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SERVICE PUBLIC ET LIEN SOCIAL

430 pages
Figurant au rang des institutions fondatrices du "pacte républicain ", le service public accompagna l'œuvre missionnaire et homogénéisatrice de la Troisième République. Programme politique ou figure juridique, il aura été l'instrument de l'intégration sociale par le centre.
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SERVICE

PUBLIC

ET LIEN SOCIAL

Collection Logiques Juridiques dirigée par Gérard MARCOU
Le droit n'est pas seulement un savoir, il est d'abord un ensemble de rapports et pratiques que l'on rencontre dans presque toutes les formes de sociétés. C'est pourquoi il a toujours donné lieu à la fois à une littérature de juristes professionnels, produisant le savoir juridique, et à une littérature sur le droit, produite par des philosophes, des sociologues ou des économistes notamment. Parce que le domaine du droit s'étend sans cesse et rend de plus en plus souvent nécessaire le recours au savoir juridique spécialisé, même dans des matières où il n'avait jadis qu'une importance secondaire, les ouvrages juridiques à caractère professionnel ou pédagogique dominent l'édition, et ils tendent à réduire la recherche en droit à sa seule dimension positive. A l'inverse de cette tendance, la collection « Logiques juridiques » des Éditions L'Hannattan est ouverte à toutes les approches du droit. Tout en publiant aussi des ouvrages à vocation professionnelle ou pédagogique, elle se fixe avant tout pour but de contribuer à la publication et à la diffusion des recherches en droit, ainsi qu'au dialogue scientifique sur le droit. Comme son nom l'indique, elle se veut plurielle.

Dernières parutions

BEURDELEY Laurent, Politique agricole commune etfraudes aux dépenses agricoles de l'union européenne, 1998. DUBOURG-LAVROFF S. et DUPRAT J.P. (eds.), Droits et libertés en Grande-Bretagne et en France, 1999. SAISON Johanne, Le risque médical, 1999.

Sous la direction de

Séverine DECRETON

SERVICE PUBLIC ET LIEN SOCIAL

Éditions L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris

L'Harmattan Inc. 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) - CANADA H2Y IK9

(C)L'Harmattan, ISBN:

1999

2-7384-7620-1

REMERCIEMENTS

L'ouvrage rassemble les actes du colloque organisé à Lille les 23 et 24 octobre 1997 par la Section régionale Nord - Pas de Calais de l'Institut Français des Sciences Administratives (IFSA). Cette manifestation a bénéficié des concours de l'Institut Fédératif de Recherches sur l'Economie et les Sociétés Industrielles (IFRESICNRS), de l'Université de Lille 2, de la Région Nord - Pas de Calais et du département du Nord. Les séances du colloque ont été présidées par Messieurs Serge DAEL, Conseiller d'Etat, Secrétaire général de l'IFSA, Gérard MARCOU, Professeur à l'Université de Paris I (Panthéon-Sorbonne), Directeur du Centre de Recherches Administratives Politiques et Sociales (CRAPS-CNRS), Madame Ghislaine FRA YSSE, Viceprésident au Tribunal administratif de Lille, Président de la Section régionale Nord - Pas de Calais de l'IFSA et Monsieur Pierre SANDEVOIR, Professeur à l'Université de Lille 2. Que les participants à ce colloque et tous ceux qui l'ont rendu possible trouvent ici notre gratitude pour la qualité de leurs prestations. Nos remerciements vont enfin aux membres du CRAPS qui nous ont fait l'amitié d'un conseil ou d'une aide.

LES AUTEURS
Frédéric ANGERMANN, Conseiller à la Chambre régionale des comptes Nord - Pas de Calais, Chargé de cours à l'Institut d'Etudes Politiques de Lille, Université de Lille 2. Arne} AOUIJ-MRAD, Professeur à la Faculté de Droit et des Sciences Politiques de Tunis. Jean-Michel BLANQUER, Professeur de droit public à l'Institut d'Etudes Politiques de Lille, Université de Lille 2 (CRAPS-CNRS). Jacques CAILLOSSE, Professeur de droit public à l'Institut d'Etudes Politiques de Rennes (CRAP-CNRS). Séverine DECRETON, Maître de Conférences en droit public à l'Université de Valenciennes et du Hainaut-Cambrésis (CRAPSCNRS), Secrétaire général de la Section régionale Nord-Pas de Calais de l'IPSA. Christian-Albert GARBAR, Professeur de droit public à l'Université François Rabelais de Tours, Membre de l'Equipe de Recherche «Droit et Changement Social» de l'Université de Nantes. Michel HASTINGS, Professeur de science politique à l'Institut d'Etudes Politiques de Lille, Université de Lille 2 (CRAPS-CNRS). Robert LAFORE, Professeur de droit public à l'Institut d'Etudes Politiques de Bordeaux, Université Montesquieu-Bordeaux IV. Pierre-André LECOCQ, Professeur de droit public à l'Université de Lille 2.

Marc LEROY, Maître de Conférences en SCIence politique à l'Université de Reims (CRDT-CNRS). François-Xavier MERRIEN, Professeur de sociologie politique à l'Université de Lausanne. Franck MODERNE, Professeur à l'Université de Paris I (PanthéonSorbonne), Directeur du Groupement de recherche de droit comparé (CNRS, GDR nOl199). Souad MOUSSA, Assistante à la Faculté de Droit et des Sciences Economiques et Politiques de Sousse. Didier RENARD, Professeur de science politique à l'Université de Franche Comté, Directeur de recherche au Groupe d'Analyse des Politiques Publiques (CNRS-ENS Cachan). Mariangela ROSELLI, Maître de Conférences en sociologie à l'Université de Toulouse 2le Mirail Bernard TOULEMONDE, Inspecteur général nationale, Directeur de l'enseignement scolaire. de l'Education

Philippe WARIN, Chargé de recherche au CNRS (CERAT-Institut . d'Etudes Politiques de Grenoble).

SOMMAIRE
INTRODUCTION Etat des lieux, état des liens Séverine Decreton GENESES Les constellations imaginaires du service public Michel Hastings Service public et protection sociale La construction politique d'une notion juridique, 1903-1938 Didier Renard Léon Duguit et le lien social lean-Michel Blanquer INTERPRETATIONS La citoyenneté de guichet Quelques éléments de définition et de discussion Philippe Warin Les missions d'intérêt général en droit comparé Franck Moderne Les figures de l'Etat-providence L'Etat-providence entre marché et service public François-Xavier Merrien La réception de la notion de service public dans le droit tunisien Arnel Aouij-Mrad - Souad Moussa

AJUSTEMENTS L'adaptation des agents du service public L'exemple des personnels statutaires des entreprises publiques Christian-Albert Garbar Le discours des syndicats sur le service public Sémiologie d'un mythe et euphémisation de l'Etat Mariangela Roselli L'adaptation des règles budgétaires et comptables Frédéric Angermann REDISTRffiUTIONS L'enjeu de la polyvalence dans les services publics pour le lien social Marc Leroy L'enseignement et la cohésion sociale: un système en panne? Bernard Toulemonde

Services publics sociaux et cohésion sociale Robert Lafore RAPPORT DE SYNTHESE Le service public est mort Vive le service public! Jacques Caillosse

INTRODUCTION ETAT DES LIEUX, ETAT DES LIENS
Séverine Decreton

Ce que l'on croyait hier encore intangible serait-il entré dans le cycle des métamorphoses? En effet, dans une société d'indigence, malade, dit-on, du non emploi et de l'atomisation, deux grandes séries de mutations concentrent les débats. Celles qui affectent tout d'abord cette fameuse question sociale, devenue soudain si familière à notre quotidien. Pour certains, la source de tous les maux serait à rechercher dans l'effritement de la société salariale, qui se traduirait par l'érosion des protections et la fragilisation des statuts. D'autres points de vue préfèrent insister sur le changement de nature de la crise de l'Etatprovidence, en soulignant l'obsolescence des principes organisateurs de la solidarité'. Celles qui concernent ensuite l'Etat « à la française» et ses exigences de modernisation. La crise du politique passe en France par une nouvelle interrogation sur le rôle de la personne publique, sur la capacité de cette dernière à rechercher de nouvelles normes de légitimation: «Servir une nation ouverte sur le monde », disent-ils2. De ces discours entrecroisés sont nés de patients travaux de repérage des précarités sociales, culturelles, civiques et matérielles. Des enquêtes monographiques de quartiers ou de familles ont ainsi travaillé les champs de l'exclusion pour révéler les conditions de production des formes contemporaines de la misère; pour dire que la
I Sur ces thématiques, voir notamment P. ROSANVALLON, 1995 et R. CASTEL, 1995. 2 Mission sur les responsabilités et l'organisation de l'Etat présidée par J. PICQ, 1995. - 13-

SEYERINE DECRETON

rupture du lien social expliquerait de longs engrenages de « désaffiliation» dont l'exclusion serait l'aboutissant. Exclus de l'emploi, exclus de l'éducation, exclus du logement, exclus de la santé, exclus de la justice ou plus généralement de la prospérité: autant de situations originales, inscrites au coeur du processus de modernisation, incitant à se pencher sur les degrés de relégation et les instruments susceptibles d'y faire échec (P. Bourdieu, 1993). Du service public, objet saturé de sens et de non-sens, nous ne retiendrons ici que deux ou trois choses. Qu'il figure notamment au rang des principales institutions fondatrices du pacte républicain. Programme politique ou figure juridique, il aura été sous la Illème République l'instrument de l'intégration sociale par le centre. Et c'est à ce titre probablement qu'il cristallise en lui une partie de l'exception française, avec ses héritages historiques, ses rigidités administratives et ses sédimentations idéologiques. Or cette position carrefour héritée du passé ne lui permet-elle pas, plus qu'à tout autre, de contrôler la refondation intellectuelle et morale du lien social? Ne lui appartientil pas, dans l'équivalent d'un dispositif de mobilisation générale, de produire de l'appartenance et du sens, sur la base de nouvelles représentations? L'appel en faveur d'un autre service public est devenu, en période d'extrême précarité et de délitements divers, un sujet majeur de préoccupation. Doit-on envisager le service public tel un principe axiologique de la cohésion sociale? La fidélité aux principes fondamentaux de notre tradition républicaine y répond d'elle-même, tant cette notion s'est nourrie de pratiques constitutives d'unité nationale. Des chercheurs l'ont pressenti au point d'en faire récemment un thème d'investigation à part entière, ne saisissant cependant sa contribution au lien social que sous l'angle de la modernité publique (C. Grémion et R. Fraysse, 1996). Quoiqu'elle satisfasse pleinement aux critères de scientificité, cette lecture s'illustre néanmoins par des choix épistémologiques consistant à observer des phénomènes administratifs soumis aux pressions de l'environnement. On comprend dans ces conditions que les rapports de clientèle aient monopolisé l'attention des chercheurs, réduisant trop souvent le service public au service du public. L'incursion d'un objet juridique sur la scène sociale n'est pas récente; voilà quelques années, l'Institut Français des Sciences - 14-

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Administratives se proposait déjà de soupeser la capacité de l'administration à prendre en charge le corps social (IPSA, 1983). Mais les termes du débat se sont depuis précisés au fur et à mesure que se multipliaient les registres de l'exclusion: «Une personne mal informée, incapable de comprendre les textes régissant sa situation, ou qui renonce devant les multiples formalités à remplir, peut se voir privée de l'exercice de ses droits. L'administration ne répond plus alors à sa mission de service public ». Il semble que la réinterprétation de l'intérêt général ne se fasse plus au bénéfice exclusif de la simplification des procédures. Seule capable de «jeter les bases d'un nouvel ordre administratif fondé sur le dialogue et lutter contre les excès d'un service public facteur d'exclusion », l'exigence morale est désormais centrale (médiateur de la République, 1995). Le pari de la faisabilité d'un tel projet n'est pas mince. Peut-on seulement faire du service public ce cadre d'adhésion lorsque le pluriel se substitue chaque jour davantage à l'universalisme de sa vocation? A-t-on pour autant le droit de parler d'une altération du service public? Jusqu'où la notion en serait-elle affectée? « Déclin ou renouveau» convoque les spécialistes de la question (Conseil d'Etat, 1995). On pourra certes toujours prétendre, en compagnie de Jacques Chevallier (1994) que « le concept est usé à force d'avoir trop servi ». Il n'en demeure pas moins une figure de référence à laquelle nous appelons ici. L'heure n'est-elle pas venue d'inventer de nouvelles formes de satisfaction des besoins? Le service public est-il à même de réagir aux mutations politiques, économiques ou sociales, lui qui reste trop souvent appréhendé sur le mode du repli identitaire? Autrement dit, quelles sont les nouvelles dimensions du service public? Autour de quels pôles redéfinir les missions administratives? Appartient-il à un instrument de l'action publique de moraliser la société? La revalorisation du matériau juridique nous offre dans ces conditions l'occasion d'interroger les contours mais également le statut d'une institution dans le traitement de la question sociale, afin de montrer le droit tel qu'il devrait être: porteur de justice. Parce qu'il se propose de mener une réflexion sur la recomposition d'un service public acteur du champ social et juridique, cet ouvrage fait le pari de l'interdisciplinarité. Le croisement des sources, la multiplication des niveaux conceptuels doivent au mieux - 15-

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permettre la convergence des points de vue, au pire donner en spectacle une confrontation d'Ecoles. Nous invitons le lecteur à n'en attendre aucune entreprise de systématisation, simplement le rétablissement d'une connivence entre deux aspects d'une seule et même problématique émargeant au registre du droit et de la science politique.

I. Le service public en héritage
Tandis que s'ébauche, sur fond de débats parlementaires, une première forme d'Etat social, le service public prend part, au tournant du siècle, à l'élaboration d'une nouvelle morale politique fondée sur l'éthique de la réciprocité. L'intérêt collectif de la société fonde désormais l'intervention de l'Etat et l'idéologie solidariste devient l'axe permanent des discours et de l'action. Le thème de l'autorité y revêt d'autant plus d'acuité qu'il souligne la difficulté, pour la personne publique, à mettre en forme les rapports au sein de la collectivité nationale. Aussi, pour Jacques Donzelot (1994), le premier aspect de la question sociale consiste en une dramatique révélation de l'ambivalence inhérente au concept fondateur de la République: la souverainetéfait osciller le rôle de l'Etat entre le
tout et le rien.

Mais le moment Duguit ne contribue pas seulement à restructurer l'ordre juridique; il est également porteur d'une intelligence sociale impliquant la prise en considération de profondes transformations tant des formes d'intervention publique que des modes de gestion du social. Ranimer la mémoire du service public permet dans ces conditions de rétablir un épisode socio-historique majeur: la naissance d'un droit créateur de sociabilité présidant désormais à la réduction des inégalités. Cette cérémonie du souvenir s'avère doublement précieuse. Elle donne tout d'abord au juriste-légataire universel l'occasion de jauger l'héritage, d'interroger le substrat utopique d'un Etat-providence en panne d'âge d'or, dont le service public serait l'ultime avatar. L'hypothèse s'avère d'autant plus stimulante qu'elle doit permettre de restituer à la fois la richesse heuristique d'un objet et son insertion - 16-

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dans une époque. On ne peut en effet calculer la part incombant au service public dans l'évolution des mentalités politiques ou institutionnelles si on ne se donne pas la peine d'en interroger les soubassements philosophiques. Comment est-il devenu un élément de stabilisation du corps social? On gagnerait sans doute beaucoup à remonter aux racines d'un idéal juridique parti d'une vision affective du lien pour aboutir à la recherche d'un équilibre arithmétique entre droits et devoirs. En présentant le service public comme le produit de la radicalisation d'aspirations démocratiques nées au dix-huitième siècle, les historiens ont déjà mis en lumière des zones demeurées grises jusqu'à ce jour. Pour avoir confondu rejet des privilèges et destruction des corps intermédiaires, l'individualisme révolutionnaire aurait érigé l'Etat en «appareil juridique unique de la cohésion sociale» (M. Mauss, 1969), l'incitant alors à remodeler les esprits pour mieux lutter contre les particularismes. Ainsi l'obsession homogénéisatrice, parce qu'elle comble le vide né de l'effondrement des structures corporatives, inscrit le débat dans une nouvelle perspective substituant la «certitude de la providence étatique» à 1'«incertitude de la providence religieuse» (P. Rosanvallon, 1981). Les bases morales d'une autre société, jadis prisonnière du modèle économique, sont jetées, donnant à l'administration des raisons d'intervenir. Intérêt général et service public vont humaniser l'Etat en transférant la sacralisation de l'organe à ses missions. Aussi apparaîtra-t-il comme le porteur de responsabilité sociale et non plus comme le Dieu tonnant ses décisions souveraines (L. Nizard, 1977). Tandis que le devoir devient un instrument d'autonomisation du savoir social, on se bornera à cette simple remarque: le courant solidariste ne s'est-il pas contenté, en ce siècle finissant, d'élaborer les critères d'une socialisation depuis longtemps amorcée? Tout mythe est le mythe des origines, et dès qu'il est question de poser l'origine d'uneforme sociale quifonctionne apparemmentsur un modèle rationnel, il est immanquablementfait appel au mythe (M. Maffesoli, 1979). La visite faite à la dimension transcendantale doit révéler non seulement la présence d'éléments symboliques dans la formulation du

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contrat social mais aussi la place des représentations mentales dans le vécu administratif. Loin des lectures officielles et juridiquement autorisées, quel est le sens (caché) du service public? N'a-t-il pas contribué à l'extension d'une entreprise sociale en justifiant les prérogatives des gouvernants par l'intérêt collectif de la société? La construction d'une rationalité sur fond de bonheur et de progrès n'avait-elle d'autre but que fonder l'unité sociale? Sous le signe de l'Etat-providence, la illème République dota le service public d'une fonction éminemment pédagogique et l'éducation dispensée fut le premier degré d'intégration de l'élément appelé à recevoir l'indispensable savoir. La nostalgie peut-elle cependant passer sous silence cette ambiguïté selon laquelle l'élitisme républicain consistait avant tout à donner leur chance aux meilleurs d'accéder aux qualifications utiles à la nation (F. Dubet, 1996)? D'ailleurs, lorsque la dimension normalisatrice prit toute sa portée, le service public devint une alternative au suffrage universel, accusé de ne pas avoir tenu ses promesses d'intégration. Or, en affirmant des valeurs universalistes et abstraites, n'a-t-il pas lui-même entretenu l'illusion, caractéristique de toute utopie? Certes on a découvert depuis qu'il avait joué un rôle notable dans le processus de la «double sacralisation des organes mais aussi des missions étatiques» (L. Nizard, 1977). Il aurait de ce fait plus idéalisé que donné à voir. Mais si, de l'aveu de Robert Castel (1995), «l'expression d'Etatprovidence véhicule elle-même davantage d'obscurités qu'elle n'apporte de lumières », gageons que la restitution de la mémoire morte du service public ne sera pas vaine en ce qu'elle instruit son procès. Elle présente ensuite une valeur anticipatoire, invitant chacun d'entre-nous à visiter les au-delàs : au-delà du mythe républicain dont le rayonnement cesserait lorsque les effets corrosifs d'une société de consommation en panne prennent le relais; au-delà des frontières également, au rythme des histoires et des imaginaires collectifs. Le paradigme culturel prend ici toute son importance en ce qu'il contribue pour partie à la résistance d'un modèle: C'est parce qu'elle présuppose une vision unitaire de la nation et l'unité du corps politique. culturel et social que la transposition de la fracture sociale s'avère proprement impossible dans d'autres
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espaces nationaux moins crispés sur le besoin d'unité. se pensant par exemple comme société d'individus ou réunion de communautés (F.-X. Merrien, 1996). L'hypothèse selon laquelle il existerait non pas un modèle d'Etatprovidence mais plutôt des Etats-providence profondément divergents dans leurs mécanismes institutionnels, mérite donc selon nous d'être posée. Elle permet en effet d'élargir la réflexion aux diverses représentations qu'ils se font de la question sociale. L'obstacle culturel se double alors d'une difficulté supplémentaire, celle du repérage du social en tant que construit historique utile aux contemporains. Pour ne prendre qu'un exemple, celui du système bismarckien, Sandrine Kott, (1995) démontrait encore récemment combien la politique sociale allemande, en autorisant de nombreuses interactions entre les représentations de ses concepteurs et les pratiques de ses utilisateurs, répondait aux inévitables adaptations. La variable inter-culturelle, parce qu'elle envisage la vocation redistributive du service public sous l'angle de l'espace et des oppositions, invite néanmoins le chercheur à une délicate opération, consistant dans le repérage d'éventuelles zones d'homologie (Y. Meny, 1993). Dans ces conditions, le questionnement des missions d'intérêt général en droit comparé constitue l'indispensable préalable susceptible d'établir les continuités et les fractures des systèmes nationaux, d'évaluer la capacité d'un construit juridique à s'exporter. Le transfert du service public, on le voit, interroge non seulement la greffe d'une forme d'organisation et de gestion du social à d'autres histoires mais aussi la capacité d'une variable, parfois réputée «standard », à réguler la diversité. Aussi la pluralité des registres de raisonnement ajoute à la confusion, rendant la recherche de critères de convergence délicate: « on a mélangé la doctrine du service public et les modalités de l'organisation des services publics en réseaux », souligne à juste titre Renaud Denoix de Saint-Marc (1996). Sur fond d'enjeux européens, quel avenU' pour le service public « à la française» ? Comment concilier les pratiques nationales et les exigences communautaires lorsque la négociation de textes ambitieux révèle de nombreuses divergences entre les Etats membres? Si la lutte contre les exclusions figure au rang de priorité, les textes - 19-

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demeurent inspirés par une logique de droits des travailleurs et les finalités sociales font elles-mêmes figure d'objectifs bien secondaires à côté des ambitions économiques de l'ensemble européen (L. Povie, 1997 et Problèmes politiques et sociaux, 1998). Au risque de ne devenir qu'un simple repère, vidé de toute substance, saisi sous l'angle du plus petit commun dénominateur, le service public peut-il contribuer à la construction d'un espace social européen? La cohésion justifie-t-elle une dérogation au principe de la concurrence? Entre ancien et nouvel ordres juridiques, ce dernier défi renvoie pour une part au délicat exercice d'interprétation des traités, pour l'autre part aux forces de résistance d'une figure imposée du droit administratif.

II. Le service public pour horizon
Dans un pays comme le nôtre, où le poids de la mémoire est parfois exorbitant, il nous paraît souhaitable en second lieu d'interroger les grands fétiches sur leur capacité à se recycler, à réactiver les valeurs qui les ont fondés. Comment garantir l'accès de tous aux droits fondamentaux? Faut-il multiplier les traitements spéciaux et les politiques spécifiques, oublier au besoin les ambitions universalistes du service public? En période d'intolérance à l'invalidation sociale, à quelles conditions ce dernier peut-il produire de l'inclusion? De nouveaux modes de raisonnement juridique risquent-ils d'affecter la notion? Autant de questions de fond dominées par le registre de l'échange et des nouvelles inégalités (Conseil d'Etat, 1996). Elevé jadis au rang d'emblème et d'enjeu, le voilà désormais qui intègre de nouvelles finalités, matérielles et psychologiques. La recherche de service public passerait désormais par l'exigence de justice: on comprend alors que toute solution, définie sur la base d'un nouveau compromis, ramène le débat au point initial, là où lien social et lien civique se .répondent. Ce sont en quelque sorte les limites de l'Etat-providence, comme support d'expression de la cohésion, qui sont interrogées. Et ce n'est probablement pas un hasard si, comme le relève Jacques Commaille (1997), le retour de la question sociale se pose «dans un contexte d'affaiblissement ou de disparition des grands mythes mobilisateurs ». - 20-

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Il s'agit pourtant moins d'exhumer les fonctions originelles du service public que de s'attarder sur les nouvelles trajectoires qui s'ouvrent à lui, alors que l'exigence d'adaptation s'est diffusée dans nos sociétés. Autour de quels axes convient-il de rénover l'action de l'Etat? Quel statut demain pour le service public? Désormais, toute tentative de redéploiement solidaire éprouve la capacité d'une institution totale à réhabiliter la centralité du politique mais aussi à rompre les isolements, bref à mettre en forme les rapports sociaux. L'intérêt général passe par la médiation d'une instance capable de réaliser la synthèse des volontés individuelles,de définir un intérêt commun (J. Chevallier, 1978). Or, quelles règles de justice peut-on affirmer alors que les références dominantes du service public ne sont plus que des normes de gestion? Les récentes mutations ont ébranlé de solides convictions et l'on peut raisonnablement penser que l'objet constitue, en temps de crise, une caisse de résonance des fractures du champ social. Ainsi, le service public porterait en lui l'écho des turbulences de nos sociétés libérales et individualistes. Quel(s) service(s) pour quel(s) public(s) ? Doit-on accréditer l'hypothèse selon laquelle des usagers fragilisés, placés dans une situation d'extrême dépendance, pourraient infléchir le système, le rendant plus réceptif à leur détresse? Faut-il a contrario lui préférer celle d'un « usager primaire» (H. Déroche, 1966)3, d'autant plus apathique qu'il est exclu ou en voie de l'être? Dans ce cas, qu'est-ce pour celui, dont les repères culturels sont défaillants qu'un bon service public? Il semble que le renouvellement du pacte social aspire à la redistribution du service public, du service au public.
« Rétablir un juste équilibre entre la rigueur de la loi, le respect

de l'égalité de traitement et les conséquences de l'insuffisance du service»: cette profession de foi, formulée par le médiateur de la République (1994), interroge autant la redéfinition des missions
Pour Henri Déroche, « deux faits caractérisent leur attitude et leur mentalité: ils ne dépassent jamais le stade des bureaux locaux du premier échelon dans leurs contacts avec la puissance publique; ils n'ont qu'une représentation vague de l'articulation et de la hiérarchisation des services ». 3

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administratives que le contenu des missions sociales de l'administration. Parions à ce sujet que la récurrence des programmes de simplification des relations entre l'Etat et les citoyens témoigne autant de leur valeur symbolique que de la difficulté à «casser la normativité gestionnaire» (J. Commaille, 1994). Aussi, la lutte contre la complexité des structures et des procédures administratives franchit-elle une étape supplémentaire en intégrant la recherche d'une nouvelle qualité. L'application de règles complexes plaçant quelques usagers en difficulté dans des situations de droit proches de l'exclusion, la personnalisation fonde désormais la valeur d'une relation de service4. Aux origines bâti sur l'unité, le catéchisme bureaucratique, confronté malgré lui à la transformation des publics, échappe ainsi aux catégories juridiques préconstruites. Il n'est plus tant de savoir si l'actionpublique correspondà l'intérêt général que de s'ajuster aux intérêts singuliers des usagers et de répondreà leurs besoins (J.-M. Weller, 1994). Nous gagnerions cependant beaucoup à réfléchir sur l'art et la manière de fonder de la citoyenneté sur de l'inutilité sociale, sur le caractère aussi atypique qu'aléatoire de cette entreprise de socialisation. Lorsque le contrat proposé présente d'ailleurs les caractéristiques d'une mise sous tutelle, l'heure n'est-elle pas venue de lever l'équivoque d'une «participation dans la subordination» (R. Castel, 1995) ? Autour de quels principes susciter des comportements actifs de cohésion sociale? Comment rétablir les liens entre l'individu et le projet collectif? Les nouveaux enjeux montrent toute la difficulté pour le service public de combiner la pérennité d'une mission avec la souplesse des méthodes. Adoptée le 18 mars 1992 dans une perspective de renouveau administratif, la charte des services publics pose, nous semble-t-il, quelques jalons utiles à tout travail de requalification juridique. Elle se propose en effet d'enrichir l'ancestrale nomenclature de Rolland par de nouveaux principes dits d'action. Accessibilité et responsabilité en sont.
Voir Comité interministériel de l'évaluation des politiques publiques, 1993, Les services publics et les populations défavorisées. Evaluation de la politique d'accueil, Paris, La Documentation Française. 4

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En questionnant. toutes les zones de repli, l'accessibilité reflète tout d'abord le souci d'inscrire des structures dans un environnement immédiat. Les attentes sont à ce sujet à la mesure des espoirs placés dans quelques politiques transversales saisies sous l'angle de la construction des normes et des représentations. Nombreux sont en effet les chercheurs à s'être interrogé sur l'intensification des actions publiques de solidarité en milieu urbain ou rural (Institut de la Décentralisation, 1996). TI est vrai que l'angoisse de la dissociation sociale n'a cessé depuis lors d'alimenter le catalogue des anxiétés, faisant du service public la formule idéale du « rattrapage nécessaire de l'action publique» (H. Rey, 1996). Sur fond d'enjeux financiers et institutionnels liés aux choix d'aménagement, la présence de services élémentaires de proximité nourrit les débats, éprouvant la capacité de la personne publique à lutter contre la dévitalisation du tissu national autrement dit à maintenir des liens. Parce qu'il participe à la recomposition de politiques publiques, le service public est donc devenu l'instrument d'un rééquilibrage de la société, d'une réduction des disparités, collaborant de ce fait à une nouvelle structuration juridique de l'espace (M. Le Clainche, 1994). Droit aux services publics contre droit des services publics? Ce principe d'action, d'essence fédératrice, pose pourtant plus de questions qu'il n'en résout. La recherche d'une satisfaction ou l'amélioration du cadre de vie contribue-t-elle à réaménager le principe d'égalité? Comment gérer le paradoxe consistant à maintenir des services publics peu utilisés alors qu'il faut en créer de nouveaux dans les banlieues? La transformation implique-t-elle un supplément d'investissements financiers, un assouplissement des procédures budgétaires et comptables? Et surtout, comment impliquer les élus dans le fonctionnement du service public, l'adapter au fait local? Si la recherche d'une collectivité animatrice pose de redoutables défis, la stratégie de mobilisation des différents échelons territoriaux participe au-moins à la mise en place de partenariats susceptibles de sortir le service public d'une logique isolationniste (P. Santelmann, 1995). Ainsi, l'accessibilité dépasserait le thème de l'accès au service public pour inclure le rétablissement d'un dialogue citoyen (s'il a existé un jour) fait de transparence et de participation, caractéristiques du« registre domestique» (J. Gautrat, 1996). - 23-

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En quoi la reconnaissance de la demande de l'usager pourrait-elle alors affecter le travail des agents? Faire croire et susciter les vocations, rémunérer au mérite, repenser la formation d'hommes que rien ne prédispose aux enquêtes ethnologiques, valoriser les postes les moins engageants: à l'avenir, les nouvelles activités de service public n'encourageront-elles pas une redéfinition du métier? Conçu comme le chaînon stratégique d'une cohésion sociale dont l'Etat se porte garant, la présence du service public ne peut toutefois se suffire à ellemême sauf à s'accompagner d'une fonction de veille sociale indispensable à la résorption des nouvelles insolidarités. Ainsi, la transformation du service public se construit-elle autour de méthodes et de missions renouvelées, d'agents reconnus, créatifs et dynamiques considérés comme « une ressource qui doit être mobilisée et déployée pour une bonne conduite des affaires publiques» (P. Duran, 1996). En insistant depuis quelque temps déjà sur la déontologie, les agents faisaient sans doute preuve d'une «doctrine intuitive» du contrat social avant l'heure. Or, la recherche constante d'une éthique de la qualité par les syndicats ravive le débat. Le discours qu'ils tiennent à propos du service public alimente-t-il le lien social? Crée-t-il de 1'«appartenance productive» soudant une communauté autour d'un idéal (J.-L. Laville, 1996)? «Les syndicats, médiateurs ou freins du changement? »5. La responsabilité constitue notre second fil d'Ariane. L'usager devenant un jalon fondamental du système de régulation des services, comment lui donner les moyens d'actionner les instances? L'exploration des fondements et des fonctions de la responsabilité doit ici éclairer les mécanismes autour desquels s'élabore le sentiment d'un droit à réparation. «L'Etat ne se substitue plus aux victimes; il s'identifie à elles» (A. Garapon, D. Salas, 1996). Faut-il y voir le symptôme d'une transformation des systèmes de contrôle? L'ébauche
5 Intitulé d'un dossier consacré à la question. par la Revue française d'Administration publique, 1996, n080, octobre-décembre, pp.609 et s. On consultera plus particulièrement les contributions de J. SIWEKPOUYDESSEAU, «Les syndicats de fonctionnaires », pp.609-620 et D. CHARLES-LE BIHAN, «La transformation du jeu social entre les services publics et leurs agents », pp. 659-672. - 24-

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d'une demande sociale pressant le juge d'intervenir? Le spectre d'une « société cyndinique» (N. Lavenu, 1996) confrontée à l'éclatement des solidarités de base, à l'éclosion sans cesse renouvelée des risques, alimentant en retour le lien social? La protection de la victime dans le cadre de l'évolution de la responsabilité médicale prend désormais tout son sens dans le principe de solidarité comme matériau anthropologique fondamental. Avec la mise en place de systèmes spéciaux d'indemnisation, l'Etat est certes devenu le garant de certains risques sociaux mais en augmentant la dépendance des victimes, ne les a-t-il pas confortées dans la position du redevable? Lorsque des auteurs dénoncent «la sur-représentation de l'Etat-providence» (J.B. de Foucauld et D. Piveteau, 1995), l'extemalisation des conflits ne se résume donc plus à des difficultés techniques; elle laisse également deviner une culture politique particulière, renvoyant à «une certaine façon de penser et d'organiser les rapports sociaux» (D. Lochak, 1993). * * * L'émergence de conditions politiques et économiques jusqu'ici inédites incitent au renouvellement des principes de l'action publique, rappelant opportunément combien la question sociale réclame la mise en œuvre de stratégies originales. Si la déchirure du tissu national persiste à citer le thème de la solidarité, la problématique a changé au gré des exclusions, jusqu'à déplacer «l'accent sur le respect de l'Autre» (J. Chevallier, 1992). La recherche de moyens qui soient à la hauteur des enjeux entretient la réflexion. C'est dans ce contexte que le service public est devenu un élément central du système juridique et politique, exprimant ainsi la prégnance des mythes fondateurs de la socialisation (Ph. Genestier et J.-L. Laville, 1994l Rien pourtant n'est plus vraiment pareil. Confrontée aux exigences du monde
6 Selon Philippe GENESTIER et Jean-Louis LAVILLE, «l'hybridation des politiques publiques et des socialisations communautaires », dimension trop souvent ignorée des juristes, mérite réflexion.

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moderne, la réforme de l'Etat alterne entre «transcendance» et «autoréférence sociale» (Y. Barel, 1984): l'utilité se mesure désormais à l'aune de la flexibilité. Le modèle juridique s'en trouverat-il considérablement affecté? Il est permis d'en douter. Même si les référents utilisés sont empruntés aux modèles antérieurs, c'est encore une régulationpar le haut, conçue de façon contrainte ou volontairepour tenir compte des exigences du social et de l'économique afin de préserver la fonction socio-politique de la régulation juridique qui trouve à s'appliquer (J. Commaille, 1994). En l'absence de doctrine et pour tenir compte d'enjeux politiques territorialisés et diversifiés, les modes de rénovation de l'Etat ont érigé l'adaptation en principe particulièrement nécessaire à notre temps. D'exigence morale, le service public, objet de toutes les attentions discursives, est devenu impératif électoral. S'il fait parler - et c'est tant mieux - gardons-nous néanmoins de le réduire à une simple figure de style! Un dernier hommage avant de refermer cette introduction. Quelques apôtres ont cru voir dans les commentaires exégétiques d'une science administrative «raptée» par les hauts fonctionnaires

quelques « signes d'essoufflement». J'espère que tous ensemble nous
apporterons un démenti en prouvant par nos réflexions que cette discipline n'a rien perdu de sa force blasphématrice.

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GENESES

LES CONSTELLATIONS IMAGINAIRES DU SERVICE PUBLIC
Michel Hastings
En ces temps réputés difficiles et complexes, l'usage rhétorique veut que l'on convoque le lexique des morphogenèses totales ou brutales. On parle alors de sociétés en mutation ou éclatées, d'« ère du vide », de transitions et de déconstructions. La notion de crise s'est bien installée dans nos têtes comme la grammaire, pour ainsi dire unique, d'une modernité mise en pièces, effaçant les repères, brouillant les sens, oubliant les traditions, et faisant de l'homme cet «être dépaysé» dont parlait Georges Balandier (1989). Le relâchement du lien social apparaît indissociable de cette conscience profonde d'un désordre qui recherche ses réponses dans la conjugaison d'un désir accru de règles, de normes régulatrices, de droit et d'éthique, mais également d'une célébration bruyante des solidarités retrouvées, d'une générosité et d'une charité de masse censées annoncer l'invention pragmatique et non arrogante d'un espace social enfin délivré de ses pesanteurs doctrinaires. Le discours actuel, volontiers obsidional et pathétique, sur la défense d'un service public « à la française» nous semble relever de cette quête de reliance, comme si l'angoisse sociale investissait dans le service public une partie de son salut. Que le service public apparaisse ainsi comme un recours contre le délitement de notre identité nationale signifie qu'il est porteur, malgré toutes les critiques qui lui sont adressées, d'un certain capital de confiance, réel ou fantasmé, d'un stock important de ressources thérapeutiques, héritées de l'Histoire, travaillées depuis plus d'un siècle par la doctrine, la jurisprudence et l'action politique, d'un certain nombre de crédits qui - 33-

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dûment l'estampillent comme la figure toujours possible du Sauveur. Tout le monde aujourd'hui semble redécouvrir le service public. L'opinion publique tout d'abord qui, de sondages en sondages, lui témoigne un attachement certes très sélectif mais également fervent (O. Duhamel, E. Pisier, 1989), le transformant en fondement de l' Etat-providence. Les syndicats eux-aussi l'ont érigé, non sans ambiguïté d'ailleurs, en mot d'ordre des grands mouvements sociaux de décembre 1995. Les pouvoirs publics, enfin, pour qui les services publics «relèvent d'une conception fondamentale de la société à laquelle nous tenons par-dessus tout» (Déclaration de Lionel Jospin le 19 juin 1997) et qui retrouvent des accents patriotiques devant les menaces d'une technocratie européenne jugée insensible à la dimension hautement culturelle de la notion. Le service public est en France une croyance en acte. Il autorise «toutes les identifications, tous les rabattements, tous les courts-circuits» (E. Cohen, 1995). Ce ralliement autour du nouveau totem appelle toutefois à la vigilance. Les mots les plus porteurs des grandes valeurs, les mots dont le pouvoir symbolique est inscrit dans l'Histoire, ne contiennent pas, comme un patrimoine transmissible, une puissance inaltérable d'idéalité (H.-P. Jeudy, 1997). Il faut en effet se méfier des mots qui induisent à penser qu'ils renvoient à des phénomènes naturels et immémoriaux, qui suscitent dans notre esprit de fausses essences peuplant l'Histoire d'universaux qui n'existent pas. Il faut également se méfier des mots qui se déclament et se déclinent tous azimuts, sur des modes parfois équivoques et contradictoires, qui se prêtent si facilement au jeu des métaphores et des usages à la carte (J.-M. Pontier, 1996). Quand les valeurs ont perdu cette force d'idéalisme que leurs conféraient les événements fondateurs, elles continuent à fonctionner mais ressemblent vite à des artifices. Le service public est ainsi devenu une formule en quelque sorte monumentalisée, censée offrir une puissance durable d'idéalisation collective face au risque de vacuité des programmes politiques. Il suffirait de refaire l'Histoire en sens inverse et de se ressourcer au pathos originel pour que ces valeurs patrimonialisées (Service Public mais aussi Laïcité, République, Nation, Solidarité) démontrent leur capacité à engendrer du - 34-

LES CONSTELLATIONS IMAGINAIRES DU SERVICE PUBLIC

consensus. Mais il est loin d'être évident qu'une telle stratégie de la remémoration soit efficace et suffisante pour répondre aux métamorphoses actuelles des représentations du politique. Une certaine incrédulité collective se manifeste de plus en plus à l'égard de l'usage symbolique des mots, devenus les vignettes emblématiques d'une mobilisation nostalgique. Service public est l'un de ces mots commodes, plastiques, lestés d'Histoire et d'affects. Une notion ondoyante capable/coupable d'entretenir n'importe quel discours, soumise au jeu de tous les enjeux. Comme le remarquait très justement Jacques Chevallier (1984), le service public est tout à la fois une « réalité institutionnelle» qui englobe les diverses activités et structures placées sous la dépendance, directe ou indirecte de l'Etat, un «régime juridique» qui confère à ceux qu'il régit un certain nombre d'obligations et de privilèges exorbitants du droit commun, et plus profondément un «mythe légitimant» qui sculpte l'image d'un Etat généreux, bienveillant, préoccupé uniquement du bien-être de ses sujets. Ces trois dimensions n'ont cessé de se croiser pour construire une véritable idéologie du service public, productrice d'énergie sociale, commodément manipulable, et dont nous continuons encore à nourrir les fantômes. Cette récente poussée affective vers le service public n'est peut-être que le dernier avatar en date d'une notion ectoplasmique, et pourtant riche de représentations. Elle est à la fois la butte témoin de grands débats de la fin du siècle dernier, époque où la légitimité républicaine cherchait sa voie entre le libéralisme égoïste et le socialisme collectiviste (E. Pisier, 1983), et l'équation magique créant la double assignation symbolique d'un service et d'un public. Nous irons même un peu plus loin en faisant du service public une pièce majeure de notre roman national. Les hommes se sentent en sociétépar les récits qu'ils enfont, récits qui les précèdent et leur succèdent, même lorsqu'ils se plaisent à imaginer qu'ils invententla société (M. Juffé, 1995). Ces récits forment des mythes où nous puisons la force d'agir, et au coeur de ces mythes, nous trouvons des intrigues, lesquelles nous montrent le combat permanent entre le Même et l'Autre, entre surtout la peur de n'être rien et le désir d'être Un parmi d'autres. «Nous sommes ce que nous sommes de la manière dont cela nous a été dit» (M. Juffé, 1995) et l'homme social est celui qui raconte et se raconte - 35-

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des histoires. «On n'aborde pas l'univers institutionnel avec des idées mais avec des fantasmes» (P. Legendre, 1976). La formation du lien social obéit à des règles qui bien souvent nous échappent. C'est donc à la manière d'une «sociologie des profondeurs» que nous entreprenons un voyage du côté des sous-sols du service public, vers les «archétypes synthétiques» ou les « constellations imaginaires », pour parler comme Gilbert Durand (1969)7, qui nous rappelleront, si nous l'avions malencontreusement oublié, que l'univers politique et juridique fonctionne également à l'enchantement. Il s'agit de visiter ce socle mythologique, cette part d'ombre sur laquelle s'est bâti un édifice fabuleux, au sens premier du terme, une formidable machine à croire et à faire croire, bref une religion, c'est-à-dire un lien (religio) mais aussi un dogme au service d'une Eglise. C'est tout le paradoxe du service public, saisi dans sa condensation d'images, d'être à la fois un rêve social et un instrument de pouvoir. De quoi parle donc le service public? De quelles résonances se fait-il le tambour? En fait, une partie des réponses serait peut-être à rechercher du côté de trois grandes structures élémentaires de la vie sociale. Le service public constituerait ainsi l'expression lancinante d'un fantasme de l'Un (I) en même temps que la réitération d'un rituel du Pur (II) et le simulacre d'une liturgie du Don (III). Il nous raconterait, à sa manière, l'origine mystérieuse du lien social en plongeant son idéologie dans le patrimoine des grands mythes. En ce sens, le service public est aussi une histoire, l'histoire maintes fois répétée du « bon pouvoir », capable de cimenter la société autour de valeurs partagées, assurément une histoire à dormir debout diront certains, mais n'est-ce pas justement le propre de tout récit mythologique de nous aliéner par le songe? Le service public ou les fragments d'un discours merveilleux...

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L'auteur nomme «constellation» un ensemble à peu près constant et qui semble structuré par un certain isomorphisme de symboles convergents. - 36-

LES CONSTELLA nONS IMAGINAIRES DU SERVICE PUBLIC

J. L'expression lancinante d'un fantasme de l'Un
La première histoire pourrait s'intituler la Grande Réconciliation. Elle commémore à sa manière une scène fondatrice. Elle rappelle qu'il y a un siècle environ, la conception traditionnelle d'un Etat fondé exclusivement sur la puissance et la souveraineté vacilla devant les mutations qui affectaient le système économique, les valeurs politiques et le paysage idéologique. Jusque-là l'Etat, expatrié aux confins des rapports sociaux, se présentait sous la forme de manifestations d'autorité. Il se donnait à voir comme une «instance supérieure, tutélaire et lointaine », et le droit administratif se portait garant de sa superbe. Mais la concentration des moyens de production, les progrès de l'Etat de droit et l'émergence de doctrines nouvelles soucieuses de solidarité contribuèrent à «démonétiser» cette représentation de l'Etat en le transformant en acteur social à part entière. Le centre de gravité de la relation de pouvoir se déplaça alors vers la société. Enlevant à l'Etat une partie de ses mystères, le service public mettait dorénavant l'accent sur le citoyen dont la satisfaction des besoins essentiels devenait à la fois le fondement et la limite du pouvoir des gouvernants. A la puissance se substituait le service; à l'acte d'autorité, la mission. Images d'un Etat responsable et lié, obligé et pluriel, dénoncé comme excès de pouvoir. Avec le service public, l'Etat père sévère devient plus humain; il s'incarne dans l'immanence; il se veut frère des hommes. Il y a en filigrane dans cette idéologie du service public le mythe du dépérissement de l'Etat, les vieilles lunes religieuses du «devoir d'Etat» développé par les Jésuites ou la conception luthérienne d'un Etat «au service de l'utilité sociale impersonnelle », voire même l'expression de la revanche des petits, longtemps opprimés et sujets, et qui sont invités à changer désormais de rôle, à quitter la défroque de l'administré pour revêtir l'habit de l'usager. La relation de pouvoir s'en trouve profondément modifiée. A l'imposition unilatérale d'une domination succède une relation bilatérale d'échange.. L'usager devient partenaire, sujet de droit, capable de discuter avec l'administration et de la contraindre à offrir certaines prestations. Le vertical, la hiérarchie laissent place à l'horizontal, à la coopération. Le service public est l'une des manières de dire la recherche - 37-

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permanente d'un équilibre, d'une réconciliation de l'Etat avec les intérêts particuliers. Nul mieux que Léon Duguit n'a voulu à ce point désenchanter la redoutable métaphysique de l'Etat. J'estime que l'idée que j'exprime est fondamentale. Elle est toute entière dans la notion d'une obligation s'imposant aux gouvernants parce qu'ils sont gouvernants [...J. On est conduit nécessairement à cette conception du service public c'est-à-dire à la conception d'une certaine activité telle que les gouvernants sont obligés d'intervenir.

Et «l'anarchiste de la chaire» d'achever sa danse du scalp autour de la puissance publique en proclamant: De personnalité collective, je n'en ai trouvé nulle part,. de puissance publique, de souveraineté, je n'en ai pas trouvé davantage,. mais seulement des individus en possession d'une force dans un milieu social donné, dans une collectivitéhumainefixée sur un certain territoire,. des fonctions à exercer et dont l'accomplissements'impose à eux [...J. Ainsi s'il y a une puissance publique, elle est un devoir, une fonction et non point un droit (L. Duguit, 1923). L'Etat, à le considérer objectivement, n'est jamais qu'un fait: un certain nombre de personnes disposent librement de la plus grande force de contrainte. L'Etat n'est rien d'autre que du pouvoir, mais un pouvoir dont l'arbitraire doit se réduire à proportion de l'épuisement de son exercice dans sa réalisation comme service public. Il a été remarqué à juste titre que la notion de service public remplaçant celle de puissance publique impliquait une substitution parallèle de la notion de fonction à celle de pouvoir (E. Pisier, 1972). Or ce fonctionnalisme reste tributaire d'un certain organicisme. Même si Léon Duguit s'est toujours montré réticent à développer «les virtualités théoriques» du concept durkheimien de division du travail, il n'en reste pas moins qu'en voyant dans la fonction de service public l'expression de la norme sociale première, il ne faisait que reprendre une idée chère à Durkheim qui écrivait en 1892 «Tout droit est public, en ce sens qu'il est une fonction sociale et que tous les individus sont des fonctionnaires de la société ». En fait, cette histoire d'un Etat devenu « ancillaire» et gestionnaire n'est peut-être que l'énième version du mythe de la société indivise, du fantasme de l'Un, du grand rêve de la maîtrise parfaite de la nature et du social. Elle évoque la manière dont les - 38-

LES CONSTELLATIONS IMAGINAIRES DU SERVICE PUBLIC

hommes ont conjuré la peur des Dieux en les digérant dans une célébration du vivre ensemble et de l'homotétie, fondée sur une autorégulation de type organique. L'Etat domestiqué proclame la réconciliation du politique et du social tout en soudant les usagers dans une égalité de traitement. Le service public renvoie à un imaginaire de la totalité et du système dans lequel l'Etat et la société seraient liés par un protocole de la réciprocité, du don et du contredon, de l'échange permanent institué. On y trouve la nostalgie d'un état où tous les besoins seraient satisfaits, le mythe du paradis originel. Le service public, à l'instar de l'Utopie, évoque le Pays immuable, ce séjour sans lutte et sans haine qui comble le vide entre la terre perdue et la terre promise. « Une société qui se divise cesse d'être une société ». En une sentence, Saint-Just dit l'essentiel de la représentation du socius que se forment les Révolutionnaires de l'An II, que partageront les Républicains de la Troisième et que l'on sait aussi au coeur de «la pensée sauvage ». Etre Un ou ne pas être. Le service public, c'est la tentation/tentative de refaire un pouvoir sans partage à l'intérieur même d'une société sans contradiction ni passion. Jacques Donzelot a parfaitement démontré la corrélation existant entre le désenchantement vis-à-vis des grands idéaux du siècle dernier et l'émergence de formes de plus en plus assagies d'investissement de nos énergies dans le social. L'affirmation de la souveraineté égale de tous, l'exaltation de la fraternité volontaire, qui avaientfait la force des révolutionnaires, se sont vu substituer une morale de la solidarité,qui s'autorise de la nécessité de maintenir la cohésiondes rapportssociauxplus que du rêve républicaind'une société volontaire(J. Donzelot, 1984). Le service public est une forme hybride, bâtie à l'intersection du civil et du politique, associant ces deux registres dans un souci de neutralisation du contraste violent qui opposait l'imaginaire politique républicain aux réalités de la société civile et marchande. Le service public enregistre d'une part le rôle social de l'Etat mais d'autre part assigne à ce rôle une limite, de manière à respecter les libertés de chacun, contre toute tentation subversive de réorganisation étatique de la société. Ainsi rapporté à sa détermination politique, le service public apparaît comme une invention nécessaire pour rendre gouvernable une société ayant opté pour un régime démocratique. - 39-

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Toute son histoire se présente comme la recherche homéostatique d'un équilibre, d'un espace harmonieux entre la Révolution et la Tradition. Pétri d'essence républicaine, le service public invite à célébrer la grand-messe du centre, la communion autour de l'équidistance et de la médiation. Il est une morale de la conciliation et de la réconciliation; il orchestre le ballet de l'organisation des hommes par delà les sommations doctrinaires du libéralisme et du socialisme. La dynamique solidariste qui sous-tend l'idéologie du service public renvoie au rêve d'une socialité contractuelle des relations. Elle fonde sa nécessité sur l'interdépendance objective de tous les membres de la société. Service public et solidarité sont des principes de gouvernement qui permettent de convertir les exigences et les craintes contradictoires engendrées par la République en une croyance commune au progrès. La solidarité, lapsus pour ne plus dire fraternité,

signifie l'amour des mêmes et du même, le désir de « se rassembler
autour de sa ressemblance », dans la magie d'une communauté d'Egaux devant le Service Public. Cette quête de l'Un se retrouve aujourd'hui dans le narcissisme collectif qui consiste à ériger le service public en emblème de notre identité nationale. En ces temps d'inquiétudes patrimoniales, les hommes politiques ont associé le service public à la défense d'une certaine image de la France. Le label «à la française» qui lui est accolé transforme le service public en sanctuaire idiosyncratique d'une authenticité collective, en matrice culturelle d'un Nous fantasmé. De même le discours angoissé de l'exclusion, du lien qui se détend, de la fracture qui se développe, de la division qui menace place le service public en position d'instituteur de l'Un. Cette stratégie muséale, que relaie une idéologie ambiante de la sauvegarde (M. Lacroix, 1997), prompte à tisser des liens entre les générations, se présente comme l'ultime effort pour préserver les soudures du corps social, pour en vérifier la solidité des coutures.
« Comment est-il possible qu'il y ait encore de la séparation? » Telle

est la question. qui hante le retour/recours au service public comme sauveur de la cohésion sociale. Sa redécouverte couleur sépia tend à transformer le service public en chambre froide de la mystique républicaine et à figer l'Etat gestionnaire dans une pose édifiante. Pratique insouciante et délirante qui noie dans la taxidermie des mots - 40-

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le travail de deuil que la société française opère autour d'une notion dont les appels constants au renouveau masquent de plus en plus difficilement le dépeçage. L'imaginaire de l'unité dont est porteur le service public n'est toutefois pas exempt d'équivoques. En effet, l'incorporation de l'Etat dans le social, loin de le dissoudre, n'a fait qu'en accroître et démultiplier la présence. Autorité non plus tutélaire mais capillaire, parvenue aux ramifications les plus ténues de nos intimités et nos désirs. Ce qui nous rappelle cette dangereuse «microphysique du pouvoir» dont parlait Michel Foucault. Le service public mériterait en effet de faire l'objet d'une approche analytique destinée à conforter l'hypothèse foucaldienne d'une dispersion du pouvoir en un réseau de forces multiples et omniprésentes, fragmentées et disséminées dans le corps social. La métamorphose de l'Etat gestionnaire ne ferait qu'illustrer la redéfinition de la souveraineté étatique comme « intégration institutionnelle des pouvoirs multiples ». Avec le service public, le pouvoir est partout.. ce n'est pas qu'il englobe tout, c'est qu'il vient de partout [...]. Le pouvoir, ce n'est pas une institution et ce n'est pas une structure, ce n'est pas une certaine puissance dont certains sont dotés: c'est le nom qu'on prête à une situation stratégique complexe dans une société donnée (M. Foucault, 1976). A vouloir fondre l'Etat dans le social, le service public a étatisé la société en croyant socialiser l'Etat. L'histoire de la Grande Réconciliation que nous répète le service public porte certes en elle les structures oniriques de la communauté perdue et retrouvée sous la forme d'un Etat bridé, prestataire de services, d'une divinité portant les plats aux hommes, d'une distance abolie avec l'Autorité. Mais elle nous conte aussi les désillusions qui accompagnent les transgressions. «Le contrôle social qui se justifie par l'impératif de service public aboutit sûrement à la fin de l'esprit public» (M. Maffesoli, 1979). Léon Duguit lui-même n'était pas dupe et évoquait, en l'assumant, la prolifération « du nombre des besoins à mesure que la civilisation se développe ». En déboulonnant l'Etat de son piédestal, la mystique du service public a contribué à cimenter le social, mais un - 41-

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social constamment irrigué par la puissance publique qui loin de s'affaiblir aurait plutôt tendance à produire des métastases. «L'Etat

ancillaire» se double ainsi d'une version « matriotique ». Avec Pierre
Legendre, on ne peut en effet évacuer l'hypothèse d'un service public travaillant à la question-clé de l'amour et du pouvoir. L'Etat, saisi dans ses missions, retrouverait le lien primordial de la famille. La grande rêverie unitaire n'a pas disparu. Simplement le Nous rêvé n'a plus le même alliage. Il a cessé d'être une ligne d'horizon pour signifier une allégeance paresseuse à la Mère Nourrissante, comme si la ruse ultime du service public consistait à transformer les sujets en enfants et le service en aliénation.

II. La réitération d'un rituel du Pur
L'idéologie du service public plonge également au coeur de l'une des plus grandes fables anthropologiques connues. Celle qui dans chaque société dessine un ordre symbolique à partir des frontières du propre et de la malsanité, coupant les géographies sociales et culturelles en deux espaces sémiologiques opposés (L. Nizard, 1974). Au totem s'ajoute désormais le tabou. Cette dimension axiologique prend sa source dans la dialectique fondamentale du Pur et de l'Impur. L'idéal du service public diffuse volontiers un modèle vertuiste où il est souvent question d'interdits, de souillures et de rituels purificateurs. Un idéal qui prône l'exil des autres professions en lui conférant une inviolable dignité. Toute activité, devenue objet de service public, se distingue d'une manière fondamentale d'une activité privée.. elle est d'une
importance telle pour la vie sociale qu'elle ne peut être interrompue

un seul instant. C'est ce qui fait que les agents participant à un service public ne sont jamais dans la même situation que les employésd'une entrepriseprivée.. ils ne peuvent lui être assimilés à aucunpoint de vue (L. Duguit, 1923). Le service public, à travers le critère de la finalité de ses missions, met ainsi en avant une contradiction fondamentale entre le secteur public et le secteur privé, une contradiction riche de valeurs explicites qui oppose à la fois le champ du bien commun et celui des

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intérêts domestiques, l'essentiel et le résiduel, le noble et le vulgaire, le désintéressement et l'argent. Cette mise à part du secteur public, sa soustraction aux règles délétères du droit commun, le contenu émotionnel fort qui parcourt le thème de la défense du service public retrouvent les topographies classiques du sacré et du profane dont Durkheim relevait qu'elles étaient propres à toutes les croyances religieuses. Qualifier l'idéologie de service public de religion séculière mériterait certes de plus amples vérifications mais il semble bien que l'on y retrouve les trois éléments énumérés par Danièle Hervieu-Léger (1990): l'expression d'un croire, la mémoire d'une continuité, la référence légitimatrice à une version autorisée de cette mémoire, c'est-à-dire une tradition. Le mythe du service public a assurément modifié en profondeur les termes du rapport entre l'Etat et la société. Il impose une représentation plus positive de la relation de pouvoir et renforce la démocratie par le biais d'une déontologie administrative. On ne sert pas l'Etat comme une société privée. C'est unefonction sociale qui s'apparente aussi bien à la magistrature romaine qu'au service public moderne (A. Le Pors, 1984). Désormais grâce à l'idéologie du service public, le pouvoir n'est plus un privilège mais une fonction qui tire toute sa légitimité de son exercice en faveur des gouvernés. C'est en fonction de cette idéologie que les nouveaux comportements s'ajustent, impliquant aussi bien les gouvernants que les usagers. Une culture de service public s'élabore avant d'être intériorisée par un personnel «tenu de réitérer en permanence la preuve de son sens du service public» (J. Chevallier, 1994) . L'entrée en service public, comme on dirait l'entrée en religion, exige l'acceptation d'un certain nombre de qualités relevant essentiellement de la morale. Le rapport de l'abbé Grégoire sur le «costume des fonctionnaires» (An III) esquissait déjà les contours d'une conception de l'administration revalorisée et sanctifiée. Le mandataire du peuple se rappelleraqu'il ne doit pas s'identifier avec sa place, mais avec ses devoirs [...] que le pouvoir n'est pas inhérent à sa personne, mais à son office [...] qu'un mérite emprunté n'est pas un mérite et que si, à l'aspect d'un costume
décerné par la loi, la considération publique enveloppe sa personne,

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elle lui commande le travail, l'humanité, l'intégrité; elle lui ordonne de soigner en tout sa conduite en sorte qu'il soit impossible de ne pas respirer la vertu dans son atmosphère.

Aujourd'hui encore, la déontologie de la fonction publique dresse l'inventaire des devoirs de la charge: probité, désintéressement, loyauté, neutralité, sens de l'honneur, soldatesque obéissance. La Vertu est bien la marque du service public qui doit permettre son efficacité par la confiance des usagers. Mirabeau disait également: Tous les hommespublics sont comme une onde pure distribuée dans des canaux différents, mais coulantdes uns dans les autres, toujours
limpide et surtout toujours la même.

La procédure du concours d'entrée, la limitation eugénique des postes qui entretient l'artifice d'une compétence de corps, l'obligation de réserve, la virginité du casier judiciaire, la prestation jadis d'un serment rappellent cet idéal de pureté que l'on retrouve aussi dans l'exigence d'un «sens de l'Etat» qui, plus qu'une simple conscience professionnelle, exprime la nécessité d'un véritable dépassement de soi au service d'un but collectif. La continuité du service public réclame le dévouement, forme à peine euphémisée d'un processus sacrificiel rendu à la divinité étatique. Le fonctionnaire devient alors la victime héroïque et consentante d'une culture administrative cannibale qui fonde l'obéissance de ses personnels dans l'idéalisation de l' oblativité. La déontologie est ici la rançon de l'intérêt général qui sert de principe fondamental de légitimation, destiné à renforcer le consensus autour de l'Etat. Durkheim insistait déjà sur cette mana, cette force mystérieuse dont serait porteur le fonctionnaire: Toutfonctionnaire détient quelque chose de l'autorité publique. Le seulfait de remplir unefonction de l'Etat lui imprime un caractère
qui ne manque à aucun, même au plus humbles.

L'idéologie de l'intérêt général se présente comme un système cohérent et articulé de représentations, destiné à inculquer la croyance dans le bien fondé de l'ordre politique et social (J. Chevallier, 1978). Génératrice d'identité sociale, produisant l'image d'une société une
S

Cité dans P. BIRNBAUM, 1976, «La conception durkheimiennede l'Etat:
de Sociologie, n02,

l'apolitisme des fonctionnaires », Revue française pp. 247-258.

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dans laquelle les particularismes sont transcendés, l'idéologie de l'intérêt général renvoie aussi au mythe d'un bien commun protégé dessinant autour du service public un cercle magique, prophylactique, qui sanctuarise ses missions et rassemble les partenaires autour d'une véritable éthique de la transparence et de la pureté. Le thème du service public a donc surtout rencontré un écho particulier dans la fonction publique dans la mesure où il permet d'insérer les pratiques professionnelles dans un schéma d'interprétation. cohérent et valorisant, à créditer les fonctionnaires de signes de reconnaissance destinés à prouver leur désintéressement personnel et leur culte du bien commun. Cette constance pédagogique tend à ériger la fonction publique, c'est-à-dire les serviteurs de l'Etat, en une caste mandarinale dont l'intégrité vaut titre. Une «bureaucratie céleste» (E. Balasz, 1968) peuplée d'intouchables, dégagée de l'ordre des contingences, porteuse d'une mémoire longue et dont le rapport au temps est proprement ecclésial. L'idéal du service de l'Etat, produit d'un « puritanisme rationaliste» (G. Durand, 1969), ne servirait, selon Pierre Legendre, qu'à dissimuler l'amour que le pouvoir et ses desservants dirigent vers les sujets. Avec une emphase qui n'a d'égal que l'efficience sociale du discours, la Cinquième République a utilisé jusqu'à l'outrance la ficelle du service public, transformant les hommes au pouvoir en caste sublime (P. Legendre, 1976). L'idéologie du service public aurait ainsi contribué à l'entretien d'une littérature dévote sur l'oblativité des fonctionnaires, c'est-à-dire du pouvoir sans plaisir. Toutes les réformes du service public ont renchéri sur ce mythe de la purification d'un espace public débarrassé de l'abject commerce des biens privés. Le service public anticipe l'avènement d'une contre-société modèle, d'une utopie lessivée de toute compromission économique. Propriétaire de sa tenure, paré de son statut incomparable, le fonctionnaire est l'Etat. Le fonctionnaire est donc un schizophrène tiraillé entre son statut d'agent de l'autorité qui doit se conformer aux règles du service de l'Etat, et sa dimension d'homme privé, citoyen comme les autres. Il n'est plus un individu mais un rôle, il ne parle plus mais est parlé par la parole d'Etat qu'il a apprise. Sa loyauté en fait un fidèle. L'idéal de service public participe de ce mystère de l'Etat qui transforme ses agents en - 45-