'un équilibre entre les garanties données aux
propriétaires et les prérogatives de puissance publique.
Le droit de propriété bénéficie ainsi en France, de garanties
constitutionnelles qui se sont progressivement renforcées sous l'égide du Conseil
constitutionnel, dont le rôle à cet égard s'avère fondamental. Nous sommes passés
d'un système de proclamation théorique du droit de propriété, placé sous
l'éminente protection du législateur souverain, à une protection constitutionnelle
organisée, juridictionnalisée, mais inachevée. Il s'agit là d'une mutation qui
marque en profondeur l'évolution du droit positif et qui est susceptible d'influencer
tant le législateur que les jurisprudences administrative et judiciaire. La question
qui se posera au cours de cette étude, sera donc de savoir dans quelle mesure le
Conseil constitutionnel s'est inspiré du droit existant pour définir le régime de
protection de la propriété privée immobilière et qu'elle peut être son influence sur
celui-ci.
(12) Par exemple, dans le domaine de l'urbanisme, "le droit d'user et de jouir de la chose est affecté
par les règles qui interdisent certaines affectations, restreignent le droit de planter, de construire ou de
détruire, limitent le droit de disposer ou de ne pas disposer, étendent le domaine de l'expropriation,
instituent de multiples droits de préemption. La détermination de l'assiette même de la propriété
immobilière est assez souvent soustraite à l'initiative des intéressés qui se voient obligés, par l'effet
de la réglementation des lotissements et du remembrement, de se conformer à un certain plan",
(F. Terré: "L'évolution du droit de propriété depuis le Code civil", précité, p. 39).
(13) F. Bouyssou : "Les garanties supralégislatives du droit de propriété", D. 1984 chron., p. 231.
(14) H. Pauliat: "Le droit de propriété dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel et du Conseil
d'État", op. cil., pp. 235 et s.
20Mais le droit de propriété n'est pas seulement reconnu comme un droit
fondamental dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel, il l'est également
dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme.
II. - Le droit de propriété: un droit fondamental protégé par la
Convention européenne des droits de l'homme.
On chercherait en vain l'affirmation du droit de propriété privée dans le
texte même de la convention européenne des droits de l'homme. Seul "le droit au
respect de ses biens" est prévu par l'article 1er du premier protocole additionnel à
la Convention européenne, adopté par les Etats membres du Conseil de l'Europe à
Rome le 4 novembre 1950 (15),Il est ainsi rédigé:
"Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul
ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les
conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions. précédentes ne portent pas atteinte au droit que
possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour
réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le
paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes",
Mais, la Cour européenne, rompant avec cette rédaction, n'a pas hésité à
récrire le droit. Dans l'arrêt "Marckx" (16),elle énonce que par le terme "biens" la
Convention entend le "droit de propriété" : "En reconnaissant à chacun le droit au
respect de ses biens, l'article 1er garantit en substance le droit de propriété. Les
mots "biens", "propriété", "usage des biens", en anglais possessions et use of
property, le donnent nettement à penser; de leur côté les travaux préparatoires le
confirment sans équivoque...", en outre "le droit de disposer de ses biens constitue
un élément traditionnel fondamental du droit de propriété" (17). La Cour a, par
ailleurs, précisé que les biens protégés sont les biens meubles ou immeubles,
corporels ou incorporels, créances, brevets, parts sociales, mais aussi la clientèle
des profession libérales (18),les licences de débits de boissons (19),les autorisations
(15) La Convention européenne a été ratifiée par la France le 3 mai 1974, en vertu d'un décret n° 74-
360 signé par M. A. Poher, Président du Sénat exerçant provisoirement les fonctions de Président de
la République et contresigné par le Premier Ministre, M. P. Messmer et le Ministre des affaires
étrangères, M. Jobert. Ce décret a été publié au Journal officiel du 4 mai 1974, p. 4750.
A la date du 11 mai 1994, le Conseil de l'Europe consiste en 32 pays membres dont 28
avaient ratifié la Convention européenne des droits de l'homme. Depuis cette date, la Roumanie et la
Slovénie ont respectivement deposé les instruments de ratification de la Convention européenne des
droits de l'homme le 20 et 28 juin 1994.
(16) Cour euro D.H., arrêt Marckx du 13juin 1979, Série A, n° 31 ; RBDI 1980, p. 53, note Bossuyt ;
CDE 1980, p. 473, chrono G. Cohen-Jonathan; AFDI 1980 p. 317, Chrono R. Pelloux ; JT 1979,
p. 513, étude F. Rigoux ; Clunet 1982, p. 183, note P. Rolland. V. également V. Berger:
"Jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme", 3ème édition, Sirey 1991, pp. 201-
205. .
(17) Ibid., ~ 64.
(18) Cour euro D. H., arrêt Van MarIe du 26 juin 1986, Série A, n° 101 ; Clunet 1987, p. 765, obs.
P. Tavernier.
(19) Cour euro D. H., arrêt Tre TraktOrer du 7 juillet 1989, Série A, n° 159 ; Clunet 1990, p. 732,obs.
P. Tavernier.
21d'exploiter une carrière (20). A la différence du Conseil constitutionnel, le juge
européen interprète donc de manière large la notion de "bien" (21) : toute valeur
économique est, pour son titulaire, un bien qui mérite protection (22).
L'article 1er est donc applicable chaque fois que les interventions de la
puissance publique ont pour effet de porter atteinte à la propriété privée
immobilière.
TIfaut ici souligner le caractère exceptionnel au plan international de la
protection juridictionnelle des droits de l'homme organisée par la Cour européenne
des droits de l'homme. Les droits proclamés par la Convention européenne ne sont
pas seulement affirmés par ce texte; celui-ci les garantit immédiatement à toute
personne relevant de la juridiction des parties contractantes. Elle établit un système
international de protection collective de ces droits qui peut fonctionner à l'initiative
des Etats comme des particuliers (23)et fournit ainsi le modèle le plus perfectionné
(20) Cour euro D. H., arrêt Fredin du 18 février 1991, Série A, n° 192.
(21) Le Conseil constitutionnel adopte une conception assez stricte du droit de propriété. Sans doute,
soucieux de ne pas élargir à l'excès le champ d'application de l'article 17 de la Déclaration des droits
de l'homme, la juridiction suprême a refusé d'incorporer dans le droit de propriété, les autorisations
d'exploitation de services de transports publics (Décision n° 82-150 DC du 30 décembre 1982, Rec.
p. 86) ou encore le droit à pension (Décision 85-200 DC du 16 janvier 1986 relative à la loi
réglementant le cumul emploi-retraite, Rec. p. 920). V. L. Favoreu : "La jurisprudence du Conseil
constitutionnel et le droit de propriété proclamé par la Déclaration de 1789", op. cil., p. 123.
(22) Sur la jurisprudence européenne relative à la notion de "biens", voir le rapport de la Commission
dans l'affaire "Mellacher et autres" (Série A, n° 169). V. aussi, G. Cohen-Jonathan: "La Convention
européenne des droits de l'homme", Paris, Économica et Aix-en-Provence PUAM, 1988, p. 522 ; J.-
Y. Naudet et L. Sermet : "Le droit de propriété garanti par la Convention européenne des droits de
l'homme face à l'analyse économique", Revue de la recherche juridique, Droit prospectif, 1990, n01,
p. 12 et s. - P. Rémy: "La propriété privée considérée comme un droit de l'homme", in, "La
protection des droits fondamentaux", PUF 1993, p. 132.
(23) Le droit de recours individuel de l'article 25 de la Convention, "pierre angulaire du mécanisme
de sauvegarde instauré par la Convention européenne des droits de l'homme", constitue l'innovation
principale du texte européen, dans la mesure où il confère notamment à des particuliers un droit
d'action directe devant un organe international de contrôle.
Depuis le 2 octobre 1981, le gouvernement français reconnaît un droit de saisine de la
commission pour toute personne physique, toute organisation non gouvernementale, ou tout groupe
de particuliers qui se prétend victime d'une violation de la Convention (Y. G. Cohen-Jonathan: "La
reconnaissance par la France du droit de recours individuel devant la Commission européenne des
droits de l'homme", AFDI 1981, p. 269). La déclaration de la France du 2 octobre 1981 (Publiée par
le décret n° 81-917 du 9 octobre 1981, JO du 14 octobre 1981) a été renouvelée pour trois ans à
compter du 1er octobre 1986 (publiée par le décret n° 86-1314 du 23 décembre 1986, JO 30
décembre 1986). Celle-ci a été renouvelée une nouvelle fois pour une période de cinq ans à compter
du 25 septembre 1989 (publiée par le décret n° 90-415 du 14 mai 1990, JO du 19 mai 1990, p. 6014).
De 1974 à 1981 deux arguments étaient avancés par le gouvernement pour justifier le
refus de la France de reconnaître la compétence de la Commission pour se prononcer sur des requêtes
des personnes privées. Ils ont été exposés par M. Jobert lors du débat sur le projet de loi autorisant la
ratification de la Convention européenne:
"Il est préférable que nous puissions apprécier les implications de l'introduction de la
Convention dans notre droit avant de permettre aux individus de mettre en cause devant la
Commission l'applicatIon qu'en feront les institutions nationales, et notamment nos tribunaux...
Ensuite et surtout, la France est sans doute le pays de l'Europe où les libertés individuelles
bénéficient des plus grandes garanties judiciaires, et l'ouverture aux individus d'une possibilité de
recours à des mécanismes internationaux ne paraît pas indispensable" (JO, doc. parI., Sénat 1ère
22de garantie effective des droits de l'homme au plan international (24).C'est ce qu'a
tenu à rappeler M. le Président de la République française François Mitterrand, lors
de sa visite officielle au Conseil de l'Europe :
"Je ne me risquerai pas devant vous, qui en êtes à l'origine, à préciser
l'importance et la richesse de ce traité.
Permettez-moi d'en souligner cependant l'aspect le plus fondamental. La
Convention européenne ne se contente pas d'énumérer un ensemble de droits; elle
les garantit immédiatement à toute personne relevant de la juridiction des parties
contractantes. Elle établit un système international de protection collective de ces
droits.- procédure unique en son genre -qui peut fonctionner à l'initiative des Etats
comme des particuliers".
Les développements de la jurisprudence de la Cour européenne,
notamment en matière de droit de propriété, sont significatifs du dynamisme de ce
système européen. De plus, la condamnation, à plusieurs reprises, de la France par
la juridiction de Strasbourg pour violation de la Convention européenne (25)
2, p. 7-8. V. Aussi, JO, déb. parI, Sénat, 31 octobre 1973, p. 1547 etsession ord., 1973-1974, n°
A. Pellet: "La reconnaissance par la France du droit de requête individuelle devant la Commission
européenne des droits del'homme", RDP 1981, p. 69).
(24) Il convient, toutefois, de souligner que la Convention américaine relative aux droits de l'homme,
du 22 novembre 1969 qui dans son article 21 garantit le droit de propriété (adopté par les États
membres de l'organisation des États américains, elle est entrée en vigueur le 18 juillet 1978, avec le
dépôt du onzième instrument de ratification) organise également un contrôle juridictionnel de ses
dispositions. Le mécanisme institutionnel de protection est décalqué sur celui de la Convention
européenne des droits de l'homme: Commission et Cour interaméricaines des droits de l'homme.
(25) V. par exemple, Cour euro D. H., arrêt Bozano du 18 décembre 1986, Série A, n° 11 (F. Sudre :
"La première affaire française devant la Cour européenne des droits de l'homme: l'arrêt Bozano du
G. Cohen-Jonathan: "La France et la Convention18 décembre 1986", RGDlP 1986, p. 533. -
européenne des droits de l'homme. L'arrêt Bozano c. France", RIDE 1987, p. 255. - H. Labayle: "Le
contrôle contentieux des "expulsions dirigées" ou les prolongements de la jurisprudence Bozano au
Palais-Royal", RFDA 1989, p. 3).
Cour euro D. H., arrêt H. c France, du 24 octobre 1989, série A, n° 162-A (Durée d'une
procédure devant les juridictions administratives françaises) ; O. Dugrip et F. Sudre : "Du droit à un
procès équitable devant les juridictions administratives: l'arrêt de la Cour européenne des droits de
l'homme du 24 octobre 1989", RFDA 1990, p. 203. - L. Richer: "La France condamnée pour durée
déraisonnable de la procédure devant un Tribunal administratif', LPA 28 février 1990, p. 12.
Huvig du 24 avril 1990, Série A, n° 176 A-B (Manque deCour. euro D. H., arrêt Kruslin -
clarté du droit français, écrit et non écrit, dans le domaine des écoutes téléphoniques) V. J.-F. Flauss :
"Les écoutes téléphoniques: un régime sous surveillance", RFDA 1991, p. 90. .
Cour euro D..H. , arrêt Geouffre de la Pradelle du 16 décembre 1992, Série A n° 253-B,
JCP 1993, éd. Gn, I, n° 3654 chrono F. Sudre ; AlDA 1993, p. 105, chrono J.-F. Flauss ; JCP 1993, éd.
G, I, chrono E. Picard (Défaut d'accès effectif au Conseil d'État au sens de l'article6 ~ 1 de la
Convention pour contester la légalité d'un décret de classement d'un site). V. G. Gonzalez: "A propos
de quelques incohérences du contentieux de l'annulation en droit administratif français. L'arrêt de la
Cour européenne des droits de l'homme du 16 décembre 1992, Geouffre de la Pradelle C. France",
76, p. 25 - C. Jessua-Lepage : "La Cour européenne affIrme sa suprématie surLPA 25 juin 1993, n°
les juridictions nationales administratives du Palais", GP 11-13 juillet 1993, ùocl, p. 13.
Cour euro D. H., arrêt Funke c. France du 25 février 1993, Série A, n° 256 A; JCP 1993,
éd G, n, n° 22073, note A. Gamon (Visites domiciliaires et saisies douanières non conformes aux
articles 8 et 6 ~ 1 de la Convention européenne)
23témoigne, à l'évidence, de,la dimension européenne - et non plus seulement
communautaire - de notre Etat de droit. Comme ,l'écrit, M. Frydman dans ses
conclusions sur l'arrêt d'Assemblée du Conseil d'Etat "Nicolo", "L'époque de la
suprématie inconditionnelle du droit interne est désormais révolue. Les normes
internationales, et notamment européennes, ont progressivement conquis notre
univers juridique" (26).
Par ailleurs, les chiffres font ressortir l'intérêt croissant des plaideurs pour
la Conventi9n. Depuis la ratification par la France de la Convention européenne, le
Conseil d'Etat et la Cour de cassation ont été saisis de plusieurs dizaines de
requêtes fondées en tout ou partie sur des moyens tirés de la violation de cet
instrument international. De 1974 à 1985 inclus, soit pendant les onzf premières
années suivant la ratification, on dénombre 36 décisions du Conseil d'Etat statuant
sur des moyens tirés de la Convention; en 1986 et 1987, une trentaine; en 1988 et
1989, une cinquantaine ~27).En 1991, M. Abraham en recensait environ 150 (28).
Le Conseil d'Etat a ainsi été amené à se prononcer sur le point de savoir
si les dispositions des articles L. 300-4 et L. 311-1 du Code de l'urbanisme ainsi
que celles de l'article R. 111-14 dudit Code étaient compatibles avec l'article 1er
du premier protocole (29).TIa également été appelé à statuer sur la compatibilité
des règles régissant la composition et le fonctionnement de la Commission
Cour euro D. H., atTêt Crémieux c. France du 25 février 1993, Série A, n° 256-B et Cour
euro D. H., arrêt Miailhe C. France du 25 février 1993, Série A, n° 256-C (Visites domiciliaires et
saisies douanières en violation de l'article 8 de la Convention européenne).
Cour euro D. H., atTêt Dobbertin c. France du 25 février 1993, Série A, n° 256-B (Durée
excessive - 12 ans et 10 mois - d'une procédure pénale).
Cour euro D. H., arrêt A. C. France, Série A, n° 277 B ; RTDH 1994, p. 575, note
P. Wachsmann, (Écoutes téléphoniques semi-policières, contraires à l'article 8 de la Convention
européenne ).
Cour euro D. H., atTêt Vallée C. France du 26 avril 1994, Série A, n° 289, AJDA 1994,
p. 517, chrono J.-F. Flauss ; Dr. adm. 1994, n° 416, (Durée excessive d'une procédure juridictionnelle
intentée par les hémophiles transfusés contaminés par le SIDA). Dans le même sens: Cour euro D. H.,
atTêtX C. France du 31 mars 1992, série A, n° 236, AJDA 1992, p. 420, chrono J.-F. Flauss).
Aujourd'hui la France continue à occuper une place "privilégiée" dans les activités de la
Cour européenne des droits de l'homme, puisque treize des soixante arrêts rendus en 1993, la
concernent (V. la liste de ces décisions in F. Sudre : "Droits de la Convention européenne des droits
de l'homme",JCP éd G, 1994,doct., n° 3742).
Il convient, en outre de souligner, qu'une étude réalisée par M. Sudre montre que le
contentieux français à Strasbourg est proliférant: 1827 requêtes enregistrées contre la France au 31
décembre 1992. La France se situe aujourd'hui en tête des Etats "traduits" devant la Commission
(F. Sudre : "Le contentieux français à Strasbourg, bilan de onze ans de recours individuel", in "Le
droit français et la Convention européenne des droits de l'homme. 1974-1992", Actes du colloque de
Montpellier, février 1993,00. NP Engel, 1994).
(26) C.E. Ass., 20 octobre 1989, Nicolo, RIDE 1989, p. 771.
(27) R. Abraham: "Les incidences de la Convention européenne des droits de l'homme sur le
contentieux administratif français", RFDA 1990, p. 1054. V. aussi, J.-P. Costa: "La Convention
européenne des droits de l'homme et le Conseil d'Etat en France", RIDH 1990, p. 125.
(28) R. Abraham, conclusions sur C.E. Ass., 19 avril 1991, Belgacem I Mme Nairna Babas, RFDA
1991, p. 497.
(29) V. respectivement, C.E. 11 juin 1993, Association défense colline des Baumettes, Dr. adm.
1993, n° 434, note S.F.. - C.E. 17 mai 1991, Quintin, RDP 1991, p. 1429, concl. R. Abraham et C.E.
9 novembre 1992, Coz, Req. n° 94, Rec. p. 138.
24arbitrale d'évaluation chargée de fixer l'indemnité d'expropriation dans les
établissements français d'Océanie avec les prescriptions de l'article 6 ~ 1 de la
Convention (30), ou sur la légalité du sursis à exécution d'un permis de construire,
ou encore sur la légalité d'une déclaration d'utilité publique, contestées sur le
fondement des articles 1er du premier protocole additionnel et 6 ~ 1 de la
Convention européenne (31).
Quant aux juridictions civiles et pénales, la diversité des décisions
rendues montre également que les dispositions de la Convention européenne et de
ses protocoles sont invoquées dans les domaines du droit privé les plus variés (32).
Ainsi ces dernières années, la question de la conventionnalité de plusieurs
dispositions du code de l'expropriation et du droit deS servitudes d'utilité publique,
a été soulevée devant le juge judiciaire tant au regard des exigences de l'article 1er
du premier protocole que de celles de l'article 6 de la Convention européenne: le
principe de non~indemnisation des servitudes d'urbanisme résultant de
l'article L. 13-15 du Code de l'expropriation (33),le classement d'un terrain en zone
non constructible (34), le rôle du commissaire du gouvernement au sein de la
juridiction de l'expropriation (35), la date de référence à laquelle le juge de
l'exprQpriation doit se placer pour évaluer les indemnités (36).Pour citer un dernier
exemple, la conventionnalité de la loi dite "loi Verdeille" a été mise en cause, à
plusieurs reprises, tant devant les juridictions judiciaires que devant les juridictions
administratives.
Dans la majorité de ces arrêts, le Conseil d'État et la Cour de Cassation
ont considéré que les dispositions du droit interne sont conformes aux prescriptions
de la Convention. Il ne faut cependant pas percevoir dans ces arrêts une certaine
attitude défensive. De nombreuses décisions intervenues ces dernières années, dans
lesquelles ces juridictions ont accueilli certains moyens fondés sur la violation de
(30) C.E. 27 avril 1994, M. et Mme Brotherson, Dr. adm. 1994, n° 408.
(31) V. respectivement, C.E. 14 décembre 1992, Lanson, Dr. adm. 1993, n° 87 ; RFDA 1993, p. 793.
- C.E. 29 janvier 1993, M. et Mme Matraire et autres, Req. n° 131708, RFDA 1994, p. 1191, cbron.
H. Labayle et F. Sudre et C.E. 17 décembre 1993, Association de défense des sables, des buttes et des
tuileries, Req. n° 141559.
(32) V. notamment, G. Cohen-Jonathan (Sous la direction) : "Droits de l'hoQ1IIleen France. Dix ans
d'application de la Convention européenne des droits de l'homme devant les juridictions judiciaires
françaises", éd. NP Engel, 1985. - P. Sargos : "Les principaux domaines d'application de la
Convention européenne en droit pénal et en droit civil", in "Convention européenne et droit
communautaire", la Documentation française, 1988. - P. Estoup : "La Convention et le
juge français", Gaz. Pal; 7-8 février 1990, p. 2.
V. par exemple Casso civ, 27 février 1991, (Bull. civ., m, n° 67 ; RTDC 1992, p. 88, obs.
J. Mestre) jugeant que les dispositions du décret du 30 septembre 1953 relatives au renouvellement
du bail commercial étaient compatibles avec l'article 1er du premier protocole au motif que le bailleur
"avait toujours la possibilité de discuter le loyer devant la juridiction compétente et que ledit décret
permettait, en ce domaine, de réaliser un juste équilibre entre les exigences de l'intérêt général et les
impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu".
(33) Casso civ. 3ème, 17 juillet 1991, Epoux Digonnet c. Directeur des services fiscaux de Saint-
Etienne, Bull. Casso ciV. m, n° 215, p. 126.
(34) Casso civ. 22 juillet 1992, M. Girardin C. Département du Finistère, Bull. casSociv. Ill, n° 260,
p.159.
(35) Casso civ. 3ème, 21 octobre 1992, Société Rivom c. Département de la Côte-d'or, Bull. casSociv.
m, n° 279, p. 172, AJPI 1993, p. 266, note AB, D. 1993, SC, 195, obs. P. Carrias.
(36) Casso civ. 3ème, 6 octobre 1993, Desforges, n° 1370 D.
25la Convention intergisent toute suspicion. Ainsi, dans un arrêt récent du 13 mai
1994, le Conseil d'Etat a-t-il accueilli, une nouvelle fois, un moyen fondé sur la
méconnaissance des dispositions de la Convention européenne - article 8 -, et a
annulé pour ce motif, un arrêté du Préfet de Police de Paris ordonnant la reconduite
de la requérante à la frontière (37). C'est également en se fondant sur une
disposition de la Convention - article 6 -que la Cour de Cassation a, quelques jours
plus tard, cassé et annulé un arrêt rendu par la Cour d'appel de Rouen, au motif
que ce texte interd1t qu'une personne puisse sur la base d'une formalité de
procédure comme le dépôt d'une ordonnance au greffe, être privée du droit de
contester une décision qui léserait ses intérêts (38).
Cela dit, concernant la protection du droit de propriété par la Cour et la
Commission européenne, celle-ci est aujourd'hui effective. Les organes
juridictionnels de Strashourg ont donné plein effet à la Convention, attribuant au
droit de propriété proclamé un contenu concret. Les atteintes portées à ce droit
doivent être conformes à la Convention sous peine d'être sanctionnées à ce titre,
soit par le juge interne, car en France la Convention est d'applicabilité directe, soit
par les organes juridictionnels de Strasbourg.
S'agissant de ces derniers, c'est quelques mois seulement après la
décision du Conseil constitutionnel "Lois de Nationalisations" (39), que la Cour
européenne a eu l'occasion de se prononcer, pour la première fois, à titre principal,
dans l'arrêt "Sporrong et Lonnroth" (40), sur une violation du droit de propriété
protégé par la Convention. Depuis, d'autres arrêts sont venus préciser la
conception européenne de ce droit et surtout les garanties que doivent lui accorder
les Etats parties à la Convention. Sa protection par la Cour européenne est
aujourd'hui effective: toute atteinte portée par les autorités publiques aux
prérogatives du titulaire peut constituer une "ingérence" dans le droit de propriété,
donnant par conséquent lieu à un contrôle de la Cour. TIy a "ingérence", dans le
cas d'expropriation formelle (41) ou d'expropriation de fait (42), de
remembrement (43),de nationalisation (44).Mais il y a aussi ingérence lorsque des
(37) C.E. 13 mai 1994, Mme Ben Youcef, Dr. adm. 1994, na 405. V. également, C. E. Ass., 19 avril
1991,2 espèces, M. Belgacem et Mme Naima Babas, RFDA 1991, p. 497, concI. R. Abraham; LPA
8 juillet 1991, na 81, p. Il, note M. Reydellet.
(38) Casso com., 17 mai 1994, Jaumin C. Guérin ès quaI, LPA 5 octobre 1994, na 119, p. 24, note
F. Derrida.
(39) Précitée.
(40) Cour euro D. H., arrêt Sporrong et LOnnroth cI Suède, du 23 septembre 1982, Série A na 52 ;
CDE 1986, p. 228.230, note G. Cohen-Jonathan; AFOI 1985, p. 415.416, chrono V. Coussirat-
Coustère ; JT 1983, p. 701-702, observations, P. Lambert; JOI 1985, p. 205-210, et 1986, p. 1076-
1077, chrono P. Tavernier.
(41) Cour euro D. H., arrêt Hakansson et Sturesson c./ Suède, du 21 février 1990, série A na 171
(Adjudication forcée d'un terrain agricole, suite à un refus des autorités publiques d'accorder un
permis d'acquisition de propriété).
(42) Cour euro D. H., arrêt Papamicha1opoulos et autres C.Grèce du 24 juin 1993, Série A, na 260-B ;
Dr. adm. 1993, na 415 (Occupation sans titre de terrains privés par la Marine nationale grecque
pendant plus de vingt-cinq ans).
(43) Cour euro D. H., arrêt Poiss, du 23 avril 1987, série A na 117 ; JOI 1988, p. 862, chrono
P. Tavernier.
(44) Cour euro D. H., arrêt Lithgow et autres, du 22 mai 1984, série A na 102 (Nationalisation en
Grande.Bretagne des industries aéronautiques et navales).
26permis d'exproprier maintenus pendant une longue période limitent l'exercice du
droit de propriété (45)ou lorsqu'une réglementation d'urbanisme limite le droit de
construire ou celui de disposer (46),ou encore lorsqu'une loi "sociale" reconnaît un
droit d'achat de l'immeuble loué au titulaire d'un bail emphytéotique (47),ou limite
impérativement les loyers (48).
En cas d'ingérence, le juge européen, se fondant sur le texte même de
l'article 1er du premier protocole, se livre à une triple vérification désormais
classique, quant à la légalité, la finalité et la proportionnalité de l'atteinte portée au
droit de propriété (49).Sur chacun de ces points, le contrôle de la Cour européenne,
sans être formel, est inégal. Par exemple, le juridictionnel sur la
proportionnalité des mesures restrictives aux faits et aux fins est respectivement,
renforcé, restreint, voire inexistant selon que l'atteinte au droit de propriété est
examinée par le juge sous l'angle du principe du respect de la propriété, de la
privation des biens ou de la réglementation de leur usage. TIs'agira donc ici de
dégager les principes d'interprétation de l'article 1er et de préciser les exigences de
la jurisprudence européenne en matière de protection de la propriété privée, de
faire découvrir une jurisprudence trop souvent ignorée ou mal interprétée.
Toutefois, une telle approche ne peut suffire, dans la mesure Où c'est au
juge national, "juge de droit commun de la Convention" (50), qu'il appartient de
rechercher, dans un premier temps, si l'atteinte constatée enfreint ou non
l'article 1er du premier protocole. Les dispositions de la Convention européenne
suffisamment précises (51)sont, en effet, directement applicables en droit interne,
depuis sa ratification par la France et sa publication au Journal Officiel du 4 mai
1974. La convention contient des normes d'effet direct (52) qui engendrent des
droits à l'égard des particuliers: l'individu peut s'en prévaloir devant les
(45) Cour eur. D. H., arrêt Sporrong et Lënnroth cI Suède, du 23 septembre 1982, précité.
(46) Cour euro D. H., arrêt Allan Jacobsson du 25 octobre 1989, Série A n° 163 ; R.T.D.H., oct. 1990,
4, p. 367 note B. Haubert; J.D.!., 1990, n° 3, p. 737, Chrono P. Tavernier.n°
(47) Cour euro D. H., arrêt James et autres, du 21 février 1986, série A, n° 98 ; Coussirat-Coustère, La
jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme., A.F.D.!., 1987, p. 239; L.E., Pettiti,
Droits de l'homme, R.S.C.D.P., 1986, p. 673; Rolland-Tavernier, Chronique de jurisprudence de la
Cour européenne des droits de l'homme, Clunet, 1987, p. 772.
(48) Cour euro D. H., arrêt Mellacher et autres, du 19 décembre 1989, série A n° 169 ; Gaz. Pal.
mercredi 24, jeudi 25 avril 1991, p. 8, note L. Sennet; RTDH 1991, p. 395, note J.-F. Flauss ; IDI, 3,
1990, chrono P. Tavernier.
(49) Sur ce point V. F. Sudre : "la protection du droit de propriété par la Cour européenne des droits
de l'homme", D. 1998, chrono p. 71. - L.Sermet : "La Convention européenne des droits de l'homme
et le droit de propriété", Conseil de l'Europe, 1991.
(50) G. Cohen-Jonathan: "La place de la Convention européenne des droits de l'homme dans l'ordre
juridique français", in "Le droit français et la Convention européenne des droits de l'homme. 1974-
1992", Actes du colloque de Montpellier, février 1993, éd. NP Engel, 1994. V. F. Sudre : "Le juge
administratif français et la Convention européenne des droits de l'homme", précité.
(51) Pour être appliquées dans l'ordre interne sans mesures complémentaires d'exécution, les
dispositions de la Convention européenne doivent être suffisamment précises, à la fois dans leur objet
et dans leur forme. La doctrine estime, en règle générale, qu'il en va ainsi pour la, plupart des énoncées par le Titre I de la Convention européenne des droits de l'homme et ses
protocoles 1,4,6 et 7. (Y. F. Sudre : "Le juge administratif et la Convention européenne des droits de
l'homme", précité. - R. Abraham: "Les incidences de la des droits de
l'homme sur le contentieux administratif français", précité, p. 1057).
(52) Pour employer la terminologie Anglo-saxonne, la Convention est self-executing.
27juridictions internes (53). Ainsi, elle peut être utilement invoquée devant les administratives comme devant les juridictions judiciaires au soutien de
tout recours dirigé contre une loi, un acte réglementaire aussi bien que contre une
décision individuelle. Contre une loi dont la constitutionnalité ne peut plus être
contestée, ou contre un règlement ou une décision administrative dont l'illégalité ne
peut plus être soulevée ou établie, la Convention européenne pourrait ainsi devenir
l'ultime défense du propriétaire (54). C'est ce qui ressort de l'article 1er de la
Convention européenne qui affirme nettement l'intention des Etats parties de
reconmu"tre directement "à toute personne relevant de sa juridiction les droits et
libertés définis au titre l'' de la Convention.
D'autre part, l'effet direct de la norme européenne, en droit interne, tient à
l'intention exprimée par les autorités étatiques de créer directement des droits pour
les particuliers. En France, l'intégration de la Convention dans l'ordre juridique et
son caractère auto-exécutoire résulte de l'article 55 de la Constitution ainsi qu'en
témoigne sans équivoque la position adoptée par le gouvernement depuis 1975 :
"En vertu de l'article 55 de notre Constitution, la Convention européenne des droits
de l'homme prime notre législation interne. Cet article lui confère même une
autorité supérieure à celle de la loi: les justiciables peuvent donc l'invoquer devant
les tribunaux qui sont donc tenus de l'appliquer et l'ont déjà appliquée à maintes
reprises" (55). Dès lors, en cas d'incompatibilité entre une stipulation
conventionnelle et une disposition législative ou réglementaire, le juge doit écarter
celle-ci au profit de celle-là. Depuis l'arrêt "Nicolo" (56), le juge administratif
applique cette primauté même à l'égard des lois postérieures. Les traités
internationaux l'emportent désormais sur les lois nationales contraires, alors même
que ces lois leur sont postérieures.
L'article 13 de la Convention européenne oblige, par ailleurs, les Etats
contractants à reconn3.1"tre un droit de recours effectif devant une instance nationale
à toute personne qui prétend avoir été lésée dans ses droits, tels qu'ils sont
reconnus par la Convention. Comme le souligne M. Verdros, "Cette obligation
(53) Ici, la jouissance par l"individu des droits énoncés par la Convention européenne n'est pas
conditionnée par l'attitude des Etats parties. La non-réciprocité est, en effet, le signe distinctif des
textes conventionnels protecteurs des droits de l'homme (V. article 60 ~ 5 de la Convention de Vienne
du 23 mai 1969 sur le droit des traités). La Convention échappe, par conséquent, à la clause de
réciprocité qui figure dans l'article 55 de la Constitution. Sur ce point V. Dubouis : "La portée des
instruments internationaux de protection des droits de l'homme dans l'ordre juridique français" in
"Les droits de l'homme dans le droit national en France et en Norvège", éd. Economica, 1990, p. 139.
- "Droit international et droit français", Étude du Conseil d'État, n° 4803, p. 17.
(54) P. Rémy: "La propriété privée considérée comme un droit de l'homme", in, "La protection des
droits fondamentaux", précité, p. 136.
(55) Réponse ministérielle du 19 mai 1980 à une question écrite, citée par C. Rousseau in RGDIP
1983, p. 226. La primauté de la Convention européenne est reconnue par les juges français. Pour un
exemple de consécration expresse, TGI Montpellier 3ème ch., 3 octobre 1977 : "La Convention
présente incontestablement le caractère self-executing et fait partie (...) du droit positif français", cité
.par F. Sudre : "Le juge administratif français et la Convention européenne des droits de l'homme",
précité. V. aussi, M. Jobert, J.O. débats parI., A.N., 21 décembre 1973, p. 7278.
(56) C.E. 20 octobre 1989, Nicolo, Rec. p. 190, concl. P. Frydman ; AJDA 1989, p. 756, chrono
E. Honorat et E. Baptiste et p. 788, note D. Simon, D. 1990, p. 135, note P. Sabourin, JCP 1989, n°
21371, concl., LPA 11 décembre 1989, p. 11, note G. Lebreton, RFDA 1989, p. 813, concl. note
B. Genevois; RFDA 1990, p. 267, obs D. Ruzié, RIDE 1989, p. 771, concl. ,note G. Isaac.
28spéciale renforce les obligations générales des parties contractantes d'intégrer dans
leur législation interne les différentes dispositions de la Convention, et cela de
façon qu'elles puissent être directement appliquées par les tribunaux et les
instances administratives de l'État et, partant, par l'instance prévue à
l'article 13" (57).
Il apparaît donc que la Convention européenne attribue en premier lieu
aux juridictions des Etats membres le soin d'assurer le respect du droit de propriété
mais aussi celui de tous les droits qu'elle garantit. C'est au juge national qu'il
appartient de constater les manquements à la Convention, en se référant
éventuellement à la jurisprudence de Strasbourg. Le mécanisme de contrôle qu'elle
institue n'a donc qu'un caractère subsidiaire comme l'atteste la règle classique de
l'épuisement des voies de recours internes (58). Pour reprendre les termes de M.
Sudre, "le principe de subsidiarité fait du juge national le juge de droit commun de
la Convention et du recours au juge européen un recours complémentaire" (59).
Il n'est pas, dès lors, surprenant que la coexistence en France de deux
ordres juridiques, l'un national, l'autre international régi par la Convention
européenne, soit de nature à susciter des interprétations diverses, parfois
divergentes, sur le contenu et la portée du droit de propriété. Il n'est pas nonplus
exclu que l'analyse attentive de la jurisprudence française et celle de la Cour
européenne révèlent sinon une influence réciproque du moins une vision commune
de celui-ci. D'où l'intérêt d'effectuer une confrontation entre, d'une part, l'état
présent du droit français en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique et
de servitudes d'utilité publique et, d'autre part, les exigences de la jurisprudence de
la Cour européenne en matière de protection de la propriété privée immobilière. Il
s'agira d'engager une réflexion sur les ajustements, tant jurisprudentiels que
législatifs, à réaliser au plan national afin d'assurer la conformité du droit national
au droit de la Convention européenne (60).
Une telle approche n'est pas nouvelle. Comme le souligne M. Pradel,
"c'est en effet la grande affaire aujourd'hui que de savoir si les droits internes sont
en accord avec la source européenne qui est la source supérieure" (61). Cette
compatibilité de notre droit avec le droit européen a été envisagée à de nombreuses
reprises par la doctrine; plusieurs points "sensibles" ou non de notre droit ont fait
l'objet d'études parfois approfondies: l'équité du procès pénal, la durée de la
(57) A. Verdross : "La place de la Convention européenne des droits de l'homme dans la hiérarchie
des normes juridiques", in "Les droits de l'homme en droit interne et droit international", Presses
universitaires de Bruxelles, 1968, p. 83.
(58) L'article 26 de la Convention européenne précise que "La Commission ne peut être saisi qu'après
l'épuisement des voies de recours internes". V. F. Sudre : "Droit international et européen des droits
de l'homme", PUF 1989, p. 210 et s. - P. Couvreur: "L'épuisement des voies de recours internes et la
Cour européenne des droits de l'homme", RBDI 1981-1982, p. 130.
(59) F. Sudre: "Le juge administratif et la Convention européenne des droits de l'homme", précité.
(60) Ainsi ont été volontairement mêlés, dans cette thèse, le droit positif et les projections dans
l'avenir, l'existant et le souhaitable.
(61) J. Pradel : "Le déroulement du procès pénal", in "Le droit français et la Convention européenne
des droits de l'homme. 1974-1992", Actes du colloque de Montpellier, février 1993, Éditions NP
Engel, 1994.
29détention provisoire (62),les écoutes téléphoniques (63),les visites domiciliaires en
matière de concurrence douanière et fiscale (64), le délai de procédure devant les
juridictions administratives (65), l'équité du procès administratif (66), le droit des
étrangers (67), la police administrative (68), le remboursement des indemnités-
chômage (69),l'état de la personne (70)... Cette liste est loin d'être close car comme
l'affirme M. Evrigenis, "il y a peu de domaines du système juridique et
institutionnel interne, peu de secteurs de la vie sociale juridiquement organisée, qui
pourrait échapper à l'influence directe ou indirecte des principes juridiques
incarnés dans les droits de l'homme et les libertés fondamentales" (71).
S'agissant du droit de propriété, si la confrontation du droit national au
droit européen a suscité un certain intérêt de la part de la doctrine, elle n'a pas
jusqu'à présent fait l'objet d'une étude d'ensemble. Sur ce thème on ne relève que
des éléments épars dans les actes des colloques, ou quelques études
ponctuelles (72).Bien souvent, les auteurs se bornent à quelques affirmations sans
(62) 1 Pradel: "Le déroulement du procès pénal", op. cit.
(63) l-F. Flauss : "Les écoutes téléphoniques: un régime sous surveillance", RFDA 1991, p. 90. - L.-
E. Pettiti : "Les écoutes téléphoniques et le droit français", AJDA 1992, p. 35.
(64) O. Dugrip : "La conformité du droit des visites domiciliaires en matière de concurrence,
douanière et fiscale avec l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme", in "Le droit
français et la Convention européenne des droits de l'homme", op. cil.
(65) O. Dugrip et F. Sudre : "Du droit à un procès équitable devant les juridictions administratives:
l'arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme du 24 octobre 1989", précité.
(66) E. Picard; "La juridiction administrative et les exigences du procès équitable", in "le droit
français et la Convention européenne. 1974-1992", op. cil. Pour des études plus larges V.
R. Abraham: "Les incidences de la Convention européenne des droits de l'homme sur le contentieux
administratif français", précité. - J.-F. Flauss : "Les incidences du droit européen sur les théories du
droit administratif français", LPA 29 novembre 1989, n° 143. p. 21.
(67) H. Labayle : "L'éloignement des étrangers", in "Le juge administratif et la Convention
européenne des droits de l'homme", op. cit.. et "Le regroupement familial des étrangers", in "le droit
français et la Convention européenne des droits de l'homme. 1974-1992", op. cil.
(68) J -F. Flauss : "Vers une extension du contrôle normal dans le contentieux de la police
administrative", LPA 19 mai 1989, n° 60, p. 19.
(69) X. Prétot : "Le remboursement des indemnités de chômage par l'employeur est-il contraire à la
Convention européenne des droits de l'homme ?", Droit social, 1987, p. 469.
(70) 1 Rubellin-Devichi : "L'état de la personne", in "Le droit français et la Convention européenne.
1974-1992", op. cil.
(71) "Réflexions sur la dimension nationale de la Convention européenne des droits de l'homme" in ,
Actes du colloque sur la Convention européenne des droits de l'homme par rapports à d'autres
instruments internationaux pour la protection des droits de l'homme, Strasbourg 1979, p. 65.
(72) P. Bardou : "Le droit de propriété et ses limitations", Thèse Rennes, 1967, p. 288 et s. - G. Liet-
Veaux: "L'indemnisation des sujétions d'urbanisme prélude à une réforme législative", Rev. adm.
1984, p. 460. - F. Bouyssou : "Les garanties supralégislatives du droit de propriété", D. 1984 chron.,
p. 231. - J.-F. Flauss : "La Convention européenne des droits de l'homme au secours des voisins des
installations classées", LPA 8 février 1989, p. 4. - J.-F. Flauss : "Convention européenne des droits de
l'homme et réparation des dommages de pollution" : les conséquences de l'arrêt Powell et Rayner,
LPA, 6 mars 1991, n° 28, p. 17. - R. Romi: "Le droit européen contre la loi Verdeille", LPA 13 mai
1989. n° 54, p. 3 - J. -F. Flauss : "La loi Verdeille et la Convention européenne des droits de
l'homme", LPA, 27 novembre 1991, n° 142, p. 4. - P.-L. Frier: "Propriété privée et protection du
patrimoine culturel", AJDA 1992, p.405. - R. Hostiou : "La non-indemnisation des servitudes
instituées en application du Code de l'urbanisme", AlDA n° Spécial, mai 1993, p. 27. - J.-
F. Struillou: "Droit de propriété. L'expropriation contraire aux droits de l'homme ?", Études
30vraiment développer leur raisonnement, sans se référer à la jurisprudence
européenne. Ainsi par exemple, à propos de la délicate question de l'ordonnance
d'expropriation devenue irrévocable bien que reposant sur des actes administratifs
annulés, Mme Cobert (73)souligne simplement que le projet d'expropriation est
dépourvu de tout fondement au regard de l'article. 1er du premier protocole
additionnel.
Cette étude tentera, au contraire, à partir d'une étude détaillée de la
jurisprudence européenne d'examiner la compatibilité du droit français avec
l'article 1er du premier protocole additionnel. Mais pour être complète elle devra
également s'intéresser à l'article 6 ~ I de la Convention européenne qui dispose
que:
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement,
publiquement et dans un délai raisonnable par un tribunal indépendant et impartial,
établi par la loi, qui décidera soit des contestations sur ses droits et obligations de
caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée
contre elle. Le jugement doit être rendu publiquement, mais l'accès de la salle
d'audience peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité ou une
partie du procès dans l'intérêt de la moralité, de l'ordre public ou de la sécurité
nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la
protection de la vie privée des parties au procès l'exigent, ou dans la mesure jugée
strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la
publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice".
Il conviendra de se demander si ce texte et l'interprétation
juridictionnelle qui lui est donnée par les organes juridictionnels de Strasbourg
sont respectés par notre droit interne tant légiféré que jurisprudentiel.
En effet, la protection de la propriété privée serait vide de sens, si elle
n'était pas confiée à une justice indépendante et impartiale, garantie d'un procès
équitable. Le droit qui a pour objet, dans une société démocratique, de définir et de
garantir la propriété privée ne peut suffire à lui ~eul pour assurer cette protection
contre l'arbitraire de l'administration, celle de l'Etat comme celle des collectivités
territoriales. Encore faut-il un juge capable d'en assurer l'application par des
arbitrages permanents. C'est aussi ce qui ressort de l'article 6 ~ 1 de la Convention
qui consacre le principe fondamental de la prééminence du Droit en garantissant le
droit à un procès équitable.
Toutefois, aux termes dudit article, ce droit ne s'applique pas à tous les
litiges mais seulement aux "contestations sur les droits et obligations de caractère
civil" et "aux accusations en matière pénale". Logiquement, la Cour a retenu une
interprétation large de cette notion. Selon une jurisprudence constante, inaugurée
dans l'arrêt "Sporrong et Lonnroth", le droit de propriété revêt un "caractère civil".
Dès lors,les contestations, dont l'issue est déterminante pour l'exercice du droit de
propriété, entrent dans le champ d'application de l'article 6. Il faudra donc
s'interroger sur le point de savoir si les procédures juridictionnelles relatives au
foncières, n° 56, septembre 1992, p. 34. - J. Lachaud et J.~L.Charrier: "Les associations communales
de chasse agréées et la Convention européenne des droits de l'homme, Gaz. Pal., 26-28 septembre
1993, p. 26. J. Lachaud : "La guerre des ACCA", RDR 1994, p. 24. - G. Gonzalez: "Entre nécessité
publique et protection de l'environnement: que reste-t-il du droit de la propriété immobilière", CJEG
1994, p. 117.
(73) L. Cobert: "La Cour de cassation et l'expropriation", AlPI 1992, p. 435.
31droit de propriété, droit de caractère "civil" au sens de la Convention, respectent les
exigences de l'article 6: La cause des propriétaires est-elle entendue dans un délai
raisonnable? Ont-ils droit à un procès équitable garantissant les droits de la
défense? Le principe du contradictoire et celui de l'égalité des annes sont-ils
respectés ?
III. - Cadre de l'étude.
L'étude des incidences de la jurisprudence de la Cour européenne et du
Conseil constitutionnel sur la protection de la propriété privée immobilière a été
dictée par un souci de cohérence de l'ensemble du phénomène étudié et pour
marquer davantage les points d'ancrage de cette protection à travers l'ensemble du
droit. Il n'est plus possible, aujourd'hui, de procéder à une telle analyse en la
découpant arbitrairement et en limitant son étude à un domai,ne sans tenir compte
de ses répercussions sur l'ensemble de l'ordre juridique. Ecarter la dimension
constitutionnelle et européenne de la protection de la propriété privée reviendrait à
perdre toute une partie de la substance qui fait la richesse du sujet (74). Le
développement des contentieux constitutionnel et européen conduit à retenir cette
perspective: en choisissant ce cadre, nous avons voulu rechercher une explication
unifiée de la protection de la propriété privée immobilière.
A ce stade du raisonnement, il convient de délimiter le champ de nos
investigations et de définir les principaux axes de notre recherche.
Il a été constaté que le débat doctrinal, auquel a donné lieu cette
imposante construction jurisprudentielle du Conseil constitutionnel et de la Cour
européenne des droits de l'homme, s'est surtout situé dans le domaine de la
propriété immobilière, et plus précisément de la propriété foncière. Ce qui a
mobilisé l'attention, au-delà du problème des nationalisations, ce sont les questions
relatives aux garanties de procédure et de fond, applicables aux privations et aux
atteintes dont peut faire l'objet la propriété foncière. Par exemple, un nouveau
débat s'est instauré sur le principe de non-indemnisation des servitudes d'utilité
publique, sur les exigences issues de la jurisprudence de la Cour européenne et du
Conseil constitutionnel s'imposant au législateur en matière d'expropriation pour
cause d'utilité publique mais aussi dans le domaine des servitudes d'utilité
publique. Nous tenons donc à placer essentiellement notre étude dans une
perspective étroitement liée à la propriété foncière et aux procédures qui
permettent aux collectivités, dans un but d'utilité publique et moyennant le respect
d'un certain nombre de garanties de procédure et de fond, de contraindre une
(74) Cette remarque vaut aussi pour l'étude des autres droits proclamés par la Déclaration de 1789 ou
la Convention européenne. "Nous avons, en effet, avec M. Sudre, la conviction commune que les
droits et libertés en Europe ont désormais une double dimension, constitutionnelle et conventionnelle,
tant au plan de leur définition que, surtout, de leur protection: l'apport jurisprudentiel des décisions
des Cours constitutionnelles nationales, ainsi que du Conseil constitutionnel et de la Cour européenne
des droits de l'homme, vient enrichir et vivifier la proclamation des droits. Voilà deux juridictions
qui, dans leur domaine de compétence respectif, exercent leur contrôle sur le fondement de textes - la
Convention de Rome pour la Cour de Strasbourg, le "bloc de constitutionnalité" pour le Conseil
constitutionnel - énonçant également les droits et libertés indispensables à la dignité humaine"
("Conseil constitutionnel et Cour européenne des droits de l'homme. Droits et libertés en Europe",
Actes du colloque de Montpellier (20-21 janvier 1989), STIl1990, p. 9).
32personne privée à céder sa propriété ou à supporter certaines restrictions quant à
l'usage et à la disposition de celui-ci.
D s'agira, dans une première partie, de s'interroger sur la notion d'atteinte
portée à la propriété privée par la puissance publique. Deux constatations d'ordre
général peuvent être faites à ce sujet.
La première concerne l'atteinte elle-même, sa gravité, son degré. A cet
effet, il faudra préciser le contrôle exercé par le juge français et européen sur la
gravité de la limitation. Ce sera l'occasion de distinguer la privation de propriété
de sa simple limitation, mais aussi de tenter de déterminer le seuil à partir duquel
une limitation se transforme en une véritable dépossession. L'étUde de la
jurisprudence de la Cour européenne, en ce domaine, permettra de découvrir
l'originalité des solutions retenues par le juge de Strasbourg. Enfin, cet examen est
indispensable car il conditionne la suite de l'étude. En effet, l'ampleur de la
protection de la propriété privée immobilière est étroitement liée àJa gravité de
l'atteinte. Par exemple, l'obligation d'indemniser tient compte du degré de la
limitation apportée. Le Conseil constitutionnel considère ainsi que les garanties de
l'article 17 ne jouent que s'il y a une véritable "privation de propriété",
dépossession. Le contrôle juridictionnel des limitations portées au droit de
propriété dépend également de la qualification de l'ingérence.
La seconde constatation que l'on peut faire, à propos de la notion
d'atteinte, concerne son fondement: une mesure limitant l'exercice du droit de
propriété n'est légitime et légale que si elle se fonde sur une cause d'utilité
publique. Il ressort, en effet, tant des textes français que de la Convention
européenne, que le recours à la procédure d'expropriation ou encore la mise en
oeuvre d'une servitude d'utilité publique sont subordonnés à la constatation de
l'utilité publique de celui-ci.
Cette notion qui peut être définie comme un standard occupe donc une
place centrale dans notre recherche. Il convient de voir comment elle est "mise en
oeuvre", de cerner ses contours, et de la définir. Tout cela à partir d'une analyse du
droit interne et européen. D'autre part, il est important de voir comment la Cour
européenne, les juges constitutionnels et administratifs, chacun à leur niveau,
vérifient que les atteintes à la propriété privée correspondent à un but d'utilité
publique.
Mais cette étUde ne saurait s'arrêter là. Il apparalî, en effet, que cette
notion est elle-même entourée de garanties qui, pour quelques unes d'entre elles,
ont été reconnues par le Conseil constitutionnel et la Cour européenne. Seront donc
analysées les règles de procédure très strictes qui sont notamment destinées à
garantir l'utilité publique de l'opération projetée. Puis celles qui visent le "suivi"
de la déclaration, c'est-à-dire l'obligation pour l'administration, d'une part,
d'acquérir le bien dans un délai raisonnable et, d'autre part, une fois le bien
transféré dans le patrimoine de l'expropriant, de donner au bien - et de maintenir -
cette destination d'utilité publique.
Dans une seconde partie, il conviendra d'étudier la protection dont
bénéficient les propriétaires une fois l'atteinte réalisée. De quelles garanties
constitUtionnelles et européennes disposent-ils?
La première tient à l'existence, en France, d'une procédure
juridictionnelle destinée à garantir les droits des propriétaires. Ce droit d'accès à un
tribunal pour toute personne désireuse d'introduire une action relative.à une
33contestation dont l'issue est déterminante pour l'exercice du droit de propriété est
aussi protégé par la Convention européenne.
Il ressort de ce texte que le principe de la prééminence du droit - "socle
(75)- impliquesur lequel reposent les droits européens des droits de l'homme"
notamment la possibilité d'accéder à un juge, "droit inhérent au droit à un procès
équitable" (76).Tout propriétaire doit, par conséquent, avoir un droit d'accès à un
tribunal indépendant et impartial dans le cadre d'une procédure publique et d'une
durée raisonnable, lui garantissant une procédure contradictoire, l'égalité des armes
entre les parties.
Il importera de vérifier si le droit interne répond à ces exigences. S'il ne
fait guère de doute que le droit d'accès à un tribunal est formellement prévu dans la
législation française, en revanche, certaines des exigences relatives à la durée de la
procédure, au respect des droits de la défense méritent d'être analysées au regard
des conditions supranationales inscrites dans la Convention européenne des droits
de l'homme.
D'une part, l'efficacité et la crédibilité de la juridiction administrative
chargée de statuer sur les recours intentés contre les déclarations d'utilité publique
sont obérées, dans notre pays, par un encombrement qui entraîne parfois des délais
de jugement beaucoup trop longs (77).En outre, l'institution du sursis à exécution,
qui a notamment pour fonction de faire échec au caractère exécutoire des décisions
administratives est bien souvent dans l'incapacité de remplir cette mission, du fait
que le jugement relatif à ces demandes est trop lent, et cela, non seulement du fait
de l'encombrement des juridictions, mais aussi, plus spécifiquement, en raison de
l'examen approfondi dont la légalité de la décision en cause fait l'objet.
On peut s'interroger, d'autre part, sur le point de savoir si les procédures
juridictionnelles relatives au transfert de propriété ou à la fixation de l'indemnité
en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique obéissent toujours aux
règles du procès équitable. L'ordonnance d'expropriation est prononcée sans
l'intervention des parties et en dehors de tout débat contradictoire. De plus, le rôle
prépondérant joué par le commissaire du gouvernement dans la procédure de
fixation de l'indemnité semble discutable au regard du droit à un procès équitable
et plus précisément du principe de l'égalité des armes.
Enfin, toujours à propos des procédures juridictionnelles destinées à
garantir les droits des propriétaires, le Conseil constitutionnel a aussi été à l'origine
d'une nouvelle évolution en ce domaine, d'un nouvel apport. Ce dernier a, en effet,
été amené à se prononcer sur la question de la valeur et de la portée du principe
selon lequel l'autorité judiciaire est gardienne de la propriété privée. Il a ainsi
(75) F. Sudre : "Les libertés protégées par la Cour européenne des droits de l'homme", in "Conseil
constitutionnel et Cour européenne des droits de l'homme. Droits et libertés en Europe", op. cit. ,
p.19.
(76) Cour euro D. H., arrêt Golder du 21 février 1975, Série A, n° 18. V. R. Pelloux : "L'affaire
Golder devant la Cour européenne des droits de l'homme", AFDI 1975, p. 330.
(77) V. par exemple, le Rapport de la Commission d'enquête chargée de recueillir tous éléments
d'information sur le fonctionnement des juridictions de l'ordre administratif et l'exécution de leurs
décisions ainsi que sur les services chargés du contentieux dans les administrations
publiques créée en vertu d'une résolution adoptée par le Sénat le 10 décembre 1990, (Doc. Sénat
n° 400, 2nd Session ordinaire de 1991-1992).
34attribué valeur constitutionnelle à "l'importance des attributions conférées à
l'autorité judiciaire en matière de protection de la propriété privée".
La seconde garantie offerte aux propriétaires, une fois l'atteinte réalisée,
réside dans l'indemnisation. La garantie effective du droit de propriété doit, en
effet, s'accompagner d'un droit à indemnité. C'est ce qu'ont reconnu le Conseil
constitutionnel et la Cour européenne, mais en définissant l'indemnisation de
manière différente. Il s'agira donc d'examiner comment ces deux institutions
définissent, par leur interprétation jurisprudentielle, les critères du droit au
dédommagement équitable.
En résumé, pour mener à bien l'étude des incidences de la jurisprudence
du Conseil constitutionnel et de la Cour européenne sur la protection de la
propriété privée immobilière, il a semblé nécessaire d'examiner, tout d'abord, la
notion même d'atteinte portée au droit de propriété avant ensuite, les
garanties qui doivent entourer une telle atteinte, une fois celle-ci réalisée.
Première partie: La notion d'atteinte légitime portée au
droit de propriété privée immobilière.
Deuxième partie: Des garanties attachées à la mise en
oeuvre des atteintes portées au droit de propriété privée
immobilière.
35PREMIERE PARTIE
"LA NOTION D'ATTEINTE LEGITIME
" " "PORTEE AU DROIT DE PROPRIETE
"PRIVEE IMMOBILIERE.Le point de départ de cette recherche résulte d'un constat simple. Le
droit de propriété tant en droit interne qu'en droit européen n'a jamais été
reconnu comme un droit absolu. Au contraire, il ressort clairement des termes
de l'article 17 de la Déclaration des droits de l' homme ainsi que de
l'article 1er du premier protocole additionnel à la Convention européenne que
ceux-ci n'attribuent pas au droit de propriété un tel caractère. Ces dispositions
envisagent, d'une part, la privation légitime de propriété "pour cause d'utilité
publique" ou de "nécessité publique", d'autre part, la réglementation de
l'usage des biens "conformément à l'intérêt général".
Dès lors, l'étude de la notion d'atteinte légitime portée au droit de
propriété privée immobilière apparaît comme primordiale. Elle soulève une
double interrogation.
La première réside dans la recherche du degré de gravité de l'atteinte.
C'est également cette démarche qui est suivie par la Cour européenne,
lorsqu'elle est amenée à rechercher si une ingérence enfreint ou non l'article
1er du protocole n° 1 à la Convention. En règle générale, elle commence
toujours par déterminer si les requérants peuvent se plaindre d'une ingérence
dans leur droit de propriété et, dans l'affirmative, elle procède à la qualification
de celle-ci afin de déterminer son degré de gravité. De cette recherche dépend,
en effet, la protection de la propriété: celle-ci est, en principe, plus affirmée
lorsqu'il y a dépossession, privation pleine et entière du droit de propriété que
lorsqu'il y a une simple limitation de l'exercice de ce droit, lorsque le trouble
de jouissance qu'entraîne l'intervention de la puissance publique n'est que
partiel.
Si cette analyse est primordiale, elle ne suffit pas à définir la notion
d'atteinte. S'interroger sur cette notion conduit également à rechercher son
fondement c'est-à-dire les motifs qui rendent possibles les interventions des
autorités publiques portant atteinte au droit de propriété. A cet égard, les textes
sont, en apparence, clairs. L'article 17 de la Déclaration de 1789 et l'article 1er
du premier protocole additionnel à la Convention européenne disposent
respectivement que seule "la nécessité publique" ou "l'utilité publique"
justifient que la collectivité puisse porter atteinte à ce droit fondamental qu'est
le droit de propriété.
38Pourtant, cette notion stable qui entretient des rapports étroits avec le
milieu politique, économique et social, reste difficile à cerner, à définir. Il
faudra donc, à travers l'étude du standard de l'utilité publique, rechercher
comment elle est appréhendée en droit français et européen, par le législateur,
les autorités administratives et les juges.
Titre J. Du degré de gravité des atteintes portées par la puissance
publique au droit de propriété privée immobilière.
Titre II. Du fondement des atteintes portées par la puissance publique
au droit de propriété privée immobilière.
39TITRE I
~ ~
DU DEGRE DE GRAVITE DES
~
ATTEINTES PORTEES PAR LA
PUISSANÇE ~PUBLIQUE AU DROIT DE
PROPRIETE PRIVEE IMMOBILIERE.L'étude de l'échelle de gravité des atteintes portées au droit de
propriété se propose d'identifier concrètement où se situe la frontière entre une
mesure privative de propriété et une simple restriction.à son libre exercice.
Cette distinction entre dépossession et absence de dépossession présente, en
effet, un aspect fondamental, car la protection du droit de propriété se
différencie en fonction du degré de l'atteinte.
Ainsi la protection accordée par les textes fondamentaux et la
jurisprudence en matière de dépossession est plus importante qu'en matière
d'atteinte. Par exemple, la simple limitation obéit à des règles différentes de
celles applicables en matière d'expropriation en ce qui concerne les procédures
administratives préalables ou encore le régime de l'indemnisation. Dans le
premier cas, l'instauration d'une enquête publique préalable est en principe
obligatoire, en cas de privation de propriété, elle ne l'est pas en cas de simples
atteintes au droit, même si parfois celles-ci donnent lieu à l'édiction d'une
enquête préalable. Dans le second cas, la condition d'une juste et préalable
indemnité posée par l'article 17 de la Déclaration ne s'applique pas aux
simples atteintes, seules sont concernées les privations légales de propriété.
Enfin s'agissant du contrôle exercé par le juge français ou le juge européen sur
les mesures restreignant l'exercice du droit de propriété, celui-ci diffère selon
les catégories d'atteintes à la propriété: le contrôle est plus précis lorsque
t analyse en une dépossession.l'atteinte s
En second lieu, le degré de l'atteinte intervient également pour la
répartition des compétences entre le juge administratif et le juge judiciaire.
Celle-ci est, en effet, fondée sur l'idée de dépossession. D'une part, il appartient
au juge judiciaire d'opérer le transfert de propriété et de fixer l'indemnité en
cas d'expropriation. D'autre part, c'est le juge administratif qui fixe les
indemnités dues, lors d'une atteinte au droit de propriété, même si cette
compétence est loin de se vérifier dans toutes les hypothèses.
La recherche entreprise va donc consister à découvrir, à travers un
examen minutieux de l'activité contentieuse de la juridiction européenne
(chapitre I) et des juridictions françaises (chapitre II) à partir de quel degré une
simple limitation se transforme en une véritable expropriation.
Chapitre I : Qualification de l'atteinte: étude de la jurisprudence de
la Cour européenne.
Chapitre Il : Qualification de l'atteinte: Étude du droit français.
42CHAPITRE I
,
QUALIFICATION DE L'ATTEINTE: ETUDE DE
LA JURISPRUDENCE DE LA COUR
7'
EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME.
Une interprétation littérale de l'article 1er du protocole n° 1 à la
(1)conduit à penser qu'il existe enConvention européenne des droits de l'homme
droit européen, à l'instar du droit français, deux types d'atteintes au droit de
propriété: la privation de ce droit ou la simple limitation de ce dernier. Ce texte,
énonce, en effet, dans en premier temps, le principe du respect du droit de
propriété (~ 1, phrase 1) et, dans un second temps, deux limites: à la propriété elle-
même (~ 1, 2), qu'il s'agisse d'expropriation ou de nationalisation, à
2), pour des motifs d'intérêt général.l'usage de la propriété Œ
Une interprétation sensiblement différente de l'article 1er a toutefois été
développée par la Cour européenne dans l'arrêt "Sporrong et Lonnroth" (2). Dans
cette décision, le Cour a, en effet, fait oeuvre prétorienne en avançant que
l'article 1er du protocole n° 1 contient non pas deux normes mais trois normes
distinctes dérivant des trois phrases de ce texte: "La première d'ordre général,
énonce le principe du respect de la propriété; elle s'exprime dans la première
phrase du premier alinéa. La deuxième vise la privation de propriété et la soumet à
certaines conditions; elle figure d~ns la seconde phrase du même alinéa. Quant à
la troisième, elle recqnnaît aux Etats le pouvoir, entre autres, de réglementer
l'usage des biens conformément à l'intérêt général et en mettant en vigueur les lois
qu'ils jugent nécessaires à cette fin; elle ressort du deuxième alinéa" (3). En
(1) "Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa
propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes
généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que
possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage
des biens conformément à l'intérêt général pour assurer le paiement des impôts ou d'autres
contributions ou des amendes".
(2) Cour eur. D. H., arrêt Sporrong et Lonnroth ci Suède, du 23 septembre 1982, précité.
(3) Arrêt Sporrong et Lonnroth, précité, ~ 61.conséquence, il Y a, selon la Cour, trois possibilités de limitation du droit de
propriété: privation de ce droit ou réglementation de son usage et les atteintes non
susceptibles d'être considérées comme privation de propriété ou réglementation de
l'usage des biens mais affectant néanmoins la substance même du droit. Ainsi cette
jurisprudence, constamment réaffirmée par la suite, introduit une nouvelle
catégorie d'atteinte au droit de propriété: l'atteinte à la substance de ce dernier.
Il convient dès lors d'examiner quand une limitation au droit de propriété
est qualifiée, par les organes de Strasbourg, de privation (Section 1), de
réglementation de l'usage des biens (Section 2) ou d'atteinte à la substance de ce
droit (Section. 3).
SECTION 1
LA PRIVATION DE PROPRIÉTÉ.
Le concept de privation englobe non seulement les expropriations
formelles, mais également les expropriations de fait, c'est-à-dire les mesures qui
peuvent être assimilées à une privation de propriété ou portent atteinte à la
substance de la propriété à un point tel qu'elles équivalent à une expropriation. Une
distinction doit donc être faite entre l'expropriation formelle (paragraphe 1) et
l'expropriation de fait (paragraphe 2). Si ces deux formes d'expropriation
aboutissent au même résultat - la privation de propriété - elles n'obéissent pas à la
même définition. Dans le premier cas, il y a purement et simplement privation de
propriété. Dans la seconde hypothèse, les mesures portant atteinte au droit de
propriété aboutissent à vider ce droit de sa substance, mais sans transfert de
propriété.
PARAGRAPHE 1. LA NOTION D'EXPROPRIATION FORMELLE.
La privation se définit par la dépossession de l'objet de propriété: en
enlevant le bien, la dépossession retire les attributs de la propriété. La privation se
traduit par un transfert de propriété.
Les organes de Strasbourg ont qualifié de mesure privative de propriété
relevant de la seconde phrase du premier paragraphe de l'article 1er du protocole
n° 1 un certain nombre de mesures visant à déposséder directement le propriétaire.
Ainsi en est-il de l'expropriation (4), des nationalisations (5) ou encore des
remembrements de propriété (6).De même, la loi qui oblige le nu-propriétaire à
vendre sa propriété au locataire-usufruitier ou le refus administratif d'un permis de
(4) Requête n° 7987/77, Andorfer, Tonwerke C.I Autriche, décision du 13 décembre 1979, D.R. 18,
p.31.
(5) Requête n° 3039/67, X C.I Royaume-Uni, décision du 24 mai 1967, recueil des décisions 23,
p. 66. - Cour euroD. H., arrêt Lithgow et autres, du 22 mai 1984, série A n° 102; AFDI 1987, p. 239,
chrono V. Coussirat-Coustère ; GP 26-27 novembre 1986, doct. p. 2 note I.-F. Flauss ; JCP 1987, II,
n° 20733, observations, F.-ç. Jeantet ; JDI 1987, p. 787, chrono P. Tavernier.
(6) Requête n° 6837/74, X C.I Belgique, décision du 2 octobre 1975, DR 3 p. 135.
44conserver un terrain agricole acquis lors d'une vente forcée aux enchères en Suède
constituent également, aux yeux de la Cour, une mesure de privation de
propriété (7). D'une manière analogue, la Commission a considéré que l'exercice
par l'administration fiscale française du droit de préemption prévu à l'article 668 du
Code général des impôts (8), relève de la règle de privation énoncée dans la
seconde phrase du premier alinéa (9). La Commission constate,. en effet, qu'à la
date où l'administration a préempté le bien du requérant celui-ci était propriétaire
du terrain, l'acte de vente étant, à cette date, devenu translatif de propriété. Or,
l'exercice du droit de préemption sur le bien a opéré transfert du bien au profit de
l'État. Il y a eu, dès lors, privation de propriété.
Toutes ces mesures ont, en effet, pour conséquence de transférer
directement le titre de propriété à une personne publique ou privée. Dans l'arrêt
"Lithgow et autres" (10) les parts sociales nationalisées des requérants ont été
transférées à British aerospace et British Shipbuilders, deux entreprises publiques.
Dans l'affaire" James" (11), l'atteinte à la propriété - introduction par voie
législative d'un droit d'exemption de l'emphytéote dans les baux en cours -
conduit à transférer l'immeuble à une personne privée. Il en est de même en
matière de remembrement.
Ajoutons que, s'agissant de la procédure d'expropriation, la Cour a
précisé dans l'arrêt "Sporrong et L6nnroth" (I2)qu'un permis d'exproprier ne suffit
pas pour transférer la propriété. La délivrance du permis n'entraîne pas
automatiquement une mesure d'exécution; elle habilite seulement une autorité
publique donnée à procéder, au besoin, à l'expropriation, le transfert de propriété
n'étant réalisé qu'une fois fixée et versée l'indemnité. Un permis d'exproprier ne
peut donc pas s'analyser comme une mesure privative de propriété. De la même
façon, dans l'affaire Poiss (13),la Commission et la Cour n'ont pas relevé que le
remembrement entraînait une privation de propriété car, il visait, en l'espèce, un
transfert provisoire des terres (14). Ainsi lorsque la dépossession du bien est
(7) V. respectivement Cour euroD. H., arrêt James et autres du 21 février 1986, Série A, n° 98 ; AFD!
1987, p. 239, chrono V. Coussirat-Coustere ; RSCDPC 1986, p. 673, note L.-E. Pettiti ; JD! 1987,
chron, P. Tavernier et Cour eur. D. H. arrêt Hakansson et Sturesson du 21 février 1990, sérié A,
n° 171,JD! n° 3,1991, p. 770, chrono P. Tavernier.
(8) Ce texte dispose: "Sans préjudice des dispositions de l'article 1649 quinquies A (dudit Code) et
pendant un délai de six mois à compter du jour de l'accomplissement de la formalité d'enregistrement
ou de la formalité fusionnée, le service des impôts peut exercer au profit du Trésor un droit de
préemption sur les immeub1ys, droits immobiliers, fonds de commerce ou clientèles, droit à bail ou au
bénéfice d'une promesse de bail portant sur tout ou partie d'un immeuble, doit il estime le prix de
vente insuffisant, en offrant de verser aux ayants droit le montant de ce prix majoré d'un dixième. Le
délai de six mois est ramené à trois mois lorsque la formalité a eu lieu au bureau de la situation des
biens. La décision d'exercer le droit de préemption est notifiée par exploit d'huissier".
(9) Rapport de la Commission européenne du 4 mai 1993, requête n° 13616/88 L.H. C.France.
(10) Arrêt Lithgow et autres, précité.
(11)Arrêt James et autres, précité.
(12) Arrêt Sporrong et Lônnroth, précité.
(13) Cour eut. D. H., arrêt Poiss, du 23 avril 1987, série A n° 117 ; JD! 1988, p. 862, chrono
P. Tavernier.
(14) "Les autorités autrichiennes n'ont procédé ni a une expropriation formelle ni à une expropriation
;de fait (arrêt Sporrong et Lônnroth du 23 septembre 1982, série A n° 52, p. 24, ~ 62-63) le transfert
45temporaire, la mesure n'est pas qualifiée de privation (15),du moins lorsqu'elle
n'excède pas une certaine durée.
Une mesure indirecte de privation de propriété peut aussi relever de la
seconde phrase du premier paragraphe de l'article 1. Dans cette hypothèse le
transfert de propriété prend son origine dans un acte de la puissance publique, mais
le effectif de propriété reste dû au propriétaire. Ainsi en est-il d'une vente
forcée. Dans l'arrêt, "Hakansson et Sturesson" (16)le requérant avait acheté un
terrain à usage agricole lors d'une vente aux enchères, mais l'autorité publique
avait refusé l'octroi d'un permis nécessaire à la conservation du terrain. Suite à ce
refus, il a été contraint de le revendre. Pour la Commission et la Cour il s'agit
d'une privation de propriété. A l'origine de cette vente il y a un acte d'une
personne publique: le refus d'accorder un permis d'acquisition de la propriété.
En définitive, la privation de propriété vise spécialement le transfert du
bien au profit d'une personne publique ou privée. Il est relativement aisé à la Cour
de qualifier les mesures incriminées de privation de propriété. Néanmoins des
difficultés subsistent en ce qui concerne la portée de l'expropriation de fait.
PARAGRAPHE 2. LA NOTION D'EXPROPRIATION DE FAIT.
La cour européenne ne se contente pas d'une analyse formelle de
l'atteinte portée au droit de propriété. Selon elle, il importe également, de
rechercher si celle-ci n'équivaut pas à une expropriation de fait: "En l'absence
d'une expropriation formelle, c'est-à-dire d'un transfert de propriété, la Cour
s'estime tenue de regarder au-delà des apparences et d'analyser les réalités de la
situation litigieuse (voir, mutatis mutandis, l'arrêt Von Droogenbroeck du 24 juin
1982, série A n° 50, p. 20, ~ 38). La convention visant à protéger des droits
"concrets et effectifs" (arrêt Airey du 9 octobre 1979, série A n° 32, p. 12, ~ 24), il
importe de rechercher si ladite situation n'équivalait pas à une expropriation de
fait, comme le prétendent les intéressés" (17).
On assiste pareillement dans la jurisprudence de la Commission mais
aussi dans celle de certaines Cours constitutionnelles européennes à une prise en
considération de cette notion (18).C'est ainsi que dans l'affaire "Powell et Rayner
réalisé en avril 1963 revêt un caractère provisoire; seule le rendra irrévocable l'entrée en vigueur
d'un plan de remembrement (~ 32 ci-dessus). Les intéressés pourront donc récupérer leurs biens-
fonds si le plan définitif ne confirme pas la distribution effectuée au stade antérieur de la procédure.
On ne saurait dès lors les considérer comme définitivement "privés de leur propriété" au sens de la
seconde phrase du premier alinéa de l'article l'', (arrêt Poiss précité ~ 64).
(15) V. également: Cour eur. D. H., arrêt Handyside, du 7 décembre 1976, série A na 24, ~ 62.
(16) Requête na 11855/85, Hakansson et Sturesson c.l Suède, Rapport commission 13 octobre 1988.
Cour euroD. H., arrêt Hakansson et Sturesson c.l Suède, du 21 février 1990, série A na 171.
(17) Arrêt Sporrong et Lonnroth, précité, ~ 63. De même dans l'arrêt Fredin C. Suède, la Cour
recherche si une décision de retrait d'un permis d'exploitation d'une gravière" n'a pas engendré des
conséquences assez graves pour qu'il y ait expropriation de fait" (Cour eur. D. H., arrêt Fredin C.
Suède du 18 février 1991, série A, na 192; RDDA 1992, na 3, p. 516, chrono C. Giakoumopoulos,
H. Labayle et F. Sudre ; AJDA 1992, p. 33, J.-F. Flauss : "Actualité de la Convention européenne des
droits de l'homme: année 1991" ; JDI. 3.1992, p. 775, chrono P. Tavernier). V. également, Cour euro
D. H., arrêt Papamichalopoulos et autres C.Grèce du 24 juin 1993, Série A, na 260-B.
(18) Avant que la Cour ne 'consacre cette notion d'expropriation de fait, sous l'arrêt "Sporrong et
46c.l Royaume~Uni",elle n'a pas hésité à employer, pour qualifier certaines atteintes
au droit de propriété, l'expression de "partial taking of property" (19),A la même
époque, dans l'affaire "Baner c./ Suède", elle indique que la "privation de propriété
peut exister quand la mesure affecte la substance du droit de propriété à un degré
tel qu'il y a expropriation de fait" (20).D'autre part, aux termes de la jurisprudence
de la Cour constitutionnelle italienne, il apparaît que l'administration garde le droit
d'imposer toutes restrictions qu'elle juge utile, mais si de telles restrictions ont pour
effet de vider le droit de propriété de son contenu, elles sont assimilées à une
expropriation et donnent lieu à l'application de l'article 42 de la Constitution qui
prévoit l'obligation de l'indemnisation. Ainsi est assimilé à une expropriation l'acte
administratif qui vise non pas une catégorie de biens mais un bien déterminé qui,
bien que laissé en propriété à une personne, est soumis à des restrictions telles,
quant à son utilisation, que sa valeur économique, d'usage ou d'échange, est
pratiquement réduite à zéro (21).Cette hypothèse se réalise lorsque la restriction est
très grave (interdiction absolue) et qu'elle est prévue à temps indéterminé ou se
prolonge au-delà des limites raisonnables (22).
Jusqu'à une époque récente, aucune atteinte au droit de propriété n'a été
qualifiée, par la Cour européenne, d'expropriation de fait. Ainsi dans l'affaire
"Sporrong et Lonnroth" où les requérants se plaignaient des effets de la durée et du
renouvellement des permis d'exproprier visant leur immeuble, la Cour a jugé que
l'on ne pouvait pas assimiler la situation en cause à une expropriation de fait (23).
De même, dans l'arrêt "Mellacher" (24), où était en cause une législation
autrichienne prévoyant que les locataires ayant signé un bail entre 1968 et 1981
avaient la faculté de solliciter une réduction très conséquente des loyers exigibles
aux termes des baux en cours, susceptibles d'avoisiner 80 % du montant initial
convenu, la Cour refuse de voir dans une telle atteinte une expropriation de fait.
Elle estime que la réduction du montant du loyer, si importante soit elle, n'entraîne
pas une privation de propriété (25).Dans ces deux arrêts, il apparaît, en effet, que
les prérogatives des requérants, sans doute grandement limitées, subsistent. Dans la
Lônnroth", la Commission considérait que celle-ci n'était guère opératoire (Cf. le rapport de la
Commission dans l'affaire "Sporrong et Lônnroth", précité, ~ 94).
(19) Requête na 9310/81, Décisions du 15 octobre 1985 et du 16juillet 1986.
(20) na 11763/85, Décision du 9 mars 1989 - Req. na 13616/88, Décision du 4 mai 1993,
L.H. c. France.
(21) V. A. Angeletti: "Rapport italien", in "La maîtrise du sol (Journée camerounaise)", Travaux de
l'association H. Capitant, tome XLI, 1990, Economica, P. 349. - A. De Vita: "Rapport italien", ibid.,
p.507.
(22)Sur l'interprétation de restrictive de ces conditions V. requête na 12539/86 Adolfo Katte Klitsche
de la Grangec. Italie, Rapport de la Commission du 6 avril 1993, ~ 60 à 67, pp. 9-11.
(23) "Bien qu'il ait perdu de sa substance le droit en cause n'a pas disparu. Les effets des mesures en
question ne sont pas tels qu'on puisse les assimiler à une privation de propriété". Arrêt Sporrong et
Lônnroth, précité, ~ 63.
(24) Cour eur. D. H., arrêt Mellacher et autres, du 19 décembre 1989, série A na 169 ; Gaz. Pal.
mercredi 24, jeudi 25 avril 1991, p. 8, note L. Sermet ; RTDH 1991, p. 395, note J.-F. Flauss ; JD!, 3,
1990, chrono P. Tavernier.
(25) Les requérants faisaient valoir que les réductions de loyers avaient un effet tel qu'elles pouvaient
être assimilées à une privation de propriété: la législation de 1981 aurait transformé les bailleurs en
simple administrateurs de leurs biens, percevant une rémunération contrôlée par les pouvoirs publics.
47première affaire, la Cour note a ce sujet "que les requérants ont pu continuer à user
de leurs biens et que si les ventes d'immeubles touchés à Stockholm par des
permis d'exproprier et des interdictions de construire ont été rendues plus
malaisées, la possibilité de vendre a subsisté; selon les renseignements fournis par
le gouvernement, il y a eu plusieurs dizaines de ventes" (26).Dans le second arrêt,
elle précise qu'il n' y a pas eu transfert de propriété des requérants, qui n'ont pas
davantage été dépouillés du droit d'user de leurs biens, de les louer ou de les
vendre" (21).
Dans le même sens, la Cour européenne a jugé qu'une décision de retrait
d'un permis d'exploitation d'une gravière (28),comme une décision de retrait d'un
certificat d'urbanisme autorisant un projet immobilier (29),ne pouvaient s'analyser
en une expropriation, ni en une expropriation de fait. Pour la Cour, le retrait du
permis ou du certificat d'urbanisme n'a pas empêché "tout usage censé des biens
en cause" (30),mais a seulement réduit le rapport des propriétés ainsi que leur
valeur en capital (31).Dans la même ligne, la Commission européenne a estimé que
la mesure de classement d'un site n'a pas touché à la substance des droits de
propriété du requérant et ne peut par conséquent être raisonnablement assimilée à
une expropriation de fait (32).
En revanche, pour la première fois, la Cour européenne a estimé, dans
l'affaire "Papamichalopoulos c. Grèce" (33),que l'occupation illégale de terrains
privés par le Fonds de la marine nationale grecque, pendant une période de vingt-
cinq ans constituait une expropriation de fait violant l'article 1er du premier
protocole additionnel à la Convention européenne. En l'espèce, ces terrains étaient
occupés par l'organisme public depuis 1967, de sorte que si les requérants
toujours formellement propriétaires desdits terrains (34), ils étaient dans
(26) Arrêt Sporrong et Lônnroth, précité, ~ 63.
(21) Mellacher, précité, ~ 44.
(28) Cour eur. D. H., arrêt Fredin du 18 février 1991, précité.
(29) Cour eur. D. H, arrêt Pine Valley developments du 29 novembre 1991, série A, n° 222.
(30) Arrêt Fredin, précité, ~ 45. De même dans l'arrêt Pine Valley Developments la Cour relève que
le retrait du certificat d'urbanisme n'a pas empêché "toute manière raisonnable d'exploiter le bien car
on aurait pu le cultiver ou le donner à bail. Enfin, s'il perdit beaucoup de sa valeur il ne se déprécia
pas totalement, à preuve sa vente ultérieure de gré à gré" (56).
(31) autrement dit, pour la Cour européenne, une réduction importante du rapport d'une propriété,
ainsi que de sa valeur en capital, par comparaison à ce qu'ils auraient été si les intéressés avaient pu
poursuivre l'exploitation de la gravière en vue de l'autorisation ne peut s'analyser en une
expropriation de fait.
(32) Avis de la Commission dans l'affaire Geouffre de la Pradelle, précité.
(33) Cour eur. D. H., arrêt Papamichalopoulos c. Grèce du 24 juin 1993, précité, Dr. adm. 1993,
n° 415.
(34) A cet égard, la Commission et la Cour européenne constate que le requérants n'ont pas cessé
d'être propriétaires des terrains occupés. "La Cour note, en effet, que dès 1968, le procureur près le
tribunal de grande instance d'Athènes accueillit les demandes de mesures provisoires formulées par
certains requérants. D'autre part, le Ministre de l'agriculture, dans sa lettre du 12 avril 1969, invita le
Quartier général de la marine nationale à prendre des dispositions adéquates pour le "rétablissement
du droit". Enfin, l'attitude des autorités durant l'été 1980 et surtout l'adoption de la loi n° 1341/1983,
ainsi que la décision de la deuxième commission d'expropriation d'Athènes, militent en faveur de la
thèse selon laquelle les intéressés n'ont pas cessé d'être propriétaires des terrains occupés" (~39).
48l'impossibilité d'exercer leur droit de propriété: "Ils ne purent, souligne le juge
européen, ni user de leurs biens, ni les vendre, les léguer, les donner ou les
hypothéquer" (35). En conséquence, la Cour estime que "la perte de toute
disponibilité des terrains en cause, combinée avec l'échec des tentatives menées
jusqu'ici pour remédier à la situation incriminée, a engendré des conséquences
assez graves pour que les intéressés aient subi une expropriation de fait
incompatible avec leur droit au respect de leurs biens" (36).
L'occupation illégale d'une propriété pendant une longue période,
assortie de l'impossibilité d'en faire un usage quelconque et d'en disposer
librement, ainsi que d'une interdiction d'y accéder est donc assimilée par les
organes juridictionnels de Strasbourg à une expropriation de fact() car, dans cette
hypothèse, les droits de propriété des requérants sont entièrement. vidés de leur
substance même s'ils restent formellement intacts.
Ainsi la Cour définit cette notion, par l'équivalence, dans ses effets, à
une privation de propriété. Il y a expropriation de fait sans transfert du bien si les
attributs "d'exclusivité et de transférabilité" sont irrévocablement et complètement
supprimés (31).Autrement dit, il y a de fait lorsqu'une atteinte réduit
à néant et irrévocablement l'exercice des attributs de la propriété sans transfert du
bien.
Par conséquent, dans la mesure où celle-ci ne porte pas sur la titularité de
la propriété mais sur les caractères de la propriété (exclusivité et transférabilité tout
spécialement), il est concevable d'envisager qu'une réglementation de l'usage des
biens, particulièrement restrictive de l'exercice des attributs de la propriété, puisse
être assimilée à une expropriation de fait (38).De même, des nuisances acoustiques
et, plus généralement, des pollutions particulièrement intenses et durables qui
affecteraient la valeur d'une propriété ou la rendraient impropre à la vente
pourraient aussi être constitutives d'une gêne équivalente à une expropriation de
fait, ou encore constitutives d'une ingérence injustifiée dans le droit à la vie privée
et familiale garanti par l'article 8-1 de la Convention (39). Par exemple, dans
l'affaire "Baggs" (40),le requérant prétendait que la proximité d'un aéroport violait
(35) Ibid., ~ 43.
(36) Ibid., ~ 45.
(31) A propos des caractères exclusif et transférable de la propriété, V. J.-Y. Naudet et L. Sermet :
"Le droit de propriété garanti par la convention européenne des droits de l'homme face à l'analyse
économique", Revue de la recherche juridique, Droit prospectif, 1990-1, p. 23.
(38) Pour une opinion comparable, V. R. Higgins: "The taking of property by state: Recent
development" RCDAI 1982, III, Volume 1975, p. 344 et s.
(39) La Commission a ainsi estimé que des nuisances graves provoquées par une station d'épnration
située à proximité immédiate de l'habitation de la requérante constituaient une ingérence dans le droit
protégé par l'article 8 (Rapport du 31 août 1993, Lopez Ostra c. Espagne, req. n° 16798/90; AJDA
1994, p. 194, chrono J.-F. Flauss).
Selon P. Tavernier, la probabilité d'obtenir satisfaction sur le fondement de l'article 1er
du protocole n° 1 est relativement faible en ce domaine. Ils auront sans doute plus de chance de
succès, s'ils se placent sur le terrain de l'article 8 et du respect à la vie privée (JD! 1994,3, l, chrono
p. 824).
(40) Baggs c.I Royaume-Uni, rapport comm. 8 juillet 1987. Dans cette affaire, il apparaît que
l'exercice des attributs est réduit irrévocablement à néant. En effet, les problèmes de bruit et de
pollution sont qualifiés de "terribles" et "d'intolérables" par plusieurs rapports d'experts, rendant tout
49son droit de propriété. La Cour aurait pu qualifier l'atteinte à la propriété
d'expropriation de fait, si un règlement amiable n'était intervenu entre les parties
après la décision de recevabilité (41).Au contraire, dans l'affaire "Powell et Rayner
c.l Royaume-Uni" (42)les griefs des requérants ne sont pas recevables car l'atteinte
à la propriété n'est pas établie. La nuisance due au bruit est estimée supportable.
En l'occurrence, la Cour considère que rien ne montre que la valeur de la propriété
a été substantiellement diminuée par suite du bruit, au point de constituer une
charge disproportionnée équivalent à une confiscation partielle de propriété
nécessitant le paiement d'une compensation (43).
La seconde limitation au droit de propriété autorisée par la Convention
européenne concerne les atteintes à l'usage de la propriété. Ce texte reconnaît aux
Etats le pouvoir de réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général,
en mettant en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires à cette fin.
SECTION 2
LA REGLEMENTATION DE L'USAGE DES BIENS.
A la différence de la privation de propriété, qui porte principalement sur
le bien lui-même, transféré du propriétaire à une personne publique ou privée, la
réglementation de l'usage des biens porte sur les attributs de la propriété. Cette
dernière a pour effet de réduire la capacité de jouir d'un bien, de limiter la libre
disposition de celui-ci qui confère au propriétaire le droit d'entrer en relation
juridique avec autrui: vente, location, mise en usufruit.
usage impossible. quant à la libre disposition des biens "l'autorisation a été refusée au requérant de
vendre sa propriété à usage commercial pour en tirer un prix raisonnable." V. aussi, Requête
n° 7889/77, Arrondelle c.l Royaume-Uni, décision 15 juillet 1980, D.R. 19, p. 186 et rapport de la
Commission du 13 mai 1981, DR 26, p. 5. Nuisances dues à l'exploitation d'un aéroport et du
passage d'une autoroute à proximité immédiate de la villa propriété de la requérante, habitée par elle.
Règlement amiable.
(41) Dans une affaire semblable, les autorités administratives françaises ont reconnu, après bien des
atermoiements et l'intervention du Médiateur de la République qu'il y avait expropriation de fait. En
l'espèce, la propriété de M. et Mme B se trouvait dans une zone de bruit extrême dans l'axe de la piste
d'un aérodrome et à faible distance. Et des mesures sonores effectuées ont montré que le bruit était
insupportable pour l'homme. C'est seulement après près quinze ans de procédure que les propriétaires
ont obtenu leur expropriation et reçu, en contrepartie, une indemnité équitable leur permettant de
s'installer ailleurs (Réclamation n° 88-1769, transmise par Michel Sainte-Marie, député de gironde,
Rapport du Médiateur 1989, p. 207).
(42) Powell et Rayner c./ Royaume-Uni, Rapport de la Commission du 19 janvier 1989, décision
n° 9310/81.
(43) Cour euro D. H., arrêt Powell, Rayner du 21 février 1990, série A. n° 172, ~ 6. V. également
R. Goy: "Le bruit des aéroports devant la Commission et la Cour européenne des droits de
l'homme", RJE 1987, n° 4, p. 475. J.-F. Flauss : "Convention européenne des droits de l'homme et
réparation des dommages de pollution: les conséquences de l'arrêt Powell et Rayner", LPA, 6 mars
1991, n° 28, p. 17.
50La Cour a ainsi qualifié de réglementation de l'usage des biens la
restriction de la liberté contractuelle en matière de loyers (44).De même, dans les
arrêts "Sporrong et Lonnroth" (45)et "Allan Jacobsson" (46),une interdiction de
construire frappant un immeuble pendant une très longue durée a été analysée
comme une réglementation de l'usage des biens (47).De manière analogue, la Cour
considère qu'une décision de retrait d'un permis d'exploitation d'une gravière (48)
ou une décision de retrait d'un certificat d'urbanisme autorisant un projet
immobilier (49)ou encore des interdictions municipales de construire prises dans
l'attente d'un plan d'urbanisme en vue de l'aménagement urbain (50),constituent
une forme de réglementation de l'usage des biens. Enfin la Commission
européenne estime également qu'une mesure de classement d'un site (51)ou encore
une disposition législative remettant en cause le droit de pêche exclusif au lancer
détenu par les propriétaires de lacs ou de rivières (52)relèvent de la réglementation
de l'usage des biens. Notons que, pour la Commission et la minorité des juges dans
l'affaire "Sporrong et Lonnroth", ce ne sont pas seulement les interdictions de
construire qui relèvent de la réglementation de l'usage des biens mais c'est tout le
droit de l'urbanisme. Les juges dissidents l'affirment clairement: "L'essence
même du droit de l'urbanisme est de réglementer l'usage des biens, y compris les
biens privés, dans l'intérêt général" (53).
En revanche, l'occupation de terrains privés par un organisme public,
interdisant aux propriétaires d'user de leurs biens, de les vendre, les donner ou les
hypothéquer ne relève pas de la réglementation de l'usage des biens (54).En effet,
une telle mesure prive les requérants de l'usage de leurs biens et ne saurait passer
pour "réglementation" de cet usage (55).
Mais il peut parfois s'avérer délicat de distinguer précisément entre
privation de propriété et réglementation de l'usage des biens. En effet, cette
(44) Arrêt Mellacher, précité. V. également, Req. 673/59, Déc. 28 juillet 1969, Annuaire 4, pp. 286-
294; Autriche, Req. 8003/77, Déc. 3 octobre 1979, p. 80.
(45) Arrêt Sporrong et Lonnroth, précité, 964-65.
(46) Cour eur. D. H., arrêt Allan Jacobsson du 25 octobre 1989, Série A n° 163 ; R.T.D.H., oct. 1990,
4, p. 367 note B. Haubert; J.D.L, 1990, n° 3, p. 737, Chrono P. Tavernier.n°
(47) Ont aussi été analysée comme des mesures de réglementation de l'usage des biens, à examiner
sous l'angle du second alinéa du protocole 1 : L'organisation d'une profession important à
l'ensemble du secteur économique (Cour euro D. H., arrêt Van Marie et autres du 26 juin 1986, série
A n° 101) l'interdiction d'importer des pièces d'or (Cour euroD. H., arrêt Agosi du 24 octobre 1986,
série A n° 108), le retrait d'une licence de boissons alcoolisées (Cour eur. D. H., arrêt Tre TraktOrer
Aktiebolag du 7 juillet 1989, série A n° 109 ; JDI 1990, n° 3, p. 732, chrono P. Tavernier).
(48) Coureur. D. H., arrêt Fredin, précité.
(49) Cour eur. D. H., arrêt Pine Valley developments, précité.
(50) Cour euro D. H., arrêt Allan Jacobsson c. Suède,
(51) Avis de la Commission européenne dans l'affaire Geouffre de la Pradelle, précité.
(52) Requête n° 11763/85, Baner c. Suède, décision d'irrecevabilité du 9 mars 1989.
(53) Opinion dissidente commune à M. Zekia, M. Cremona, M. Th6r Vilhjâlmsson, M. Lagergren,
Sir Vincent Evans, M. Mac Donald, M. Bernhardt et M. Gersing, Juges. Cour euro D. H., arrêt
Sporrong et Lonnroth du 23 septembre 1982, précité, 9 3.
(54) Cour eur. D. H., arrêt Papamichalopoulos du 24 juin 1993, précité, 9 41.
(55) Rapport de la Commission dans l'affaire Papamichalopoulos, ibid., g. 43.
51dernière, en limitant de façon drastique l'exercice des attributs de propriété peut
s'apparenter à une expropriation de fait. Dès lors se pose la question de savoir à
partir de quel seuil les restrictions apportées à l'exercice du droit de propriété
seront assimilées à une expropriation de fait. Il est difficile d'apporter une réponse
claire à cette interrogation pour deux raisons. La première est que les organes de
Strasbourg n'ont jamais, jusqu'à présent, qualifiée une réglementation de l'usage
des biens comme une privation de propriété. La seconde tient au fait que la
délimitation entre les deux catégories laisse place à une certaine subjectivité. Il n'y
a pas de critères précis qui permettent de schématiser cette notion.
En outre, cette qualification est rendue d'autant plus malaisée que dans
certaines hypothèses la réglementation de l'usage des biens se rapproche
également d'une atteinte au principe du respect de la propriété. C'est ce qu'il
convient d'examiner.
SECTION 3
L'ATTEINTE A LA SUBSTANCE DU DROIT DE PROPRIETE.
Apparu dans l'arrêt "Sporrong et Lonnroth" (56),l'atteinte au principe du
respect de la propriété permet à la Cour européenne d'élargir le champ
d'application de son contrôle des limitations du droit de propriété. Nous
examinerons successivement le contenu (Paragraphe 1) et la fonction
(Paragraphe 2) de cette nouvelle catégorie d'atteinte au droit de propriété fondée
sur la première phrase de l'article 1er du protocole n01 : "Toute personne physique
ou morale a droit au respect de ses biens".
PARAGRAPHE 1. LE CONTENU.
L'atteinte à la substance du droit de propriété se rapproche de la
réglementation de l'usage des biens en ce qu'elle réduit les attributs du droit de
propriété, mais sans priver le propriétaire de son titre de propriété. C'est ainsi que
la Cour a qualifié d'atteinte "à la substance du droit de propriété" le
renouvellement de permis d'exproprier de très longue durée (57)et un transfert
provisoire de terrains agraires (58),au cours d'un remembrement agricole. Dans ces
deux arrêts, la démarche suivie par la Cour est la même: ce n'est que parce que les
mesures incriminées (permis d'exproprier; transfert provisoire des terres) ne
peuvent, selon la Cour, s'analyser en des privations de propriété ou en des
réglementations de l'usage des biens qu'elles sont, à défaut, examinées sous
l'angle du respect au droit de propriété. Ainsi la Cour précise d'abord que
"l'atteinte à la substance" du droit de propriété ne prive pas le propriétaire de son
bien (Sporrong et Lonnroth ~ 63 ; Poiss ~ 64). Elle refuse ensuite d'assimiler les
(56) Arrêt Sporrong et Lônnroth, précité.
(57) Arrêt et
(58) Arrêt Erkner et Hofauer et Poiss du 23 avril 1987, précité.
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