Recherches sur les compétences de la communauté

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Les modalités de répartition des compétences entre la Communauté et ses États membres, ignorées des rédacteurs du Traité de Rome, ne peuvent plus être occultées. Enjeux de la réforme de l'Union européenne en 2004, la définition et la clarification de la répartition des compétences sont des conditions de la poursuite de l'intégration européenne. L'analyse du droit dérivé, de la jurisprudence et des actions nationales démontre que la théorie des compétences communautaires se fonde sur une conciliation des volontés étatiques et communautaires.
Publié le : samedi 1 mars 2003
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EAN13 : 9782296315983
Nombre de pages : 704
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RECHERCHES SUR LES
COMPÉTENCES DE LA COMMUNAUTÉ EUROPÉENNE

Collection Logiques Juridiques
dirigée par Gérard MARCOU Le droit n'est pas seulement un savoir, il est d'abord un ensemble de rapports et pratiques que l'on rencontre dans presque toutes les formes de sociétés. C'est pourquoi il a toujours donné lieu à la fois à une littérature de juristes professionnels, produisant le savoir juridique, et à une littérature sur le droit, produite par des philosophes, des sociologues ou des économistes notamment. Parce que le domaine du droit s'étend sans cesse et rend de plus en plus souvent nécessaire le recours au savoir juridique spécialisé, même dans des matières où il n'avait jadis qu'une importance secondaire, les ouvrages juridiques à caractère professionnel ou pédagogique dominent l'édition, et ils tendent à réduire la recherche en droit à sa seule dimension positive. A l'inverse de cette tendance, la collection «Logiques juridiques» des Éditions L'Harmattan est ouverte à toutes les approches du droit. Tout en publiant aussi des ouvrages à vocation professionnelle ou pédagogique, elle se fixe avant tout pour but de contribuer à la publication et à la diffusion des recherches en droit, ainsi qu'au dialogue scientifique sur le droit. Comme son nom l'indique, elle se veut plurielle.

Dernières parutionsSpo
Marie-Dominique CHARLIER-DAGRAS, La laïcité française à l'épreuve de l'intégration européenne. Pluralisme et convergences, 2002. Auguste ILOKI, Le recours pour excès de pouvoir au Congo, 2002. Michel-Cyr DJIENA WEMBOU, Le droit international dans un monde en mutation, 2002. Jean-François ROULOT, Le crime contre l'Humanité, 2002. Marie-Pauline DESW ARE, Essai sur la nature juridique de la République, 2003. Geneviève KOUBI et Gilles GUGLIEMI, La gratuité, une question de droit ?, 2003. Marie-Pauline DESW ARE, Essai sur la nature juridique de la République, 2003. Michel FARGE, Le statut familial des étrangers en France: de la loi national à la loi de la résidence habituelle, 2003. Placide MOUDOUDOU, Droit administratif congolais, 2003. Sophie DOUAY, Travail, avenir et génétique, 2003

Valérie MICHEL Maître de Conférencesà l'Université de Rouen

RECHERCHES SUR LES COMPÉTENCES DE LA COMMUNAUTÉ EUROPÉENNE
Avantpropos de Vlad Constantinesco
Professeur à l'Université Robert Schuman de Strasbourg

Préface de Philippe Manin l)rofesseurà l'Université Paris l Panthéon-Sorbonne

L'Harmattan 5-7, me de l'École-Polyteclmique 75005 Paris FRANCE

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino ITALIE

v. CONSTANTINESCO; V. MICHEL, Encyclopédie Dalloz, Droit communautaire

Compétences

communautaires,

AVERTISSEMENT

ET REMERCIEMENTS

Le présent ouvrage est tiré d'une thèse de doctorat en droit, mention droit communautaire, soutenue publiquement devant le jury de l'Université Paris I Panthéon-Sorbonne composé de Messieurs Philippe MANIN (Professeur à l'Université Paris I Panthéon-Sorbonne, directeur de la recherche), Vlad CONSTANTINESCO (Professeur à l'Université Robert Schuman, Strasbourg), Henri LABA YLE (Doyen de l'Université de Pau, Pays de l'Adour), Jean-Claude MASCLET (Professeur à l'Université Paris I Panthéon-Sorbonne).

Mes remerciements vont, en premier lieu, au Professeur Philippe MANIN pour ses précieux conseils et son aide, essentiels dans l'aboutissement de cette recherche. Je tiens également à exprimer toute ma reconnaissance aux personnels de la bibliothèque universitaire de la Faculté Jean Monnet et à Madame Gwenola LENCOT du Centre de droit européen de l'Université de Paris I. Leur patience, leur dévouement et leur professionnalisme ont été précieux.

A mes parents et amis A ceux qui ne sont plus mais dont le souvenir est un éternel réconfort

<9L'Harmattan, 2003 ISBN: 2-7475-4067-7

AVANT-PROPOS

Il est des sujets ambitieux et difficiles qui donnent lieu à des thèses réussies: le livre de Melle Valérie Michel appartient à cette catégorie, et le lecteur n'aura aucun mal à s'en persuader. Ce livre qui s'intitule, trop modestement, : «Recherches sur les compétences de la Communauté européenne », explore à vrai dire un thème aussi vaste que complexe: l'auteur entend, en effet, y faire le point sur l'état actuel des compétences communautaires, au moment ou une clarification de celles-ci s'est imposée avec de plus en plus de force à l'ordre du jour de l'agenda politique de l'Union et de la Communauté européenne. Que ce soient la Déclaration n° 23 annexée au traité de Nice, la Déclaration de Laeken ou l'ordre du j our des travaux de la Convention sur l'avenir des institutions européennes, tous ces textes mettent en relief le besoin politique accru de déterminer, avec plus de précision, la consistance des compétences communautaires, qui semble, tous au moins aux yeux d'observateurs extérieurs, s'être augmentée de manière rampante sinon subreptice. La recherche actuelle, peut-être vaine ou mythique, d'une clarification des compétences communautaires et nationales (la réponse à la difficile question: « qui fait quoi en Europe? ») doit commencer indiscutablement par dresser un état des lieux: tel est, au fond, le difficile sujet que Melle Michel a entendu affronter. Il fallait du courage et de solides qualités de juriste pour oser s'attaquer à ce sujet, complexe par nature puisque l'indétermination originaire du traité, discrètement réduite par l'inscription, avec le traité sur l'Union, des principes de la compétence d'attribution et de subsidiarité, n'a été que partiellement comblée par la pratique des institutions communautaires ou par les jurisprudences communautaire et nationale, qui constituent le matériau brut de cette recherche. Il est vrai que les développements de l'action des institutions communautaires, dans son ordre interne, mais aussi dans la sphère de ses relations extérieures, et le contrôle que la Cour y a exercé, l'utilisation de l'art. 308 T CE (ex- 235), ou le contentieux de la base juridique, ont permis à la doctrine de réfléchir à la nature et aux types de compétences qui appartiennent à la Communauté européenne, en y introduisant parfois des notions empruntées à d'autres univers juridiques, (on pense à la preemption du droit fédéral américain) et qui se révèlent, de ce fait, à notre sens tout au moins et quoiqu'une partie de la doctrine en ait prétendu, peu opératoires dans le cadre communautaire. Mais une systématisation d'ensemble faisait défaut, et il était difficile de savoir exactement ce que recouvraient les compétences non-exclusives (les seules expressément mentionnées par l'art. 5-2 du traité CE) et quelle était l'étendue des compétences que l'on peut, a contrario, qualifier d'exclusives.

La création de l'Union européenne (toujours sans personnalité juridique expressément reconnue par le traité sur l'Union), qui exerce, par des procédures de type intergouvernemental distinctes des procédures communautaires, mais avec le concours des institutions communautaires, des attributions dans des domaines régaliens est venue brouiller et compliquer la vision que l'on pouvait avoir des compétences de la Communauté, surtout que, par le traité d'Amsterdam, le pilier communautaire s'est trouvé enrichi de domaines de compétences qui relevaient jusque là de la seule coopération entre gouvernements des Etats membres. C'est pourquoi Melle Michel a eu raison de se concentrer sur le pilier communautaire, en ne retenant que l'étude des compétences de la Communauté européenne: on ne peut encore, à vrai dire, parler de compétences de l'Union qui en soient distinctes.. . En distinguant, au travers d'un plan solidement charpenté, les questions relatives à l'attribution des compétences, de celles relevant de l'exercice des compétences, Melle Michel met l'accent, à juste titre, sur les deux moments forts de toute problématique des compétences, souvent confondus dans les analyses habituelles. Cette présentation permet d'abord à l'auteur de traiter de questions attendues, mais sous un angle neuf. On appréciera notamment l'effort convaincant et abouti - pour dresser une typologie des compétences communautaires, en distinguant de manière heureuse une classification fonctionnelle et une classification organique, qui doivent être lues de manière complémentaire et simultanée, et qui rendent bien compte de la complexité de l'édifice des compétences communautaires, tel qu'il s'est constitué au fil des révisions successives des traités, de la pratique institutionnelle et de la jurisprudence. Le lecteur peut enfin disposer de l'éclairage lumineux d'une question bien plus subtile que ne le laisse entrevoir l'opposition, finalement aussi facile que sommaire, entre les compétences exclusives et les compétences nonexclusives Mais Melle Michel a eu également le grand mérite d'explorer des territoires moins balisés: à preuve, par exemple, l'examen des protocoles et déclarations annexés aux traités, (que l'on trouvera au Chapitre 2 du second titre de la deuxième partie), dont l'auteur montre comment ils se relient à la problématique des compétences en dévoilant la volonté des Etats membres d'exercer leur emprise sur le système des compétences communautaires, comme sur ses interstices. La publication de ce travail vient à son heure: l'histoire des compétences communautaires, jusqu'ici dominée par le jeu réciproque du principe d'attribution des compétences et de l'attribution à la Cour de la compétence exclusive d'interprétation du droit communautaire, est peut-être en train d'entrer dans une nouvelle phase dans laquelle un soin particulier sera accordé par le pouvoir constituant communautaire (dont on ne connaît pas encore la configuration exacte 8

(les gouvernements? les peuples?) ni les modalités d'expression: un traitéconstitutionnel? une constitution européenne?) à la rédaction des clauses de compétences. Celles-ci n'expriment-elles pas, au fond, la teneur du pacte sociétal européen? N'est-il pas grand temps de l'inscrire le plus clairement possible dans un document solennel et de le soumettre à l'acceptation démocratique des peuples d'Europe? Le livre de Melle Michel nous aide donc à mieux comprendre les temps présents et ce n'est pas là son moindre mérite. Les autres (qu'il s'agisse de la clarté de l'expression, de la rigueur du raisonnement, de la solidité des connaissances et de l'argumentation) persuaderont le lecteur des qualités et des talents de Melle Michel, qu'une pleine consécration universitaire ne devrait pas tarder à couronner.

Vlad CONSTANTINESCO Agrégé de droit public et de science politique Professeur à l'Université Robert-Schuman de Strasbourg Directeur du Centre d'études internationales et européennes

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PREFACE

La théorie des compétences occupe, à juste titre, une place essentielle dans la discipline juridique. Elle s'applique à toutes les catégories de «personnes», quelle que soit leur importance ou leur complexité. Lorsque des Etats créent, ensemble, une entité chargée de remplir certaines missions, il est particulièrement important de déterminer, avec autant de précision que possible, quelles sont l'étendue et, par conséquent, les limites des compétences qui lui sont attribuées. Toute analyse des compétences est intrinsèquement complexe. Mais il y a des degrés dans la complexité. La Communauté européenne (ex- Communauté économique européenne), élément dominant du premier «pilier» de l'Union européenne, se situe

probablement- avec les Etats fédéraux - au sommet de cette échelle.
Les compétences communautaires sont en effet multiples et diverses et le sont devenues de plus en plus au fur et à mesure de la révision du traité initial. Le traité constitutif n'a ni rassemblé en un article la liste des compétences attribuées, ni fixé clairement leurs limites. Il a préféré au contraire moduler presque à l'infini leur étendue en fonction des domaines concernés. La « subsidiarité » introduite par le traité de Maastricht est un principe guide. Mais il s'en faut de beaucoup que son contenu et sa portée soient, en tout cas aujourd'hui, tout à fait clairs. Il existe certes un organe régulateur, la Cour de justice (auquel s'ajoute, depuis quelques années, le Tribunal). Celle-ci a vocation, avec des moyens différents, à jouer le même rôle qu'une Cour suprême dans un Etat fédéral, à savoir dire le droit lorsqu'il existe des conflits ou, plus simplement, des doutes sur l'étendue des compétences. L'apport de la jurisprudence à la «théorie des compétences» de la Communauté européenne est immense. Que l'on songe, par exemple, que la Cour a créé, alors sans aucune base expresse dans le traité, la catégorie des «compétences communautaires exclusives». Mais en posant des règles le juge a aussi - car il ne pouvait faire autrement - ajouté beaucoup à la complexité de la question. Valérie Michel devait donc être armée d'une sérieuse dose de courage pour s'attaquer à ce sujet. Cependant, par son appel aux concepts et, plus encore, par la nécessité de tenter une systématisation, il était de nature à l'attirer. Le défi a été de toute évidence relevé et l'objectif brillamment atteint. Grâce à une analyse précise des textes constitutifs et, plus encore, à un dépouillement complet et minutieux de la jurisprudence, grâce aussi à un fort esprit juridique et une aptitude évidente à la synthèse, l'on dispose aujourd'hui, à côté des travaux des pionniers, d'une présentation claire - ce qui ne veut pas dire simple et convaincante d'une sujet particulièrement difficile. Le chapitre consacré à la « typologie des compétences» en est, entre autres, une illustration. L'on ne s'essaiera évidemment pas, dans une brève préface, à faire une «synthèse de la synthèse». Mais l'on peut, à tout le moins, relever plus

particulièrement, car l'on y adhère totalement, certaines des démonstrations et conclusions de l'auteur. Ainsi Valérie Michel a mis dans une juste perspective le fameux principe dit «de spécialité». Il est vrai que la Communauté ne peut détenir que les compétences qui lui ont été « attribuées» par les Etats et dont rend compte le traité constitutif. Mais ledit principe s'est révélé particulièrement malléable, par la volonté des Etats membres qui, en utilisant le fameux article 308 (ex-235) - et quelquefois en dehors de lui - ont permis à la Communauté d'agir dans des domaines qui, de toute évidence, ne lui avaient pas été « attribués» par le traité. De plus, en raison même du pouvoir attribué à la Cour de justice, le principe a pu être « interprété» et a permis le développement de théories telle que celle des compétences implicites ou de l'action justifiée par la nécessité. Le principe « d'attribution», en soi rigide, s'est donc trouvé compensé par un principe d'adaptation des compétences communautaires. Il est vrai que cela a été facilité par le fait que, dans un système institutionnel souvent qualifié de «fédéralisme

coopératif», ce sont les créateurs de la Communauté - les Etats membres - qui,
dans le cadre du Conseil, détiennent le pouvoir de décision. Le principe de spécialité aurait probablement été appliqué de façon beaucoup plus stricte si les Etats membres avaient eu l'impression que les extensions de compétence étaient réalisées en dehors de leur consentement, comme en témoignent, par exemple, certaines des réactions hostiles qui ont salué, à l'origine, un arrêt tel que celui rendu dans l'affaire de l'A.E.T.R. La relativisation du principe d'attribution conduit aussi tout naturellement à relativiser le critère dit de la « compétence de la compétence» comme étant celui le plus apte à différencier la Communauté de l'Etat, ou tout au moins de la fédération d'Etats. L'on souscrit également totalement au schéma évolutif qui est présenté. Il est vrai que la tendance générale est celle d'une extension constante des compétences de la Communauté. Il est tout aussi vrai que, à l'exception, évidemment essentielle, de la politique monétaire, cette extension a eu pour corollaire le caractère peu intense des nouvelles compétences conférées (éducation, culture et autres) ou, encore, un certain affaiblissement, au moins temporaire, de la « méthode communautaire» institutionnelle, comme dans le titre IV CE relatif aux «visas, asile, immigration et autres politiques liées à la libre circulation des personnes ». L'on doit aussi se souvenir que cette extension n'a pu être réalisée, dans le domaine monétaire et dans celui du titre IV, qu'au prix de l'acceptation de régimes dérogatoires qui ont mis à terre le principe d'unité du droit communautaire. Allant, à partir de cette constatation, au-delà du cadre que Valérie Michel a fixé pour sa thèse et qui est limité à la Communauté, il est évident que ce raisonnement, fondé sur l'idée que l'extension des compétences « a un prix », peut être extrapolé à l'Union européenne. En effet, si celle-ci s'est vue attribuer des compétences en matière de politique étrangère et de défense ainsi qu'en matière pénale, c'est au prix, non pas,

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cette fois, d'un affaiblissement temporaire mais d'un abandon de la méthode institutionnelle initiale. L'on sait en effet que, dans les deux autres «piliers» de l'Union, la « méthode communautaire », qui donne une grande place à des procédés de nature non intergouvernementale, a été remplacée, surtout dans le deuxième, par un système intergouvernemental peu compensé. Cet état de fait ne susciterait aucune critique si la méthode communautaire n'avait pas donné, en dépit de sa redoutable complexité, des preuves évidentes d'une assez grande efficacité. L'on peut ainsi imaginer ce que serait aujourd'hui la dite « politique commune de défense» si elle avait été incluse, à un moment ou à un autre, dans la sphère de compétence communautaire. Il est vrai que, selon certains, l'extension des compétences à des matières comme la défense ou la politique étrangère, jointe à l'application de la méthode communautaire, ne pourrait être acceptée par les Etats. L'on observera toutefois que ce raisonnement était appliqué autrefois à la monnaie. L'on remarquera aussi que lorsqu'il est apparu qu'une question telle que la politique d'immigration et d'asile devait être l'objet, au moins à terme, d'une véritable «politique commune », le traité d'Amsterdam l'a transférée du troisième « pilier» de l'Union à la sphère de compétence communautaire. Il n'y a donc pas de compétences qui, par nature, ne peuvent relever que des techniques de négociation intergouvernementale classiques. Il appartiendra peut-être à la future «Constitution» européenne de l'établir.

Philippe MANIN Professeur à l'université Paris 1 Panthéon-Sorbonne Novembre 2002

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PRINCIPALES ABREVIATIONS UTILISEES AEAP: AFDI : ACC.: AIJC : AIDA: AJCL : Ann. IDI: Ann. CDI : APD: BCE: Bull. CE : Annuaire européen d'administration publique Annuaire français de droit international Affaire Annuaire international de justice constitutionnelle Actualités juridiques, Droit administratif Americanjournal of comparative law Annuaire de l'Institut de droit international Annuaire de la Commission du droit international Archives de philosophie du droit Banque centrale européenne Bulletin de l'Union européenne (anciennement Bulletin des Communautés européennes) CDE: Cahier de droit européen Cass : : Cour de Cassation Commission du droit international CDI: Conseil d'Etat C.E. : Chron : Chronique C.I.J. : Cour internationale de justice C.J.C.E. : Cour de justice des Communautés européennes Common market law review CMLR : Com: Commission ConeI. : Conclusions Cons: Conseil C.P.I.J. Cour permanente de justice internationale D: Recueil Dalloz Sirey DA: Droit administratif Sous la direction de Dir. : DPCI: Droit et pratique du commerce international Ed. Edition EDCE: Etudes et documents du Conseil d'Etat ELR: European law review Europe: Revue Europe Fase. : Fascicule Gaz. Pal: Gazette du Palais FEDER: Fonds européen de développement régional FEOGA : Fonds européen d'orientation agricole FSE: Fonds social européen GATT: Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce. I.E.A.P: Institut européen d'administration publique J. CI Europe: Jursiclasseur Europe JCP: Jurisclasseur périodique (La Semaine juridique) IDI: Journal du droit international J.O.C.E. : Journal Officiel des Communautés européennes

JT : Journal des tribunaux JTDE: Journal des Tribunaux, Droit européen L.G.D.J. : Librairie générale de droit et de jurisprudence OCM : Organisation commune de marchés OIT: Organisation internationale du travail OMC : Organisation mondiale du commerce. O.P.O.C.E. : Office des publications officielles des Communautés européennes p, pp. : page, de la page à la page Petites Affiches: Les Petites Affiches P.E : Parlement européen P.V.A.M: Presse universitaire d'Aix-Marseille PUF : Presses universitaires de France RAE. : Revue des affaires européennes RBDI : Revue belge de droit international RCADI : Recueil des cours de l'Académie de droit international RCDIP : Revue critique de droit international privé RDP : Revue du droit public et de la science politique en France et à l'étranger RDT: Recherche et développement technologique Rec. : Recueil des arrêts: de la Cour de justice, du Conseil d'Etat, du Conseil Constitutionnel REDC : Revue européenne de droit de la consommation Rép. communautaire Dalloz Répertoire - Encyclopédie Dalloz RFDA : Revue française de droit administratif RFDC Revue française de droit constitutionnel RGDIP : Revue générale de droit international public RJE : Revue juridique de l'environnement RMUE : Revue du Marché Unique (anciennement, R.M.V., revue du Marché Unique) RMCUE : Revue du Marché Unique et Européen (anciennement, R.M.C., Revue du Marché Commun) RRJ: Revue de recherche juridique, droit prospectif RSC: Revue de science criminelle RTDE: Revue trimestrielle de droit européen. RUDH : Revue universelle des droits de l'Homme SEBC : Système européen de banque centrale SEW: Social economische Wetgewing. SFDI : Société française pour le droit international SME: Système monétaire européen Spéc. : Spécialement T.C.E. : Traité de la Communauté européenne T.P.I. : Tribunal de première instance T.V.E. : Traité sur l'Union européenne

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PLAN GENERAL (Une table des matières détaillée figure à la fin de l'ouvrage) Introduction Première Partie: L'attribution pouvoir créateur des Etats Titre 1: Définition des compétences d'attribution de compétence ou la relative dilution du

compétences

communautaires:

principe

des

Chapitre 1 : Acception communautaire du principe: entre clarté et ambiguïté Chapitre 2 : Typologie des compétences Titre 2 : L'adaptation des compétences communautaires: entre consensualisme et action communautaire unilatérale Chapitre 1 : Adaptation matérielle: théorie de la connexité Chapitre 2 : Adaptation fonctionnelle Deuxième partie: Les principes d'exercice: De la consolidation compétences communautaires au renforcement de l'influence étatique Titre 1: La régulation par l'exercice: communautaires affermissement des

des compétences

Chapitre 1 : L'exercice des compétences comme complément du partage de compétences Chapitre 2 : L'exercice des compétences comme facteur de collaboration: l'instrumentalisation de la compétence nationale Titre 2 : La régulation de l'exercice ou le renouveau de l'emprise étatique Chapitre 1: Encadrement communautaires direct de l'exercice des compétences

Chapitre 2: Les actes annexés au traité: vers une maîtrise indirecte de l'action communautaire? Conclusion Schéma des modalités de partage des compétences

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INTRODUCTION

1. Aux propos de Jean Monnet, qui exhortait le Comité d'Action pour les Etats-Unis d'Europe «à manifester auprès des gouvernements, des parlements et des opinions publiques, leur détermination de voir faire de la résolution de Messine (...) une véritable étape vers les Etats-Unis d'Europe (pour la réalisation desquels) il est indispensable que les Etats délèguent certains de leurs pouvoirs à des institutions fédérales européennes, mandataires de l'ensemble des pays participants »1, fait aujourd'hui écho la déclaration de Monsieur Joschka Fisher appelant au «passage de la Confédération de l'Union à l'entière parlementarisation dans une Fédération européenne (...) pleinement souveraine quoique composée d'Etats-nations affmnés »2. Séparées de 45 ans et prônant toutes deux la construction de l'Europe sur un modèle d'inspiration fédérale, ces déclarations pourraient laisser penser que l'application du traité de Rome s'est effectuée, durant quarante ans, dans un cadre non défini. Toutefois, s'il est vrai que le caractère sui generis de la Communauté rend malaisée sa classification dans les catégories juridiques préexistantes - l'Etat, l'Etat fédéral ou l'organisation internationale - la récurrence des interrogations sur sa nature juridique ne doit pas occulter sa qualité d'ordre juridique, c'est-à-dire de système structuré et hiérarchisé de sources comportant d'une part, des règles de compétence applicables aux représentants de l'autorité publique3 et, d'autre part, des principes relatifs à l'élaboration et l'exécution de règles ou de principes acceptés comme droit4. Néanmoins, la persistance des discussions relatives à la nature juridique de la Communauté, à laquelle sont reliées celles afférentes au processus de constitutionnalisation du traité5, ainsi que certaines prises de position de la Cour de Justice des
1 Communiqué à la presse du 13 octobre 1955, cité in P. Fontaine, Le comité d'action pour les EtatsUnis d'Europe de Jean Monnet, Lausanne, Centre de recherches européennes, 1974, pp. 34-35. 2 «De la Confédération à la Fédération: réflexions sur la finalité de l'intégration européenne », Discours prononcé à l'Université de Humboldt de Berlin, le 12 mai 2000 in, P. Magnette (ed), La constitution de l'europe, Bruxelles, Ed. de l'Université de Bruxelles, Coll. Etudes européennes, 2000. 3 B. S. Jackson: «Compétence », in A.-l Arnaud e.a. (dir.) : Dictionnaire encyclopédique de théorie éd., et sociologie du droit, Paris, LGDJ, 1993, 2ème p. 77. 4 M. Jori,« Ordrejuridique », ibid. p. 415. 5 L'ancienneté de la réflexion ne doit pas masquer le fait qu'aujourd'hui ce sont les ministres des Affaires étrangères qui suscitent le débat. Les propositions ont été le fait soit de l'assemblée de la C.E.C.A. (1954) soit du Parlement européen (projet Spinelli de 1984 ; Herman de 1994; Duhamel de 2000) et d'organismes privés saisis par les institutions [études du centre Robert Schuman réalisées pour le Parlement européen (Quelles Charte constitutionnelle pour l'Union européenne - Stratégies et options pour renforcer le caractère constitutionnel des traités, Parlement européen, Direction générale des Etudes, Document de travail, Série Politique), ou la Commission (Un traité fondamental pour l'Union européenne, Etude sur la réorganisation des Traités]. Voir, P. Magnette, «Questions sur la constitution européenne », in P. Magnette (ed), La constitution de l' europe, préc. note 2, pp. 917 ; l-V. Louis, « Les projets de constitution dans l'histoire de la construction européenne », Ibid., pp. 41-52 ; Jorg Gerkrath : L'émergence d'un droit constitutionnel pour l'europe, Bruxelles, Ed. de l'Université de Bruxelles, Coll. Etudes européennes, 1997. Il est enfin à noter que l'adoption de la Charte des Droits fondamentaux de l'Union et la déclaration de Laeken (14,15 décembre 2001) accentuent le débat; voir notamment: F. Sudre, Introduction à la journée d'étude de la CEDECE, Réalités et perspectives du droit communautaire des droits fondamentaux, F. Sudre et H. Labayle (dir), Bruxelles, Bruylant, 2000, pp. 7-34 ; K. Lenaerts, «La déclaration de Laeken: premier jalon d'une constitution européenne », JTDE, 2001, pp. 29-43. 19

Communautés Européennes, des institutions communautaires et de juridictions constitutionnelles nationales, réactualisent la nécessité de déterminer les principes fondant le partage de compétences entre la Communauté et ses Etats membres6. Au-delà de l'actualité politique du sujet, stigmatisée par la décision prise à Nice de convoquer, en 2004, une nouvelle Conférence intergouvernementale chargée notamment d'établir« une délimitation plus précise des compétences entre l'Union et les Etats membres »7, le réexamen des principes sous-tendant le partage vertical de compétences relève pleinement du droit positif. 2. En premier lieu, la Cour de justice appelle à la réflexion car il est significatif qu'après avoir œuvré en faveur d'un renforcement des compétences communautaires - par la théorie des compétences implicites8, une définition extensive du champ d'application matériel des dispositions attributives de compétence9, voire une application de la théorie fédérale de la préemption pour reconnaître l'existence de compétences exclusives par exercice10 - elle se soit

expressémentréférée, depuis peu, au principe des compétencesd'attributionIl. Plus
précisément, il n'est pas indifférent que la Cour, qui s'est attachée à «mettre en évidence l'existence d'un principe non-écrit, implicite, de répartition des compétences entre la Communauté et ses Etats membres »12, n'ai mentionné ce principe, pour la première fois, qu'en 1996, c'est-à-dire peu de temps après son insertion formelle dans la Charte fondatrice. Bien que cette consécration
6 Sur cette recherche, voir notamment: V. Constantinesco, Compétences et pouvoirs dans les Communautés européennes, contribution à l'étude de la nature juridique des Communautés, Paris, LGDJ, Bib. de droit international, t. LXXIV, 1974; R. Kovar, Le pouvoir réglementaire de la Communauté européenne du charbon et de l'acier, Paris, LGDJ, Bib. de droit international, t. XXVIII, 1964; K. Lenaerts, Le juge et la constitution aux Etats-Unis d'Amérique et dans l'ordre juridique européen, Bruxelles, Bruylant, 1988 ; H. Lesguillons, L'application d'un Traitéfondation: le Traité instituant la C.E.E., Paris, Pedone, Coll. Bib. de droit international, t. XLVIII, 1968; D. Triantafyllou, Des compétences d'attribution au domaine de la loi, étude sur les fondements juridiques de l'activité administrative communautaire, Bruxelles, Bruylant, 1997 ; P. Pescatore, «Les répartitions de compétences entre la Communauté et ses Etats membres », in La Communauté et ses Etats membres, Liège, La Haye, Martinus Nijhoff, Coll. Scientifique de la faculté de droit de l'Université de Liège, t. 36, pp. 61-93 ; 1.-Cl. Masclet, « La répartition des compétences dans l'Union européenne », in P. Soldatos, 1.-Cl. Masclet (dir.), L'Etat-Nation au tournant du siècle: les enseignements de l'expérience canadienne et européenne, Québec, A.G.M.V., Marquis, Coll. Etudes Européennes, 1997, pp. 179-203; 1.-V. Louis, «Quelques réflexions sur la répartition des compétences entre la Communauté européenne et ses Etats membres », Revue d'intégration européenne, 1979, II, n° 3, pp. 355-374. En langue étrangère, voir notamment: A. G. Soares, Repartiçao de compêtencias e preempçao no direito comunittirio, Lisboa Cosmos 1996; M. 1. Y Perez De Nanclares, El sistema de competencias de la Comunidad Europea, Madrid Mac Graw Hill, 1997 ; D. Obradovic, « Repatriation of powers in the european Community », CMLR, 1997 p. 59-72. 7 Déclaration n° 23 annexée au Traité de Nice. 8 Voir infra, n° 217 et suiv. 9 Voir infra, n° 164 et suiv. 10Voir infra, n° 294 et suiv. Il CJCE, 28 mars 1996, Avis 2/94, Adhésion de la C.E à la Convention de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales, Rec., p. 1-1759 ; CJCE, 5 octobre 2000, R.F.A. c. P.E.et Cons. de l'U.E., aff. C-376/98, Rec., p. 1-8419. 12V. Constantinesco, Compétences et pouvoirs dans les Communautés européennes, préc. note 6, p. 90. 20

jurisprudentielle du principe des compétences d'attribution ne modifie pas, au fond, le régime juridique des compétences communautaires, elle témoigne incontestablement d'une nouvelle politique de la Cour puisqu'elle affiche désormais nettement sa «tâche d'arbitre institutionnel en dernier ressort des conflits de compétences dans l'ordre juridique communautaire» 13. La position de la Cour de Justice est d'autant plus significative qu'elle doit être reliée aux décisions de certaines Cours constitutionnelles fédérales. Celles-ci justifient également l'intérêt d'une réflexion sur les compétences communautaires dans la mesure où le partage de compétences entre la Communauté et ses Etats membres, ainsi que son respect par les institutions communes, sont devenus, à l'occasion de l'examen des traités modifiant le traité de Rome, un élément essentiel de leur raisonnement. La Cour Constitutionnelle allemande, dont les positions sur la protection des droits fondamentaux ont prouvé qu'elle pouvait contribuer au développement substantiel de l'ordre juridique communautairel4, a ainsi aff1ffi1ésa compétence pour statuer sur le respect, par les institutions communes, des compétences communautaires telles que définies dans le traité et la loi allemande d'incorporationls. En évoquant ainsi la possibilité de priver d'effet, dans l'ordre juridique interne, le droit communautaire, le juge allemand s'est «livr(é) à une attaque à peine voilée contre la CJCE lorsqu'il lui reproche son interprétation par trop dynamique du traité CEE dans le passé »16.Cette position, qui fait écho aux reproches des autorités danoises quant au recours à l'article 308 TCE1?, atteste de la volonté des Etats d'imposer, ou de rappeler aux institutions communes, le respect du principe des compétences d'attributionI8. L'appréciation des compétences communautaires par les juridictions nationales se décèle également dans la jurisprudence du Conseil Constitutionnel français puisque, en abandonnant la distinction peu opératoire entre limitation et transfert de souverainetél9, il a jugé que le respect de la souveraineté nationale ne fait pas obstacle, sous condition de
13

K. Boskovits: Le juge communautaire et l'articulation des compétences de la Communauté

européenne et des Etats membres, Thèse Strasbourg, 1998, p. 573. 14 Cour Constitutionnelle Fédérale, 29 mai 1974, Solange l, RTDE, 1976, pp. 316-357; Cour Constitutionnelle Fédérale, 22 octobre 1986, RTDE, 1987, pp. 537-553. 15 Cour Constitutionnelle Fédérale, 12 octobre 1993, Traité sur l'Union européenne, RUDH, 1993, pp. 286-292.
16

C. Grewe, «L'arrêt de la Cour Constitutionnellefédérale allemande du 12 octobre 1993 sur le

traité de Maastricht: l'Union européenne et les droits fondamentaux », RUDH, 1993, pp. 226-231, spéc., p. 231. 17 P. Lachmann : « Some Danish reflections on the use of article 235 », CMLR, 1981, pp. 447-461. Sur les rapports de force entre la Communauté et ses membres, voir, L. Burgorgue- Larsen, «Les résistances des Etats de droit », in 1. Rideau (dir), De la Communauté de droit à l'Union de droit, Continuités et avatars européens, Paris, LGDJ, 2000, pp. 423-458. 18 Cet avertissement est donc significatif, quand bien même la Cour Constitutionnelle allemande semble avoir conclu « un traité de paix» avec la Cour de Justice. Sur ce point: C. Grewe, « Le traité de paix avec la Cour de Luxembourg: l'arrêt de la Cour Constitutionnelle fédérale du 7 juin 2000 relatif au règlement du marché de la banane », RTDE, 2000, pp. 1-18 ; W. Zimmer, « De nouvelles bases pour la coopération entre la Cour Constitutionnelle fédérale et la Cour de justice de Luxembourg », Europe, 2001, Chrono 2, pp. 3-6. 19 D-C 76-71, 30 décembre 1976, Elections du P.E., Rec., p. 15. 21

réciprocité, à la conclusion d'accords portant création et développement d'une organisation internationale dotée de la personnalité juridique et investie de pouvoir de décision par l'effet de transferts de compétence2o. Le juge constitutionnel français a donc expressément reconnu et accepté les transferts de compétence au profit de la Communauté - et de l'Union. Expressément traitée, la délimitation des compétences communautaires fait désonnais l'objet d'un examen minutieux, de telle sorte que le juge a pu insister sur l'incidence, quant au transfert de compétence, du passage de l'unanimité à la majorité qualifiée21. De manière générale, l'importance des compétences transférées à la Communauté par le Traité sur l'Union a conduit à une individualisation de l'engagement communautaire dans les constitutions nationales22. Ces éléments témoignent de l'intérêt que présente aujourd'hui une réflexion sur les compétences attribuées à la Communauté. Cette tâche paraît toutefois malaisée, car évoquer les compétences de la Communauté européenne semble constituer un champ d'étude à la fois étriqué et particulièrement large. 3. Etriqué car se limiter à l'examen de la Communauté européenne implique non seulement l'exclusion des deux autres piliers de l'Union, mais aussi celle de la C.E.C.A. et de l'Euratom. Concernant les deux communautés sectorielles, l'étude isolée de la Communauté européenne peut en premier lieu se justifier par le principe d'autonomie des traités23 qui a conduit la Cour à rejeter l'application des règles de l'un d'eux à une matière régie par un autre24.La circonstance qu'elle ait accepté, en l'absence de différence expresse, l'application du traité fondant la Communauté européenne à des produits relevant de la C.E.C.A.25 ou de la C.E.E.A.26, voire l'interprétation d'un traité à la lumière d'un autre27 ne suffit pas à en imposer l'étude conjointe. En effet, au-delà des différences institutionnelles entre les traités
20

21 D-C 97-394, 31 décembre 1997, Traité d'Amsterdam, RDP, 1998, p. 345. 22 Sur ce point, voir notamment: Th. de Berranger, Constitutions nationales et construction communautaire, Paris, LGDJ, Bib. de droit public, 1. 178, 1995 ; H. Tourard, L'internationalisation des constitutions nationales, Paris, LGDJ, Bib. constitutionnelle et de sciences politiques, 1.96, 2000 ; J.-Cl. Masclet et D. Maus (dir), Les constitutions nationales à l'épreuve de l'Europe, Paris, La Documentation Française, 1993. 23 Article 305 TCE. 24 CJCE, 10 mai 1960, Compagnie des hauts fourneaux et fonderies de Givors e.a c. Haute-Autorité de la C.E.C.A, aff. jtes., 27/58, 28/58 et 29/58, Rec., p. 503 ; CJCE, 14 décembre 1962, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes e.a c. Cons. de la C.E.E, aff. 17/62, Rec., p. 901 ; CJCE, 4 octobre 1991, P.E. c. Cons. des C.E, aff. 70/188, Rec., p. 1-4529. 25 CJCE, 15 décembre 1987, Deutsche Babcock Handel GmbH c. Hauptzollamt Lübeck-Ost, aft: 328/85, Rec., p. 5119. 26 CJCE, 14 novembre 1978, Délibération 1/78 CEEA, Projet de convention de l'Agence internationale de l'énergie atomique sur la protection des matières, installations et transports nucléaires, Rec., p. 2151 ; CJCE, 15 novembre 1994, Avis 1/94, Compétence de la Communauté pour conclure des accords internationaux en matière de services et de protection de la propriété intellectuelle, Rec., p. 1-5267, point 24. 27 CJCE, 18 mai 1962, Comptoirs de vente du charbon de la Ruhr "Geitling", "Mausegatt" et "Priisident" c. Haute-Autorité de la C.E.C.A, aff. 13/60, Rec., p. 165. 22

D-C 92-308,9 avril 1992,relativeau Traité sur l'Union, RFDA, 1992,pp. 373.

de Paris et de Rome, l'exclusion de la C.E.C.A. résulte principalement du caractère complet du premier. Plus précisément, ce traité, en un temps qualifié de traité-loi, se suffit, pour sa mise en œuvre, de mesures exécutives ou administratives, tranchant ainsi avec l'importance des dispositions d'ordre législatif requises pour l'établissement de la Communauté européenne28. Dans le même ordre d'idées, la technicité de la matière régie par le traité Euratom facilite sa gestion directe par les institutions communes, ou des organismes communs spécialisés, contrastant avec le recours quasi-généralisé, dans la Communauté européenne, à l'intervention normative des Etats membres. De manière générale, les deux communautés sectorielles reposent plus sur des actions concrètes, principalement prises en charge par les institutions communes, alors que la réalisation des objectifs de la Communauté européenne dépasse largement cette hypothèse de compétence opérationnelle, pour englober des compétences normatives aux modalités de mise en œuvre variées. Enfin, le caractère sectoriel de ces communautés limite les possibilités d'extension des compétences au-delà des dispositions conventionnelles, ce phénomène étant à l'inverse très marqué dans la Communauté européenne. Dans le même ordre d'idées, si la mise à l'écart des deuxième et troisième piliers peut étonner, compte tenu du principe du cadre institutionnel unique29, force est de constater l'existence d'une « dualité structurelle de l'Union »30,justifiant une étude des compétences communautaires. En effet, s'il est vrai qu'avec le traité de Maastricht les actions entreprises dans les domaines de la politique étrangère, de la justice et des affaires intérieures sont passées du stade de la «coopération tous azimuts à (celui de) la coordination »31, grâce notamment à l'incorporation de groupes ad hoc antérieurement institués32, le cadre institutionnel unique «reste ( .. .) très largement une fiction »33, en raison des nombreuses différences existant entre les trois piliers de l'Union. Cette justification surprend au premier abord dans la mesure où ces différences sont d'ordre institutionnel et peuvent paraître étrangères à l'étude des compétences. Ceci ne doit toutefois pas tromper car, comme l'exposait Monsieur Denys Simon, si les Etats « acceptent, par la ratification du traité constitutif, de se soumettre aux disciplines de l'organisation, (ils) s'efforcent néanmoins d'exercer, en vertu de leur qualité de membre, un contrôle étroit sur son activité. L'approbation de la charte ne vaut pas renonciation aux compétences souveraines
28 En ce sens, CI. Blumann, «Communauté européenne du Charbon et de l'Acier », Rép. Communautaire, Dalloz. 29 Article 3 TUE. 30 l-Cl. Gautron; L. Grard, «Le droit international dans la construction de l'Union européenne », Rapport général in, Droit international et droit communautaire, perspectives actuelles, Colloque S.F.D.I, Paris, Pedone, 2000, pp. 11-152, spéc., pp. 31-32. 31 E. Darden, «Immigration et Asile: de nouvelles compétences pour la Communauté? » in M. Telo ; P. Magnette (dir), De Maastricht à Amsterdam, l'Europe et son nouveau traité, Bruxelles, Ed. Complexe, Coll. Etudes européennes, 1998, pp. 163-182, spéc., p. 164. 32 Voir Fr. Crépeau ; J.-Y Carlier, « Intégration régionale et politique migratoire, le modèle européen entre coopération et communautarisation », JDL 1999, pp. 953-1019, spéc., p. 959. 33 Ph. Manin, Les Communautés européennes, l'Union européenne, Paris, Pedone, Coll. Etudes Internationales, n° 6, 1999, p. 44. 23

déduites par les Etats membres de leur "droit d'auteur" à l'égard de l'organisation: de sujets autonomes de l'ordre interétatique, ils ne se transforment pas en signant l'acte constitutif en objets subordonnés du droit de l'organisation (...). Ils entendent conserver la maîtrise de l'institution qu'ils ont eux-mêmes créée »34.Les dispositions institutionnelles sont donc le reflet du sacrifice des Etats35. Or, «l'innovation des structures institutionnelles communautaires »36 fonde la particularité de la Communauté par rapport aux organisations internationales mais également aux deux piliers de l'Union. Sans qu'il soit nécessaire de recenser toutes ces différences, certaines s'avèrent cruciales quant au régime juridique des compétences et constituent autant de raisons d'isoler l'étude de celles attribuées à la Communauté européenne. Il faut en effet relever que la Commission ne dispose pas, dans le troisième pilier, du monopole d'initiative dont elle jouit dans le premier, ce qui instaure une dépendance de l'action envers la volonté politique des Etats membres. Plus précisément, alors que dans le pilier communautaire, l'atténuation du pouvoir d'initiative n'a été admise que de manière très limitée37, son partage entre la Commission et les Etats membres est le droit commun dans le troisième pilie28. Par ailleurs, dans les deuxième et troisième piliers les procédures communautaires39, et les instruments diffèrent puisque, à la typologie des actes communautaires dont les effets dans les ordres juridiques internes ne sont plus à démontrer, fait écho la consécration de la position commune, de l'action commune et de la convention. Les liens avec les techniques de droit des gens sont évidents, notamment pour la convention qui doit être adoptée par les Etats membres conformément à leurs procédures constitutionnelles respectives. La volonté des Etats membres de conserver la maîtrise de l'organisation, qui transparaît déjà dans ces éléments, ressort plus nettement encore des dispositions relatives à la Cour de justice. Les conséquences afférentes aux particularismes de la juridiction de la Cour constituent certainement l'élément le plus pertinent pour rendre compte des motifs justifiant une étude isolée du régime juridique des compétences
34

D. Simon, «Organisations

internationales et politiques des Etats », in Les organisations

internationales contemporaines, crise, mutation développement, Colloque SFDI, Paris, Pedone, 1988, pp. 107-159, spéc., pp. 113-114. 35 Selon la fonnule de A. de Laubadère qui évoquait les « sacrifices des souverainetés nationales », « Traits généraux du contentieux administratif des Communautés européennes », RCAD!, 1964, 1. III, pp. 527-601 spéc., p. 539. 36

P. Pescatore,Le droit de l'intégration, Emergence d'un phénomène nouveau dans les relations

internationales selon l'expérience des Communautés européennes, Leiden, A.W. Sijthoff, 1972, p. 14. 37 Art 107 TCE ; 115 TCE ; 192 al. 2 TCE. 38 Article 34 TUE qui met néanmoins fin à l'exclusion de la Commission dans l'initiative des actions de coopération policière et judiciaire en matière pénale, non modifié par le Traité de Nice. 39 Ce qui conduit à ne reconnaître au Parlement européen que le droit de fonnuler des questions ou des recommandations à l'intention du Conseil, d'être régulièrement infonné par la présidence et la Commission ou consulté par le Conseil (article 39 TUE), alors que la Commission, privée du droit d'initiative dans le second pilier, n'est que «pleinement associée aux travaux» entrepris (article 27 TUE). 24

communautaires. En effet, en dépit des avancées consenties à Amsterdam quant à la compétence préjudicielle40, au contrôle de la légalité des décisions-cadres et des décisions de mise en œuvre du troisième pilier41, ou aux différends entre les Etats membres sur l'interprétation et l'application de ces actes42, la compétence de la Cour demeure singulière et ne procède pas d'une transposition des principes consacrés en 1957. L'extension de la juridiction de la Cour «doit beaucoup aux mécanismes de la juridiction internationale» puisque «sa compétence (préjudicielle) est strictement facultative (et) implique une déclaration de

juridiction obligatoiredes Etats» 43. Les rédacteurs du traité de Maastricht ont donc
réinséré le principe coutumier du consentement de l'Etat, gouvernant, par exemple, la compétence de la Cour Internationale de Justice44. Par ailleurs, les contentieux afférents à l'interprétation et l'application des mesures de mise en œuvre de la coopération policière et judiciaire en matière pénale ne lui sont déférés qu'en cas d'échec de l'intermédiation du Conseil, ce qui n'est pas sans rappeler l'article 33 de la Charte des Nations-Unies exhortant les Etats à régler leurs différends « avant tout, par voie de négociation, d'enquête, de médiation, de conciliation... ». A l'inverse, dans le pilier communautaire, la compétence obligatoire de la Cour, sa mission et la diversité des voies de recours permettent de constater que «pour la première fois (...), dans le cadre d'un groupement d'Etats, le juge est mis en mesure de jouer son rôle juridictionnel sans devoir subir les limitations qui résulteraient soit de l'insuffisance du droit matériel, soit de déficiences procédurales, soit encore de facteurs politiques mettant enjeu l'intérêt national des Etats »45.Ainsi, comme l'observait Pierre Pescatore, «il aura suffit de libérer la juridiction communautaire des multiples entraves qui enserrent, de toutes parts, les juridictions internationales pour que le facteur judiciaire révèle, dans le contexte communautaire, un dynamisme et une fécondité extraordinaires» 46. Dès lors, les particularités de la compétence de la Cour dans les piliers intergouvernementaux sont de nature à la priver de techniques dont la contribution à l'édification de l'ordre juridique communautaire n'est plus à prouver. Ainsi, l'exclusion du recours en manquement emporte des conséquences non négligeables quant au régime juridique des compétences puisque cette voie de droit permit à la Cour de consacrer l'irréversibilité des transferts consentis par les Etats ainsi que son corollaire, le principe de l'intangibilité des compétences communautaires47. Enfin, l'absence de
40 Article 35.1 TUE. 41 Article 35.6 TUE. 42 Article 35.7 TUE. 43 J.-Cl. Gautron; L. Grard, «Le droit international dans la construction de l'Union européenne », préc. note 30, p. 38. 44 Article 36.1 du Statut de la Cour; CPIJ, 15 juin 1954, affaire de l'or monétaire pris à Rome en 1943, Rec., 1954, p. 32. 45 P. Pescatore, Le droit de l'intégration, préc. note 36, p. 78. 46 Ibid., p. 77. 47 CJCE, 14 décembre 1971, Corn. des C.E c. Rép.française, aff. 7/71, Rec., p. 1003. Sur ce principe, voir: V. Constantinesco, Compétences et pouvoirs dans les Communautés européennes, préc. note 6 ; voir infra, n° 267 et suive

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personnalité juridique internationale de l'Union48 exclut la jurisprudence sur les compétences implicites49, alors qu'elle constitue une pièce essentielle de la théorie des compétences communautaires. 4. Si l'exclusion des piliers intergouvernementaux et des communautés sectorielles réduit le champ de l'étude, celle-ci n'en demeure pas moins étendue. En effet, limitée aux seules compétences communautaires, elle revêt comme caractéristique essentielle d'être plurielle. Etude plurielle car la notion de compétence communautaire l'est. Cette assertion peut en premier lieu étonner dans la mesure où le concept de compétence ne renvoie qu'à une réalité: l'aptitude reconnue à un sujet, par la règle juridique institutive de l'ordre juridique, ou par une règle dérivée qui y trouve son fondement, d'accomplir des actes juridiques licites. La norme de compétence détermine donc un espace matériel d'intervention normative licite et, a contrario, délimite la frontière entre les actes licites et illicites susceptibles d'être adoptés dans le cadre de cet espace. Néanmoins, pour procéder à une analyse complète des compétences communautaires, il faut dépasser cette approche matérielle pour tenir compte des compétences fonctionnelles. Renvoyant au concept de pouvoir, les compétences fonctionnelles sont essentielles dans la mesure où « la répartition des compétences ne peut être indifférente au caractère contraignant des interventions

communautaires»50.
Un second élément conférant à l'étude son caractère pluriel tient au fait qu'elle porte non seulement sur la définition des compétences communautaires mais aussi sur les rapports qu'elles entretiennent avec la compétence des Etats membres. Or, il n'existe pas une notion de la compétence communautaire mais plusieurs acceptions. En effet, l'incidence sur la compétence nationale de l'attribution d'une compétence à la Communauté ne se résume pas à l'hypothèse du transfert de compétence, quand bien même la Cour y voit une justification du principe de primautéS!. Dénoncée dès les premières études sur les compétences communautaires, l'inadaptation de la théorie du transfert de compétence ne fait aucun doute aujourd'hui car, comme le constatait Monsieur Constantinesco, «la thèse du transfert des compétences étatiques comme source et origine de ces compétences communautaires est incomplète à deux titres, parce que dans les deux cas, sa généralité est trop grande et par conséquent sa précision trop réduite »52. Plus précisément, cette thèse, comme celle de la délégation53, signifie que «des
Il faut toutefois noter que le Traité de Nice tend à atténuer les rigueurs de cette absence de personnalité juridique internationale sans toutefois la remettre en cause. En ce sens, L. Grard, « La condition internationale de l'Union européenne après Nice », RAE, 2001/4, pp. 374-388. 49 CJCE, 31 mars 1971, Com. des C.E. c. Cons. des C.E, aff. 22/70, Rec., p. 263 ; voir infra, n° 217 et suiv. 50 P. Reuter, Organisations européennes, Paris, PUF, Thémis, 1970, p. 215. 51 CJCE, 15juillet 1964, Flaminio Costa c. E.N.E.L., aff. 6/64, Rec., p. 1141, spéc., p. 1159. 52 V. Constantinesco, Compétences et pouvoirs dans les Communautés européennes, préc. note 6, p. 248. 53 H. Lesguillons, L'application d'un Traitéfondation : le Traité instituant la C.E.E., préc. note 6, pp. 100 et suive ; Y. Gautier, La délégation en droit communautaire, Thèse, Université Robert Schuman, Strasbourg, 1995, pp. 75 et suive 26
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compétences appartenant à un premier titulaire sont susceptibles désormais d'être exercées par un second ou même de lui appartenir »54.Elle repose donc sur deux conditions cumulatives, car « lorsque les Etats transfèrent une compétence, celle-ci se retrouve intégralement dans le chef de la Communauté (et) toute compétence communautaire doit correspondre exactement à une perte identique de compétence de la part des Etats membres »55.La notion de transfert de compétence implique donc cumulativement le dessaisissement des Etats et une identité rigoureuse entre la compétence abolie et la compétence attribuée. Or, si aux origines de la Communauté le volet douanier du marché commun permettait de critiquer cette théorie, les diverses compétences attribuées à la Communauté à l'occasion de chacune des révisions du traité fondateur constituent autant d'exemples supplémentaires renforçant cette critique. L'argument tiré de l'union douanière révèle l'insuffisance de la thèse du transfert quant à la condition d'identité entre les compétences perdues et attribuées. En effet, s'il est incontestable que les Etats sont privés de toute compétence pour imposer des droits de douane, il est tout aussi certain que la Communauté ne se trouve pas automatiquement et symétriquement investie de cette prérogative. Ainsi, si le Conseil est habilité à instituer des droits de douane sur les produits étrangers, la Cour a considéré que «les compétences étendues, notamment de caractère sectoriel et régional, accordées aux institutions communautaires en vue de la réalisation de la politique agricole commune doivent (...) être utilisées dans la perspective de l'unité du marché à l'exclusion de toute mesure portant atteinte à l'élimination des droits de douane et des restrictions quantitatives »56.Le rejet de principe d'une identité rigoureuse entre le dessaisissement des Etats et l'attribution d'une compétence communautaire ne pouvait être plus clairement affirmé. A cet exemple s'ajoutent désormais ceux liés aux nouvelles compétences communautaires, lesquels offrent la possibilité de remettre en cause la condition de des saisissement des Etats. En effet, considérer que toute compétence communautaire traduit nécessairement une incompétence corrélative des Etats est manifestement excessif. Ainsi, la particularité des compétences communautaires en matière, par exemple, de culture, d'éducation ou de protection de la santé publique résulte spécifiquement du maintien, par principe, de la compétence nationale57. La compétence communautaire ne se conçoit ici qu'en lien avec la compétence nationale, ce qui condamne le principe du dessaisissement des Etats. Ces insuffisances de la thèse du transfert prouvent que l'existence d'une compétence communautaire n'implique pas automatiquement et nécessairement suppression de la compétence nationale. Ceci permet alors de mettre au jour le fait que les modalités du partage vertical de compétences se déclinent sur deux
54

H. Lesguillons,L'application d'un Traitéfondation: le Traité instituantla C.E.E.,préc. note 6, p.

102. 55 V. Constantinesco, Compétences et pouvoirs dans les Communautés européennes, préc. note 6, p. 249. 56 CJCE, 20 avril 1978, Société Les Commissionnaires réunis Sarl c. receveur des Douanes, Sarl Les fils de H. Ramel c. receveur des Douanes, aff. jtes. 80 et 81/77, Rec., p. 927, point 35. 57Voir infra, n° 99 et suive 27

principes -le dessaisissementet l'absence de dessaisissementdes Etats - ce qui est
de nature à illustrer le caractère pluriel de l'étude. Toutefois, cette caractéristique ne s'épuise pas, loin s'en faut, dans cette opposition binaire. Celle-ci n'est qu'une summa divisio comportant des subdivisions notamment lorsque l'attribution d'une compétence à la Communauté ne se traduit pas par un dessaisissement des Etats. La coexistence, pour des matières relevant de l'objet communautaire, de titres communautaires et nationaux de compétence s'articule selon des modalités variées selon qu'il s'agit de compétences concurrentes58, parallèles59, coordonnées60 ou complémentaires61. Ce polymorphisme des compétences communautaires, reflet d'un principe d'intégration mesurée et variable selon les domaines, renforce le caractère pluriel de l'étude. 5. La recherche est également plurielle quant aux corps de règles applicables ou pris en référence. En effet, l'étude se fonde bien évidemment sur les principes de droit communautaire, mais également sur des principes dont l'origine ou les critères d'appréciation peuvent être recherchés en droit international ou en droit interne. Loin de présupposer une assimilation possible de la Communauté à l'organisation internationale ou à l'Etat, ou de remettre en cause le principe d'autonomie de l'ordre juridique communautaire62, cette multiplicité des sources en est plus certainement l'explication. Le constat de Léontin-Jean Constantinesco mérite ici d'être mentionné, puisque l'auteur observait que «nous nous trouvons dans une de ces périodes de transition vers un monde nouveau, où les principes et les fonnes du passé ne sont pas encore définitivement morts de même que ceux de l'avenir ne sont pas complètement nés» 63. Cette observation, effectuée dès les premières heures de la Communauté, se vérifie toujours aujourd'hui. Ceci résulte, simplement pourrait-on dire, du choix opéré en 1957 car, comme le notait Robert Lecourt, «tenter d'organiser tout ou partie du continent pouvait - selon le degré d'efficacité recherché et la marge de possibilité laissée par la conjoncture conduire à la création, soit d'un Etat unitaire - ou fédéral- soit d'une organisation internationale à objet spécialisé, soit encore d'une organisation internationale à vocation générale »64.Or, aucune de ces voies n'ayant été choisie, «il fallait (...) sortir des catégories consacrées et bâtir sur mesure un instrument juridique adapté aux objectifs pratiques que l'on se proposait d'atteindre »65.Cette construction sur mesure, explication originelle de l'autonomie de l'ordre juridique communautaire, s'est toutefois réalisée en prêtant « attention aux voix du passé pour retrouver (. ..)
58 Voir infra, n° 89 et suive S9 Voir infra n° 80 et suive 60 Voir infra, n° 102 et suive 61 Voir infra, n° 106 et suive 62 Pour une étude approfondie de ce principe voir: D. Simon, «Les fondements de l'autonomie du droit communautaire », in Droit international et droit communautaire, perspectives actuelles, préc. note 30, pp., 207-293. 63 « La spécificité du droit communautaire », RTDE, 1966, pp. 1-30, spéc., p. 4. 64 Le juge devant le marché commun, Genève, Etudes et travaux de l'institut universitaire de hautes études internationales, n° 10, 1970, pp. 9-10. 6S Ibid., p. 10. 28

des notions juridiques» 66 qui ne pouvaient, en toute logique, qu'être héritées de l'analyse de structures déjà expérimentées. Le caractère sui generis de la Communauté résulte alors de la parfaite compréhension des insuffisances de l'organisation internationale, laquelle a procédé du constat des imperfections d'une société internationale fondée sur une « juxtaposition de souverainetés» 67. Le processus communautaire revêt donc une double dimension. Il désigne en premier lieu cette nouvelle fonne de structuration des rapports inter-étatiques, et, dans un second temps, l'ordonnancement continu de l'ordre juridique communautaire. Il implique plus précisément qu'en tant que nouvelle fonne d'organisation internationale, la Communauté appelle l'application des principes de droit des gens et de la théorie des organisations internationales, base sur laquelle s'opère une maturation de l'ordre juridique communautaire par l'incorporation progressive de mécanismes issus de la théorie générale de l'Etat en droit interne. L'application du premier corps de règles résulte de l'impossible négation du «patrimoine génétique »68 que constitue l'acte fondateur de la Communauté, à savoir un traité conclu entre Etats souverains69. Ainsi, comme l'observait Monsieur Denys Simon, «il est aisé de démontrer, si l'on aborde la jurisprudence de la Cour sans parti pris, que la juridiction communautaire, loin d'être une machine à fabriquer de la spécificité, a pleinement conscience de l'importance du patrimoine génétique issu du droit international »70.Reprenant les exemples de l'auteur, il doit être constaté que la Cour, appréciant le droit né du traité, « réaffmne fréquemment qu'il lui appartient d'appliquer le traité "tel qu'il est établi", sans s'autoriser à "s'exprimer sur l'opportunité du système imposé par le traité ni suggérer une révision du traité,,7! »72. Dans le même ordre d'idées, le juge communautaire rappelle, en tant que de besoin, l'exclusivité du pouvoir fondateur des Etats membres73 et l'interdiction corrélative des révisions juridictionnel-

Ibid., p. 10. 67 Selon l'expression de N. Quoc Dinh, P. Daillet, A. Pellet, Droit international public, LGDJ, 1994, 5èmeéd., p. 64. Dans le même sens, voir Mme P. Bastid qui évoquait la «juxtaposition de formes politiques indépendantes », Cours d'institutions internationales, Les cours du droit, 1957-1958, p. 21. 68 D. Simon, «Les fondements de l'autonomie du droit communautaire », préc. note 62, p. 228. 69 Sur les rapports entre droit communautaire et droit international, voir notamment: O. JacotGuillarmod, Droit communautaire et droit international public, Etudes suisses de droit international, Volume 16, Georg, Librairie de l'Université, Genève, 1979 ; W. Ganshofvan der Meersch, «L'ordre juridique des Communautés européennes et le droit international », RCAD!, 1975, 1.148, pp.1-433 ; P. Pescatore, «L'apport du droit communautaire au droit international public », CDE, 1970, pp. 501525 ; A. Pellet, «Les fondements juridiques internationaux du droit communautaire », Collected Courses of The Academy of European Law, Vol V, Book 2, pp. 193-267. 70 D. Simon, «Les fondements de l'autonomie du droit communautaire », préc. note 62, p. 228. 71 CJCE, 21 décembre 1954, Rép. française c. Haute-Autorité de la C.E.C.A, aff. 1/54, Rec., p. 7, spéc., p. 31. Dans le même sens, CJCE, 14 décembre 1962, Confédération nationale des producteurs defmits et légumes e.a c. Cons. de la C.E, aff. jtes, 16 et 17/62, Rec., p. 901, spéc., p. 917. 72 D. Simon, « Les fondements de l'autonomie du droit communautaire », préc. note 62, p. 228. 73 Notons qu'ils sont tenus de respecter la procédure de révision définie au traité; voir infra, n° 149et suiv. 29

66

les74ou par pratique contraire des institutions75. Les «racines contractuelles »76de la Communauté conduisent également la Cour à partager avec les juridictions internationales les méthodes d'interprétation des traités77, ou à consacrer des principes de droit des gens relevant non seulement du droit des traités78 mais aussi d'autres branches du droit international public79. La soumission de la Communauté aux principes de droit international n'est toutefois ni complète, ni exclusive d'emprunts aux principes de droit interne. L'incorporation jurisprudentielle des principes de droit international permet à la Cour d'en rejeter certains jugés inadaptés à l'ordre juridique communautaire. Ainsi en est-il du droit reconnu aux Etats par la Convention de Vienne sur le droit des traités de formuler des réserves80 qui, sujet à discussion lorsqu'il s'agit d'un accord portant création d'une organisation internationale81, est expressément nié par la Cour de justice82, exception faite de l'hypothèse particulière du protocole annexé au traité83.De la même manière, si le principe de réciprocité « se retrouve (...) dans toutes les provinces du droit international» 84,la Cour de justice ne l'a reçu que pour constater que le traité de Rome a été conclu

74

CJCE, 28 mars 1996,Avis 2/94,Adhésion de la C.E. à la Conventionde sauvegardedes droits de

l'Homme et des libertés fondamentales, préc. note Il ; CJCE, 17 février 1977, CFDT c. Cons. des C.E, aff. 66/76, Rec., p. 305. 75 CJCE, 12 novembre 1996, Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'friande du Nord c. Cons. de l'U.E, aff. C-84/94, Rec., p. 1-5755, point 19 ; CJCE, 26 mars 1996, P.E. c. Cons. de l'U.E, aft: C271/94, Rec., p. 1-1689, point 24; CJCE, 9 novembre 1995, R.F.A. c. Cons. de /'U.E, aff. C-426/93, Rec., p. 1-3723, point 21 ; CJCE, 23 février 1988, Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord c. Cons. des C.E, aff. C-68/86, point 24. 76 Ch. de Visscher, Théories et réalités du droit international public, Paris, Pedone, 1970, p. 283. 77 Voir infra, n° 21 et suiv. 78 Voir notamment: CJCE, 26 octobre 1982, Hauptzollamt Mainz c. C.A. Kupferberg &amp; Cie KG a.A, aff. 104/81, Rec., p. 3641 ; CJCE, 19 octobre 1989, Hoesch AG et R.F.A. c. Bergrohr GmbH, aff. 142/88, Rec., p. 3413 (exécution de bonne foi des traités conclus par la Communauté) ; CJCE, 16 juin 1998, A. Racke GmbH &amp; Co. c. Hauptzollamt Mainz, aff. C-162/96, Rec., p. 1-3655 (appréciation de la validité des actes communautaires au regard du droit international coutumier). 79 La Cour s'est ainsi fondée sur le caractère « universellement reconnu en droit international public» du principe de territorialité pOUfconsacrer l'application du droit communautaire de la concurrence à des entreprises étrangères développant des comportements anticoncurrentiels sur le marché commun, (CJCE, 27 septembre 1988, A. Ahlstrom Osakeyhtio e.a c. Com. des C.E, aff. jtes, 89, 104, 114, 116, 117 et 125 à 129/1985, Rec., p. 5193, point 18). Voir aussi les exemples cités par Monsieur Simon, « Les fondements de l'autonomie du droit communautaire », préc. note 62, p. 230. 80 Article 19 de la Convention de Vienne. 81 Voir notamment: M. Kami! Yasseen, «Création et personnalité juridique des organisations internationales », in R.-J. Dupuy (dir), Manuel sur les organisations internationales, Dordrecht, Nijhoff, 1988, pp. 31-55; O. Audéoud, La détermination des compétences des organisations internationales, Thèse Paris I, 1982, pp. III et suiv. 82 CJCE, 22 juin 1965, Acciaieria Ferriera di Roma (FERAM) e.a c. Haute-Autorité de la CECA, aff. jtes., 9 et 25-64, Rec., p. 401. 83Voir infra, n° 430 et suiv. 84 M. Virally, «La réciprocité dans le droit international », RCADf, 1967-111,1. 122, pp. 1-105, spéc. p. 12. Sur ce principe, voir également, E. Decaux, La réciprocité en droit international, Paris, LGDJ, Bib. de droit international, tome LXXXII, 1980. 30

par les Etats «sur une base de réciprocité» 85. Elle a en revanche exclu son
invocation dans l'exécution du traité86. Peut enfin être mentionné le rejet du principe de courtoisie internationale qui imposerait à la Commission de modérer la sanction appliquée aux entreprises étrangères coupables de comportements anticoncurrentiels sur le marché communautaire au vu de celle éventuellement prononcée par les autorités de l'Etat de nationalité des entreprises incriminées. Considérant que cette auto-modération «revient à mettre en cause la compétence de la Communauté pour appliquer ses règles de concurrence », la Cour a jugé utile d'en rejeter l'invocation dans l'ordre juridique communautaire8? Ces exemples illustrent parfaitement le principe d'autonomie de l'ordre juridique communautaire et le caractère pluriel de l'étude des compétences communautaires. En effet, s'ils prouvent l'application de principes de droit des gens, ceci n'induit pas l'acceptation automatique et sans réserve de ce corps de règles. Dès lors, ce n'est pas tant la reconnaissance de ces principes qui retient l'attention que la démarche sélective de la Cour de justice. En effet, si par cette technique elle est en mesure de rejeter, par principe, certaines règles de droit des gens, force est toutefois de constater que cette exclusion repose principalement sur l'inadaptation de certains mécanismes de droit international. Plus précisément, ceci signifie que l'ordre juridique communautaire comporte par nature les limites de l'application du droit international. Par conséquent, si l'on a pu relever que le droit des organisations internationales s'était difficilement situé par rapport au droit international88, la même conclusion s'impose quant au rapport entre l'ordre juridique communautaire d'une part, et le droit des gens et la théorie des organisations internationales, d'autre part. Cette relative inadaptation du droit international résulte donc de la conjonction de deux facteurs, l'un général et inhérent à la théorie des organisations internationales, l'autre particulier et propre aux objectifs d'intégration de la Communauté. Ce dernier point, essentiel, renforce alors le recours aux concepts de droit interne. Indépendamment des particularités de l'ordre juridique communautaire, un traité portant création d'une organisation internationale revêt une nature particulière puisque «né sur la base d'une convention, il dépasse, avec le temps son origine formelle, jusqu'à devenir une constitution de durée indéterminée dont le développement déborde le cadre à l'intérieur duquel elle avait été initialement

8S

86 CJCE, 13 novembre 1964, Corn. de la C.E.E c. Grand-Duché de Luxembourg et Royaume de Belgique, aft: 90 et 91/63, Rec., p. 1217 (cette affaire présente des particularités tenant au fait que les Etats opposaient le principe de réciprocité aux institutions en arguant de leur inaction pour justifier l'inexécution de leurs obligations) ; CJCE, 26 février 1976, Corn. des C.E c. Rép. italienne, aff.52/75, Rec., p. 277 ; CJCE, 25 septembre 1979, Corn. des C.E c. Rép. française, aff. 232/78, Rec. 1979, p. 2729. 87 CJCE, 27 septembre 1988, A. Ahlstrom Osakeyhtio e.a c. Com. des C.E, aff. jtes, 89, 104, 114, 116, 117 et 125 à 129/1985, préc. note 79, point 22. 88 W. Ganshof van der Meersch, «L'ordre juridique des Communautés européennes et le droit international », préc. note 69, p. 37 ; P. Reuter, «Règles générales du droit de la paix », RCAD!, 1961, II, p. 518. 31

CJCE, 15juillet 1964,FlaminioCostaci E.N.E.L.,aff. 6/64, préc. note 51.

conçue »89.Le caractère matériellement constitutionnel du «traité-fondation »90 a donc naturellement conduit la Cour de justice à ériger le traité de Rome en « Charte fondatrice de la Communauté »91.Cette constitutionnalisation92, qui autorise, selon

l'image du juge Alvarez93,que le navire - l'organisation internationale - quitte le
chantier où il a été construit et fonde l'émancipation de l'organisation par rapport aux Etats, la mise à l'écart de certains principes de droit international ainsi que les emprunts au droit constitutionnel. Impliqué par la notion même d'organisation internationale, ce mouvement est renforcé par les caractéristiques institutionnelles de la Communauté, ainsi que par l'objectif d'intégration poursuivi. 6. L'emprunt aux mécanismes de droit interne se décèle en premier lieu dans les principes régissant la procédure normative communautaire, fondée sur la dissociation du droit d'initiative, du pouvoir d'amendement et de décision, ainsi que sur la différenciation progressive des fonctions législative et exécutive94, quand bien même le schéma communautaire ne repose pas sur une distinction aussi rigoureuse que celle impliquée par le principe de séparation des pouvoirs. Les liens avec la théorie constitutionnelle se nouent également autour de la notion de «Communauté de droit »95 dont la résonance avec le concept d'état de droit ne peut échapper. Justification de l'imposition juridictionnelle d'une hiérarchie des normes, la Communauté de droit légitime également la soumission des institutions communes au respect des droits fondamentaux, éléments caractéristiques de la limitation juridique du pouvoir étatique. Enfm, les principes de subsidiarité, de proportionnalité et de préemption96, qui s'enracinent incontestablement dans les «bases constitutionnelles »97 du droit communautaire, affinent les emprunts au droit interne, compte tenu de leur étroit lien avec la théorie de l'état fédéral. Ces éléments démontrent donc que le caractère sui generis de la Communauté résulte de l'application cumulative, au sein d'un même ordre
89

R. Monaco, « Le caractèreconstitutionneldes actes institutifs d'organisations internationales», in

L'évolution du droit public, Etudes en l'honneur d'Achille Mestre, Paris, Sirey, 1986, pp. 153-172, spéc., p. 154. 90 Selon la fonnule de Monsieur H. Lesguillons : L'application d'un Traité fondation, préc. note 6. 91CJCE, 23 avril 1986, Parti écologiste "Les Verts" c. P.E., aff. 294/83, Rec., p. 1339 ; CJCE, ordo 13 juillet 1990, J. J. Zwartveld e.a., aft: C-2/88 IIrun, Rec., p. 1-3365. L'affinnation de la nature constitutionnelle des traités communautaires avait été effectuée dès le traité CECA dans le rapport du gouvernement allemand au Bundestag et dès 1967 par la Cour constitutionnelle allemande pour le traité de Rome. Sur ces positions antérieures, voir notamment: I Gerkrath, L'émergence d'un droit constitutionnel européen, préc. note 5, p. 123. 92 Sur ce thème, voir notamment: L. Favoreu, «Vers un droit constitutionnel européen, quel droit constitutionnel européen? quel(s) modèle(s) constitutionnels(s) ? », RUDH, 1995, pp. 357-360 ; I-P. Jacqué, «La Constitution de la Communauté européenne », RUDH, 1995, pp. 397-423; V. Constantinesco, «L'émergence d'un droit constitutionnel européen », RUDH, 1995, pp. 445-450. 93 Opinion dissidente, C.I.I, avis consultatif du 28 mai 1951, Réserves à la convention sur la prévention et la répression du crime de génocide, Rec., p. 15-69, spéc., p. 53. 94 Voir infra, n° 52 et suive 95 CJCE, 23 avril 1986, Parti écologiste "Les Verts" c. P.E., aff. 294/83, préc. note 91, point 23. 96 Sur ces principes voir infra, respectivement n° 374 et suiv ; 390 et suiv ; 294 et suive 97 Selon l'expression de Monsieur Simon, «Les fondements de l'autonomie du droit communautaire », préc. note 62, p. 232. 32

juridique, de principes issus d'autres ordres juridiques généralement présentés comme antinomiques ou, à tout le moins, selon un « logique binaire et alternative du "ou"ou »98.Au-delà de cette opposition, qui peut confiner à la querelle fratricide ou œdipienne99, cette pluralité de sources peut laisser craindre que l'ordre juridique communautaire se développe «de manière anarchique sans ordre ni logique préétablis »100. Concernant l'étude des compétences communautaires, cette conclusion est néanmoins excessive à un double titre. L'ordonnancement des compétences communautaires s'articule autour des principes de spécialité et des compétences d'attribution. Plus précisément, la Communauté est « l'agent de réalisation »101d'un objet défmi par les fondateurs et expressément mentionné dans le traité institutif. Par conséquent, les compétences communautaires sont dominées par le concept de fonction102qui implique que la Communauté développe «une activité spécifique orientée vers la poursuite d'une finalité déterminée et extérieure» 103.Un lien s'établit donc entre le concept de fonction et les compétences communautaires, de telle sorte que seules les compétences nécessaires à l'accomplissement de ces responsabilités particulières ont été dévolues à la Communauté. Ce principe de corrélation entre l'objet motivant la création de la Communauté et la dévolution de compétences conduit alors à considérer que le principe de spécialité, suivant lequel les activités d'une personne morale autre que l'Etat sont limitées aux domaines et objets en vue desquelles elle a été créée104, constitue le fondement ultime et la limite des

98

D. Simon,« Les fondementsde l'autonomie du droit communautaire», préc. note 62, p. 226. Voir

également l'exemple, cité par l'auteur, de l'étude de Monsieur Ch. Leben présentant le débat dans ces termes: « ou bien les rapports entre les Etats membres de la Communauté ne sont plus du tout régis par du droit international et on se situe alors au sein d'un Etat fédéral, les relations entre entités composantes étant régies par du droit interne et de façon ultime par une constitution, ce que personne ne peut soutenir s'agissant des Communautés, ou bien les rapports entre les Etats membres sont effectivement gouvernés par les traités qui ont institué les Communautés, et, quel que soit le particularisme de ces traités et le particularisme de l'interprétation qu'en donne la Cour de Luxembourg, ils demeurent évidemment dans la sphère juridique internationale », «A propos de la nature juridique des Communautés européennes », Droits, 1991, pp. 60-72, spéc., p.64. 99 Ainsi, à P. Pescatore qui mentionnait une certaine incompréhension entre les représentants attitrés du droit communautaire et ceux du droit international (<< L'apport du droit communautaire au droit international public », préc. note 69, p. 501) fait aujourd'hui écho le «dialogue» entre Messieurs A. Pellet (<< Les fondements juridiques internationaux du droit communautaire », préc. note 69) et D. Simon (<< fondements de l'autonomie du droit communautaire », préc. note 62). Les 100 Selon l'expression retenue par Monsieur CI. Hlumann pour décrire le système normatif communautaire, La fonction législative communautaire, Paris, LGDJ, Coll. Systèmes, 1995, p. 2. 101 Ch. Chaumont, « La signification du principe de spécialité des organisations internationales », in Problèmes de droit des gens, Mélanges offerts à Henri Rolin, ed. Pedone, 1964, p. 5-66, spéc. p.59. 102 En ce sens, J.-M. Dehousse, Les organisations internationales, essai de théorie générale, Librairie Paul Gothier, Liège, 1968. 103 M. Virally, «La notion de fonction dans la théorie de l'organisation internationale », in La Communauté internationale, Mélanges Rousseau, Paris, Pedone, 1974, pp. 277-300, spéc. p. 275. 104G. Cornu, Vocabulaire juridique, Paris, PUP, 2000, 8ème p. 830. éd., 33

compétences communautairesl05. La finalité communautaire constitue donc «la cause de la fondation »106 sous-tendant la création de la Communauté et la défmition de ses compétences. La signification de ce principe ressort nettement de l'analyse du régime juridique des compétences étatiques. En effet, la souveraineté des Etats, «maître mot du droit international »107,leur confère «la compétence de la compétence », c'est-à-dire «le pouvoir indéterminé et général de décider dans tous les cas »108.Ce faisant, l'Etat peut se «saisir de n'importe quel besoin social réclamant son intervention, ou dont il juge qu'il doit s'occuper »109.L'intervention étatique ne nécessite donc aucune justification préalablello. A l'inverse, la Communauté étant un « construit »111dérivé de la « volonté d'un organe supérieur »112et ne disposant que des compétences nécessaires à la réalisation de ses missions, ne jouit que d'une capacité juridique limitée. Elle doit donc justifier chacune de ses interventions au regard de la «règle d'investiture »113et, plus précisément, d'une des dispositions particulières du traité, quand bien même la détermination de la base juridique ne serait pas aiséel14. Cette obligation induit alors l'existence d'un second principe, celui des compétences d'attribution, qui conduit à faire dépendre les compétences d'un sujet de droit du texte l'instituant. Il signifie alors que le traité, acte fondateur de la Communauté, formalise «l'idée d'œuvre »115 sous-tendant sa création et comporte les critères de défmition des compétences communautaires. L'application des principes gouvernant les compétences de toute personne morale autre que l'Etat n'offre toutefois que des certitudes relatives. En effet, le principe de spécialité opère en premier lieu comme une limite, puisqu'il n'autorise l'institution créée qu'à exercer ses compétences afin d'assurer la satisfaction des
105 En ce sens, M. Virally, {(La notion de fonction dans la théorie de l'organisation internationale », préc. note 103, p. 291 et suiv.; M. Virally, {(Définition et classification des organisations internationales », in G. Abi Saab (dir), Le concept d'organisation internationale, Paris, UNESCO, 1980, pp. 51-67, spéc., p. 55 ; O. Audéoud, La détermination des compétences des organisations internationales, préc. note 81, pp. 86 et suive 106 H. Lesguillons, L'application d'un traité fondation, préc. note 6, pp. 75 et suive 107 P.-M. Martin, Droit international public, Paris, Masson, 1995, p. 46. 108 J.-V. Louis, {(Quelques réflexions sur la répartition des compétences entre la Communauté européenne et ses Etats membres », préc. note 6, p. 357. 109 M. Virally, {(La notion de fonction dans la théorie de l'organisation internationale », préc. note 103, p. 279. M. Zuleeg parle quant à lui de {(compétence universelle », {(La répartition des compétences entre la Communauté et ses Etats membres », in La Communauté et ses Etats membres, Liège, Martinus Nijhorf, La Haye, 1973, pp. 24-59, spéc. p. 25. 110 Ceci a conduit le Conseil d'Etat français à rejeter l'application du principe de spécialité aux institutions étatiques et à admettre qu'elles peuvent intervenir en tout domaine; C.E., 29 avril 1970, Société Unipain, RDP, 1970, p. 1423, note M. Waline. 111 J.-M. Dehousse, Les organisations internationales, essai de théorie générale, préc. note 102, p. 92. 112 V. Constantinesco, Compétences et pouvoirs dans les Communautés européennes, préc. note 6, p. 71. 113 Ibid., spéc., p. 75. 114CJCE, 26 mars 1987, Com. des C.E c. Cons. des C.E, aff. 45/86, Rec., 1987, p. 1493. 115 H. Lesguillons, L'application d'un traitéfondation, préc. note 6, p. 75 34

buts motivant sa création1l6. Il faut néanmoins relever que ce principe comporte également une dimension positive, atténuant son caractère limitatif. En effet, la fonction impartie à la Communauté légitime l'attribution de compétences, mais justifie également l'interprétation et l'application extensive des dispositions du traité. La cause en est simple, car la Communauté, qui est l'instrument de réalisation d'une fin déterminée, doit disposer des moyens nécessaires à son accomplissement effectif. La détermination des compétences communautaires est donc dominée par un principe d'adéquation des moyens - les compétences - au but. Cette adéquation, fonnalisée de manière statique par le principe des compétences d'attribution implique également un processus évolutif. Plus précisément, la corrélation conventionnellement instituée se présente, d'une certaine manière, comme purement conjoncturelle, en ce sens qu'elle repose sur la défmition, au jour de la fondation, des objectifs communs. Or, matériellement, leur défmition évolue, ce qui ne peut que rejaillir sur la détermination des compétences communautaires. Dès lors, l'on doit reconnaître, avec Pierre Pescatore, que « si les Etats ont voulu concourir dans un dessein d'union, s'ils ont voulu se donner des objectifs communs, cette volonté doit tirer pratiquement à conséquence, aussi dans l'ordre des moyens de réalisation. En d'autres termes, il faut que la construction européenne soit un dessein pratiquement opérant; il faut qu'à la vision des objectifs corresponde la réalité des pouvoirs »117.Il en résulte que si le principe de spécialité implique, dans une approche statique, que la Communauté ne peut recevoir que les compétences nécessaires à la réalisation de ses buts, il signifie également qu'elle doit disposer de toutes les compétences permettant effectivement leur satisfaction. Le principe de spécialité révèle alors le besoin d'une compétence, et légitime son attribution à la Communauté, quand bien même le traité ne l'envisagerait pas expressément Il en ressort que la théorie des compétences communautaires est gouvernée par deux tendances opposées, à savoir la logique de l'institution et les revendications des fondateurs qui, pour reprendre la formule prêtée au Général de Gaulle, telle qu'adaptée par Monsieur Simon, « ne se présentent jamais tout nu à la portée de l'organisation »118.L'opposition se décline alors sur deux gammes se faisant écho: d'une part, l'hésitation entre les principes de droit des gens - suscitée par la nature conventionnelle de l'acte fondateur et l'application de ceux empruntés à la théorie générale de l'Etat - et, d'autre part, l'opposition entre le dynamisme propre de l'institution et la volonté des fondateurs d'en garder la maîtrise en tirant parti de leur «droit d'auteur »119.Toutefois, si un constat objectif des quarante années d'évolution de la construction communautaire appuie cette conclusion, l'on
116

Il en résulte qu'il ne lui appartient pas de « détourner de cette destination les droits de toute nature

qui (lui) sont reconnus pour (lui) pennettre d'atteindre ce but» ; J.-Cl. Douence, « La spécialité des personnes publiques en droit administratif français », RDP, 1972, pp. 753-810, spéc., p. 760. Dans le même sens, O. Audéoud, La détermination des compétences des organisations internationales, préc. note 81, p. 7. 117 P. Pescatore, Le droit de l'intégration, préc. note 36, p. 43. 118 D. Simon, «Organisations internationales et politiques des Etats », préc. note 34, p. 114. 119 Ibid., p. 114.

35

peut également considérer que l'extension des compétences communautaires repose davantage sur une conciliation équilibrée de ces principes que sur leur opposition frontale. 7. La théorie de l'opposition entre le pouvoir tutélaire des Etats et le développement autonome des compétences communautaires s'illustre parfaitement par la mise en avant de ce dernier. En effet, au pouvoir des Etats, tant originaire que par voie de révision du traité, fait écho l'intervention des institutions communes dans des «zones grises »120. Ceci ressort nettement d'une mise en parallèle des dispositions du traité de 1957 et de certains actes communautaires. Ainsi, alors que dans le premier, la protection de l'environnement ne constituait pas un titre de compétence communautaire, le Conseil a, dès le début des années 1970, légiféré en cette matière, pour lutter notamment contre la pollution de l'airI21, des eauxl22, les nuisances sonoresl23, voire en faveur de la protection des oiseaux sauvages 124.Le même constat s'impose pour le développement de la politique de protection des consommateurs, le Conseil l'ayant initiée à la même époque125alors que ce titre de compétence n'a été consacré que par le Traité sur l'UnionI26. De la même manière, alors que la protection de la santé publique n'était envisagée qu'à titre de correctif aux libertés de circulation, la Commission a estimé, en 1980, que la réflexion sur l'interruption volontaire de grossesse et la contraception devait être menée au niveau communautaire et qu'elle prendrait «connaissance avec grand intérêt des points de vue qui s'exprimeront (...) et sur la base desquels elle recherchera si des mesures en la matière pourraient être opportunes au plan européen et dans l'affmnative sous quelle forme »127.Fondées sur les articles 94 ou
120 Selon la formule de P.-H. Teitgen et C. Mégret, « La fumée de cigarette dans la «zone grise» des compétences de la C.E.E. », RTDE, 1981, pp. 68-81. 121 Directive 70/220 du Conseil, du 20 mars 1970, relative aux mesures à prendre contre la pollution de l'air par les gaz provenant des moteurs à allumage commandé équipant les véhicules à moteur (lO.C.E., L. 76, du 6 avril 1970, p. 1); Directive 72/306 du Conseil, du 2 août 1972, concernant le rapprochement des législations relatives aux mesures à prendre contre les émissions de polluants provenant des moteurs diesel destinés à la propulsion des véhicules (lO.C.E., L. 190, du 20 août 1972, p. 1). 122 Directive 76/160 du Conseil, du 8 décembre 1975, concernant la qualité des eaux de baignade (lO.C.E., L. 31, du 5 février 1976, p. 1); Directive 80/778 du Conseil, du 15juillet 1980, relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine (lO.C.E., L. 229, du 30 août 1980, p. Il). 123 Directive 78/1015 du Conseil, du 23 novembre 1978, concernant le rapprochement des législations relatives au niveau sonore admissible et au dispositif d'échappement des motocycles (lO.C.E., L. 349, du 13 décembre 1978, p. 21). 124 Directive 79/409 du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la protection des oiseaux sauvages (lO.C.E., L. 103 du 25 avril 1979, p. 1). 125Voir par exemple la directive 70/357 du Conseil, du 13 juillet 1970, sur les substances ayant des effets antioxygènes et pouvant être employées dans les denrées destinées à l'alimentation humaine (lO.C.E., L. 157, du 18juillet 1970, p. 31). 126 Si avec l'Acte unique la protection des consommateurs est visée dans le traité, elle ne l'est que dans le cadre du rapprochement des législations pour imposer à la Commission de présenter des propositions assurant un niveau de protection élevé. En ce sens, M. Luby, «Politique communautaire de protection des consommateurs, origine, finalité et devenir », J. CI. Europe, fasc., 2000, p. 6. 127Réponse de la Commission à la question écrite n° 860/1979 de Madame Fuillet (lO.C.E., C. 98, du 21 avril 1980, p. 3.) 36

308 TCEI28, ces actions n'ont pas été remises en cause par la Cour de justice qui, de son côté, n'a pas hésité à définir de manière extensive certaines dispositions attributives de compétences, dont celles relatives à la politique commerciale
commune
129.

Ces interprétations extensives du traité ne doivent toutefois pas occulter la contribution des Etats membres au développement des compétences communautaires. Cette participation se vérifie par l'acceptation des actions du Conseil, puisque les fondements choisis impliquent un vote à l'unanimité. Par ailleurs, les Etats ont alimenté ce processus d'extension par la voie des résolutions des représentants des Etats membres réunis au sein du ConseiI130.Il apparaît alors que, les matières abordées par le Conseil sont précisément celles mentionnées par les Etats lors du Conseil européen de 1972. Les interventions du Conseil peuvent alors être jugées avec moins de rigueur, car si elles témoignent d'un dépassement évident du principe des compétences d'attribution, elles n'en reflètent pas moins la volonté des Etats membres de poursuivre l'œuvre entreprise en 1957. En d'autres termes, les Etats n'ont cessé d'augmenter les compétences communautaires, ce qui ressort nettement du traité sur l'Union, intéressant à plus d'un titre. La création de l'Union retient en premier lieu l'attention quant à la méthode de dévolution de compétences à la Communauté. En effet, le traité de Maastricht ne peut être analysé isolément et ne se comprend qu'au regard de l'histoire du développement progressif des relations entre les Etats membres dans des domaines non-économiques. Ainsi, le développement de la politique étrangère et de sécurité commune constitue le prolongement et l'amélioration des procédés de concertation plus ou moins informels développés à partir du rapport Davignon, puis formalisés dans le cadre de la coopération politique européenne, elle-même institutionnalisée par l'Acte unique européen. Dans le même ordre d'idées, l'intégration monétaire constitue également un exemple significatif, dans la mesure où cette ambition précédait incontestablement le traité sur l'Union. Toutefois, la nécessité d'une action commune, constatée dès 1970, ne s'était traduite que par la création du « serpent monétaire », puis du système monétaire européen, et ce, en dehors du cadre communautaire!3!, pour ne le pénétrer que vingt ans plus tard. L'exemple de la définition d'une politique d'ensemble de libre circulation des personnes est plus éloquent encore, car les principes destinés à remédier au «déficit sécuritaire »132de l'europe ont été initialement définis dans un accord international conclu entre un groupe d'Etats membres de la Communauté, luimême précédé de tentatives de coordination au sein de groupes ad hoc. Le
128Voir infra, n° 165 et suive 129Voir infra, n° 189 et suive 130Voir infra, n° 152 et suive 131 Le serpent monétaire européen se fondait en effet sur une décision des six Etats membres et du Royaume- Uni, alors que le S.M.E. a été créé par le Conseil européen réuni à Brême les 6 et 7 juillet 1978. Sur ces points, voir notamment, Ph. Manin, Les Communautés européennes, l'Union européenne, préc. note 33, pp. 22 et suive 132H. Labayle, «Un espace de liberté, de sécurité et de justice », RTDE, 1997, pp. 815-881, spéc., p. 816. 37

« laboratoire »133Schengen ayant fait ses preuves, positives comme négatives, les Etats membres ont poussé plus avant l'élaboration d'une europe sécuritaire, mais en restant dans un cadre d'inspiration internationale, fondé sur le principe de la coopération intergouvernementale. Les insuffisances du troisième pilier dessiné à Maastricht ont, elles aussi, révélé la nécessité de poursuivre l'entreprise sous une forme plus intégrée, ce vers quoi tend la création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice, à établir progressivement sur le fondement des dispositions du nouveau titre IV du traité de Rome. Cette lente évolution démontre que pour des matières sensibles, non comprises dans le traité de 1957, les Etats ont procédé par étapes, dont l'ultime n'est autre que l'attribution d'une compétence à la Communauté européenne. Ce premier élément permet de constater une «permanence évolutive de la méthode communautaire ». Permanence car, comme en 1957, le pragmatisme commande l'attribution d'une nouvelle compétence à la Communauté. Comme par le passé, la compétence dévolue n'est pas celle correspondant à ce que devrait être la Communauté, mais celle coïncidant avec ce qu'elle peut être. Ainsi, à l'instar de Robert Schuman ou de Jean Monnet, qui se sont fondés sur des solidarités existantes pour initier le processus menant à la conclusion des traités de Paris et de Rome, les Etats s'appuient actuellement sur les effets, positifs comme négatifs, d'anciennes techniques de coopération pour mettre au jour une nouvelle solidarité dont l'épanouissement passe par sa prise en charge communautaire. Permanence mais aussi évolution, car le saut vers la gestion intégrée d'une question d'intérêt commun s'opère plus lentement, en raison de la création d'une phase intermédiaire, celle de la coopération intergouvernementale, s'insérant entre le constat de l'intérêt commun et la reconnaissance d'une compétence communautaire. La mise en exergue actuelle de cette phase intermédiaire révèle l'importance du consentement politique à l'extension des compétences communautaires. Si le principe n'est pas nouveau, puisque la Communauté ne jouit que de compétences d'attribution - ce qui suppose le consentement juridique généralement précédé d'un consentement politique - force est de constater qu'aujourd'hui la méthode communautaire repose sur une valorisation du consentement politique au travers de structures intergouvernementales. Or, en dépassant l'approche strictement méthodologique de la démarche, son incidence sur la définition même des compétences communautaires est évidente. La communautarisation de matières antérieurement traitées dans un cadre intergouvernemental conserve bien souvent les marques de cette origine. En premier lieu, la communautarisation n'exclut pas la spécificité. Ainsi, en dépit de son insertion dans le pilier communautaire, la politique des visas, asile, immigration et autres politiques liées à la libre circulation des personnes présente encore des particularismes contentieux non-négligeables 134.En second lieu les
133

H. Blanc, «Schengen spéc., p. 724. 134 Article 68 TCE. 38

le chemin de la libre circulation

en Europe », RMC, 1991, pp. 722-726,

conditions d'attribution d'une nouvelle compétence laissent une part importante à la volonté politique des Etats. La communautarisation d'une partie du troisième pilier a donné lieu, pour reprendre la formule de Monsieur Henri Labayle, à « une querelle de type théologique entre les orthodoxes et ceux qui ne l'auraient pas été »135dont est issu un espace de liberté et de sécurité «morcelé »136.Ainsi, le Danemark est autorisé à décider de la transposition des décisions d'intégration de l'acquis de Schengen, lesquelles ne créeront que des obligations de droit international137jusqu'à ce qu'il renonce au bénéfice du protocolel38. Ce dispositif traduit pleinement le fait que «le refus du Danemark de quitter le terrain intergouvernemental n'est pas un refus de la coopération dans le domaine des affaires intérieures et de la justice mais un refus de la communautarisation »139.Ce faisant, le «déplacement de compétences n'a été obtenu qu'au prix d'un compromis politique majeur »140 formalisé par un protocole. Or, la forte augmentation des protocoles annexés au traité conduit à considérer que cette technique constitue aujourd'hui une nouvelle méthode d'attribution des compétences communautaires destinée à favoriser la prise en compte de la volonté des Etats. Ces divers éléments révèlent que les principes d'attribution de compétences résultent d'un équilibre entre les tendances volontaristes et institutionnelles applicables dans l'ordre juridique communautaire. Ceci induit alors l'impossibilité d'établir une théorie générale des compétences communautaires. Plus précisément, à l'instar de Monsieur Constantinesco qui observait, pour relever l'insuffisance de la théorie du transfert de compétence, qu'elle supposait l'unité de la compétence communautaire alors « qu'il n'y a pas une notion de la compétence mais plusieurs acceptions possibles »141, il faut considérer qu'il n'y a pas une théorie des compétences communautaires mais de multiples règles dont l'application cumulative assure la conciliation de principes a priori antagonistes. Les tensions et l'instauration progressive d'un équilibre entre les logiques volontaristes et institutionnelles dépassent les règles d'attribution des compétences pour gouverner également l'exercice des compétences communautaires. En effet, à la Cour qui a affmné leur intangibilitél42, consacré l'existence de compétences

135

H. Labayle, «La consécration d'un espace de liberté, de sécurité et de justice dans le cadre de la

Communauté européenne », in Ph. Manin et J. Dutheil de la Rochère (dir), Le traité d'Amsterdam: réalités et perspectives, Paris, Pedone, 1999, pp. 49-73, spéc., p. 58. 136 Ibid., spéc., p. 70. 137 Protocole n° 5 sur la position du Danemark, article 5. 138 Protocole n° 5 sur la position du Danemark, article 7. 139 H. Labayle, «La consécration d'un espace de liberté, de sécurité et de justice dans le cadre de la Communauté européenne », préc. note 135, p. 70. 140 J.-Cl. Gautron ; L. Grard, « Le droit international dans la construction de l'Union européenne », préc. note 30, p. 34. 141 V. Constantinesco, Compétences et pouvoirs dans les Communautés européennes, préc. note 6, p. 248.
142 Voir infra, n° 267 et suiVe

39

exclusives par exercice143 et limité l'exercice des compétences retenues des Etats144,ceux-ci ont répondu par l'insertion de principes encadrant l'exercice des compétences communautaires, tels les principes de subsidiarité145 et de proportionnalité146, ou permettant de prendre en compte leur volonté de participer à une action communautaire, par le jeu soit de la coopération renforcée147, soit des actes annexés au traité148. Pris dans leur ensemble, ces éléments permettent d'avancer l'hypothèse qu'un équilibre s'instaure entre les tendances volontaristes et institutionnelles, la première ère de la Communauté ayant été largement dominée par la prépondérance de la première, menant ainsi à une dilution relative du pouvoir créateur des Etats (Première partie). La seconde époque révèle qu'en contrepoids les Etats ont renouvelé leur emprise en l'appliquant aux conditions d'exercice des compétences communautaires (Deuxième partie).

143 Voir 144 Voir 145 Voir 146 Voir 147 Voir 148 Voir

infra, infra, infra, infra, infra, infra,

n° n° n° n° n° n°

294 343 374 390 403 430

et et et et et et

suive suive suive suive suive suive

40

Première

Partie:

L'attribution de compétence

ou la relative dilution du pouvoir créateur des Etats

8. La Communauté ne jouit que de compétences d'attribution et «bien qu'aujourd'hui cette affirmation n'exprime plus totalement le sens de l'expérience communautaire ( .. .) elle demeure le point de départ indispensable de toute recherche portant sur les compétences communautaires»1. Ce préalable n'appelle en lui-même aucune remarque particulière tant il est évident que l'origine de la compétence communautaire n'est autre que le consentement des Etats. Le premier critère de défmition est donc « génétique »2,et renvoie au rôle fondateur des Etats. Au-delà de cette évidence, l'analyse devient plus complexe et plus intéressante dès que l'on tient compte de l'objet de l'accord, à savoir la création d'une institution destinée à réaliser des missions particulières défmies par ses fondateurs. L'intérêt déclinerait rapidement si ces fins étaient précisément défmies et encadrées. Or, la démarche des pères fondateurs a été tout autre, car si leur

objectif ultime n'était pas indéfini - ils aspiraient à une union politique - sa mise
en œuvre a été conçue comme progressive, ce qui les a conduit à minimiser les objectifs politiques - devenus une simple ambition lointaine - pour limiter l'intégration à des préoccupations plus communes et d'ordre essentiellement économique. Ainsi conçue, l'intégration communautaire, et donc la définition des compétences attribuées aux institutions communes, font «figure d'un vaste engagement en blanc »3 exigeant «un effort continu de création »4. Ceci induit nécessairement un «transformisme inhérent à l'ordre juridique communautaire »5 dont la conciliation avec le pouvoir créateur des Etats et le principe des compétences d'attribution s'avère délicate. Ce développement autonome ne s'opère pas en dehors de toute règle. En effet, le principe des compétences d'attribution n'est qu'un des principes fondant le régime juridique des compétences dérivées, et donc communautaires. Leur défmition repose principalement sur le principe de spécialité, lequel justifie, à plus d'un titre, le détachement progressif des compétences communautaires de la volonté initiale des fondateurs. Cet effet se comprend au regard de la définition de l'organisation internationale, et bien qu'il n'en existe pas d'universellement acceptée6, celles
1

A. Tizzano, « Quelques remarques générales sur l'élargissement des compétences

communautaires », in Trente ans de droit communautaire, Bruxelles, OPOCE, 1981, pp. 45-70, spéc., p. 45. 2 Selon l'expression de Monsieur V. Constantinesco, Compétences et pouvoirs dans les C.E., contribution à l'étude de la nature juridique des Communautés, Paris, LODJ, Bib. de droit international, t. LXXIV, 1974, p. 70. 3 P. Reuter, «Aspects de la Communauté Economique Européenne », RMC, 1958, pp. 161-168, spéc., p. 164. 4 P. Pescatore, Le droit de l'intégration, Emergence d'un phénomène nouveau dans les relations internationales selon l'expérience des C.E., Leiden, A.W., Sijthoff, 1972, p. 25. Dans le même sens: A. de Laubadère, «Traits généraux du contentieux administratif des Communautés européennes », RCAD!, 1964, t. III, pp. 527-601, spéc., p. 539. 5 D. Simon, Le système juridique communautaire, PUP, Coll. Droit fondamental, 2èmeéd., 1998, p. 58. 6 M. Virally, «Définition et classification des organisations internationales: approche juridique », Revue internationale des sciences sociales, vol. XXIX, 1, 1977, pp. 61-75. 43

proposées en doctrine mettent en avant les causes du dynamisme inhérent au principe de spécialité. Pour Michel Virally, l'organisation internationale est «une association d'Etats établie par accord entre ces membres et dotée d'un appareil permanent d'organes, chargés de poursuivre la réalisation d'objectifs d'intérêt commun par une coopération entre eux »7. Ainsi, l'organisation internationale « implique une action concertée entre Etats souverains. Cette action concertée est destinée à durer. Elle tend à un but d'intérêt commun »8. Le professeur Sereni y voyait quant à lui «une association volontaire de sujets de droit international constituée par le moyen d'actes internationaux (...), qui se concrétise dans une société à caractère stable, munie d'un ordre juridique interne qui lui soit propre et doté d'organes et d'institutions propres, par les moyens desquels elle atteint à une finalité commune des associés en remplissant les fonctions particulières et en exerçant les pouvoirs qui lui sont conférés dans ce but »9. Sans qu'il soit nécessaire de multiplier ces définitionslO, il ressort à l'évidence que l'organisation est le cadre de développement de relations inter-étatiques et ne se justifie qu'en raison de la volonté des Etats de traiter collectivement de questions communes. Ainsi, comme toute organisation internationale, la Communauté, est dominée par le concept de
fonction
11

, qui « définit, sur le plan juridique (ses) compétences

»12.

Le fondement des compétences communautaires est donc tout autant l'accord international qui les instituent, que l'objet pour lequel elles ont été attribuées aux institutions communes. La Communauté étant alors, comme toute organisation internationale, «un moyen pour une fin dont elle est l'agent de réalisation »13, l'objet communautaire, ou plus précisément l'intérêt communautaire, autorise et légitime l'adaptation constante des compétences conventionnellement définies et ce, pour que la «communauté soit maintenue, dans toutes les circonstances, en état de répondre à ses responsabilités »14.Ainsi, « l'idée d'œuvre, c'est-à-dire la cause de la fondation, la vertu de l'institution et la foi de son développement »15, est un élément essentiel de la définition des compétences communautaires et « c'est par ce que le rôle de la cause est tout et que
7

Ibid., p. 52.

1. Rideau, Juridictions internationales et contrôle du respect des traités constitutifs des organisations internationales, Paris, LGDJ, Bib. de droit international, t., 47, 1969, p. Il. 9 Sereni, Diritto internazionale, cité par 1.-M. Dehousse, Les organisations internationales, essai de théorie générale, Liège, Librairie Paul Gothier, 1968, p. 81. 10 Voir également, S. Bastid, Droit international public - le droit des organisations internationales, Paris, Les cours du droit, 1969-1970, pp. 1-3 ; El Erian, Premier rapport sur les relations entre Etats et organisations internationales, Ann CDI, 1963, vol. 2, p. 173; P. Reuter, «Principes de droit international public », RCADI, 1961, vol. 103, p. 516. Il 1.-M. Dehousse, Les organisations internationales, essai de théorie générale, préc. note 9, p. 92. 12 M. Virally, « Définition et classification des organisations internationales », préc. note 6, p. 55. 13 Ch. Chaumont, «La signification du principe de spécialité des organisations internationales », in Problèmes de droit des gens, Mélanges offerts à H. Rolin, Paris, Pedone, 1964, pp. 5-66, spéc. p. 59. 14CJCE, 5 mai 1981, Corn des C.E. c. Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord., aff. 804/79, Rec., p. 1045, point 23. 15 H. Lesguillons, L'application d'un traité-fondation: le traité instituant la C.E.E., Paris, LGDJ, Bib. de droit international, t. XLVIII, 1968, p. 75. 44

8

le rôle de l'opération contractuelle est peu, que la fondation est une emprise du présent sur l'avenir »16.Par conséquent, comme Messieurs Tizzano17 et Pescatore l'observaient, le principe des compétences d'attribution n'est qu'un point de départ (Titre 1) qui doit être complété «par un ensemble de facteurs qui permettent de dépasser la rigidité et l'incohérence qui sont la conséquence de la méthode analytique des traités et du traité CEE en particulier »18, éléments dont ressort un principe d'adaptation constante des compétences communautaires (Titre 2).

16 17

Ibid. A.

Tizzano,

« Quelques

remarques

générales

sur

l'élargissement

des

compétences

communautaires », préc. note 1. 18 P. Pescatore, Le droit de l'intégration,

préc. note 4, p. 41.

45

Titre 1 :

Définition des compétences communautaires: principe des compétences d'attribution

9. L'origine conventionnelle de la Communauté l'assujettit nécessairement au principe des compétences d'attribution, et sa consécration par le traité sur l'Union, puis par la Cour de Justicel9, ne change en rien les enseignements tirés du texte de 1957. En effet, aucun critère de répartition, ni catalogue ou typologie des compétences communautaires20 n'accompagne l'article 5 al. 1 TCE. La détermination des compétences communautaires reste donc marquée par la démarche des pères fondateurs, ce qui n'en facilite pas la systématisation puisqu'ils « ont procédé empiriquement, à des niveaux d'abstraction très différents (alors) qu'une vue d'ensemble tend par définition à être synthétique et logique »21.Dès lors, quand bien même les compétences communautaires sont, comme pour tout sujet dérivé, fondées sur le principe des compétences d'attribution, il s'impose à l'évidence qu'il existe une acception communautaire de ce principe (Chapitre 1). Toutefois, bien que la démarche des fondateurs oblige à rechercher dans de multiples dispositions les critères de répartition des compétences, le traité n'en comporte pas moins les éléments nécessaires à l'élaboration d'une typologie des compétences (Chapitre 2).

19

CJCE, 28 mars 1996, Avis 2/94, Adhésion de la C.E. à la convention de sauvegarde des droits de

l'Homme et des libertésfondamentales, Rec., p. 1-1759 ; CJCE, 5 octobre 2000, R.F.A. c. P.E et Cons de l'U.E., aff. C-376/98, Rec., p. 1-8419. 20 Comme cela était proposé dans le projet de Traité sur l'Union européenne adopté par le Parlement européen en 1984. Sur ce projet, voir: F. Capotorti, M. Hilf, F. Jacobs, J.P. Jacqué, Le Traité d'Union européenne, commentaire du projet adopté par le Parlement européen, Bruxelles, Bruylant, Coll. Etudes européennes, 1985. 21 P. Reuter, Organisations européennes, Paris, PUF, Coll. Thémis, 1965, p. 215.

49

Chapitre 1 : Acception communautaire

du principe:

entre clarté et ambiguïté

10. L'absence d'un critère unique de répartition des compétences n'implique pas l'absence de tout critère. Bien au contraire, les auteurs du traité, en combinant des définitions matérielle et fonctionnelle des compétences communautaires, ont fondé le partage vertical sur plusieurs critères. La difficulté inhérente à ce procédé «punctiforme »22résulte donc moins de la défmition de ces critères, que de la nécessaire recomposition des compétences impliquée par leur diversité. Par ailleurs, cette spécificité du procédé communautaire rejaillit sur le contrôle juridictionnel du partage de compétences. Cette remarque peut au premier abord surprendre compte tenu des traits particuliers de la juridiction communautaire et de sa contribution décisive à l'élaboration de cet ordre juridique. S'il est vrai que la « finalité poursuivie par la construction européenne, à savoir l'intégration des Etats, justifiait la mise en place d'un système plus perfectionné »23 que celui fondant les juridictions internationales, force est de constater que les rédacteurs du traité n'ont pas achevé cette innovation. En effet, appréhendé sous l'angle du conflit de compétences, le contentieux communautaire se révèle a priori d'une portée limitée, par référence non pas à l'ordre international, mais au système juridictionnel national, et plus particulièrement au contentieux vertical dans les Etats fédéraux. Dans ce cadre, la systématisation du partage de compétences s'appuie sur une corrélation nécessaire entre le principe de répartition et l'instauration d'un contrôle portant spécifiquement sur les conflits de compétences. Plus précisément, il est «de l'esprit de la Constitution fédérale »24 que le «pouvoir judiciaire fédéral puisse déclarer nulles les lois d'Etat contraires au droit fédéral »25.Tel est bien le droit positif dans les Etats membres de la Communauté mais non dans l'ordre juridique communautaire, du moins a priori. Les rédacteurs du traité ont certes conféré à la Cour une fonction cruciale, à tel point que Paul Reuter n'hésitait pas à la qualifier de « régulateur et de maître suprême »26.Il est aussi indéniable qu'en généralisant, dans une enceinte internationale, le contrôle de légalité ils ont révolutionné la matière27. Mais justement, la circonstance qu'il s'agisse d'un contrôle de légalité singularise le contentieux communautaire dans la mesure où il semble exclusivement de nature administrative, alors qu'en droit interne le contrôle

22 23

Ch. Durand, cité par l-M. Dehousse, « Du caractère essentiel de l'organe juridictionnel à pouvoir constitutionnaire dans toute structure fédérale et application du principe à la Communauté Economique Européenne », Annales de la faculté de droit de Liège, 1965, pp. 305-334, spéc., p. 310. 25 A. Tunc, cité par l-M. Dehousse, Ibid., p. 311. 26 Aspects de la Communauté économique européenne, préc., note 3, p. 315. 27 En ce sens, L. Cavaré, «Le recours pour excès de pouvoir en droit international public », in L'évolution du droit public, études en I 'honneur d'Achille Mestre, Paris, Sirey, 1956, pp. 63-72.

24

Ibid., p. 215. D. Ruzié, Organisations internationales et sanctions internationales, Paris, A. Colin, 1971, p. 96.

51

juridictionnel du partage de compétences est, dans la plus part des cas, individualisé. Il. Ces remarques permettent de voir que l'acception communautaire du principe des compétences d'attribution s'écarte des canons théoriques de droit interne. Cependant, suivant l'avertissement de Pierre Pescatore contre « une lecture des textes à la lumière d'un a priori théorique »28, cette critique pourra être relativisée. Ainsi, les dangers afférents à l'adoption de plusieurs critères de défmition des compétences communautaires trouvent dans le principe de spécialité et plus particulièrement dans le concept d'intérêt communautaire, un vecteur d'unité incontestable (Section 1). Par ailleurs, en érigeant le traité en «Charte constitutionnelle de base» de la Communauté29, la Cour a constitutionnalisé son rôle, réduit l'écart la séparant des juridictions constitutionnelles fédérales et adapté le contentieux communautaire aux conflits de compétences (Section 2).

L'ordre juridique des Communautés européennes, étude des sources du droit communautaire, Presses universitaires de Liège, ASBL, 1975, p. 40. 29 CJCE, 23 avril 1986, Parti écologiste «Les Verts» c. P.E., aft: 294/83, Rec., 1339, point 23; CJCE, Ordo 13juillet 1990,1.1. Zwartveld ea, aff. C-2/88, Rec., 1-3365, point 16; CJCE, 14 décembre 1991, Avis 1/91, projet d'accord entre la Communauté, d'une part, et les pays de l'Association européenne de libre échange, d'autre part, portant sur la création de l'Espace économique européen, Rec., p. 16079, point 21 ; CJCE, 23 mars 1993, Beate Weber c. P.E, aff. C-314/91, Rec., 1-1093, point 8. 52

28

Section 1 : Acception conventionnelle du principe: De la multiplicité des critères d'attribution à l'unité conceptuelle de l'intérêt communautaire

12. La multiplicité des critères d'attribution s'ordonne aisément compte tenu du lien étroit unissant les principes de compétence d'attribution et de spécialité, tous deux applicables à la Communauté. A l'examen, le principe de spécialité constitue le fil conducteur de la reconstitution des compétences, car la fonction confiée aux institutions communes constitue leur justification et leur mesure30. Plus précisément, le principe de spécialité signifiant que «l'organisation doit demeurer un moyen, pour une fin dont elle est l'agent de réalisation »31, implique la correspondance des moyens - les compétences - au but de l'organisation. Ramené à la diversité des critères adoptés par les rédacteurs du traité, l'objectif communautaire devient alors l'aune à la mesure de laquelle s'apprécient les compétences communautaires. Loin de laisser la Cour de Justice indifférente, cet objectif commun lui a permis «d'opérer la concordantia discordantium, à l'instar des anciens canonistes (. ..) aux prises avec les discordances et les discontinuités internes du traité, (elle) résout les problèmes en s'inspirant d'une double préoccupation: celle d'assurer la plus grande efficacité des dispositions et celle de ramener les dispositions du traité à un concept cohérent, en considérant les grandes finalités qui s'expriment dans les objectifs fondamentaux »32.L'ambiguïté de la défmition conventionnelle des compétences communautaires (91) est donc atténuée par l'unité établie au travers du concept d'intérêt communautaire (92).
~1 : La Charte fondatrice: une définition ambiguë

13. La méthode de reconstitution des compétences étant bien connue aujourd'hui, l'imbrication des critères matériels et fonctionnels ne soulève en ellemême aucune difficulté particulière (A). Néanmoins, quelques obstacles surgissent en raison de certaines imprécisions du traité (B).

Sur ce point, voir: M. Virally, «La notion de fonction dans la théorie de l'organisation internationale », in La Communauté internationale, Mélanges Rousseau, Paris, Pedone, 1974, pp. 277-300, spéc. p. 291; O. Audéoud, La détermination des compétences des organisations internationales, Thèse Paris I, 1982, pp. 86 et suiv 31 Ch. Chaumont, « La signification du principe de spécialité des organisations internationales », préc. note 13, p.59. 32 P. Pescatore, «La Cour en tant que juridiction fédérale et constitutionnelle », in Dix ans de jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes, Kôln, Berlin, Bonn, München, Carl Heymans verlag KG, 1965, V011, pp. 519-533, spéc., p. 528. 53

30

A : Imbrication

des critères matériels et fonctionnels

14. La définition matérielle des compétences communautaires s'impose logiquement comme la première devant être retenue, car elle reflète parfaitement la démarche des pères fondateurs. En effet, l'échec des projets d'union globale33les a incités à adopter une démarche moins ambitieuse et plus pragmatique, centrée sur «la fusion d'intérêts indispensables à l'établissement d'une communauté économique »34. Ils se sont donc attachés, pour définir les compétences communautaires, à identifier les matières dans lesquelles la solidarité entre les Etats européens était suffisamment avancée pour être prolongée dans l'intégration35. Cette méthode n'a toutefois fois pas impliqué une répartition des compétences par catégorie de matières. Comme l'observait Paul Reuter, «ce n'est que pour des facilités de langage que l'on peut parler de "matières", de "domaine" communautaire. La compétence communautaire ne se défmit pas par le "charbon", ni par le "marché du charbon", ni "les douanes", ni "les échanges internationaux", etc., mais par une série d'actes qui peuvent être posés sans qu'il soit possible d'en constituer un "domaine continu" »36. De la même manière si l'entreprise communautaire peut être présentée comme tournée vers l'intégration économique, force est de constater que cette expression n'apparaît pour la première fois dans les textes fondateurs qu'avec le traité sur l'Union, et ce uniquement à la première ligne de son préambule37. TIfaut donc, pour définir les compétences communautaires, dépasser cette approche par catégorie de matières et tenir compte des articles 2, 3 et 4 TCE. L'article 2 TCE, en écho au préambule du traité qui met en avant la nécessité de «renforcer l'unité des économies des Etats membres », impartit à la Communauté diverses missions dont la réalisation repose sur l'établissement d'un marché commun, d'une union économique et monétaire, et la mise en œuvre de politiques et d'actions communes. Cette disposition, qui permet essentiellement de connaître les objectifs assignés à la Communauté, relève davantage du principe de

33

Pour une présentation des diverses tentatives d'union européenne: O. Philip, Le problème de l'Union européenne, Paris, Ed. de la Baconnière, 1950. Sur I'histoire de la construction européenne: P. Gerbet, La construction de l'Europe, Paris, Imprimerie nationale, 1983 ; Ch. Zorgbibe, Histoire de la construction européenne, Paris, PUF 1993 ; R. Toulemon La construction européenne: histoire, acquis, perspectives, Paris, Ed de Fallois, 1994, 288 p. 34Discours de R. Schuman, du 9 mai 1950. 35 Cette démarche ressort du préambule du traité C.E.C.A., les six pays signataires se déclarant «conscients que l'Europe ne se construira que par des réalisations concrètes créant d'abord une solidarité de fait. ..». 36 P. Reuter, Organisations européennes, préc. note 21, p.216. 37 Sur ce point, voir: D. Vignes, «Quarante années d'évolution communautaire (approfondissement matériel, solidarités géographiques et transformations institutionnelles) dans la poursuite d'une intégration économique: le point de l'intégration communautaire, Maastricht compris », in Perspectives convergentes et divergentes sur l'intégration économique, Colloque SFDI, Paris, Pedone, 1993, pp. 159-191, spéc., p. 159. 54

spécialité que d'un mécanisme attributif de compétence38. Elle ne constitue donc qu'un préalable, utilement complété par les articles 3 et 4 TCE. Toutefois, ces dispositions ne livrent, elles aussi, que des enseignements partiels. Dans l'article 3 TCE, les objectifs communautaires sont matériellement mieux défmis et affmés. Il en ressort en effet que l'action communautaire porte notamment sur l'élimination des droits de douane entre les Etats membres ou l'abolition des obstacles à la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux, ce qui relève de l'établissement du marché commun. Cette action tend également au renforcement de la cohésion économique et sociale, à l'établissement d'une politique dans le domaine de l'environnement, ou encore d'une politique commerciale commune, ou repose sur une contribution à la réalisation d'un niveau élevé de protection de la santé publique. Cependant, comme pour l'article 2 TCE, il n'est guère aisé de déduire précisément des articles 3 et 4 TCE des principes de répartition des compétences. Dès lors, la référence «aux conditions et rythmes prévus par le présent traité» révèle la particularité de la technique communautaire qui impose la lecture de l'ensemble des dispositions matérielles du traité pour définir plus précisément les compétences communautaires. Dans ce cadre, les dispositions matérielles précisent à deux égards les mécanismes dévolutifs de compétence. Elles affinent la définition de l'action générale visée à l'article 3 TCE en identifiant des « sous-objectifs». En outre, elles révèlent qu'à ce critère matériel s'adjoint nécessairement une définition fonctionnelle des compétences communautaires. Est alors concernée l'intensité des pouvoirs39 dévolus aux institutions communes, ce qui n'est pas sans lien avec le partage vertical de compétences car «la répartition des compétences ne peut être indifférente au caractère contraignant des interventions communautaires »40. Bien qu'étroitement liée à l'analyse des pouvoirs des institutions, cette dimension n'est pas sans intérêt dans la mesure où les Etats, faute de pouvoir contester une compétence matérielle, peuvent chercher à minimiser l'action communautaire soit en recherchant les avantages de la directive soit, de façon plus radicale, en rejetant le recours à un acte contraignant41. La définition des compétences communautaires emprunte donc une voie particulière, irréductible aux techniques de droit interne. Si ceci ne constitue pas en soi un obstacle à la reconstitution des compétences communautaires, certaines imprécisions du traité peuvent générer quelques difficultés.

38 Ceci explique que, bien que ne permettant pas de déterminer directement les compétences attribuées à la Communauté, cette disposition ait un intérêt particulier pour l'interprétation et la définition jurisprudentielle des compétences. Voir infra, n° 21 et suive 39 Selon l'expression de P. Pescatore qui précisait «qu'il ne suffit pas d'indiquer quelles sont les attributions matérielles de la Communauté: encore s'agit t-il de savoir quelle est la nature et l'intensité des pouvoirs », Le droit de ['intégration, préc. note 4, p. 32. 40 P. Reuter, Organisations européennes, préc. note 21, p. 215. 41 Voir, CJCE, 9 juillet 1987, R.F.A. e.a. c. Corn des C.E., aff. jtes., 281, 283, 284, 285 et 287/85, Rec., p. 3203.

55

B : Imprécisions

du traité

Diverses, ces imprécisions peuvent être simplement d'ordre rédactionnel (1) mais aussi logique (2).

1- Imprécisions rédactionnelles
15. La lecture de l'article 3 TCE peut, à de multiples égards, susciter la perplexité. D'un côté, en fournissant la liste des domaines ouverts à l'intervention communautaire il précise le champ d'application matériel des compétences communautaires. Cependant, il est également possible d'y voir un inventaire à la Prévert, non dépourvu d'ambiguïté et auquel il faut se référer avec précaution. En effet, pour permettre d'identifier les compétences communautaires cet article doit être mis en relation avec les dispositions matérielles du traité. Or, dans l'établissement de ce lien deux types d'imprécisions nuisent à la reconstitution des compétences communautaires. Une première difficulté résulte du défaut de concordance entre les missions de l'article 3 TCE et l'existence d'une disposition matérielle correspondante. Ainsi, et bien qu'il s'agisse là d'un cas unique, l'étrangeté de l'article 3 u) TCE doit être mentionnée. Il y est indiqué que l'action de la Communauté comporte «des mesures dans les domaines de l'énergie, de la protection civile et du tourisme ». Cependant, un examen, même attentif du traité, révèle que cette action n'est organisée dans aucune de ses dispositions. Seule la déclaration n° 1 annexée au traité de Maastricht s'y rapporte, mais uniquement pour établir que « la question de l'introduction dans le traité instituant la Communauté européenne de titres relatifs aux domaines visés à l'article 3 point t) (devenu 3 u TCE) dudit traité sera examinée conformément à la procédure prévue à l'article N, paragraphe 2 (devenu 48) du traité sur l'Union européenne ». Or, bien que dans le traité d'Amsterdam cette disposition soit maintenue, ses modalités de mise en œuvre n'ont toujours pas été définies42. Face à cette discordance entre les dispositions liminaires et matérielles du traité, le lecteur ne peut que se demander si «une inscription dans les traités constitutifs de certaines matières emporte (...) toujours une attribution corrélative de compétence à la Communauté? »43.L'incompétence de la Communauté à régir les domaines de l'énergie, de la protection civile et du tourisme, ainsi que l'inutilité de l'article 3 u) TCE, pourraient se déduire de l'absence de disposition matérielle spécifique. Une telle conclusion mérite néanmoins d'être nuancée dans la mesure
42 Lors de la CIG, l'Italie, l'Espagne et la Grèce s'étaient prononcés en faveur de l'insertion de ces politiques dans le corps du traité. Voir le livre blanc sur la CIG de 1996, vol. II, rapports sur les positions des Etats membres de l'Union européenne dans la perspective de la CIG de 1996, PE 165/963, spéc., pp. 57, 63 et 107. 43 V. Constantinesco, «La répartition des compétences », in Ph. Manin (dir), La révision du traité sur l'Union européenne, perspectives et réalités, Paris, Pedone, 1996, pp. 15-26, spéc., p. 22. 56

où les dispositions liminaires revêtent un intérêt majeur dans la mise en œuvre de l'article 308 TCE44. Appréhendé sous cet angle, l'article 3 u) TCE légitime de façon quasi-automatique une intervention du législateur communautaire puisqu'elle relève incontestablement d'un objectif communautaire pour lequel le traité, par défmition, n'octroie pas au Conseil les pouvoirs d'action nécessaires à sa
réalisation 45.

L'insertion de l'environnement dans la sphère de compétence communautaire retient également l'attention. En effet, si l'Acte unique procède à la «consolidation du statut juridique des compétences communautaires »46 en insérant le titre «environnement» dans le traité de Rome, cet objectif n'est nullement visé à l'article 3 TCE. Ce n'est qu'avec le traité de Maastricht qu'une concordance est établie entre cette compétence et la liste des actions communautaires. De la même manière, les auteurs du traité de Rome ont regroupé les anciens articles 117 à 12947sous le titre «la politique sociale» alors qu'elle n'est aucunement visée à l'article 3 TCE, qui ne comprend qu'une référence au Fonds social européen48. Par ailleurs, l'ancien article 128 du traité de Rome visait une politique commune de fonnation professionnelle, également ignorée de l'article 3 TCE. A cette absence de concordance entre les objectifs généraux et les sous-objectifs des dispositions matérielles, s'ajoutent l'imprécision de certaines fonnules. 16. Lorsqu'une disposition matérielle fait écho à un objectif de l'article 3 TCE, certaines divergences ou maladresses de rédaction constituent le second cas d'imprécision. Ainsi, par exemple, si l'article 3 f) TCE vise une politique commune dans le domaine des transports, le titre IV49 n'évoque quant à lui que « les transports ». La référence à la politique commune ne se trouve que dans le corps de l'article 70 TCE, dans une fonnule au demeurant ambiguë. Il indique en effet que « les objectifs du traité sont poursuivis par les Etats membres (. . .) dans le cadre d'une politique commune des transports ». Cette fonnule se retrouve dans le volet agricole, les articles 32.4 TCE et 40.1 (abrogé) prescrivant que «le fonctionnement et le développement du marché commun agricole doivent s'accompagner de l'établissement d'une politique agricole commune des Etats membres », développée graduellement par les Etats. De la même manière, la rédaction de l'ancien article 128 prête à discussion puisque pour l'élaboration de la

44 Voir infra, n° 175. 45 C'est d'ailleurs sur le fondement de l'article 308 TCE que le Conseil arrêta le programme d'action communautaire en faveur de la protection civile; décision 98/22, du 19 décembre 1997 (lü.C.E., L. 8, du 14 janvier 1998, p. 20). 46 V. Constantinesco, cité par D. Le Morvan, «Environnement et politique communautaire », in La Communauté européenne et l'environnement, Travaux de la CEDECE, Paris, La Documentation française, 1997, pp. 11-27, spéc., p. 19. 47 Devenu titre XI avec le traité d'Amsterdam. 48 La politique dans le domaine social sera insérée dans cet article par le traité sur l'Union. Sur ce «décalage» entre les diverses dispositions du traité, voir: P. Reuter, Organisations européennes, préc. note 21, p. 337. 49 Devenu titre V. 57

politique commune de formation professionnelle, le Conseil n'est investi que du pouvoir d'en établir les principes généraux. Ces « définitions» de la notion de politique commune tranchent avec la rigueur de l'article 133 TCE dans lequel la politique commerciale commune est présentée comme reposant sur la définition de principes communs. Par conséquent, ces différences rédactionnelles ne permettent de cerner avec précision ni la nature de la compétence communautaire, ni son éventuelle gradation selon qu'elle sert l'instauration d'une politique ou d'une politique commune. La mention de la coordination génère la même incertitude dans la mesure où dans les articles 44.2 g), 46 et 47 TCE elle est destinée à rendre équivalentes les dispositions nationales, alors qu'en matière de politique économique50, de santé publique51 ou de réseaux transeuropéens52, les auteurs du traité ont visé la coordination des politiques nationales, sans aucune référence, cette fois, à l'équivalence des législations. Enfin, la pratique des institutions renforce ces interrogations, puisque la Commission, par exemple, n'a pas hésité à présenter la recherche et le développement comme une politique communeS3, alors que le traité ne considère pas cette matière comme une politique, et encore moins comme une politique commune. De la même manière, avant la consécration de la compétence environnementale de la Communauté, des programmes d'action visaient « la politique de l'environnement dans la Communauté »54.Il ressort de cet ensemble de dispositions une impression de flou rendant délicate la qualification juridique des interventions communautaires, ce que renforcent par ailleurs certaines imprécisions logiques.

2- Imprécisions logiques
17. L'insuffisance logique majeure du texte de 1957 tient à l'absence totale de toute organisation des rapports verticaux. Mis à part la question de la primauté du droit communautaire sur le droit national, l'indifférence des auteurs du traité envers cette question les a conduit à ne définir que les objectifs légitimant la compétence communautaire. Ils ont donc laissé dans l'ombre l'incidence de
SO Article 105 du traité de 1957. 51 Article 152.2 al. 2 TCE. 52 Article 155.2 TCE. 53 Communication de la Commission du 13 juin 1989, Un cadre pour les actions communautaires de RDT dans les années 1990 (SEC (89) 675 Final, p. 7) ; Communication de la Commission du 31 mai 1988, portant rapport d'avancement sur la mise en œuvre d'une politique communautaire des télécommunications (Doc. Com(88) 240-1 final). Sur ce point, voir: M. Gonçaleves, «Quelques réflexions critiques sur l'Acte unique européen et la recherche-développement », RMC, 1990, n° 338, pp. 457-466, spéc. p. 458. La doctrine quant à elle fait de la RDT une politique communautaire, voir par exemple: J.-L. Piotraut, «Recherche et développement (Politique) », Rép. Communautaire, Dalloz. 54 Voir par exemple le programme adopté le 22 novembre 1973 dont la première partie comprend «les objectifs et principes d'une politique de l'environnement dans la Communauté », Bull. C.E., suppl. 3/72, p. 6. Sur ce point, voir, C. Mégret, Les politiques des communautés européennes, politique agricole commune, politique de l'environnement, Les cours du droit, 1975, p. 306. 58

l'attribution, à la Communauté, d'un titre de compétence sur ceux demeurant dans le chef des Etats. Doit-on alors considérer que la compétence communautaire emporte corrélativement disparition de la compétence nationale? En cas de réponse négative, comment s'organise la coexistence de ces titres de compétence? Enfin, l'existence d'une compétence communautaire dans un domaine déterminé affecte t-elle les prérogatives des Etats dans les matières non visées au traité? Sans véritable réponse textuelle, ces questions n'ont trouvé de solution qu'auprès de la Cour qui a découvert, notamment dans l'article 10 TCE mais aussi dans des techniques fédérales telle celle de la préemption55, des indications précises particulièrement contraignantes pour les Etats56. 18. D'autres insuffisances logiques résultent d'une approche qui peut être qualifiée de linéaire. Les rédacteurs du traité ont en effet mis sur un même plan l'ensemble des objectifs poursuivis par les institutions communes, alors qu'ils reposent sur des logiques économiques et des techniques juridiques radicalement différentes57. L'argumentation parfois avancée par les Etats membres pour limiter l'applicabilité de l'article 28 TCE illustre bien les inconvénients de cette démarche. L'interdiction des mesures d'effet équivalent concourt à l'établissement du marché commun. Or, l'article 2 TCE érige également le rapprochement des législations en instrument de réalisation de ce marché. L'absence de préséance de l'un de ces instruments incita les Etats à subordonner l'application de l'article 28 TCE à l'exercice, par le Conseil, de son pouvoir d'harmonisation. Ainsi, dans une affaire de 198158,l'Italie, poursuivie par la Commission pour violation de l'article 28 TCE en raison de l'interdiction d'importation et de commercialisation sous la dénomination « vinaigre» du vinaigre autre qu'à base de vin, contestait la réalité du manquement en se prévalant de la «carence d'harmonisation des législations des Etats membres en matière de vinaigre »59. En réponse, la Cour a nettement rejeté la thèse de l'applicabilité cumulative des articles 28 et 94 TCE aux motifs que «le principe fondamental d'unité de marché, et son corollaire, la libre

circulation des marchandises, ne sauraient - en toutes circonstances

-

être

subordonnés à la condition préalable du rapprochement des législations nationales, car une telle sujétion obligatoire viderait ce principe de son

55 Voir infra, n° 294 et suiVe 56 Conscients des faiblesses de cette démarche, les rédacteurs des traités postérieurs se sont attachés à préciser la fonction impartie à la Communauté et la conciliation des compétences communautaire et nationales, par l'institution de compétences coordonnées ou complémentaires. Voir infra, n° 102 et suiv; 106 et suive 57 Dans le même ordre d'idées, est aujourd'hui mise en avant la nécessité de distinguer les dispositions institutionnelles et matérielles. Voir notamment: J. Raux, « La constitutionnalisation du système communautaire dans un traité fondamental de l'Union européenne », Europe, Août.-sept 95, pp. 1-6, spéc. p. 3 ; C.-D. Ehlermann; Y. Mény, Un traité fondamental pour l'Union européenne, Etude sur la réorganisation des Traités, Rapport remis le 15 mai 2000 à M. Romano Prodi. 58 CJCE, 9 décembre 1981, Corn des C.E. c. Rép. italienne, aff.193/80, Rec., p. 3019. 59 Ibid., point 15.

59

contenu »60.De la même manière, si l'absence d'harmonisation de l'impôt sur les sociétés laisse intacte la compétence des Etats pour déterminer les conditions d'obtention de l'avoir fiscal, la Cour leur a toutefois imposé le respect du principe de liberté d'établissement et d'interdiction des discriminations61. Dans le même ordre d'idées, la définition des actes communautaires est entièrement orientée vers la description de leurs caractéristiques essentielles. Excepté les rares cas dans lesquels le choix de l'acte est imposé par le traité, les institutions ne peuvent exercer leur action «à l'aide d'instruments normatifs adaptés et différenciés en fonction de la nature et du niveau de l'action choisie »62. Cette rigidité favorise l'éclosion d'actes non prévus, dont la multiplication alimente un contentieux grandissant63. Enfin, aucune réglementation précise n'organise le partage des interventions normatives et exécutives. Totalement ignorée sous son acception liée à la hiérarchie des normes, cette séparation des fonctions n'est appréhendée que dans les rapports Conseil/Commission. Dans ce cadre, si le pragmatisme de la Cour l'a conduit à admettre une large décentralisation de la fonction exécutive, force est de constater que le silence des rédacteurs du traité lui offre encore l'opportunité d'accentuer les contraintes mises à la charge des Etats. Ainsi, bien que le principe des compétences d'attribution constitue en théorie un cadre rigide protégeant les Etats, sa définition communautaire offre à la Cour les moyens de dépasser la lettre du traité et d'ordonner la théorie des compétences communautaires autour d'un principe unIque, l'intérêt communautaire.

~2

: L'intérêt communautaire:

un vecteur d'unité

19. Face à ces incertitudes, le principe de spécialité constitue l'élément central de la recomposition et de la définition des compétences communautaires. En effet, la Communauté est, comme toute organisation intemationale64, un instrument au service de la fonction comprise dans sa Charte constitutive. L'existence de la Communauté est donc entièrement dominée par ce concept de
60

Ibid., point 17. Sur cette question voit notamment: J.-Cl. Masclet, «Libre circulation des marchandises », J. CI. Europe, fasc., 551, 9 12; F. Aubry-Caillaud, La libre circulation des
marchandises, nouvelle approche et normalisation européenne, Paris, Pedone, 1998, pp. 51 et suiv ; Ch. Boutayeb, La protection des consommateurs en droit communautaire, Thèse Paris XI, 1994, pp. 111 et suive Le rapprochement des législations affecte en revanche l'application de l'article 30 TCE, voir infra, n° 304 et suive et 315 et suive 61 CJCE, 28 janvier 1986, Com des C.E. c. Rép. française, aff. 270/83, Rec., p. 273, point 24 ; D. Berlin, jurisprudence fiscale européenne, RTDE, 1987, p.1 05-132. 62

A. Tizzano, «La hiérarchie des nonnes communautaires», RMUE, 3/95, pp. 219-232, spéc., p.

221-222. 63 En ce sens, R. Kovar: «La déclaration n° 16 annexée au Traité sur l'Union européenne », CDE, 1997, pp. 3-11, spéc., p. 6. Sur l'ordonnancement de ces actes, voir infra, n° 249 et suive 64 Pour une présentation de cette règle dans les organisations internationales «classiques », voir: O. Audéoud, La détermination des compétences des organisations internationales, préc. note 30, pp. 88 et suive 60

fonction65,qui « définit, sur le plan juridique sa compétence»66. Ce rôle fondateur
pourrait laisser penser que les dispositions liminaires participent directement de la délimitation des compétences communautaires. Toutefois, la généralité des formules employées affecte grandement leur normativité directe (A). Leur importance repose alors sur une normativité indirecte, liée à leur rôle dans l'interprétation des dispositions attributives de compétences (B).
A : Faible normativité directe des buts assignés à la Communauté

20. Comme dans bien d'autres chartes constitutives, la définition des buts de la Communauté frappe par la généralité des termes employés, puisque sont visés «un développement harmonieux, équilibré et durable des activités économiques, un niveau de l'emploi et de la protection sociale élevé.. »etc.. .67.Ces formules ont conduit la Cour à ne voir dans chacun de ces éléments qu'un « objectif inspirateur de la création de la Communauté économique européenne qui, de par sa généralité et par son rattachement systématique à l'établissement du marché commun et au rapprochement progressif des politiques économiques, ne saurait avoir pour effet de créer des obligations juridiques à la charge des Etats membres ni des droits au profit des particuliers »68. Formulé dans le cadre d'une demande de contrôle de compatibilité d'une réglementation nationale au regard de l'article 2 TCE69, ce principe gouverne également sa portée attributive de compétence. Dans ce cadre, l'absence de caractère contraignant envers les Etats membres implique simplement que cette disposition suppose, pour fonder une compétence communautaire, un relais spécifique dans les prescriptions matérielles. Cette solution confmne donc que l'article 2 TCE n'est qu'un préalable à la défmition des compétences communautaires. Cette fonction, a priori réductrice, confère toutefois à l'article 2 TCE un rôle essentiel dans la reconstitution des compétences communautaires. En effet, il peut être tiré parti des développements de la Cour sur la portée de l'ancien article 117. Comme pour l'article 2 TCE, elle a considéré que cette disposition ne contenait qu'un programme d'action dépourvu de force contraignante 70. Toutefois, «le caractère programmatique des objectifs sociaux énoncés à l'article 117 n'implique pas qu'ils sont dépourvus de tout effet juridique. Ils constituent en effet des éléments importants notamment pour l'interprétation d'autres dispositions du
65

66 M. Virally, « Définition et classification des organisations internationales », préc. note 6, p. 55. 67Article 2 TCE dans sa rédaction issue du traité d'Amsterdam. 68 CJCE, 27 septembre 1987, Fernando Roberto Giménez Zaera c. Institut national de la sécurité sociale et Trésorerie générale de la sécurité sociale, aff., 126/86, Rec., p. 3697, point Il. 69 Voir par exemple la contestation d'un monopole de télédiffusion - CJCE, 18 juin 1991, Ellinild Radiophonia Tiléorassi AE et Panellinia Omospondia Syllogon Prossopikou c. Dimotild Etairia Pliroforissis et Sotirios Kouvelas et Nicolaos Avdellas et autres, aff. C-260/89, Rec., p. 1-2925 d'une jurisprudence sur la responsabilité du vendeur - CJCE, 24 janvier 1991, AIsthom Atlantique SA c. Compagnie de construction mécanique Sulzer SA, aff. C-339/89, Rec., p. 1-107. 70 CJCE, 15 juin 1978, Gabrielle Defrenne c. S.A belge de navigation aérienne Sabena, aff., 149/77, Rec., p. 1365, point 19. 61

I.-M. Dehousse,Les organisationsinternationales,essai de théoriegénérale,préc. note 9, p. 92.

traité et du droit communautaire dérivé »71.Bien que cette fonnule semble reléguer la définition des buts de la Communauté à une simple fonction interprétative, ces prescriptions sont devenues un élément essentiel de la théorie des compétences communautaires.
B : Forte normativité indirecte des buts assignés à la Communauté

Si selon les indications de la Cour les dispositions liminaires servent de guide d'interprétation (1), elles favorisent infine l'émergence d'une notion capitale pour la théorie de compétences, l'intérêt communautaire (2).

1- Guide d'interprétation: émergence d'une méthode de reconstitution des compétences communautaires
21. Le lien entre les objectifs communautaires et l'interprétation conduit naturellement à singulariser cette dernière. Ce phénomène, non spécifique à l'activité de la Cour de Justice, résulte simplement de la nature particulière du traité soumis à son interprétation72. Les tennes du débat sont bien connus et conduisent à rechercher si le juge doit privilégier les «racines contractuelles »73 de l'acte fondateur, ou dégager de l'objectif assigné à l'organisation toutes les virtualités qu'il comporte, quand bien même elles ne seraient pas inscrites dans le texte du traité. Faut-il, comme le proposait le juge Alvarez, considérer les conventions portant création d'une organisation internationale comme « des navires qui quittent les chantiers où ils ont été construits et naviguent par eux-mêmes, sans plus avoir 74 être interprétées en regardant non pas en arrière, mais en avant» ? La vérité ne semble pas se laisser enfenner dans une alternative si rigide. Il paraît plus confonne à la pratique jurisprudentielle de considérer que «l'interprétation tiendra compte ici du degré de tension qui, plus ou moins constante, s'établit entre les finalités supérieures de l'organisation et les droits qu'entendent se réserver les Etats membres» 75.Par conséquent, bien que ces traités
71

d'attaches avec ces chantiers» et considérer alors que « ces conventions doivent

CJCE, 27 septembre 1987,Fernando Roberto Giménez Zaera c. Institut national de la sécurité

sociale et Trésorerie générale de la sécurité sociale, aff., 126/86, préc. note 68, point 14. Voir également, CJCE, 17 mars 1993, Firma Sloman Neptun SchifJahrts AG c. Seebetriebsrat Bodo Ziesemer der Sloman Neptun Schiffahrts AGI, aff. jtes., C-72/91 et 73/91, Rec., p. 1-887, point 26. 72Pour une présentation de l'interprétation en droit international public, voir: S. Sur, L'interprétation en droit international public, Paris, LGDJ, Bib. de droit international, t. LXXV, 1974. Pour les traités portant création d'une organisation internationale: D. Simon, L'interprétation judiciaire des traités d'organisations internationales, morphologie des conventions et fonction juridictionnelle, Paris, Pedone, 1981. 73 Ch. de Visscher, Théories et réalités en droit international public, Paris, Pedone, 1970, p. 283. 74 Opinion dissidente, C.I.J., 28 mai 1951, Avis consultatif, Réserves à la convention sur la prévention et la répression du crime de génocide, Rec., p. 15-69, spéc. p. 53. 75 Ch. de Visscher, Problèmes d'interprétation judiciaire en droit international public, Paris, Pedone, 1970, p. 141. 62

soulèvent des problèmes particuliers d'interprétation, le juge ne doit pas nécessairement rejeter les règles généralement admises. Plus précisément, si particularité il y a, elle ne procède pas «de quelques transformations des démarches habituelles du raisonnement juridique» 76,mais plutôt de leur utilisation au service d'une fin spécifique, d'une politique jurisprudentielle particulière au juge de l'organisation internationale77 dans laquelle les buts impartis à l'organisation tiennent une place importante. 22. Le fondement des compétences communautaires étant le texte même du traité, la première des méthodes est textuelle78, l'interprétation s'effectuant alors « suivant le sens ordinaire à attribuer aux termes du traité »79.La Cour de Justice s'est donc attachée, à l'instar d'autres juridictions internationales80, au sens usuel des mots, et a refusé de « s'exprimer sur l'opportunité du système imposé par le traité »81. A l'examen, il apparaît cependant que pour la Cour, l'interprétation littérale n'a pas une valeur probante absolue. Elle s'est en effet fréquemment attachée à renforcer son interprétation par des considérations liées à l'objectif du texte en cause82,à la « finalité du système» mis en place par la réglementation sous examen83 ou aux fins voulues par le traité84. Poussant plus avant l'argument fondé sur l'objectif, la Cour a pris soin, le plus souvent, de rechercher si le sens déduit des termes du texte ne le contredisait pas. L'interprétation textuelle peut donc succomber devant une interprétation contraire85.
76 Ibid. p. 140. 77 Voir D. Simon, L'interprétation judiciaire des traités d'organisations internationales, préc. note 72, p. 450. 78 Ch. de Visscher en faisait une «règle fondamentale de l'interprétation », Problèmes d'interprétation judiciaire en droit international public, préc. note 75, p. 50. 79 Article 31-1 de la Convention de Vienne sur le droit des traités. 80 C.l.l, 3 mars 1950, Avis consultatif, Compétence de l'Assemblée générale pour l'admission d'un Etat aux Nations Unies, Rec., 1950, p. 8; C.P.J.!, 12 août 1922, Avis consultatif, Compétence de l'OIT pour la réglementation internationale des conditions du travail des personnes employées dans l'agriculture, Rec., série NB, n° 2, p. 23. 81 CJCE, 21 décembre 1954, Gouvernement de la Rép. italienne c. Haute-Autorité de la C.E.C.A., aff., 2/54, Rec. p. 73. Voir les conclusions de l'avocat général sous CJCE, 21 décembre 1954, Gouvernement de la Rép. française c. Haute-Autorité de la C.E.C.A., aff 1/54, Rec., 1954, p. Il, spéc. p. 49. 82CJCE, 22 septembre 1988, Mads Peder Jensen c. Landbrugsministeriet, aft: 199/87, Rec., p. 5045. 83 CJCE, 21 septembre 1983, Deutsche Milchkontor GmbH e.a. c. RFA, aff. 205 à 215/82, Rec., p. 2633. 84 CJCE, 23 février 1963, De Gezamenlijke steenkolenmijnen in Limburg c. Haute-Autorité de la C.E.C.A., aff 30/59, Rec. p. 3. 85 CJCE, 16 octobre 1997, The Quenn c. Ministry of Agriculture, Fisheries and Food, ex parte: Benjamin Lay, Donald Gage et David Gage, aff. C-165/95, Rec., p. I. 5543 ; CJCE, 18 juin 1991, Piageme e.a. c. BVBA Peeters, aff. C-369/89, Rec., p. I, 2971. L'interprétation littérale doit être écartée si elle ne lève pas l'ambiguïté de la disposition interprétée (CJCE, 14 décembre 1988, Volker Huber c. Hauptzollamt Frankfurt am Main-Flughafen, aff. 291/87, Rec., p. 6449) le sens retenu étant alors recherché dans le contexte de la disposition litigieuse, voire dans l'économie générale et la finalité de la réglementation (CJCE, 19 mars 1964, Robert Lepage c. Haute-Autorité de la C.E.C.A, aff. 11/63, Rec., p. 120; CJCE, 25 juillet 1991, Giuseppe d'Urso et Adriana Ventadori e.a. c. Ercole Marelli Elettromeccanica Generale SpA e.a, aff. C-362/89, Rec., p. 1,4105). 63

Cette approche, très courante dans la jurisprudence communautaire, n'est pas sans rappeler une pratique certes moins fréquente mais néanmoins usitée par le juge international. Selon la Cour Permanente, pour s'écarter du sens qui se dégage du texte, il est nécessaire « de trouver un motif valable pour donner à la disposition une interprétation autre que celle qui est conforme au sens naturel de ses

termes» 86. La particularité dans l'ordre juridique communautaire réside dans la
reconnaissance quasi automatique de ce motif, qui n'est autre que la réalisation de la finalité assignée à la Communauté. Cette politique jurisprudentielle gouverne également le recours au sens particulier du terme. Admise par la Convention de Vienne87, cette technique correspond, dans son utilisation par la Cour de Justice, à une approche différente de celle des juges internationaux. Si ceux-ci ont examiné la règle du sens particulier en réponse à un argument des parties, et le plus souvent pour le rejeter88, la Cour de justice a recouru d'elle-même à ce procédé pour s'écarter du sens naturel. Cette préférence s'explique certes par l'abondance des termes techniques, mais aussi par la nécessité de priver les Etats du pouvoir de définir des notions jugées fondamentales89. 23. La distance prise avec la lettre du traité s'accentue lorsque le juge dépasse la prise en compte accessoire et complémentaire de l'objectif communautaire pour l'ériger en critère principal de la solution délivrée. La mise en œuvre de l'interprétation littérale conduit d'ailleurs insensiblement l'exégète dans cette voie, puisqu'il ne peut ignorer le contexte dans lequel s'inscrit l'expression litigieuse90. Or, selon l'étendue du contexte, la latitude de l'interprète varie. Dans ce cadre, la méthode de définition des compétences communautaires ne peut que favoriser l'émancipation du juge. Le contexte comprend en effet «toutes les dispositions du traité avec lesquelles la clause à interpréter se trouve dans un lien d'enchaînement d'idées, qu'il s'agisse d'une phrase, d'une autre clause ou du traité tout entier »91.Sachant que la dévolution de compétence aux institutions communes repose « sur une ligne de pensée conceptuelle qui, partant du Préambule - objectifs généraux de nature

politique - à travers l'énumération des articles 1 et 2 - objectifs économiques généraux - mène à l'article 3 - énoncé des objectifs économiques et sociaux
86

C.P .1.1, 15 novembre 1932, Avis consultatif sur l'interprétation de la Convention concernant le
Série NB, n° 50, p. 365.
Article 31.4.

travail de nuit des femmes,
87

88 Cour Pennanente, 5 avril 1933, Statut juridique du Groenland oriental, Série AIB, n° 53, p. 22. 89 Telle que la notion de juridiction, par exemple (CJCE, 30 juin 1966, Vaasen-Gobbels c. Beambtenfonds voor het Mijnbedrijf, aff. 61/65, Rec. p. 377). 90 La prise en compte du contexte constitue d'ailleurs, pour les juridictions internationales, un principe fondamental. C.P.Ll, Avis consultatif, 16 mai 1925, Service postal polonais à Dantzig, Série B, n° Il, p. 39. 91 Ch. de Visscher, «Remarques sur l'interprétation dite textuelle des traités internationaux », in Mélanges François, éd. Sijthoff, Leyden, 1959, p. 284. Sur la prise en compte du contexte, voir: O. Audéoud, La détermination des compétences des organisations internationales, préc. note 30, pp. 628 et suiv., D. Simon, L'interprétation judiciaire des traités d'organisations internationales, préc. note 72, pp. 350 et suiv.; Ch. de Visscher, Problèmes d'interprétation judiciaire en droit international public, préc. note 75, pp. 59 et suiVe 64

intermédiaires- qui, à son tour renvoie, pour la mise en œuvre de ces actions, aux
groupes de dispositions des traités qui les concernent plus particulièrement objectifs rapprochés »92,la Cour ne pouvait qu'être amenée à «élever le débat audessus des dispositions techniques du traité ou du droit dérivé »93.Dès lors, et pour reprendre la formule devenue traditionnelle de Pierre Pescatore, ces traités sont « pétris de téléologie »94,et la Cour s'est logiquement appuyée sur le traité en luimême ou, selon la terminologie consacrée, sur son économie et son esprit. En procédant ainsi à l'établissement de liens logiques entre des dispositions éparses du texte, le juge a construit son propre raisonnement, et déterminé l'unité et la logique qu'il assigne au texte. Il a alors pu, après avoir dégagé la ratio legis du traité, renforcer l'interprétation fondée sur les objectifs de la Communauté. Ainsi, à l'effet extensif du contexte, s'ajoutent les bénéfices de l'interprétation téléologique. L'analyse de la jurisprudence atteste de la prise en compte fréquente des objectifs et finalités des traités. Plus précisément, l'interprétation téléologique, applicable à tout traité portant création d'une organisation internationale95, et utilisée tant par les juridictions internationales96 que par la Cour de Justice, revêt sous la plume de cette dernière une importance considérable. En effet, en prenant en compte le contexte, la Cour a recherché non pas l'effet utile de la disposition litigieuse, mais celui de l'ensemble du dispositif dans lequel elle s'insère. Elle a donc lié l'effet utile à la ratio legis et au système général du traité, ce qui confère à la théorie de l'effet utile une dimension nouvelle. Il ne s'agit plus de donner à la disposition en cause l'effet qui la rendra effective au regard du but de l'organisation - fonction de l'interprétation téléologique97, mais plutôt celui qui est de nature à préserver l'efficacité du système pris dans son ensemble98. Dès lors, la Cour ne s'est pas limitée à rechercher l'effet utile de la disposition en cause, mais
92

1 Mertens de Wilmars, «Article 3 », in V. Constantinesco, J-.P Jacqué, R. Kovar, D. Simon (dir), Traité instituant la C.E.E., commentaire article par article, Paris, Economica, 1992, pp. 38-49, spéc., 3 8' .,.. .. . ~3 p I . R euter, « Art ICes 1 et 2 », ln 1. razteznstztuantIa C .E .E ., commentazreartzce par artlcIe, prec. " I " rr' '
note 92, pp. 3-35, spéc., p. 29. 94 « Les objectifs de la Communauté européenne comme principe d'interprétation de la jurisprudence de la Cour de justice des communautés », in Miscellanea w.J. Ganshoff van der Meersch, 1. 2, Paris, LODJ, 1972, pp. 325-363. Aux arguments tenant à ce que le traité est fondé sur la notion d'objectifs à atteindre, s'en ajoutent d'autres tirés de la relative indétermination de la norme juridique, favorable elle aussi à l'émancipation du juge; sur ce point, voir D. Simon, L'interprétation judiciaire des traités d'organisation internationale, préc. note 72, p. 211. 95 La téléologie se définit en effet comme «la doctrine des causes finales, c'est-à-dire celle qui explique les êtres par le but apparent auquel ils semblent destinés» (Dictionnaire de la langue française, E. Littré, 1877, Paris, Hachette), ce qui correspond pleinement à la notion d'organisation internationale. 96 C.P .11., Avis consultatif, 23 juillet 1926, Compétence de l'OIT pour réglementer accessoirement le travail personnel du patron, Série B, n° 13, p. 19 ; C.I.J., 9 avril 1949, affaire du Détroit de Corfou, Rec., 1949, p. 4; C.l.l, Avis consultatif du Il avril 1949, Réparation des dommages subis au service des Nations unies, Rec. 1949, p. 174. 97 Voir M. de Luna, Ann. CD/, 1964, I, p 289 et 302. 98 Dans l'affaire A.E.T.R., la Cour s'est d'ailleurs référée à l'effet utile du système communautaire (CJCE, 21 mars 1971, Com c. Cons, aff. 22/70, Rec. p. 263).

65

s'est attachée à lui garantir un «effet maximum »99. Elle a alors rejeté des interprétations qui, sans priver d'effet la norme, en affaiblissent néanmoins l'effet utile10o.Finalement, la prise en compte du traité dans son ensemble a conduit la Cour à viser l'intérêt communautaire, vecteur incontestable de structuration des compétences communautaires.

2- Vecteur de cohérence: émergence de la notion d'intérêt communautaire
24. Le degré d'abstraction du raisonnement de la Cour l'a conduit à dépasser la simple prise en considération des objectifs communautaires pour mettre en avant la notion plus générale d'intérêt communautaire. Présent de manière éparse dans la Charte constitutive, principalement dans les dispositions institutionnellesl01, et dans diverses formules jurisprudentiellesl02, ce concept permet de remédier aux inconvénients de l'éparpillement des dispositions attributives de compétence et de la démarche linéaire des auteurs du traité. L'intérêt communautaire assure alors la structuration de l'ordre juridique communautaire, qu'il soit entendu dans une acception matérielle (a) ou fonctionnelle, plus spécifiquement liée à la théorie des compétences (b).
a- Définition matérielle de l'intérêt communautaire: conciliation des objectifs principe de

25. En organisant les «missions» de la Communauté autour de deux pôles, le marché commun et le rapprochement progressif des économies des Etats membres, les rédacteurs du traité ont fait appel à deux techniques d'une portée économique radicalement différente. Ils ont en effet associé des principes fondés sur le système d'économie de marché et des actions d'inspiration interventionnistel03. S'ajoutent les «finalités lointaines »104, non exclusivement
99 D. Simon, in L'interprétationjudiciaire des traités d'organisations internationales, préc. note 72, p. . 343. 100 CJCE, 6 octobre 1970, Franz Grad c. Finanzamt Traunstein, aff. 9/70, Rec., p. 825; CJCE, 17 décembre 1970, SpA SACE c. ministère des finances de la Rép. italienne, aff. 33/70, Rec., 1213; CJCE,4 décembre 1974, Yvonne Van Dyun c. Home Office,aff.41/74, Rec., p. 1337. 101 Articles 212.2 TCE ; 258 al. 3 TCE ; 247.4 TCE; 263 al.4 TCE. 102CJCE, 4 avril 1974, Com des C.E. c. Rép. française, aff., 167/73, Rec., p. 359 (intérêt général communautaire) ; CJCE, 14 mai 1974, J. Nold, Kohlen- un Baustoffgro.f3handlung c. Com des C.E., aff., 4/73, Rec., p. 491 (objectifs d'intérêt général) ; CJCE, Il novembre 1975, Avis 1/75, Rec., p. 1355 (intérêt global) ; CJCE, 29 mars 1979, Com des C.E. c. Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'frIande du Nord, aff., 231/78, Rec., p. 1447 (intérêt général). La notion d'intérêt communautaire est employée par le Conseil (règlement 1888/84, du 26 juin 1984, instituant des mesures particulières d'intérêt communautaire dans le domaine de l'emploi (lü.C.E., L. 177, du 4 juillet 984, p. 1). 103 En ce sens, J. Mertens de Wilmars, « Article 3 », préc. note 92, p. 43. 104 P. Pescatore, Le droit de l'intégration, préc. note 4, p. 28. Voir également, 1. Boulouis, «A propos de la fonction normative de la jurisprudence. Remarque sur l' œuvre jurisprudentielle de la C.J.C.E », in Lejuge et le droit public, Mélanges offerts à M. Waline, Tome I, Paris, LGDJ, 1974, pp. 149-162. 66

économiquesl05 et la mise en avant dans l'article 3 TCE d'objectifs sectoriels dont les fonctions spécifiques sont affinées dans les dispositions liminaires des chapitres du traité leur correspondant. Ces éléments peuvent laisser craindre que le législateur communautaire se perde dans les méandres d'une mission labyrinthique. La diversité de ces actions implique, comme le relevait 1'Avocat général Jacobs, que «même si toutes les dispositions du droit communautaire doivent tendre à la réalisation d'un objectif, il est clair qu'on ne peut exiger que chaque disposition serve tous les buts de la Communauté »106. Il s'impose alors avec évidence qu'un arbitrage doit impérativement être fait entre ces divers objectifsl07. La position de la Cour, claire et constante, part du postulat qu'ils « ne peuvent être tous, en toutes circonstances et dans leur intégralité, simultanément poursuivis» 108. Le législateur communautaire est donc habilité à en assurer la conciliation dans le respect des principes directeurs définis par la Cour, à savoir la prise en compte des circonstances économiques motivant la décision litigieusel09 et l'intérêt communllo. Le principe d'un arbitrage en fonction des circonstances économiques procède d'une logique incontestable et n'appelle donc a priori aucun commentaire. Néanmoins, au-delà des considérations strictement techniques inhérentes au contentieux de la C.E.C.A et de la P.A.C., cette condition traduit la nécessité d'assurer une adéquation permanente entre l'objet visé au traité et les exigences concrètes de leur mise en œuvre. Prise sous cet angle, cette condition participe pleinement du principe de spécialité. Elle justifie alors que le législateur communautaire soit autorisé à définir l'objectif fondant son action en tenant compte de son contenu effectif. Par conséquent, la défmition de la compétence matérielle est par nature évolutive, le législateur pouvant alors appréhender des matières qui, non expressément visées dans la disposition habilitante, lui sont néanmoins intrinsèquement liées. L'exigence d'adéquation devient alors un puissant moteur de développement des compétences communautaires au-delà des prescriptions définies par les rédacteurs du traitélll.
105Sont en effet visés notamment le relèvement du niveau et de la qualité de vie, un niveau d'emploi et de protection sociale élevé. 106Conclusions sous CJCE, 19 mars 1992, Josef Hierl c. Hauptzollamt Regensburg, aff. C-311/90, Rec., p. 1-2061. 107 Relativement rare, ce contentieux se développe essentiellement dans la C.E.C.A et la P.A.C. Les principes consacrés par la Cour n'en sont pas moins généralisables compte tenu de la similitude des articles introductifs des traités de Paris et de Rome, et de l'identité de raisonnement suivi dans ces deux types de conflit. 108 CJCE, 13 juin 1958, Meroni & Co., Industrie Meta llurgiche, SpA c. Haute-Autorité de la C.E.C.A., aff. 9/56, Rec., p. Il ; CJCE, 8 février 1968, Gouvernement du Royaume des Pays-Bas c. Com des C.E., aff. 28/66, Rec., p. 1 ; CJCE, 13 mars 1968, ~ Beus GmbH & Co. c. Hauptzollamt München, aff. 5/67, Rec., p. 125. 109CJCE, 24 octobre 1973, Balkan-Import-Export GmbH c. Hauptzollamt Berlin-Packhof, 5/73, Rec., p. 1091, point 24; CJCE, 5 octobre 1994, Antonio Crispoltoni c. Fattoria Autonoma Tabacchi et Giuseppe Natale et Antonio Pontillo c. Donatab Sri, aff. jtes. C-133/93, C-300/93 et C-362/93, Rec., p. 1-4863, point 32. 110CJCE, 21 juin 1958, Groupement des hauts fourneaux et aciéries belges c. Haute-Autorité de la C.E.C.A., aff. 8/57, Rec., p. 225. 111Voir infra, n° 189 et suive 67

26. Par la notion d'intérêt commun, la Cour s'est offert le moyen de préciser le rôle charnière, la « valeur prééminente» 112, dispositions liminaires. des Plus précisément, en jugeant «qu'il est de droit (...) que les dispositions du traité elle a forment un tout; qu'elles se complètent et se suppléent réciproquement» 113, contraint le législateur communautaire à juger de son action au regard des finalités fondamentales du traité. Dès lors, si les institutions ont le pouvoir d'« accorder à tel ou tel des objectifs de l'article 3 la prééminence que lui paraît imposer les faits et circonstances économiques au vu desquels elle arrête sa décision »114,la limite ultime de ce pouvoir d'appréciation réside dans l'interdiction absolue de poursuivre isolément un objectif de telle manière que la réalisation de ceux temporairement non-prioritaires soit rendue impossiblel15. Par cette formule, la Cour a consacré un principe de cohérence globale des dispositions attributives de compétence, dont il résulte que «l'exécution du traité ne saurait donc être considérée comme l'application mécanique de celui-ci. Les divers articles du traité forment un tout cohérent dont la mise en œuvre nécessite des actions variant selon les
circonstances»
116

.

Par ailleurs, le principe d'interprétation des dispositions matérielles à la lumière des articles liminaires du traité, conduit la Cour, avant de trancher le point concret du contentieux, à «mener une analyse extrêmement poussée des mécanismes (communautaires) de façon à définir la portée des objectifs permet de mettre au jour la communautaires »117.Cette «construction des buts »118, «philosophie »119du traité et d'ériger certains principes en exigence fondamentale

112

D. Simon,L 'interprétation judiciaire des traitésd'organisationsinternationales,préc. note 72, p.

593. 113CJCE, 12 juillet 1962, Royaume des Pays-Bas c. Haute Autorité de la C.E.C.A., aff., 9/61, Rec., p. 412. 114 CJCE, 13 juin 1958, Meroni & Co., Industrie Metallurgiche, SpA c. Haute-Autorité de la C.E.C.A., préc. note 108 ; CJCE, 18 mars 1980, SpA Ferriera Valsabbia e.a. c. Com des C.E., aff. jtes. 154, 205, 206, 226 à 228, 263-264/78, 39, 31, 83-85/79, Rec., p. 907 ; CJCE, Il mars 1987, Walter Rau Lebensmittelwerke e.a. c. Com des C.E., aff. jtes. 279/84, 280/84, 285/84-286/84, Rec., p. 1069 ; CJCE, 19 mars 1992, Josef Hierl c. Hauptzollamt Regensburg, aff. C-311/90, préc note 106 ; CJCE, 5 octobre 1994, R.F.A. c. Cons de l'U.E., aft: C-280/93, Rec., p. 1-4973 ; CJCE, 26 mars 1998, Odette Nikou Petridi Anonymos Kapnemporiki AE c. Athanasia Simou e.a., aff. C-324/96, Rec., p. 11333. 115CJCE, 30 novembre 1983, Ferriere Sna Carlo SpA c. Com des C.E., aff. 235/82, Rec., p. 3949, point 19. La Cour a cependant limité son contrôle à l'erreur manifeste d'appréciation; CJCE, 6 décembre 1984, SA Biovilac NV c. C.E.E., aff. 59/83, Rec., p. 4057, point 17 ; CJCE, 29 février 1996, Com des C.E. c. Cons de l'U.E., aff. C-122/94, Rec., p. 1-881, point 24. 116 R. Kovar, Le pouvoir réglementaire de la C.E.C.A., Paris, LGDJ, Bib. de droit international, t. 28, 1964, p. 70. Dans le même sens, P. Pescatore, «La Cour en tant que juridiction fédérale et constitutionnelle », préc. note 32, p. 524). 117D. Simon, L'interprétation judiciaire des traités d'organisations internationales, préc. note 72, p. 597. 118Ibid. 119Selon la formule de l'avocat général Lagrange, préc., note 81. 68

juridiques fondamentales» 121, la Cour a fait de ce corps de prescriptions
matérielles des exigences de principe. Ceci commande à un double titre la théorie des compétences communautaires. En premier lieu, quand bien même aucune hiérarchie ne peut être instaurée entre les divers objectifs du traitél22, un noyau dur se dessine et atténue la linéarité de la présentation adoptée par les rédacteurs du traité. En second lieu, ce corps de principes essentiels conduit à préciser le statut des compétences nationales. Ainsi, s'il apparaît que leur exercice affecte ces règles fondamentales, il ne sera toléré, à titre d'exception, que dans le respect de strictes conditions. Ce faisant, l'intérêt communautaire acquiert une dimension fonctionnelle essentielle à la structuration verticale des compétences.
b- Définition fonctionnelle de l'intérêt communautaire: conciliation des compétences principe de

de l'ordre juridique communautairel20. En mettant l'accent sur ces «dispositions

27. La dimension verticale de l'intérêt commun se décèle déjà dans le pouvoir d'arbitrage reconnu au législateur communautaire. Partant du constat que cet intérêt, auquel la Haute-Autorité doit avoir égard, se définit « par rapports aux buts généraux de cette Communauté », la Cour a reconnu qu'il déborde nécessairement « le cercle (des) intérêts particuliers» 123.Ainsi, pour la définition de la politique commerciale commune « le Conseil n'avait pas à prendre en compte les intérêts particuliers des différents Etats membres, mais l'intérêt général de la Communauté dans son ensemble. En particulier, les choix effectués par le passé à titre individuel par les Etats membres ne liaient pas le Conseil dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation (.. .). Il s'ensuit qu'il était loisible au Conseil, en procédant à une nouvelle appréciation de la situation de fait en fonction de l'intérêt de la Communauté, d'opérer des choix différents de ceux effectués par les Etats membres »124. L'intérêt communautaire constitue donc le cadre «à l'intérieur duquel les intérêts particuliers des Etats membres devront s'ajuster» 125. Par conséquent, la Cour a pu clairement déterminer la fonction de l'intérêt communautaire en énonçant que «ce n'est qu'à travers la défense de l'intérêt communautaire, qui relève de la seule responsabilité de la Communauté et de ses

120

P. Pescatore parlait de «thèmes dominants», in «Les objectifs de la Communautéeuropéenne

comme principes d'interprétation dans la jurisprudence de la Cour de justice », préc. note 94, p. 329. Pour une présentation détaillée de ces principes essentiels, voir également: L.-J Constantinesco, « La Constitution économique de la CEE », RTDE, 1971, pp. 244-281, spéc., p. 271 et suive 121CJCE, 21 juin 1974, Jean Reyners C.Etat belge, aff., 2/74, Rec., p. 631. 122 Voir notamment, CJCE, 23 avril 1956, Groupement des Industries sidérurgiques Luxembourgeoises C.Haute-Autorité de la C.E. C.A, aft: jtes., 7/54 et 9/54, Rec., p. 53, p. 91 ; CJCE, 25 février 1999, P.E C. Cons de l'U.E., aff. jtes. C-164/97 et 165/97, Rec., 1-1139, point 15. 123CJCE, 10 mai 1960, Compagnie des hauts fourneaux etfonderies de Givors e.a. C.Haute-Autorité de la C.E.C.A., aff. jtes., 27/58, 28/58 et 29/58, Rec., p. 503, spéc., p. 529. 124CJCE, 19 novembre 1998, Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord C. Cons de l'U.E., aff., C-150/94, Rec., p.I-7235, points 62 et suive 125CJCE, Il novembre 1975, Avis 1/75, préc. note 102. 69

institutions, que les intérêts (...) des Etats membres, (doivent) être pns en considération» 126. Prolongeant cette exigence, le principe d'ajustement des intérêts nationaux peut être considéré comme dépassant le strict cadre de l'action normative du Conseil. De manière générale, la fonction de l'intérêt communautaire conduit à le considérer comme un principe d'exercice des compétences nationales. Dans cette perspective, l'analyse de Madame Zoller quant à l'incidence du principe de bonne foi sur le statut des Etats membres d'une organisation internationale127 est particulièrement utile. Partant du constat que l'Etat « est placé au sein de l'organe (de l'organisation) dans une situation dualiste qui s'exprime le plus souvent dans une dialectique perpétuellel28, l'auteur conclut que «le principe de bonne foi intervient d'une part pour tempérer ses pouvoirs d'appréciation en imposant un exercice raisonnable du droit de vote et d'autre part pour gouverner le fonctionnement de l'organisation »129. Si ce dernier aspect n'est pas ignoré de l'ordre juridique communautairel30, ne doit être retenu du raisonnement de Madame Zoller que le principe de modération du pouvoir d'appréciation, lié à la souveraineté étatique. Appliqué aux compétences nationales, l'intérêt communautaire entretient d'étroits liens avec la notion d'intérêt public en droit interne. Comme en droit administratif, l'intérêt communautaire légitime les atteintes portées aux droits individuels des administrésl31. Mais en droit communautaire, cette notion commande également les limites apportées à l'exercice des compétences nationales. Plus précisément, les Etats sont obligés de tenir compte de l'intérêt communautaire et de faire preuve de circonspection dans l'exercice de leurs compétences. Cette sujétion ressort d'ailleurs de certaines dispositions du traité, et notamment des articles 99 et 124 TCE, qui astreignent les Etats à considérer leurs politiques économiques, et jusqu'au début de la troisième phase leur politique de change, «comme une question d'intérêt commun». Cette exigence dépasse cependant ces prescriptions conventionnelles. En effet, sachant que l'organisation repose sur un « faisceau de solidarités» 132 que les parties contractantes à l'acte et fondateur deviennent de ce fait les Etats membres d'une Communauté structuréel33,
126 CJCE, 25 octobre 2001, Rép. italienne c. Cons de l'U.E, aff. C-120/99, Rec., p. 1-7997, point 65.

127 E. Zoller, La bonne foi en droit international public, Paris, Pedone, 1977. 128 «D'une part, il a pour fonction de participer à l'élaboration des nonnes de l'organisation et dispose à cette fin d'un pouvoir de décision; d'autre part, il exerce en tant qu'Etat souverain un droit de libre appréciation sur l'opportunité des décisions à prendre au regard tant de ses intérêts propres ~ue de ceux de l'organisation », ibid. p. 160. 19 130En ce sens, M. Blanquet, L'article 5 du Traité C.E.E., recherche sur les obligations de fidélité des Etats membres de la Communauté, Paris, LGDJ, coll. Bib. de droit international et communautaire, t. 108, 1994, p.127. 131CJCE, 14 mai 1974, J. Nold, Kohlen- un Baustoffgroj3handlung c. Com des C.E., aff., 4/73, préc. note 102. 132 E. Zoller, La bonnefoi en droit international public, préc. note 127, p. 157. 133P. Pescatore, L'ordre juridique des C.E., étude des sources du droit communautaires, préc. note 28, p. 51. 70
Ibid., p. 160.

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