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Trente ans de la fonction publique territoriale

De
246 pages
Etablie par la loi du 26 janvier 1984, la fonction publique territoriale s'inscrit dans une tradition républicaine selon laquelle la situation des agents publics locaux est régie par la voie statutaire et est soumise au principe de l'égal accès aux emplois publics. Toutefois de nombreuses réformes ponctuelles ont été inspirées par une logique de remise en cause du cadre statutaire. Ce dernier a pu jusqu'ici absorber ces réformes. Qu'en sera-t-il à l'avenir ?
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Sous la direction de Tren Te ans de la fonc Tion
plie T erri Toriale Gérard Marcou et Jacques Fialaire
Établie par la loi du 26 janvier 1984, la fonction publique territoriale
s’inscrit dans une tradition républicaine selon laquelle la situation des
agents publics locaux est régie par la voie statutaire et elle est, comme la Tren Te ans de la fonc Tion
fonction publique de l’État, soumise au principe de l’égal accès aux emplois
publics sans autre distinction que celles que justifent les capacités. plie T erri Toriale
Mais son évolution est marquée par une série de contradictions qui
ont déterminé des adaptations : contradictions entre le principe de libre c ontradictions et adaptations
administration des collectivités territoriales, tout d’abord, et l’introduction
de statuts particuliers nationaux ; entre le cadre statutaire et l’argument
managérial ; entre le rapprochement avec la fonction publique d’État
en catégorie a , et les libertés prises avec le régime statutaire pour la
catégorie C, la plus nombreuse dans les collectivités territoriales. De
nombreuses réformes ponctuelles ont, depuis le début des années 2000, été
inspirées par une logique de remise en cause du cadre statutaire, mais ce
dernier a pu jusqu’ici absorber ces réformes. Qu’en sera-t-il à l’avenir ? Les
contributions réunies tentent d’éclairer le sens des évolutions possibles.
Jacques Fialaire est professeur de droit public à l’université de Nantes,
codirecteur du Groupement de recherche sur l’administration locale en
Europe, GRALE.
Gérard Marcou est professeur de droit public à l’université Paris 1 -
Panthéon-Sorbonne, codirecteur du Groupement de recherche sur
l’administration locale en Europe, GRALE.
Ont contribué à cet ouvrage : Emmanuel Aubin, Bernard Fath, Jacques
Ferstenbert, Didier Jean-Pierre, Jean-Louis Mestre, Jean-Claude Nemery,
Jean-Luc Pissaloux et Jean-Marie Pontier.
Ainsi que : Anicet Le Pors, ancien ministre de la Fonction publique,
conseiller d’état honoraire et Jean-Pierre Sueur, sénateur du Loiret.
illustration de couverture : À l’inconnue qui passe, au pays qui lui ressemble © Maud l esueur
24 €
ISBN : 978-2-343-04643-3
GRALE_PF_MARCOU_TRENTE-ANS-DE-LA-FONCTION-PUBLIQUE-TERRITORIALE.indd 1 08/10/14 17:33
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Sous la direction de
Tren Te ans de la fonc Tion
Gérard Marcou
plie T erri Toriale
et Jacques Fialaire
le








Trente ans de la fonction
publique territoriale



GRALE
Le GRALE (Groupement de Recherche sur l’Administration
Locale en Europe) est un groupement d’intérêt scientifique
(GIS), rattaché au CNRS, et fondé sur un contrat de quatre ans
renouvelable associant au Centre national de la recherche
scientifique plusieurs institutions ou entreprises : les
universités Paris-I - Panthéon-Sorbonne, Reims -
ChampagneArdenne, et Lille-II - Droit et Santé, l’Institut d’études
politiques d’Aix-en-Provence, l’Assemblée des Régions de
France ; le conseil régional d’Île-de-France, Électricité de
France, le Centre national de la fonction publique, et d’autres
institutions ou entreprises, en fonction des projets.
Le GRALE, qui réunit une quarantaine de centres de recherches
et institutions scientifique nationales et internationales, a pour
mission de promouvoir des recherches sur les collectivités
locales, l’action publique territorialisée et des problèmes
juridiques qui s’y rapportent. Il trouve sa raison d’être dans le
réseau dense et diversifié des équipes de recherche ou
associations scientifiques des diverses disciplines qu’il
contribue à entretenir et à stabiliser. Ce réseau forme la base de
l’Observatoire national de la décentralisation mis en place par le
GRALE en 2004 en partenariat avec le ministère de l’Intérieur,
et qui continue son activité de manière indépendante.
Le GRALE est également au centre d’un réseau international
associant des chercheurs de plus de trente pays.
Contact : Université Paris I – 9, rue Malher – 75181 PARIS Cedex 04
Tél. : 01 44 78 33 44 – Mel : grale@univ-paris1.fr
Site : http://grale.univ-paris1.fr

Dernières parutions
Cécile CLERGEAU et Jacques SPINDLER (dir.), L’immatériel
touristique, 2014.
Marie-Christine STECKEL-ASSOUÈRE (dir.), Regards croisés sur
les mutations de l’intercommunalité, 2014.
Laurence SOLIS-POTVIN (dir.), Les effets du droit de l’Union
européenne sur les compétences des collectivités territoriales,
2013.
Bernard FATH, L’intelligence territoriale, une nécessité, 2013.
Gérard Marcou et In-Soo Park (dir.), La décentralisation en
Corée du Sud et l’expérience européenne, 2013.
Sous la direction de
Gérard Marcou et Jacques Fialaire










Trente ans de la fonction
publique territoriale
Contradictions et adaptations

Actes du colloque « Les 30 ans de la fonction
publique territoriale » organisé au Palais du
Luxembourg le 31 janvier 2014 par le GRALE et le
Centre national de la fonction publique territoriale































































































































































































































































© L’Harmattan, 2014
5-7, rue de l’Ecole-Polytechnique, 75005 Paris

http://www.harmattan.fr
diffusion.harmattan@wanadoo.fr

ISBN : 978-2-343-04643-3
EAN : 9782343046433
r emerciements
l e Grale remercie le cnfp T et les services du s énat, dont le
soutien a permis le bon déroulement du colloque du 30 janvier 2014
pour « l es 30 ans de la fonction publique territoriale ».
il remercie en particulier le sénateur Jean-pierre s ueur qui
en a assuré l’accueil au palais du l uxembourg, le président du
c nfp T, M. Jean-pierre d elugat, le directeur général adjoint du
cnfp T, directeur de l’ine T, M. Jean-Marc l egrand, ainsi que le
directeur général du c nfp T, M. Vincent potier et le professeur
Jacques f ialaire qui ont présidé les séances du colloque.
il remercie également pour la richesse de leurs interventions dans
les tables rondes :
me– M l aurence c henkier, d irecteur de l’administration et des
fnances du s dis du r hône, Vice-présidente nationale du s nd -
Gc T en charge de la commission statut-carrière ;
– M. a listair c ole, professeur à l’université dec ardiff ;
– M. Michel c alvez, d irecteur général adjoint r H de la
communauté urbaine de n antes ;
– M. n icola Kada, professeur à l’université de Grenoble, pierre
Mendès-f rance, Vice-président du c onseil scientifique du
Gr ale ;
– M. Jean-Marc l egrand, d irecteur général adjoint du c nfp T, d
irecteur de l’institut national des Études territoriales ;
– M. pierre-Henri Thomazo, d irecteur des ressources humaines
de la ville de c olombes, s ecrétaire général de l’a ssociation
nationale des d r H des territoires (a ndr Hd T).
e nfn, nous remercions M. a nicet l e pors, a ncien Ministre de la
f onction publique pour sa participation à l’ensemble de la journée.
5s ommaire
––r e m e r c i e m e n t s . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
–a u t e u r s –. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
–o u v e r t u r e –d u –c o l l o q u e –. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 1
Jean-Pierre Sueur
–i n t r o d u c t i o n –g é n é r a l e –. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 7
JacqueS Fialaire et –Gérard Marcou
r epères
–l e s –a g e n t s –d e s –c o l l e c t i v i t é s –l o c a l e s –a v a n t –l a –f o n c t i o n –
p u b l i q u e –t e r r i t o r i a l e –. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 5
Jean-louiS MeStre
–1 9 7 2 . – l a –c r é a t i o n –d u –c e n t r e –d e –f o r m a t i o n –p r o f e s s i o n n e l l e –
d u –p e r s o n n e l –c o m m u n a l . – u n e –g r a n d e –é t a p e –v e r s –l a –
f o n c t i o n –p u b l i q u e –t e r r i t o r i a l e –. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 9
Jean-claude neMery
–É v o l u t i o n –d e p u i s –3 0 –a n s . – v i s i b i l i t é –o u –e f f a c e m e n t –d e s –
r e p è r e s –? –. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 5
eMManuel aubin
–r e g a r d s –s u r –l ’ i n s t i t u t i o n –d e –l a –f o n c t i o n –p u b l i q u e –
t e r r i t o r i a l e –e t –s e s –r a p p o r t s –a v e c –l a –f o n c t i o n –p u b l i q u e –
d ’ é t a t –. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 3
anicet le PorS
7Trente ans de la fonction publique territoriale. Contradictions et adaptations
interrogations
–l a –m o d e r n i s a t i o n –d e –l a –f o n c t i o n –p u b l i q u e –e t –l a –f o n c t i o n –
p u b l i q u e –t e r r i t o r i a l e –. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 3
Gérard Marcou
–c e –q u e –n o u s –a p p r e n d –l e –c o n t e n t i e u x –d e –l a –f o n c t i o n –
p u b l i q u e –t e r r i t o r i a l e –s u r –l e s –é v o l u t i o n s –e n –c o u r s –. . . . . . . . . . . . . . . 1 1 9
didier Jean-Pierre
e njeux
––M u t u a l i s a t i o n –d e s –s e r v i c e s –e t –d r o i t –d e –l a –f o n c t i o n –p u b l i q u e –
t e r r i t o r i a l e –. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 3 7
JacqueS Fialaire
–r é f l e x i o n s –s u r –l e s –m o d e s –d ’ a c c è s –à –l a –f o n c t i o n –p u b l i q u e –
t e r r i t o r i a l e , ––
e t –n o t a m me n t –s u r –s e s –c o n c o u r s –d e –r e c r u t e me n t –. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 6 7
Jean-luc PiSSaloux
–l e –c o n t r a t –: –m o d e –d e –r e c r u t e m e n t –e t –d e –g e s t i o n –d e s –
c a r r i è r e s –? –. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 8 7
bernard Fath
–r é f l e x i o n s –s u r –l e s –i n s t i t u t i o n s –d e –l a –f o n c t i o n –p u b l i q u e –
t e r r i t o r i a l e –. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 0 5
JacqueS FerStenbert
–c o n c l u s i o n –. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 1 5
Jean-Marie Pontier
––T a b l e –d e s –m a t i è r e s . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 3 5a uteurs
a u b i n –e mmanuel professeur de droit public, f aculté de droit
et des sciences sociales, u niversité de
poitiers, institut de d roit public (e a 2623)
f a t h –b ernard d octeur en science politique, d élégué à la
r echerche du c nfp T
f i a l a i r e –Jacques professeur de droit public, d roit et
changement social (d cs ) u Mr c nrs 6297,
u niversité de n antes, d irecteur du Gr ale
f e r s t e n b e r t –Jacques professeur émérite des u niversités, d
élégué régional du c nfp T Grande c ouronne,
Vice-président du c iG Grande c ouronne
J e a n - p i e r r e –d idier professeur de droit public – u niversité
d’a ix-Marseille, a vocat au barreau de
l yon, président de l’a ssociation du d roit
de la fonction publique
l e – p o r s –a nicet a ncien Ministre de la f onction publique
c onseiller d’État (honoraire)
M a r c o u –Gérard professeur de droit public, u Mr de d roit
comparé, u niversité paris 1 –
panthéons orbonne, d irecteur du Gr ale
M e s t r e –Jean-l ouis p rofesseur émérite, u niversité
d’a ix-Marseille
n e m e r y –Jean-c laude professeur, u niversité de r eims c
hampagne-a rdenne, président du c onseil
scientifque du G is -Gr ale -c nrs
p i s s a l o u x –Jean - luc professeur de droit public, u niversité de
b ourgogne, Vice-président du c onseil
scientifque du G r ale
p o n t i e r –Jean-Marie professeur de droit public, u niversité
d’a ix-Marseille, membre du c onseil
scientifque du G r ale
s u e u r –Jean-pierre s énateur du l oiret
r évision, maquette, mise en page, coordination éditoriale : Maud l esueur.
maud.lesueur@laposte.net
9ou Ve r Tu re d u c olloque
par
Jean-pierre s u e u r
Sénateur du Loiret
Merci. d ’abord, je vous souhaite la bienvenue à tous et à toutes au
s énat. n ous sommes très heureux bien sûr de vous accueillir. Vous
n’ignorez pas que la c onstitution dit que le s énat assure la
représentation des collectivités territoriales de la r épublique. J’ai été longtemps
député et je pense que les députés représentent aussi les citoyens et
par conséquent les collectivités territoriales de la r épublique. Je n’en
ferai pas donc une affaire de boutique, mais on est heureux de vous
accueillir et je vous souhaite la bienvenue au nom du président du
s énat, Jean-pierre b ayle, au nom de tous mes collègues sénateurs
particulièrement les sénatrices, sénateurs, membres de la commission
des lois que j’ai l’honneur de présider. e t comme j’ai l’honneur de
la présider, je vais devoir vous quitter parce que je dois aller parler
un peu plus haut dans l’hémicycle où nous sommes dotés pour le
moment d’une loi qui s’appelle « a lur ». c e n’est pas mal comme
titre, mais qui pose quelques sujets dont nous débattons. c e matin, je
vais d’ailleurs déposer un amendement, je ne sais pas quel sera son
sort, sur une commune d’une des 36 700 communes de f rance qui
s’appelle c hambord et dont le maire n’a aucun pouvoir, car c’est dans
un établissement public et le maire il n’a aucun pouvoir sur rien. a lors
je vais expliquer que c’est un problème républicain fondamental
qu’une commune n’y en ait-il qu’une seule fut dépourvue de tous
les pouvoirs prévus par la c onstitution, de toutes les prérogatives
prévues par la c onstitution. Je salue Jacques f ialaire, codirecteur
11Trente ans de la fonction publique territoriale. Contradictions et adaptations
du Gr ale et bien sûr Gérard Marcou, codirecteur que nous voyons
depuis longtemps dans ces affaires du Gr ale et des collectivités
locales. Je salue, bien sûr, Monsieur le Ministre a nicet l e pors qui,
à lui seul, représente tout une idée de la fonction publique, que nous
sommes donc très fers d’accueillir ici aujourd’hui. e t puis, tous les
intervenants, je ne vais pas les citer tous. Je vais faire une mention
pour Jacques f erstenberg parce que c’est un vieux complice, je vais
dire une mention pour e mmanuel a ubin puisqu’il est venu
m’apporter son dernier ouvrage qui est un ouvrage sur un sujet qui me
retient beaucoup depuis une certaine loi que j’ai eu l’honneur de
faire en 1993, sur les questions qui malheureusement concernent
chacun et chacune d’entre nous à la fn de notre vie, chaque famille.
Voilà un ouvrage qui s’appelleC imetière cinéraire et opérations
efunéraires, 7 édition, j’ai commis la préface. c ’est très dommage
de me mettre en aussi gros que ceux qui l’ont écrit, parce que je n’ai
meécrit qu’une page, tandis que M. a ubin et M s avary-b ourgeois
ont écrit 450 pages.
n ous sommes heureux de célébrer le trentième anniversaire de
la loi du 26 janvier 1984 qui a apporté des dispositions statutaires
relatives à la fonction publique territoriale et qui a été mise en œuvre,
qui a été votée puis mise en œuvre dans la foulée des lois de
décentralisation et notamment du 2 mars 1982. l ’objectif assigné à la loi était
de doter les collectivités locales des moyens nécessaires à l’exercice
de leurs nouveaux pouvoirs, et surtout de créer une fonction publique
territoriale véritablement attractive, et qui soit en consonance avec
la grande ambition de la décentralisation. c omme l’a résumé le
rapporteur du s énat sur la loi du 26 janvier 1984, qui était mon ami et
notre ami, d aniel Hoeffel. Je cite :
« à l’extrême diversité de la fonction territoriale qui souligne
son caractère subsidiaire, s’ajoutait l’infériorité de la condition
réservée à ses agents par rapport aux fonctionnaires de l’État .»
il s’agissait d’une situation juridique complexe caractérisée par une
parcellisation des statuts, l’inégalité statutaire et la disparité des
rémunérations. l es promoteurs de la loi du 26 janvier 1984 l’ont assise
12J.- p .–s ueur . Ouverture
sur un triple principe : la création d’une fonction territoriale unique
pour l’ensemble des collectivités, communes, régions, départements,
intercommunalité, à parité avec la fonction publique de l’État, et régie
par le principe de la décentralisation. l e statut des fonctionnaires
territoriaux opère la nécessaire conciliation des garanties accordées aux
agents de la fonction publique, et du principe constitutionnel de libre
administration des collectivités locales. d epuis son adoption, la loi
du 26 janvier 1984 a fait l’objet de multiples modifcations, les unes
spécifques aux fonctionnaires territoriaux, les autres intervenant dans
le cadre plus général du statut de la fonction publique. l a première
étape, c’est la loi du 13 juillet 1987 qui a assoupli les procédures de
recrutement et structuré la fonction publique territoriale en cadres
d’emploi. e nsuite il y a eu la formation des agents organisée par la
loi du 12 juillet 1984, qui a été approfondie notamment avec
l’introduction de la valorisation des acquis de l’expérience professionnelle.
l es passerelles entre les fonctions publiques État, collectivités
territoriales, fonction publique hospitalière se sont développées. e t c’est une
bonne chose pour permettre des parcours plus diversifés. l e paysage
institutionnel a été clarifé, rationalisé. e n ce qui concerne les sujets
récurrents, les fonctions respectives du c nfp T et des centres de
gestion. n otamment pour l’organisation des concours et de la formation.
e t les organes du dialogue social ont été rénovés en 2010, puisque
la transcription d’un accord négociant entre les pouvoirs publics et
les organisations syndicales par la loi du 5 juillet 2010 a instauré un
conseil commun autour de trois versants de la fonction publique, pour
unifer les sujets d’intérêt commun. c ’est une convergence utile, je
crois, pour favoriser le passage d’une fonction publique à une autre.
par ailleurs, en 1984 a été créé le c onseil supérieur de la fonction
publique territoriale présidé par le ministre, regroupant les employeurs
locaux et les agents territoriaux. Je crois qu’au fl des ans, l’action
de ce conseil a été tout à fait importante.i l y a eu, bien entendu, la
mise en œuvre de l’ensemble des cadres d’emploi, j’en parlais tout
à l’heure. Je me souviens que lorsque j’étais secrétaire d’État aux
collectivités locales il y a bien une vingtaine d’années, nous passions
un temps infni à négocier, à publier les différents cadres.i l y a eu les
13Trente ans de la fonction publique territoriale. Contradictions et adaptations
emplois techniques administratifs, il y a eu les emplois d’ingénieurs,
il y a eu les emplois sportifs, culturels, etc. o n passe vite, mais chacun
de ces domaines a donné lieu à des textes et qui ont été longuement
négociés, discutés avant d’être publiés. Je veux citer aussi, dernière
en date, la loi du 12 mars 2012 dont l’objet était de remédier à la
précarisation des non titulaires d’une part en organisant un nouveau plan
de titularisation et d’autre part en clarifant et en sécurisant le recours
au contrat par les employeurs publics. Je vous signale que nous avons
décidé de cela la semaine dernière, de confer à nos collègues qui sont
Jacqueline Gourault qui va me rejoindre là-haut tout à l’heure, et
philippe Kaltenbach un rapport sur l’application de la loi, justement
de 2012, pour savoir, c’est peut-être un peu prématuré, mais pour ce
qui est déjà en cours en matière d’évolution des statuts précaires et
de titularisation. u n sujet de discussion qui est devant nous. Je dois
dire que cette loi du 12 mars s’est considérablement enrichie au fl
de la navette parlementaire. l ’apport le plus notable pour la fonction
publique territoriale résidant dans la réforme du cadre supérieur tout
à la fois pour valoriser les carrières avec la création d’un grade à
accès fonctionnel et permettre aux collectivités locales de recruter
des agents de haut niveau pour occuper les fonctions tant techniques
que spécifques. par ailleurs à l’initiative de la commission des lois du
s énat, la loi conforte les centres de gestion comme garant de l’unité
du statut. Voilà quelques points de repère pour commencer. Je voulais
terminer, puisqu’il faut respecter l’horaire, Monsieur le président,
en vous disant combien nous devons penser d’abord aux 1 830 000
agents territoriaux, dont 1 410 000 fonctionnaires qui servent nos
collectivités locales. c ’est beaucoup de monde, beaucoup de citoyens
et de citoyennes, de salariés très attachés à leur métier qui font vivre
les collectivités auxquelles les f rançais sont puissamment attachés. il
y a toujours des débats, vous savez, sur nos 36700 communes, sur nos
départements, nos régions, nos intercommunalités, nos communautés
de commune, nos communautés d’agglomération, nos métropoles
futures, mais ce qui est clair, c’est que dans une période où l’on se
pose beaucoup de questions, où il y a des remises en cause, où il
y a une crise, les f rançais restent très attachés à la proximité, aux
14J.- p .–s ueur . Ouverture
échelons de proximité que constituent les collectivités locales. e t je
crois que le cœur de la r épublique bat dans les collectivités locales.
b ien entendu, c’est ce que les gens perçoivent, ce que nous avons
dans le cœur. par ailleurs, dès que l’on parle de fonction publique et
territoriale, on est dans des sujets compliqués, un peu abstraits, un peu
abscons, un peu incompréhensibles. J’ai été maire pendant longtemps.
il nous est tous arrivé de pester contre ces règles, ces histoires de
quotas. Vous savez, pendant un moment, il y avait une telle emprise
du modèle de la fonction publique de l’État sur la fonction publique
territoriale, qu’on pouvait décider dans une commune de faire trois
gymnases ou quatre ou cinq, ou trois salles de fêtes même si elles
n’étaient pas très utiles, on avait toute liberté. Mais si on voulait
recruter un cadre dans tel domaine qui était très nécessaire à la vie
collective, parce qu’on voulait investir non pas dans ce terme affreux
de ressources humaines, mais dans les hommes et les femmes tout
simplement. o n était aussitôt caparaçonné par des règles. Tout cela
était très vétilleux et rigide. il faut des règles, je ne vais pas dire le
contraire dans cette maison. il faut même des lois. J’ai dit cela tout à
l’heure par rapport à « ressources humaines » parce que cela fait partie
de ces expressions qui prolifèrent et qui sont franchement laides.
q uand j’étais maire, j’avais instauré une « direction du personnel ».
Je trouvais ça pas mal. J’avais dit direction des êtres humains, des
personnes. e t la directrice était ennuyée parce qu’elle allait dans
des congrès. e lle était la seule à avoir cela. Tout le monde était dans
les ressources humaines, d r H. a lors, réféchissons un peu. pour
fnir, je vois très bien la ressource minière. l a ressource gazière, la
ressource pétrolifère, parce que c’est continu. Mais il n’y a pas de
la ressource humaine comme il y aurait d’autres ressources. il y a
des êtres humains, des hommes et des femmes. u ne substance qui
serait de la substance humaine, qui serait comme ça quelque chose
d’un peu abstrait. n on, il y a des êtres humains. Je salue les êtres
humains, les hommes et les femmes qui sont venus aujourd’hui au
s énat, pour parler des très nombreux fonctionnaires qui servent nos
collectivités auxquelles, vous le savez bien, les élus sont fortement
attachés, et élus et fonctionnaires travaillant bien sûr au service de
15Trente ans de la fonction publique territoriale. Contradictions et adaptations
nos concitoyens et c’est notre honneur. e t comme c’est notre honneur,
c’est le moment que j’arrête parce que je vois que vous le demandez
depuis quelques minutes.
Je vous souhaite une très bonne journée en vous priant de
m’excuser, pour aller poursuivre mes propos là-haut. Merci.in Tr oduc Tion GÉn Ér ale
Jacques f i a l a i r e et Gérard M a r c o u
Trente ans après la loi fondatrice de la fonction publique territoriale
(f pT), le c nfp T et le Gr ale se sont associés pour organiser dans
l’enceinte du s énat le 31 janvier 2014 un colloque dressant le bilan
de l’évolution de la f pT et, un mois après la publication du rapport
pêcheur, pour étudier les enjeux des réformes en cours. l ’occasion
a été saisie de confronter les analyses de spécialistes universitaires,
d’élus de la n ation et de fonctionnaires territoriaux. l e présent
ouvrage est issu des a ctes de ce colloque.
Trois temps ont marqué la progression des réfexions des auteurs :
– les repères ; – les interrogations ; – les enjeux.
I. Les repères
u ne prise de recul historique s’imposait ici. c omme nous le montre
Jean-l ouis Mestre, la f pT recueille l’héritage d’une tradition
républicaine où la norme de référence réside en ce que la situation des
agents publics locaux soit régie par la voie statutaire. e lle a aussi,
selon Jean-c laude n émery, gardé l’empreinte du modèle du c fpc ,
ancêtre de l’actuel c nfp T, issu des aspirations au dialogue social
ayant suivi le mouvement de mai 1968, et se traduisant par une gestion
paritaire des questions de formation associant les élus locaux et les
représentants du personnel.
a nicet l e pors, « père fondateur » du statut général de 1983-1984,
nous rappelle que la loi du 26 janvier 1984 participait de l’unité de la
fonction publique tout en affrmant la spécifcité de la « Territoriale ».
l ’accroissement des responsabilités des pouvoirs locaux résultant
de l’acte i de la décentralisation nécessitait le renforcement de leurs
17Trente ans de la fonction publique territoriale. Contradictions et adaptations
capacités administratives. l ’objectif était donc de fonder la f pT sur
les mêmes principes que la fonction publique de l’État, et la porter
au même niveau, comme nous le rappelle l’ancien ministre de la
f onction publique. l a parité entre les fonctions publiques devait
permettre la mobilité.
e n même temps, le législateur a été initialement en quête d’un
équilibre entre l’autonomie d’action des employeurs locaux et la
défense des droits des personnels, ce que relève e mmanuel a ubin.
c es repères sont-ils encore pertinents aujourd’hui ? e mmanuel
a ubin soutient que « les repères statutaires n’ont pas été effacés » tant
qu’est restée constante la cartographie des collectivités territoriales.
Mais il admet qu’ils pourraient être affectés par une refonte future
de l’architecture des institutions locales.
II. Les interrogations
l e fossé tend à s’accroître entre la réalité des métiers territoriaux et
le cadre statutaire lié à la fonction publique de carrière, ce qui peut
laisser penser que le cadre statutaire actuel est inadapté aux nouvelles
pratiques du management territorial.
l a référence au métier, la multiplication des emplois
fonctionnels, l’assouplissement du recrutement des contractuels peuvent-ils
à terme remettre en cause l’édifce statutaire ? o n sait que la thèse
de l’inadaptation du cadre statutaire classique de la f pT aux
exigences managériales a été valorisée dans certains rapports offciels
(pochard 2003 ; s ilicani 2008…). l es réponses actuelles privilégient
plutôt une « f onction publique statutaire, unitaire et de carrière »,
suivant les préconisations du rapport pêcheur de novembre 2013, dont
rend compte Gérard Marcou. o n rejoint ici l’« attachement au modèle
statutaire » affché par Marylise l ebranchu, ministre en charge de la
f onction publique le 17 juillet 2013, lors de la présentation en c onseil
des ministres du projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et
obligations des fonctionnaires. e n réalité, selon Gérard Marcou si l’on
trouve dans les réformes des dernières années bien des dispositions
18J. –f ialaire –et –g .–m arcou. Introduction générale
inspirées par une logique différente de celle du statut général, force
est de constater qu’elles ont concouru à son adaptation plutôt qu’à
sa remise en cause ; l’effet de levier n’a pas joué, c’est au contraire
le statut général qui les a absorbées.
d idier Jean-pierre soutient que le cadre statutaire de la f pT reste
encore globalement bien préservé par le juge administratif, faisant
de celui-ci le « garde du corps de la f pT ». a u-delà, on est fondé
à porter une attention forte aux enseignements de la jurisprudence
administrative, car le contentieux de la f pT, dont la masse va
croissante, révèle en profondeur dans ses différentes composantes, la vie
professionnelle des agents territoriaux, en dépit du prisme que peut
induire l’analyse de ce contentieux.
III. Les enjeux
perce une interrogation fondamentale. Trente ans après son
institutionnalisation, peut-on encore dire que la construction statutaire
de la f pT soit en voie de parachèvement, ou bien se trouve-t-elle
déstabilisée ? o n mesure les enjeux actuels à la lumière des principaux
facteurs ayant produit les bouleversements perceptibles depuis les
années 2000. il nous a ainsi été donné de considérer :
– c ertains effets engendrés par les transformations de l’action
publique locale, dans un contexte de raréfaction des ressources
publiques. Jacques f ialaire a analysé les implications de la mutualisation
des services sur l’organisation de la f pT et la gestion des ressources
humaines. s elon Jacques f ialaire, ces effets sont à moduler au regard
de l’ampleur variable des mutualisations, allant « de la mise à
disposition de services fonctionnels, à la constitution d’un véritable pôle
local d’expertise mis au service des petites communes rassemblées
dans une intercommunalité ». o n décèle pour le moins au bénéfce
des employeurs, un cadre juridique favorable à des modifcations
possibles des conditions de travail des agents territoriaux, voire de
leur affectation. s ’agissant de l’impact budgétaire des mutualisations
de services, l’enquête partielle réalisée conjointement par le Gr ale
19Trente ans de la fonction publique territoriale. Contradictions et adaptations
et l’a dcf en 2012-2013 révèle que les gains fnanciers directs
n’apparaissent pas déterminants, étant longs à se concrétiser.l ’intérêt
de la mutualisation réside avant tout dans un gain d’effcacité dans
l’offre de services publics et la qualité des prestations dispensées.
– l a pertinence des stratégies des dirigeants territoriaux, dégageant
des solutions à la marge du statut.o n observe particulièrement une
montée du champ de la dérogation au recrutement par concours.
s oit on suivra le regard de science politique porté par b ernard f ath,
estimant que « la contractualisation de la fp T semble être un
excellent marqueur de l’évolution tant de l’action publique que de la
démocratie ». s oit on adoptera l’approche juridique proposée par
Jean-l uc pissaloux, s’inquiétant du fait que le concours soit de plus
en plus suppléé par le recrutement sur contrat dans l’accès à la
fonction publique territoriale, au point de saper les bases mêmes du statut
général. e st en défnitive atteint un principe à valeur constitutionnelle,
l’égale admissibilité aux emplois publics, énoncé dans l’article 6 de
la d éclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 qui pose
que « tous les citoyens sont également admissibles à toutes dignités,
places et emplois publics, selon leur capacité et sans autre distinction
que celle de leurs vertus et de leurs talents ». s elon Gérard Marcou,
cependant, il convient de nuancer cette opposition. d es agents non
titulaires ont toujours été employés par les administrations, nationales
ou locales, à côté des fonctionnaires ; le statut général de 1983-1986
est le premier qui ait intégré des dispositions encadrant le recours à
des personnels contractuels.
Malgré les assouplissements qui ont été apportés à ces
recrutements depuis 1984, et malgré la recrudescence du recours à des agents
contractuels, surtout dans la fp T, depuis 2000, le taux de personnels
contractuels est aujourd’hui sensiblement inférieur à ce qu’il était à
la veille du nouveau statut général. c e dernier et la jurisprudence
récente, y compris le c onseil constitutionnel ont rappelé que la règle
était le statut et le contrat l’exception, et consacré l’existence d’une
fonction publique contractuelle subsidiaire qui, dans les collectivités
territoriales, concerne essentiellement la catégorie c . e n revanche,
20J. –f ialaire –et –g .–m arcou. Introduction générale
il est nécessaire de soumettre le recrutement des contractuels et les
recrutements directs de fonctionnaires en catégorie c à un minimum
d’exigences de transparence qui font aujourd’hui défaut. à cet égard,
il est urgent de suivre les recommandations du rapport pêcheur.
– l e besoin d’améliorer l’effcacité des concours d’accès à la
fp T. l e système des concours de réserve pouvant diffcilement être
remis en cause, il convient d’en atténuer les effets négatifs, ce qui
passe prioritairement, selon Jean-l uc pissaloux, par une « réduction
du nombre des reçus-collés ». pourtant, selon Gérard Marcou, il
devra l’être si on veut aller jusqu’au bout de la mobilité entre les
deux fonctions publiques, notamment si on veut créer les cadres
trans-fonctions publiques proposés par le rapport pêcheur.
– l ’adaptation des institutions de la f pT à la transformation de
leurs missions. u n idéal type de résolution de ce problème est proposé
par Jacques f erstenbert, en croisant l’approche fonctionnelle
(distinguant les fonctions de formation, d’organisation des concours, de
gestion des carrières et de représentation), et l’approche structurelle
(dégageant pour chaque institution sa nature juridique, son niveau
géographique, son mode de gouvernance, et envisageant «
l’articulation entre le niveau national et les instances territorialisées »).
n ombre de questions surgissent encore lorsque l’on replace la f pT
dans l’univers plus large de la fonction publique. l es enjeux de la
fp T sont-ils les mêmes que ceux des réformes de la fonction publique
de l’État ? f aut-il poursuivre, ou reprendre, le rapprochement entre
la fp T et la fonction publique de l’État, y compris au moyen de
réformes statutaires comme le préconise le rapport pêcheur ? e st-il
possible de résorber les différences entre les régimes indemnitaires,
freins à la mobilité ? c es interrogations seront au cœur des réfexions
qu’engage à compter de septembre 2014 une nouvelle commission
thématique mise en place au sein du Gr ale , selon une approche
pluridisciplinaire qui associera, notamment, la sociologie, le droit
public et la gestion.
21r epères