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Responsabilité pénale et activité des collectivités territoriales

De
186 pages
Ces contributions dispensent un éclairage sur les relations entre les mécanismes de responsabilité juridique, plus particulièrement dans le domaine répressif, et la vie locale. Le partage de responsabilité entre les collectivités, leurs agents et les élus, la politique pénale au niveau local, le délit de prise illégale d'intérêts, le droit pénal de l'urbanisme, la responsabilité pénale des personnes publiques, les méthodes en vue d'une veille juridique au bénéfice des collectivités territoriales sont les sujets ici examinés.
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Responsabilité pénale et activité
des collectivités territoriales










































Sous la direction de
Hugues Rabault et Pierre Tifine




Responsabilité pénale et activité
des collectivités territoriales

Evolutions et interactions





Actes du colloque organisé par l’Institut Droit et
Economie des Dynamiques en Europe (ID2) Faculté de
Droit, Economie et Administration Université Paul
Verlaine – Metz Mardi 29 septembre 2009



























© L’HARMATTAN, 2011
5-7, rue de l’École-Polytechnique ; 75005 Paris
http://www.librairieharmattan.com
diffusion.harmattan@wanadoo.fr
harmattan1@wanadoo.fr
ISBN : 978-2-296-13844-5
EAN : 9782296138445





Remerciements

Ce livre est le fruit d’une entreprise de réflexion menée
en commun par des magistrats et des universitaires, et
concrétisée par un colloque qui se déroula à la Faculté de
Droit, Economie et Administration de l’Université Paul
Verlaine – Metz, le mardi 29 septembre 2009.
Les responsables de la publication des actes du colloque
tiennent à exprimer leurs remerciements à Monsieur
Emmanuel Dupic, magistrat, Conseiller au Cabinet de
Monsieur le Secrétaire d’Etat à la Justice Jean-Marie
Bockel, qui fut le coorganisateur du colloque du côté des
magistrats. Ils souhaitent aussi témoigner de leur gratitude
à Monsieur le Secrétaire d’Etat à la Justice Jean-Marie
Bockel, qui honora le colloque de sa présence et prononça
l’allocution d’ouverture.
Les responsables de la publication souhaitent enfin
manifester leur reconnaissance aux institutions qui
soutinrent le colloque, non seulement pour ce soutien mais
aussi pour leur fidèle engagement en faveur du
développement de la recherche juridique lorraine. Sont ici
remerciés la municipalité de Metz, le Conseil régional de
Lorraine, la Communauté d’Agglomération de Metz
Métropole et le Centre national de la fonction publique
territoriale d’Alsace-Moselle.

7
Avant-propos. Regards croisés sur une
évolution contemporaine du droit

∗Hugues Rabault

‘ouvrage proposé est issu de la rencontre entre deux Lunivers de juristes, celui des praticiens du monde
judiciaire et celui des juristes universitaires. Un
microcosme comme celui que constitue la ville de Metz est
propice à ce type d’expérience. C’est ainsi qu’à l’initiative
de Messieurs Pierre Tifine, Professeur de droit public, et
Emmanuel Dupic, Magistrat, aujourd’hui Conseiller au
Cabinet de Monsieur le Secrétaire d’Etat à la Justice Jean-
Marie Bockel, des magistrats et des universitaires messins
décidèrent, dans le cadre de l’Institut Droit et économie des
dynamiques en Europe [ID2] de l’Université Paul Verlaine
– Metz, de confronter leurs visions de la responsabilité
pénale au niveau local. Cet échange fit l’objet d’un
colloque qui eut lieu le 29 septembre 2009 à la Faculté de
droit, économie et administration, de Metz. Cette journée
d’étude se déroula sous le haut patronage du Secrétaire
d’Etat à la Justice, Monsieur Jean-Marie Bockel, qui nous
fit l’honneur d’exposer l’état de sa réflexion et de son
expérience de juriste, d’élu local et de responsable
politique.
Il convient de faire la synthèse de la thématique de ce
colloque. La responsabilité pénale au niveau local peut être
vue de diverses façons. On pense aussitôt à la
responsabilité des élus locaux. L’exemple du délit de prise
illégale d’intérêts, traité par le Premier Vice-Président du
Tribunal de grande instance de Metz, Monsieur Christophe
Soulard, donne une illustration de la question à travers
l’une des expressions les plus médiatiques de l’irruption du

∗ Professeur de droit public, Université Paul Verlaine – Metz.
9
droit pénal dans la vie politique. Le Secrétaire d’Etat à la
Justice, Monsieur Jean-Marie Bockel, a mis l’accent sur
cette perspective et son actualité. Il a évoqué l’inquiétude
suscitée parmi les élus, mais a montré qu’elle apparaît
disproportionnée lorsqu’on la rapporte à la pratique
concrète. Monsieur Christophe De Bernardinis a cependant
montré qu’une matière complexe comme le droit de
l’urbanisme recèle des infractions qui peuvent être
commises par à un élu à son insu. Sous cet angle, le droit
pénal demeurera perçu comme une menace potentielle par
les élus locaux ou les fonctionnaires territoriaux. Monsieur
Emmanuel Dupic a évoqué l’utilité de la mise en place
d’une veille juridique permettant aux collectivités et aux
élus de prévenir le risque inhérent à la complexité du droit
pénal contemporain.
C’est donc ici l’aspect le plus médiatique de la
responsabilité pénale au niveau local qui est mis en
évidence. Ce phénomène s’explique aisément. Le terme de
responsabilité résume à lui seul un paradoxe de la
modernité. La notion de responsabilité, au plan politique,
renvoie en fait à la prise de décision, à l’initiative, et donc
parfois au fait d’affronter, en toute conscience, le risque.
Une véritable politique est impensable sans décision.
L’histoire des Etats est riche et dramatique de ce point de
vue. Très longtemps, l’idée d’une responsabilité politique a
été associée à celle d’une immunité juridique. Dans
l’histoire du droit public, on a là un thème classique. Peut-
on juger les gouvernants ? Peut-on faire le procès de
représentants du peuple ? Des décisions lourdes de
conséquences sont parfois indispensables. Peuvent-elles
alors faire l’objet d’un litige devant des tribunaux ? Et dans
l’affirmative ne doit-on pas craindre de voir les juges
usurper le domaine de la politique ?
Il y a sur ce sujet toute une littérature puissamment
théorique, qu’il ne convient pas d’examiner ici. On dira
10
juste que la réflexion en la matière porte sur la relation
entre justice et politique et qu’elle englobe non seulement
le problème de la responsabilité pénale, mais aussi des
questions comme celle du contrôle de constitutionnalité ou
de la justice administrative. Evoquons donc seulement une
logique archaïque originelle, celle de l’absolutisme, qui
voulait que le souverain, en tant que tel, fût soustrait par
principe aux tribunaux. Le souverain était conçu non pas
simplement comme souverain législateur, mais également
comme souverain juge. Or, comme on sait, on ne saurait
être juge et partie. Aujourd’hui cependant, les conceptions
ont changé. Ce n’est pas le lieu de porter une appréciation
sur ce phénomène. Il suffit de constater que la
responsabilité politique est amenée à cohabiter avec la
responsabilité juridique sous diverses formes. La logique de
èmela souveraineté, dans la société instable du 17 siècle, a
pu, face aux restes de féodalisme, revêtir une fonction de
stabilisation sociale et politique. Mais désormais, comme
on sait, on est passé à une autre logique, celle de l’Etat de
droit.
L’objet du colloque était précisément la responsabilité
juridique, et non la responsabilité au sens politique. Il
existe une tendance à dénoncer ce qu’on appelle la
« judiciarisation » de la société, la propension des
justiciables aux recours de toutes sortes. On veut désormais
déférer au tribunal son médecin, son voisin et donc aussi
son élu local. La responsabilité, autrefois fondée sur l’idée
d’une faute, devient responsabilité sans faute. Il peut
sembler, à tort en vérité, que le fait d’intenter des procès
pourrait devenir un moyen de subvenir à ses besoins. De
surcroît, il faut voir les recours juridiques non seulement
comme le moyen de revendiquer légitimement des droits,
mais aussi comme des armes susceptibles d’être
instrumentalisées par la politique.
11
La « judiciarisation » de la société est-elle vraiment
neuve ? Il n’y a qu’à relire Les plaideurs de Racine pour en
douter. La société d’aujourd’hui ne fait que développer des
travers anciens. S’il est légitime de critiquer la justice et
son poids sans cesse croissant, il faut aussi se demander
quel serait un monde sans justice, sans tribunaux où porter
les différends. C’est pourquoi un préalable à toute réflexion
semble devoir être de poser le problème de la fonction
sociale des mécanismes de responsabilité juridique. Ici, il
s’agit de montrer que le problème de la responsabilité
juridique renvoie à une question anthropologique
fondamentale, celle de la violence. La règle de droit veut
protéger contre l’injustice. Cette dernière peut émaner de la
société, mais aussi bien de l’autorité.
Encadrer l’exercice du pouvoir, déterminer un cadre de
règles précises, tout cela relève des fonctions les plus
nobles du droit. Ceci s’explique par des raisons profondes.
La violence et le droit sont, d’un point de vue
anthropologique, des modes concurrents de fonctionnement
de la société. En un mot, le procès est l’alternative civilisée
aux archaïques rituels d’expiation. Le pouvoir judiciaire
n’est pas seulement destiné à condamner, mais para-
doxalement aussi à protéger le coupable, à le soustraire à la
vindicte publique. On garde en mémoire, et cela est fort
naturel, de tragiques erreurs judiciaires. Mais il ne faut pas
oublier ceux qui, calomniés, sortent blanchis du tribunal.
La fonction sociale du pouvoir judiciaire consiste
précisément en des mécanismes, nécessairement sophi-
stiqués, qui permettent de surmonter l’effet des préjugés,
des lieux communs, des émotions collectives. Comme le
montre la contribution du Procureur de la République près
le Tribunal de grande instance de Metz, Monsieur Rémy
Heitz, les autorités locales sont aussi de véritables acteurs
dans le rôle de pacification sociale assumé par la politique
pénale.
12
Mais cette fonction fondamentale de pacification,
remplie par la Justice, implique également un travers qui
fera de façon inévitable l’objet de critiques. C’est ce qu’on
peut résumer avec le concept de complexité. Contrairement
à la politique, le droit ménage le temps de la réflexion, il
diffère la décision en la subordonnant à des procédures.
C’est une conséquence inhérente à sa fonction. C’est ainsi
qu’un phénomène simple à première vue, devient en droit
toujours complexe. Tel est le cas de la responsabilité au
niveau local. Un dommage est causé. Qui est responsable ?
L’élu local, le fonctionnaire territorial qui a exécuté ses
ordres, ou la collectivité territoriale au nom de laquelle ils
agissent ? Ici surgit ce qu’on appelle le problème du
partage de la responsabilité.
Les universitaires, dans le cadre du colloque, ont voulu
détailler cet aspect. Comme le montre la contribution de
Madame Nelly Ach, le partage de responsabilité entre la
personne morale de droit public et ses agents ou ses
représentants est le produit d’une longue histoire juris-
prudentielle, qui a fondé des arbitrages mettant en œuvre
les paramètres de l’intérêt de la victime et de l’imputation
du dommage. Comme l’illustre la contribution de Madame
Sophie Hocquet-Berg, un autre partage intervient entre
responsabilité pénale et responsabilité civile, qui parfois
peut faire du juge judiciaire, contre la traditionnelle
séparation de l’ordre juridictionnel entre juridictions
judiciaires et administratives, le juge de la responsabilité
des personnes publiques. Enfin, l’approche comparatiste de
Monsieur Julien Walther met en évidence tout à la fois la
difficulté d’une extension de la responsabilité pénale aux
personnes morales et le fait que les choix en la matière
restent relatifs aux traditions juridiques des différents Etats.
On peut conclure en rappelant un vieil adage romain :
« Un dommage est causé…, qu’il y ait réparation. » Voilà
un principe incontestable et qui semble relever du bon sens.
13
Qui rejettera un tel principe ? Seulement, c’est dans la mise
en œuvre concrète que surgissent les difficultés. En quoi
consiste le dommage réparable ? A qui incombe la charge
de la réparation ? L’analyse du concept juridique de
responsabilité montre qu’un principe de justice d’apparence
simple implique nécessairement des solutions complexes.
La politique pénale met en évidence qu’il n’est pas possible
de poursuivre toutes les infractions. Certains dommages
peuvent être de facto ou de jure soustraits au principe d’une
réparation, de même que les auteurs d’un dommage. Les
contributions qui suivent, examinant la notion juridique de
responsabilité au regard de la vie locale, constituent une
illustration d’un phénomène polymorphe où se télescopent
le droit, la politique et la réalité sociale.
Il faut donc, quant aux aspects de droit pénal de la vie
locale, abandonner tout jugement à l’emporte-pièce, pour
percevoir les raisons, historiques, sociales, techniques, etc.,
qui fondent le droit existant. La politique ou les médias de
masse ont tendance à schématiser, à réduire la complexité
du réel. Les contributions proposées ne donnent pas une
vue exhaustive de la question, mais elles dispensent un
regard suffisamment large pour dresser un panorama qui
donnera des clefs pour la compréhension d’une évolution
contemporaine du droit.
14
Allocution d’ouverture de Monsieur Jean-
Marie Bockel, Secrétaire d’Etat à la Justice et
aux Libertés

Monsieur le Président,
Monsieur le Doyen,
Mesdames, Messieurs les Professeurs et enseignants rs
Je suis particulièrement heureux d’introduire ce
colloque dédié à la responsabilité pénale et l’activité des
collectivités territoriales organisé par L’Institut du Droit et
Economie des dynamiques en Europe, aujourd’hui à Metz,
dans l’Université Paul Verlaine. Je remercie chaleu-
reusement les organisateurs de cette manifestation de
m’avoir fait l’honneur d’ouvrir ces travaux.
Le Secrétaire d’Etat à la Justice ne peut d’abord que se
réjouir de la participation conjointe des magistrats du
Tribunal de grande instance et des professeurs de la Faculté
de droit de Metz dans le cadre des huit communications de
cette journée. Il s’agit là d’une réflexion commune
exemplaire traduisant le partenariat naturel liant les
Facultés de droit au Palais de justice qu’il convient
d’encourager.
En effet, les magistrats et auxiliaires de justice doivent
sortir des murs de nos tribunaux pour enrichir leur
compréhension d’un droit plus complexe et en constante
évolution, compte tenu notamment des influences du droit
européen. Mais je crois que les facultés de droit tirent
également bénéfice de la participation des praticiens à leur
réflexion, à l’intervention des magistrats et professionnels
dans le cadre de master professionnel tel que le Master
procédure transfrontière que la faculté de Metz a crée cette
année.
Organiser un colloque sur les collectivités locales et
leur responsabilité pénale était assurément choisir un sujet
15
de préoccupation constant des élus, ce dont je peux
témoigner en ma qualité de Maire de Mulhouse. La
pénalisation de la vie administrative, au travers de
l’ensemble des activités des collectivités territoriales telles
que l’assainissement, l’environnement, l’urbanisme, les
activités sportives ou de loisirs, est devenue une réalité qui
se manifeste par le mise en cause de la responsabilité
pénale de l’exécutif de la collectivité, voire de la
collectivité personne morale elle-même.
Quel responsable de commune, département ou région
peut affirmer ne pas envisager le risque pénal au regard
notamment du délit d’homicide involontaire comme l’a
tristement rappelé le drame de la Durance de cet été ?
En guise de propos d’ouverture à ce colloque, je
voudrais vous livrer quelques réflexions sur la
responsabilité pénale des collectivités territoriales.

1) Le processus de pénalisation de la vie politique et
économique, et les modes d’imputation de la responsabilité
qui l’accompagnent témoignent d’une transformation
fondamentale de nos sociétés. Affaires politico-financières
mais aussi catastrophes sociales, sanitaires, accidents divers
ont rythmé l’agenda politico-médiatique de ces dernières
décennies aboutissant à une mobilisation nouvelle du
concept de responsabilité.
La signification littérale du terme de responsabilité est :
« la capacité à répondre de ses actes ». Pourtant nous
sommes entrés dans un processus d’élargissement de ce
concept, sans précédent. C’est bien en effet une révolution
qui traverse la société à travers cette extension sans cesse
plus importante du concept de responsabilité, ce que le
philosophe Hans Jonas appelle « l’éthique de la prévision
et de la responsabilité ». Or comme le souligne Alain
Etchegoyen « on n’est pas responsable de tout. On est
d’abord responsable de soi-même devant les autres, de ce
16
qu’on fait et de ce qu’on décide les concernant » (A.
Etchegoyen, Etre responsable, Seuil, 1999).
Désormais la loi souhaite responsabiliser la société au
travers de ses Maires et l’entreprise au travers de ses
dirigeants. Néanmoins le contenu moral de la responsabilité
ne doit pas s’estomper au bénéfice d’une définition
réductrice et opaque. Prenons garde à ce que
l’élargissement des champs d’application de la res-
ponsabilité ne contribue pas à rendre celle-ci opaque, à
confondre responsabilité et culpabilité, car la responsabilité
doit demeurer cet engagement juridique et moral que l’on
prend en accédant à un pouvoir comportant des
responsabilités.
La notion de responsabilité pénale apparaît aujourd’hui
étroitement liée à l’émergence d’une société du risque. Il
s’agit pour les décideurs et personnes morales d’assumer ou
d’anticiper-prévenir-réparer, d’une manière ou d’une autre,
les effets individuels et sociaux des conduites humaines et
sociales. Transposée au politique, la responsabilité pénale
se substitue aux responsabilités défaillantes pour compléter
une responsabilité civile insuffisante. Au final, la
sollicitation croissante du juge pénal contribue à
redistribuer les rôles entre acteurs politiques.

2) Je veux souligner que ce chantier de réflexion
m’intéresse au plus au point au moins à deux titres. 1/ Je
considère que la recherche universitaire appliquée aux
évolutions du droit et ouverte à d’autres disciplines telles
que la sociologie ou la philosophie du droit est essentielle
à la compréhension de notre société. 2/ En outre, je suis
particulièrement attentif aux évolutions du droit européen
en la matière, participant, comme vous le savez, en ma
qualité de Secrétaire d’Etat à la Justice à l’édification d’un
espace judiciaire européen et au suivi du troisième pilier
17
JAI des traités européens qui ont une forte valeur
d’engagement pour moi.
C’est dire l’importance que j’accorde au droit comparé
et particulièrement quand il s’applique au couple franco-
allemand qui demeure à mes yeux le moteur historique de
la construction européenne.

3) Vous allez ainsi, dans le cadre de ce colloque, vous
interroger sur la pénalisation des décideurs publics locaux,
que certains qualifient désormais de risque pénal des
collectivités territoriales. Elu local, je suis bien placé pour
savoir que les réformes de la décentralisation ont contribué
à transférer un grand nombre de compétences aux
collectivités territoriales et l’on ne peut que se réjouir d’une
telle évolution.
Cependant la décentralisation a engendré aussi – et
c’était inévitable – un phénomène d’intensification de la
responsabilité pénale qui concerne quelques 520 000 élus
locaux. Les plus âgés d’entre nous, se souviennent sans
doute de l’incendie du « Cinq-sept » en 1970 et la
condamnation du maire de Saint Laurent-du-Pont qui s’en
suivit. En réaction à cette condamnation, le Parlement avait
cru devoir adopter en 1974 une loi qui visait à faire
bénéficier aux élus locaux des mêmes privilèges de
juridiction que les préfets et les magistrats. Cette ultime
résistance ne résista pas longtemps au mouvement de
pénalisation, la réforme du Code de procédure pénale étant
l’occasion d’aligner les règles applicables aux élus locaux
sur celles du droit commun.
Nous avons ainsi assisté depuis les années 1990 à la
systématisation du recours au juge pénal contre les élus qui
commettent deux catégories d’infractions :
- les infractions propres aux personnes exerçant une
fonction publique : abus d’autorité, discrimination,
manquement au devoir de probité (concussion, corruption,
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