Gestion des ressources humaines dans les municipalités françaises

De
Publié par

Peut-on et doit-on mettre en place des pratiques de gestion des compétences dans les municipalités françaises ? Si oui, comment articuler gestion statutaire et gestion des compétences ? Pourquoi de nombreuses collectivités décident-elles de mettre en place une gestion des compétences ? Voici un nouvel éclairage sur les processus par lesquels la gestion des compétences s'institutionnalise dans les municipalités françaises.
Publié le : jeudi 1 avril 2010
Lecture(s) : 385
EAN13 : 9782296249219
Nombre de pages : 396
Voir plus Voir moins
Cette publication est uniquement disponible à l'achat

GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DANS LES MUNICIPALITÉS FRANÇAISES

Audrey Becuwe

GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DANS LES MUNICIPALITÉS FRANÇAISES

De l’expérimentation à l’institutionnalisation
Préface de Christian Defélix
Professeur IAE-CERAG, Université de Grenoble

Avant-propos d’Alain Roger
Professeur IAE de Lyon, Université Jean Moulin Lyon 3 et directeur du centre de recherche Magellan IAE de Lyon

L’HARMATTAN

L’auteure remercie Monsieur le Maire de la commune de Quincieux (69) pour l’autorisation qu’il nous a accordée de photographier la mairie ainsi que la société Pixtory pour la mise en forme Pop Art

© L’Harmattan, 2010 5-7, rue de l’Ecole-Polytechnique, 75005 Paris http://www.librairieharmattan.com diffusion.harmattan@wanadoo.fr harmattan1@wanadoo.fr ISBN : 978-2-296-11208-7 EAN : 9782296112087

!"#$%"
La gestion des compétences est-elle soluble dans les communes françaises ? La gestion des compétences est une instrumentation managériale décidément surprenante. Après s’être développée progressivement en France depuis le tournant des années 90, puis avoir été décrite par certains comme une mode managériale éphémère, voici que les années 2000 ont signé sa résurgence et son extension. Résurgence, de par les problématiques de transfert des savoirfaire et d’obligation légale de la gestion prévisionnelle ; extension, via la multiplication des dispositifs dans les PME, le secteur public et même aujourd’hui les territoires. Ni modèle universel s’appliquant ipso facto partout, ni instrumentation spécifique pour contextes organisationnels particuliers, la gestion des compétences trace ainsi son chemin dans la diversité des univers organisés. Les communes n’échappent pas à ce constat ; pour autant, nous ne disposions jusqu’ici que de très peu de connaissances sur ce que gérer les compétences veut dire dans cet échelon important de la structure administrative française. Avec l’important travail de recherche présenté dans cet ouvrage, Audrey Bécuwe comble ce manque et nous introduit à la gestion des compétences dans les communes, entre expérimentation et institutionnalisation. Les cas étudiés, l’enquête statistique, l’exigence de ses modèles interprétatifs sont autant de gages de qualité pour son approche. La meilleure chose qu’on puisse souhaiter à cet ouvrage est non seulement d’être lu par les acteurs et accompagnateurs du secteur public, mais surtout d’être prolongé par d’autres recherches et retours d’expériences. C’est en effet par une connaissance longitudinale de l’évolution des dispositifs et de leur impact que nous pourrons contribuer à une plus grande efficacité et une meilleure efficience de la mobilisation des ressources humaines au sein des communes françaises. Christian Defélix, Professeur IAE-Cerag, Université de Grenoble

7

$'$()* !+ +,
La gestion des compétences a souvent été considérée au départ comme une mode passagère ou un nouveau gadget. Plus tard, certains y ont vu une sorte d’instrument de pression, voire d’oppression des salariés, et d’autres ont dénoncé une sorte d’usine à gaz trop complexe et trop lourde à gérer. Elle est maintenant reconnue comme l’un des fondements essentiels de la gestion des ressources humaines dans les grandes entreprises du secteur privé, et elle se développe progressivement dans les communes malgré les contraintes imposées par le statut de la fonction publique territoriale auquel elles sont soumises. L’ouvrage d’Audrey Becuwe apporte un éclairage très utile sur les conditions d’adoption de différentes formes de gestion des compétences en analysant le contexte institutionnel de ces organisations et les facteurs internes qui peuvent favoriser la mise en place d’une telle innovation dans ce contexte particulier. Une mode ? Après les premières expériences pilotes menées en France dans les années 1980, le développement des approches fondées sur la notion de compétence a pris son essor avec la signature en 1992 de l’accord A. CAP 2000 dans la sidérurgie. Cet accord, dont l’objectif principal était de remédier au manque de compétences dans le secteur, privilégiait une « logique compétence » visant à privilégier le développement individuel en reconnaissant des compétences définies comme des « savoir-faire opérationnels validés ». Ceux qui ont vu dans cette approche une solution miracle ont rapidement déchanté en constatant les risques des validations de compétences mal contrôlées qui pouvaient faire exploser leur masse salariale s’ils ne gardaient pas comme fondement principal une logique fondée sur les postes de travail. La gestion des compétences allait-elle alors disparaître comme les « cercles de qualité » qui avaient connu leur heure de gloire une dizaine d’années plus tôt ? Un instrument de pression ? Un autre argument aurait pu contribuer à la disparition de ce nouveau concept : l’accent mis sur l’individu pourrait remettre en question la dimension collective des qualifications liées aux grilles traditionnelles de classification, mais aussi l’esprit d’équipe, l’action collective, l’ensemble des interactions entre les acteurs qui dépassent la compétence isolée d’un 9

individu. Au-delà des compétences individuelles, la question se pose alors de définir des compétences collectives liées à la qualité de la coopération, de la communication, du partage des connaissances et du savoir-faire qui se forgent dans l'expérience, l'épreuve du réel et l'entraînement collectif entre les membres d’une équipe. En définissant des compétences requises pour chaque emploi, on imposerait aussi un ordre préétabli, une conformité qui remettrait en cause des formes de régulation autonome et une responsabilisation des acteurs ; or il est indispensable aujourd’hui de pouvoir s’ajuster à des contextes de travail où prime la recherche d’innovation et où il faut faire face aux imprévus dans un environnement turbulent. Une usine à gaz ? Quelques grandes entreprises ont quand même cherché à moderniser leur gestion des ressources humaines en mettant en place ce nouvel instrument de gestion. Elles se sont lancées dans l’élaboration de référentiels de compétences avec des approches parfois tellement complexes qu’elles se sont découragées en route ou après quelques années lorsqu’elles ont constaté le coût et la lourdeur de la gestion et de la mise à jour du système. Il est difficile de trouver le bon équilibre entre des outils simples, mais qui n’apporteraient pas les avantages attendus, et une complexité excessive qui pourrait effrayer les utilisateurs et ne serait plus opérationnelle concrètement pour ceux qui auraient à l'utiliser. Les systèmes de validation des compétences risquent aussi d’être détournés de leur but lorsque, dans certaines organisations bureaucratiques, des validations de compétences sont accordées quasi-automatiquement après quelques années d'ancienneté. La crédibilité du système est alors rapidement détruite. Elle perd également tout son sens lorsque des supérieurs hiérarchiques dont l'enveloppe d'augmentation est limitée accordent à leurs collaborateurs une "validation" de compétence avec l’augmentation de salaire qui lui est liée, sans que la personne possède une réelle maîtrise de cette compétence.

Un développement inexorable … Malgré tous ces obstacles, la gestion des compétences s’est révélée être une sorte de révolution managériale. Elle permet à certaines entreprises de répondre de façon plus souple à la transformation de leurs structures organisationnelles où les structures hiérarchiques traditionnelles évoluent vers des configurations matricielles et des formes de gestion par projets. Son essor actuel est également lié à une forme d’institutionnalisation : les normes ISO 9000 par exemple ont inclus dans leur version 2000 la nécessité d’une 10

démarche fondée sur les compétences pour les entreprises qui demandent la certification, et la loi qui impose maintenant une négociation sur la GPEC (Gestion Prévisionnelle de l’Emploi et des Compétences) est une forte incitation à développer cette approche. Le fondement de ces incitations est probablement un raisonnement qui, au lieu d’opposer une logique individuelle à une logique de poste, tente au contraire de les réconcilier en proposant un langage commun : les emplois sont caractérisés par un ensemble de compétences requises, et l’acquisition de ces mêmes compétences chez les personnes permet d’évaluer leur niveau d’adaptation, leur employabilité et leurs besoins de développement ou de réorientation. C’est ainsi qu’a été développé au niveau national le Répertoire Opérationnel des Métiers et des Emplois (ROME) pour permettre à l’ANPE d’ajuster plus facilement les offres et les demandes d’emploi. Dans ce même esprit, des "cartes des métiers" sont définies dans les entreprises sur la base des compétences requises par les emplois, et la gestion quotidienne des mobilités au sein des équipes de travail est grandement facilitée par des outils comme les matrices des compétences. … y compris dans la fonction publique. Ce raisonnement pouvait-il s’appliquer à la fonction publique où la gestion des ressources humaines n’est encore souvent qu’une gestion administrative du personnel ? Ces organisations sont soumises à un statut qui paraît très contraignant et qui laisse peu de place à la souplesse et à la flexibilité qui caractérisent la gestion des compétences. La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) prévoit cependant, avec la décentralisation du management des ressources humaines, une professionnalisation de la fonction RH avec de nouveaux instruments de gestion centrés sur les compétences pour la gestion des métiers et de la formation. Quelques expériences récentes montrent que les organismes publics, et en particulier les communes, disposent en fait d’une marge d’autonomie qui leur permet de s’ouvrir à ce type d’innovation. Ils y sont d’ailleurs encouragés par des mesures gouvernementales qui vont dans le sens d’un « nouveau management public » visant à réduire le caractère bureaucratique qui caractérisait traditionnellement leur management. C’est dans ce sens qu’Audrey Becuwe voit la gestion des compétences comme un véhicule potentiel de la modernisation des communes françaises.

Alain ROGER, Professeur IAE de Lyon, Université Jean Moulin Lyon 3 Directeur du Centre de recherche Magellan IAE de Lyon 11

-()!+./%)-+( 0"("!$1"
« Produit, mode ou technique ? La gestion des compétences est tout cela à la fois. Ces désignations, pour ne citer qu’elles, sont sans doute autant des caractéristiques des enjeux de l’observateur que de l’objet lui-même. Elles ont en commun de nous rappeler que la gestion des compétences n’est pas bâtie pour l’éternité. Quant à son avenir, il demeure incertain. » (Gilbert, 2003) Beaucoup de désillusions jalonnent l’histoire de la gestion « anticipée » ou « prévisionnelle » des emplois et des compétences dans les entreprises privées, premières organisations à avoir adopté cet outil de gestion. Dans un contexte de modernisation du secteur public, l’instrument de gestion se diffuse aujourd’hui dans le secteur semi-public1 (EDF, RATP, France Telecom, SNCF, La Poste…) et même public (les collectivités locales), devenant l’un des chantiers prioritaires des directions des ressources humaines au sein des collectivités. Si l’idée de modernisation de l’administration n’est pas nouvelle, elle demeure une priorité aujourd’hui encore pour les villes. Les outils de gestion, définis par Moisdon (1997) comme « une formalisation de l’activité organisée, de ce qu’elle est ou de ce qu’elle sera, ou encore de ce qu’elle devrait être », se font le véhicule de la modernisation des villes. Celle-ci se traduit par une « managérialisation des services publics » (Laufer, 1997) où s’efface progressivement la frontière entre le secteur public et le secteur privé. Ainsi, « L’innovation organisationnelle en matière publique est difficile mais loin d’être impossible […]. Elle se formerait fréquemment par mimétisme avec les modes de gestion du secteur privé » (Kopel, 2003). Les collectivités locales auraient alors tendance à imiter les pratiques des organisations perçues comme « leaders » - dont les entreprises privées constituent un exemple parmi d’autres -, ce qui entraîne un mouvement de mimétisme dans le milieu local. Ce concept de mimétisme est dominant dans la théorie néo-institutionnaliste, c’est pourquoi nous mobilisons cette approche afin de comprendre le phénomène de mimétisme en dépassant les arguments de performance technico-économique pour s’intéresser à ceux reposant sur la légitimité externe (DiMaggio et Powell, 1983 ; Meyer et
1

Pour Dejoux (2001, p.143), le succès actuel de la notion de compétence individuelle dans le secteur public n’est pas le fruit du hasard. Au cours des années 80, un transfert des outils de gestion du secteur privé vers les entreprises du secteur public s’est réalisé. Les logiques et les méthodologies du management public se sont rapprochées de celles du secteur privé : développement de la notion de service, décentralisation des décisions, écrasement de la pyramide hiérarchique…

13

Rowan, 1977). En effet, l’objectif de la modernisation n’est pas seulement d’améliorer la gestion des collectivités mais de redéfinir le rôle du service public dans la société. La question de la légitimation de l’action publique, de ses finalités, de ses moyens et formes d’exercice, est problématique. La question de l’ « accountability » (Pettigrew, 1997) renvoie à la nécessité de devoir rendre des comptes devant les autorités publiques et les citoyens, nécessité qui est généralement considérée comme la base de la légitimité des responsables2. La légitimité de l’organisation publique doit être conquise en faisant la démonstration du bien-fondé des opérations engagées et de la qualité des méthodes de gestion employées. Or, Laufer et Burlaud (1997) précisent que les techniques de gestion peuvent par elles-mêmes constituer des sources de légitimité, elles font partie des méthodes auxquelles les acteurs peuvent faire appel pour légitimer leurs actions. La question générale à laquelle s’intéresse cet ouvrage est : par quels processus s’institutionnalise la gestion des compétences dans les communes3 ? L’idée défendue étant que les institutions participent largement à ce processus d’institutionnalisation. Ainsi, après l’étude de trois cas de gestion des compétences dans des villes de tailles importante et moyenne, cette recherche énonce la formulation d’hypothèses sur le rôle respectif des différents types de pressions institutionnelles – coercitives, normatives et mimétiques – dans l’adoption de la gestion des compétences dans les communes françaises de plus de vingt mille habitants.

1 : L’OBJET D’ETUDE : LA GESTION DES LA DE VEHICULE COMPETENCES, MODERNISATION DANS LES COMMUNES FRANCAISES ?
Dans les organisations publiques, l’utilisation d’outils de GRH est en augmentation constante (Bartoli, 1997). Les outils de gestion des compétences se font le véhicule de la modernisation des villes pour dépasser
Ainsi, pour Emery et Giauque (2003), « les services publics introduisant la nouvelle gestion publique tirent de plus en plus leur légitimité de leur capacité à produire de manière efficiente des produits et services, une forme de légitimité secondaire qui tend à devenir primaire ». 3 Les trois fonctions publiques emploient 4,925 millions de personnes, soit un salarié sur cinq. 51,4% appartiennent à la Fonction Publique d’Etat (FPE), 29,7% à la Fonction Publique Territoriale3 (FPT) et 20% à la Fonction Publique Hospitalière (FPH) (effectifs au 31 décembre 20023). Au vu de ces chiffres, on ne peut que s’étonner que ces organisations ne soient pas l’objet d’attentions plus fréquentes de la part des sciences de gestion…
2

14

les cadres rigides imposés par le statut, pour mobiliser les hommes et transformer le management. En effet, si l’idée de modernisation de l’administration n’est pas nouvelle, elle demeure une priorité aujourd’hui encore pour les villes. Cette modernisation répond à une exigence ininterrompue : celle de la légitimation, toujours problématique, de l’action publique, de ses finalités, de ses moyens et formes d’exercice. La modernisation des services publics se traduit par une managérialisation des services publics où s’efface progressivement la frontière entre le secteur privé et le secteur public. L’objectif affiché de la modernisation n’est pas seulement d’améliorer la gestion des collectivités mais de redéfinir le rôle du service public dans la société. Or, les techniques de gestion peuvent constituer des sources de légitimité (Laufer et Burlaud, 1997). Alors, la mise en place des outils de gestion dans les organisations ne peut plus s’expliquer sommairement par leur capacité à permettre le calcul rationnel mais devient un objet de recherche (Lemarchand et Leroy4, 2000). Notre recherche est née du constat de l’introduction de la gestion des compétences dans les communes françaises, et de la prise de conscience du paradoxe apparent de la situation de gestion. Il s’agit de la cohabitation de la gestion traditionnelle collective des agents territoriaux représentée par les règles statutaires et de l’introduction d’une logique basée sur les compétences i.e. managériale dont « la reconnaissance de l’agent comme acteur érode la légitimité des principes juridiques d’administration du personnel » (Crozet, 1998). La gestion des compétences est à la fois multiforme5, complexe et évolutive : « l’expression gestion des compétences réunit sous un même intitulé un spectre étendu de pratiques, affectant à des degrés divers les modes de gestion des ressources humaines ainsi que l’organisation du travail » (Dietrich, 2003, p.215). Néanmoins, « toutes les « démarches compétences » ont un point de passage obligé : le repérage, la définition et la mise en forme des compétences » (Oiry et Sulzer, 2002,p.30).

Pour Lemarchand et LeRoy (2000, p.88), « les outils de gestion ne sont plus de simples instruments permettant le calcul économique dans les entreprises. Ils deviennent des normes, des règles ou des habitudes socialement construites et acceptées par les acteurs qui les utilisent. Leur mise en place dans les entreprises ne peut plus s’expliquer sommairement par leur capacité à permettre le calcul rationnel mais devient un objet de recherche ». 5 Cherchant à préciser le caractère multiple de la gestion des compétences, Defélix (2001), de son côté, distingue quatre configurations : (1) une configuration uniquement langagière, (2) une configuration d’exploration dans laquelle l’emploi est décrit en termes de compétences, sans que cela donne lieu à l’évaluation des salariés, (3) une configuration de confrontation dans laquelle on évalue les compétences des salariés mais où l’on maintient la logique de poste pour les rémunérations, (4) enfin une configuration d’intégration qui seule, correspondrait pleinement à la logique compétence.

4

15

La gestion des compétences doit donc, pour exister réellement, s’incarner dans des pratiques et des outils6 formalisés tels que le référentiel. Notre recherche questionne alors l’introduction des démarches compétences dans les villes françaises de tailles moyenne et importante comme pratique en cours d’institutionnalisation et ambitionne ainsi une compréhension du processus d’adoption des innovations managériales. Les chercheurs ont très largement mis en évidence l’influence des facteurs de contingence pour expliquer l’adoption du management des compétences dans les entreprises.

2 : LE CADRE THEORIQUE MOBILISE : SOCIOLOGIE NEO-INSTITUTIONNELLE

LA

« Le néo-institutionnalisme conçoit les organisations comme compréhensibles seulement s’il est tenu compte du fait qu’elles sont, d’une part, connectées entre elles, et d’autre part, construites par leur environnement » (Rojot, 2003, p.403). La théorie institutionnelle s’interroge sur les mécanismes qui conduisent à la diffusion d’une pratique. DiMaggio et Powell (1983) ont décrit trois types d’isomorphisme institutionnel normatif, mimétique et coercitif – moteurs de cette diffusion, qui opèrent à travers l’influence d’organisations grandes ou performantes, de professions et de l’extension de certains réseaux (Guler et al., 2002). Les organisations sont donc structurées par leurs environnements et elles deviennent isomorphes. Elles incorporent des éléments qui seront légitimés à l’extérieur, plutôt que justifiés en termes d’efficacité et de fonctionnement interne. Le processus d’institutionnalisation comprend trois étapes (Demil, Leca et Naccache, 2001). La première est le développement d’une pratique innovante par une organisation confrontée à un problème spécifique. Si cette innovation est considérée comme viable par les autres organisations, elle se diffuse. La dernière phase d’institutionnalisation est celle de l’intériorisation. L’institution est alors « tenue pour acquise ». Ce courant invite à se placer à un niveau méso, i.e. au niveau du champ organisationnel, et à intégrer des acteurs (médias, associations
6 L’outil ou l’instrument est un moyen6 qui agit sur le contexte, transforme l’information en donnée et organise les rapports sociaux. L’instrument de gestion est à la fois lié à un contexte d’utilisation et partiellement transposable. Il véhicule « un ensemble d’expériences, de réflexions, de représentations, de théories qui lui ont donné naissance, à lui et à d’autres, et qui contribuent à constituer avec lui une technique de gestion ». (Gilbert, 1998). L’instrument est le produit de cette technique. L’instrumentation de gestion des compétences s’est peu à peu développée depuis les années 1980 pour assurer cette gestion des compétences, dans le cadre d’une fonction ressources humaines davantage partagée avec l’encadrement et plus individualisée (Gilbert, 2003).

16

professionnelles...) assez peu étudiés en GRH7. La perspective institutionnelle amène à considérer les enjeux symboliques de l’adoption d’une innovation managériale. Dans ce sens, pour Livian (2002, p. 164), « c’est vrai qu’il y a un effet de croyance mais en tout cas, c’est fortement inséré dans des stratégies internes des uns et des autres. Ce n’est pas qu’un isomorphisme, ce n’est pas qu’une mode, c’est aussi une façon de produire de l’action et comme par hasard, favorable au métier ou à l’approche qu’on a dans l’entreprise ». Les processus institutionnels seraient donc à l’œuvre au sein même des processus de gestion des ressources humaines.

3: LES DIFFERENTES L’OUVRAGE

QUESTIONS

DE

Dans cet ouvrage, nous cherchons à répondre aux trois séries de questions suivantes, qui donnent lieu à trois propositions de recherche : ( Peut-on concilier logique juridique (basée sur le statut) et logique managériale (basée sur les compétences) dans les organisations communales ? Assiste-t-on à l’émergence originale d’une gestion des compétences conciliant les prescriptions managériales et les particularités du contexte municipal ? Première proposition : Le statut offre des marges de manœuvre permettant la mise en place d’un système de gestion des compétences dans les communes. ( Comment approcher quantitativement la gestion des compétences ? Au vu de l’effet de mode qui accompagne le discours gestionnaire sur la compétence, ne risque-t-on pas d’être amené à surestimer très largement l’adoption de cette pratique par les compétences si l’on s’en tient à la question « Gérez-vous les compétences de vos agents ? » ? Les communes qui mettent en place une gestion des compétences en leur sein le font-elles de façon homogène ? avec les mêmes finalités ? Seconde proposition : Les pratiques de mise en œuvre d’un système de gestion des compétences dans les organisations communales sont différenciées.

7 « Peut-on accepter […] l’existence d’une GRH en état d’apesanteur, qui s’exercerait sans pressions ni arrangements institutionnels, dans un univers totalement neutre et aseptisé, où la rationalité avancerait ses avantages sous forme de leurres ?» (Allouche et Huault, 2003)

17

( Quelles institutions – coercitives, normatives, mimétiques – influencent la mise en œuvre d’un système de gestion des compétences dans les communes ? Comment la perception des DRH influence-t-elle la réponse des organisations aux pressions institutionnelles, la réponse étant comprise comme une variation dans le contenu des pratiques organisationnelles (i.e. la gestion des compétences) ?

Troisième proposition : Les institutions influencent les pratiques de mise en œuvre d’un système de gestion des compétences. L’objectif de notre recherche est alors, d’une part, de contribuer à une meilleure compréhension des mécanismes par lesquels le management des compétences (considéré comme une innovation managériale) est progressivement adopté par les communes moyennes françaises, et d’autre part, de réfléchir aux conditions de mise en œuvre de cette démarche dans ces organisations spécifiques.

4 : PRESENTATION DU PLAN DE L’OUVRAGE
La démarche de recherche a suivi un schéma relativement classique : analyse de la littérature, modélisation, confrontation au terrain, analyse et conclusions. Nous avons scindé la présentation de cet ouvrage en deux parties. ( La première partie de ce travail est consacrée à une revue de la littérature sur les différents éléments de notre problématique ainsi qu’à l’élaboration d’un cadre conceptuel. Elle comprend trois chapitres (chapitres 1 à 3). L’objet du premier chapitre est de préciser le contexte de la recherche (les organisations communales françaises de plus de 20 000 habitants). Nous considérons que les communes sont encastrées dans un champ social plus large que nous évoquons. Nous présentons également les spécificités organisationnelles, statutaires et culturelles de notre terrain d’étude. Ce chapitre se termine par la présentation de l’objet et des résultats de l’étude pré-exploratoire menée auprès de praticiens et experts de la gestion des ressources humaines des collectivités locales. Le second chapitre formalise des éléments conceptuels à travers un éclaircissement sur l’objet de la recherche (i.e. la gestion des compétences). Ce chapitre présente ainsi un double objectif. Il s’agit d’une part d’exposer les grands « principes » de la gestion des compétences pour la gestion des 18

ressources humaines, et de montrer en quoi cette gestion des compétences peut être articulée avec le statut. Le troisième chapitre a pour objectif de présenter le cadre d’analyse de la recherche en exposant les fondements et les évolutions du cadre théorique mobilisé (i.e. la sociologie néo-institutionnelle). ( La seconde partie est le cœur de notre travail empirique. Elle détaille les résultats des études de cas réalisées auprès de trois villes que sont les villes de Carville, Texville et Berville, avant d’analyser les résultats de l’étude quantitative menée sur la base d’un questionnaire sur la gestion des compétences envoyés aux DRH des villes de tailles moyenne (et importante) de France. Cette partie est également composée de trois chapitres (chapitre 4 à 6) Le quatrième chapitre précise notre positionnement épistémologique ainsi que les choix méthodologiques retenus. Le cinquième chapitre présente les apports de l’étude qualitative, c’est-àdire des apports des trois études de cas réalisées auprès des communes de Carville, Texville et Berville. L’analyse des pratiques de gestion des compétences dans ces mairies, via une grille de lecture néo-institutionnelle, nous amène à formaliser un modèle de recherche et des hypothèses. Le sixième chapitre vise à tester les hypothèses de recherche énoncées dans le chapitre 4 via une analyse quantitative menée sur la base d’un questionnaire administré auprès des DRH des villes françaises de plus de 20 000 habitants. La conclusion générale de cet ouvrage cherchera à identifier les principaux apports et limites de cette recherche, ainsi qu’à mettre en perspective les résultats des deux chapitres précédents. La figure 0.1 de la page suivante schématise le plan de l’ouvrage en montrant les liens entre les chapitres.

19

Introduction

Première partie : revue de la littérature

Chapitre 1 : les spécificités du management public et ses évolutions Chapitre 2 : la gestion des compétences Chapitre 3 : le changement institutionnel

Deuxième partie : empirie

Chapitre 4 : méthodologie Chapitre 5 : études de cas : le développement des compétences dans trois communes Chapitre 6 : résultats de l’analyse quantitative

Conclusion générale

Figure 0.1 : schématisation du plan de l’ouvrage.

20

$!)-" 2 3 #+(."4"(), )5"+!-6/", ") !+ +,-)-+(, ." !"%5"!%5"

CHAPITRE 1 : TERRAIN D’ETUDE ET QUESTION ETUDIEE
Partant du constat du peu de place que fait la littérature de gestion des ressources humaines (GRH) au cadre institutionnel au sein duquel opère l’entreprise, Livian (2004, p.120) invite à retravailler « les relations entre l’entreprise et son environnement institutionnel dans un sens qui évite à la fois l’aveuglement « micro-économique » et le déterminisme holiste le plus obtus ». Considérant que la GRH publique est encastrée (cf. figure1.1), nous analyserons tour à tour l’évolution de la GRH dans les organisations publiques à un niveau mondial et européen en particulier (première partie), les évolutions nationales qui ont impacté la GRH publique, et enfin les spécificités organisationnelles des collectivités locales publiques (seconde partie).
( Décentralisation monde ( Charte européenne de l’autonomie locale (Droit communautaire ( NPM

nation

( Système politique ( appartenance partisane (Bureaucratie ( Valeurs démocratiques et éthiques

organisation

GRH

( Statut

Figure 1.1: La Gestion des Ressources Humaines (GRH) publique française comme encastrée. A un niveau mondial (première partie), dans la plupart des pays de l’OCDE notamment, nous assistons à l’introduction de nouveaux principes et de nouveaux outils dans la gestion des organisations publiques. Ces principes et ces outils sont sous-tendus par une logique ou un courant réformateur identique que l’on peut nommer « Nouvelle Gestion Publique » (NGP) ou « New Public Management » (NPM) pour la version anglaise. L’étude des principes qui sous-tendent le NPM et de son impact sur les pays européens 23

(première sous-partie) permet de comprendre les pressions « managériales » auxquelles est soumise la France. Ensuite, nous étudierons comment l’environnement juridique européen a des répercussions sur le droit public français et permet à celui-ci d’évoluer (seconde sous-partie). Cette partie nous amènera à mobiliser, à la suite de Hood (1991), Osborne et Gaebler (1993), et Desmarais (2006), le courant de Nouvelle Gestion Publique des Ressources Humaines (NGPRH) dans les collectivités territoriales françaises. A un niveau national (seconde partie), nous étudierons les évolutions qu’a connues la gestion du personnel territorial en France. De la création du statut de la fonction publique territoriale aux lois de décentralisation, en passant par les évolutions socio-économiques, nous essaierons de comprendre les éléments qui amènent les collectivités territoriales à évoluer dans leur gestion des ressources humaines. Cette volonté de changement, malgré l’introduction récurrente d’innovations managériales, tend pourtant à ne moderniser que partiellement et lentement les collectivités territoriales. Nous verrons que les spécificités – organisationnelles, politiques et culturelles – constituent un contexte très particulier pour ce changement, avant d’interroger la littérature sur les conditions du changement dans les collectivités locales. Enfin, la troisième partie justifiera le recours à une étude pré-exploratoire et explicitera la méthodologie associée et les principaux enseignements de cette enquête réalisée auprès des experts de la fonction publique territoriale. Elle se terminera par la présentation de l’objet étudié dans cet ouvrage : la gestion des compétences dans la fonction publique territoriale et les trois propositions de recherche qui en découlent. Ainsi, l’objet de ce chapitre est de qualifier l’environnement institutionnel qui caractérise les collectivités locales aujourd’hui. Nous montrerons en quoi deux logiques institutionnelles semblent s’opposer : logique traditionnelle versus logique managériale, mais aussi la manière dont semble se diffuser la rationalité managériale en France.

24

Contenu du chapitre :

LE SECTEUR PUBLIC CONTRAINT D’EVOLUER NATIONALES

: PERSPECTIVE INTERNATIONALE ET REPERCUSSIONS

( Le courant du New Public Management (NPM) ( L’environnement juridique européen

LA GESTION DU PERSONNEL TERRITORIAL : DES SPECIFICITES AUX CHANGEMENTS Le secteur public en France ( Le service public ( Les principes directeurs du service public Facteurs de changement ( Les facteurs externes ( Les facteurs internes

Le changement possible dans la gestion du personnel territorial ( Spécificités de la gestion du personnel de la fonction publique territoriale : le statut ( Caractéristiques organisationnelles, politiques et culturelles des communes

EMERGENCE DE L’OBJET DE RECHERCHE : L’ETUDE PRE-EXPLORATOIRE ( Pourquoi une étude pré-exploratoire ? ( Méthodologie de l’étude pré-exploratoire ( Principaux enseignements de l’étude pré-exploratoire ( Le problème étudié : la gestion des compétences dans la fonction publique territoriale

25

1 : POINT DE DEPART : LE SECTEUR PUBLIC CONTRAINT D’EVOLUER : PERSPECTIVE REPERCUSSIONS & INTERNATIONALE NATIONALES
Dans la plupart des pays de l’OCDE8, la gestion des personnes dans les organisations publiques a été construite traditionnellement sur l’objectif de protection des agents publics et des fonctionnaires contre les changements et l’arbitraire politique. Cette protection avait pour objectif de garantir que les agents publics centrent leurs préoccupations sur l’intérêt général et exercent leur compétence de manière politiquement neutre9. Mais elle est également liée à la transposition, dans les fonctionnements internes, des valeurs dont les services publics sont porteurs vis-à-vis des citoyens et usagers : valeurs de solidarité et d’égalité, principe de continuité. Mais le fonctionnement du secteur public a fait l’objet de vives critiques. C’est pourquoi, les réformes de la GRH engagées dans la plupart des pays de l’OCDE présentent des mots d’ordre communs (Shim, 2001) : rendre le management public des ressources humaines semblable à celui du privé ; le décentraliser en octroyant des pouvoirs de décision en matière de gestion des personnes aux managers de proximité10; mettre l’idée de performance au cœur de la GRH publique, tout en gardant le souci d’être un modèle de bon employeur. Ainsi, dans les pays européens, il est possible d’observer une relative convergence des réformes engagées (Nomden, 2003) : La remise en cause de la fonction publique de carrière y est globalement observable. L’emploi évolue vers des carrières moins certaines, le critère de l’ancienneté laisse la place à ceux des résultats et des compétences, les systèmes de gestion des personnes tendent à se décentraliser. Il existe une tendance générale à remplacer le statut de fonctionnaire classique fondé sur la nomination unilatérale des personnels par une relation de travail contractuelle.

-

Malgré des fondements politiques et sociaux très différents, les critiques formulées contre les systèmes de gestion des personnes dans les organisations publiques américaines (Hays, 2004) font très largement écho aux problèmes de gestion des ressources humaines relevés dans les organisations publiques françaises. 9 En France, la construction statutaire du contexte de l’après-guerre a fait de la neutralité un impératif catégorique. 10 Ainsi que le relève Sainsaulieu (1987), les managers sont désormais les acteurs dominants de la pensée rationalisatrice dans les entreprises. De même, Boltanski et Chiapello (1999) font du « manager » l’agent central d’un « nouvel esprit du capitalisme ».

8

26

-

La rémunération des agents publics est rendue plus flexible, avec l’intention d’augmenter la place des compétences et des performances dans les décisions qui la fixent. L’évaluation devient alors un outil clé des nouveaux processus de GRH publique mais cet outil se heurte partout à la difficulté d’établir un lien clair entre les décisions sur la rémunération et la performance réelle.

On peut donc estimer que se dessine bien le contour d’une « nouvelle gestion publique des ressources humaines » (Hood (1991), Osborne et Gaebler (1993), Desmarais (2006)), modèle qui recouvre des réformes convergentes dans différents pays. Cependant, cette vision univoque masque d’importantes différences de degré dans les réformes engagées : le principe de la fonction publique de carrière demeure présent dans de nombreux pays européens (dont la France) ; et la nomination unilatérale des agents publics demeure importante dans la majorité des pays européens (Nomden, 2003). Les études de l’OCDE (Shim, 2001) observent que les pays d’Europe du Sud ont tendance à privilégier le statut quo. Les pays ayant engagé des réformes extrêmes sont finalement une minorité : la Nouvelle Zélande et à un moindre degré l’Australie, le Royaume Uni, la Suisse et la Suède. 1.1 : LE COURANT DE LA NOUVELLE GESTION PUBLIQUE (NGPRH) La dimension internationale des problématiques de management public est certes importante, mais elle ne doit pas masquer les caractéristiques nationales. La NGPRH est souvent marquée par la tentative d’unifier les problématiques, alors que les mises en œuvre sont très différenciées11 selon le contexte.
Ainsi, des auteurs ont catégorisé la mise en place de différents types de réforme. Nous leur empruntons leur classification pour bien montrer que différentes voies sont possibles en matière de réformes inspirées du NPM (Ferlie et al., 1996) : (1) le premier type de modèle peut être appelé modèle de l’efficience. C’est le modèle qui a émergé dès le début des années 1980 dans certains pays anglo-saxons notamment, et qui vise à rendre les organisations du secteur public plus efficientes, en les mesurant notamment avec leurs homologues du secteur privé. Au sein de ce modèle, les notions économiques de concurrence et de performance productive sont dominantes. Des instruments de gestion inspirés du secteur privé sont dès lors implantés. Des contrats de prestation liant les pouvoirs publics aux organes administratifs sont établis au sein desquels un budget est déterminé en fonction d’un certain nombre de missions que les administrations doivent accomplir. Un plan détaillé de mesure de la performance accompagne souvent ces contrats de prestation. (2) le second type de modèle est celui du « downsizing » et de la décentralisation. Ce modèle de NGP est moins facile que les autres à identifier tant les mesures prises se rencontrent souvent dans les autres modèles également. L’idée centrale est toutefois la décentralisation des responsabilités administratives en vue de « l’amaigrissement » de la machine bureaucratique. (3) Le troisième modèle est intitulé « à la recherche de l’excellence ». Ici, l’influence est différente puisqu’il s’agit de modifier la culture des organisations publiques de manière à ce qu’elles soient en mesure de développer
11

27

1.1.1 : La NGPRH Depuis une vingtaine d’années, le « mouvement », selon l’expression couramment utilisée dans la littérature anglo-saxonne (New Public Management Movement), s’est développé de manière empirique, à partir surtout de l’expérience de la Grande Bretagne des années Thatcher, puis de la Nouvelle-Zélande, des Etats-Unis et de la plupart des pays de l’OCDE. Ce n’est que dans une deuxième période que ces expériences ont été analysées et théorisées. Qualifié de new public management par Christopher Hood de la London School of Economics en 1991, décrit comme une réinvention du gouvernement12 par Osborne et Gaebler en 1993, le mouvement est devenu l’objet de l’attention des chercheurs au début des années 1990. « Présenté comme une réaction pratique au malaise croissant face à la bureaucratisation des sociétés, à l’insatisfaction des citoyens envers les biens et services produits par les organisations étatiques, aux déficits publics et à la difficulté pour les exécutifs politiques de mettre en pratique des réformes qui bousculent les organisations bureaucratiques, le new public management est devenu une sorte de panacée, tant pour les théoriciens que pour les politiciens ou gestionnaires en mal de solutions visibles à des maux profonds » (Hufty, 1997, p.29). Héritage de l’approche du « public choice » 13, qui fait appel à de nombreux outils de la micro-économie14, le NPM ne se résume pourtant pas à sa
des processus continus d’apprentissage et d’amélioration. Le modèle insiste plus sur la décentralisation des décisions et des responsabilités, sur l’inversion de la pyramide hiérarchique, sur les processus d’apprentissage, sur le leadership… (4) le quatrième modèle est nommé « orientation service public ». Il représente une fusion entre des idées provenant du secteur privé et d’autres du secteur public. Il s’agit de renforcer les missions du service public par l’application de principes de gestion provenant du secteur privé. Ici, les points de focalisation de la modernisation sont : la qualité du service, une approche sur la performance mais dans le but d’atteindre l’excellence dans le secteur public, la prise en compte des désirs de la clientèle, la conservation de valeurs et de missions propres au secteur public… 12 Pour ces auteurs, il importe avant tout de rendre à l’Etat sa pleine efficience en lui insufflant l’esprit d’entreprise, caractéristique du secteur privé. Cependant la mise en place d’un gouvernement entrepreneurial ne constitue pas un simple effet de mode mais un processus d’une tout autre ampleur, car il s’agit avant tout de « réinventer le gouvernement ». Les auteurs ont énoncé les dix principes d’un gouvernement à gestion entrepreneuriale, qui constitue le fil conducteur de leur ouvrage : agir comme catalyseur des secteurs publics, restituer aux citoyens-usagers le pouvoir de contrôler l’administration, mesurer l’impact des actions publiques, agir en fonction des objectifs fixés et donc des résultats obtenus, considérer les usagers comme tels, prévenir les problèmes, s’assurer des sources de revenus, décentraliser la prise de décision et favoriser la gestion participative, donner la priorité aux mécanismes de marché et promouvoir la concurrence entre les services. 13 Pour Crozier (1997), on peut en retracer le développement à partir de la mode lancée par les whiz kids de la Rand Corporation de McNamara et de Johnson (jeunes grosses têtes issues de la Rand Corporation ayant conseillé d’abord R. McNamara puis le Président Johnson). Il s’agissait de mettre de l’ordre dans les énormes dépenses de la guerre du Vietnam et plus généralement de trouver le moyen de faire plus avec moins dans un système public accablé

28

tendance anglo-saxonne axée sur la remise en cause des structures et la suppression de la frontière public/privé appelée également « managérialisme ». Le mouvement de « managérialisation » s’amorce dans la seconde moitié des années quatre-vingt et se diffuse dans la décennie suivante. Ce mouvement s’inscrit dans le processus plus large d’une modernisation des administrations et des services publics qui, en France comme à l’étranger, témoigne des recompositions qui s’opèrent dans les systèmes d’actions publics locaux et nationaux. Ceux-ci remettent en question les schémas organisationnels des bureaucraties publiques traditionnelles. Ainsi, les années 1990 marqueraient-elles la « faillite des bureaucraties » (Osborne et Gaebler, 1992), c’est-à-dire la fin d’un certain modèle d’organisation administrative et d’une certaine logique du travail gouvernemental, incapables de faire face aux transformations rapides et profondes de l’environnement social. Le NPM s’impose alors comme cadre de référence pour désigner les principes et les règles qui tendent, à travers des projets de réformes organisationnelles, à diffuser une nouvelle conception des administrations publiques (Osborne et Gaebler, 1992 ; Finger et Ruchat, 1997). Ces changements qui semblent toucher la majorité des sociétés occidentales s’accompagnent de la diffusion de nouvelles formes de rationalité, de nouvelles valeurs qui – sous couvert d’une modernisation administrative – réinterrogent de manière fondamentale le sens de l’action publique et politique. Au niveau européen, le management public désigne le vaste mouvement de réforme qui, dans les années 1980, a poussé la plupart des pays d’Europe occidentale et notamment ceux de l’Europe du Nord à entreprendre des réformes destinées à moderniser leurs administrations publiques, réformes que les anglophones ont appelées le « NPM ». L’idée générale du « NPM » est de rapprocher les modes de gestion de l’administration de ceux des
par la pression des demandes et l’absence de ressources correspondantes. Un peu plus tard, au début des années 1970, on prend conscience de ce que l’on appelle l’overload du système politique, tandis que les universitaires commencent à faire du public choice une spécialité de mieux en mieux reconnue. Aux Etats-Unis, l’étude des publics policies a commencé à ce moment à supplanter ou, si l’on veut, revivifier les disciplines traditionnelles de public administration de plus en plus déconsidérées. 14 L’approche du public choice (aussi appelé théorie des choix collectifs ou des choix rationnels) analyse les comportements politiques ou bureaucratiques avec les instruments de l’économie. Ainsi, pour Merrien, 1997 (p. 143) le postulat fondamental sur lequel repose la NGP est celui défendu par les théoriciens du public choice : les fonctionnaires ne recherchent pas l’intérêt général. « Ils cherchent plus simplement à maximiser leur utilité personnelle – postulat contestable et qui fait l’objet de critiques nombreuses, y compris chez les économistes néolibéraux. Quoi qu’il en soit, c’est cette hypothèse qui fonde le programme fort de la NGP : la nécessité d’introduire du marché et une dynamique concurrentielle au sein des administrations publiques, la volonté de donner du pouvoir au consommateur improprement nommé usager ».

29

entreprises privées en donnant moins d’importance à l’application des règles et des procédures administratives voire bureaucratiques, en favorisant la recherche de la rentabilité et les rapports de type contractuel ou commercial et en privilégiant la satisfaction des citoyens pris en leur qualité de consommateur de services publics. L’ensemble du processus est représenté dans la figure 1.2.

Identification des prestations

Identification des « clients »

Recherche d’une gestion plus efficace et plus efficiente

Gestion de l’information (tableaux de bord, indicateurs de performance)

Gestion des ressources humaines

Gestion financière des produits et des processus

Gestion de la production des prestations

Réorganisation / Restructuration

Passage d’une administration préoccupée uniquement par le traitement égalitaire de ses administrés à une administration opérant selon les principes du NPM

Elaboration de stratégie, de culture d’innovation et d’apprentissage

Dynamisation du service administratif. Passage d’une organisation weberienne (bureaucratique, structure fonctionnelle) à une organisation de type entrepreneurial (fondée sur le management, organisation par prestations)

Figure 1.2 : Processus de transformation de l’administration vers une approche NPM, d’après Finger & Ruchat (1997) Ainsi, la mise en œuvre des trois processus – mouvement d’autonomisation de l’organisation, rapprochement entre l’organisation et ses « clients », transformation et dynamisation de l’administration - semblerait ne pouvoir avoir que des conséquences sur le statut. Mais le NPM ne se résume pas à la substitution d’un modèle privé à un modèle public mais plutôt à l’élaboration progressive d’un nouveau modèle hybride, non encore achevé (Pettigrew, 30

1997). Il correspond donc à une volonté de modernisation de l’appareil de la gestion publique, sans porter atteinte aux principes fondamentaux des services publics. Ainsi, pour Pettigrew (1997), le New Public Management « constitue un exemple historique de rationalisation d’un ensemble de pratiques définies comme légitimes pour le secteur public et qui donne lieu à une institutionnalisation de ces pratiques ». C’est ainsi que le NPM a forgé, au fil du temps, une sorte de réponse commune au choix politique que doit effectuer tout gouvernant qui entreprend une réforme de la fonction publique. La nouvelle gestion publique est basée sur treize principes (Giauque, 2003) : - introduction d’une compétition entre les services administratifs, - ouverture des services aux usagers (rapprochement avec les usagers/clients), - concentration de l’attention sur les outputs et outcomes et non plus sur les inputs, - conduite des organisations et de leurs membres sur la base de missions et de visions, et non plus sur la base de règles et procédures formelles, - redéfinition de l’usager comme client, - prévention des problèmes avant leur émergence au lieu de leur traitement une fois qu’ils sont apparus, - volonté de gagner de l’argent, pas juste de le dépenser, - décentralisation de l’autorité dans les organisations et encouragement au management participatif, - utilisation de mécanismes de marché en lieu et place des anciennes techniques et pratiques bureaucratiques, - encouragement à la création de partenariats avec le secteur privé ainsi que les associations du tiers secteur, - séparation entre le stratégique (niveau politique) et l’opérationnel (l’administration), - autonomisation des services administratifs par le truchement de la contractualisation, - allocation d’un budget lié à la contractualisation et mise au point d’indicateurs de performance en vue d’évaluer a posteriori l’efficience organisationnelle. Ces principes de gestion et de management sont généraux. Or, comme nous l’avons dit précédemment, ces principes ont fait l’objet de mises en œuvre différenciées - en fonction des particularités institutionnelles et politiques des pays - et fort peu d’entre elles peuvent être considérées comme identiques (Hood, 1995).

31

On peut résumer les deux logiques institutionnelles - managériale et bureaucratique traditionnelle - dans le tableau 1.1.
Logique juridique (« state servant ») Rationalité, légitimité Rationalité bureaucratique, juridique et professionnelle. Légitimité de procédure et juridique. Etat comme responsable politique avec une position supérieure dans la société, au service de l’intérêt public et des citoyens. Légalité, neutralité, objectivité, égalité, loyauté, sécurité. Continuité et stabilité. Règles, inputs, responsabilités. Orientation interne. Gouvernance bureaucratique basée sur les lois, règles et directives avec une responsabilité envers le « souverain ». Système centralisé et hiérarchique. Statut spécifique (emploi à vie) qui garantit la neutralité et l’objectivité. Recrutement sur concours, modèle de la carrière basée sur l’ancienneté avec une faible mobilité. Logique managériale (d’entreprise) (« public manager ») Rationalité économique (logique moyens-fins). Légitimité par les résultats. Organisations publiques comme fournisseur de services avec des objectifs spécifiques et au service des « clients- consommateurs ». Performance, efficacité et efficience Changement et flexibilité Buts fixés, résultats et rendement (outputs). Orientation externe. Gouvernance contractuelle basée sur les objectifs, les résultats, la mesure de la performance et les outils de management dans un environnement « concurrentiel ». Système décentralisé, autonomie managériale. Statut proche de celui du secteur privé. Modèle de carrière ouvert et flexible basé sur la performance.

Mission

Valeurs centrales

Critères d’évaluation Modèles de gouvernance

Statut des employés

Tableau 1.1 : Deux logiques institutionnelles dans le secteur public 1.1.2 : Impact sur les employés (et les valeurs) de la fonction publique dans les pays de l’OCDE 1.1.2.1 : Impacts sur les employés de la fonction publique dans les pays de l’OCDE Ingraham et al. (2001) évoquent plusieurs aspects des transformations concernant le secteur public actuellement à l’œuvre : - une réduction importante des effectifs, notamment par le truchement de restructurations et de rationalisations, « la cible en a largement été la bureaucratie nationale » (Ingraham et al., 2001, p. 294) ; 32

-

-

-

les syndicats de la fonction publique ont perdu beaucoup de leur influence. Traditionnellement forts, ces syndicats sont actuellement confrontés à des défis auxquels ils ne sont pas habitués. L’individualisation des contrats de travail, l’arrivée massive des travailleurs temporaires et à temps partiel, sont autant d’aspects qui contribuent à affaiblir la force des syndicats. « D’une part, il semble que les syndicats aient perdu une bonne partie de leur pouvoir politique dans la plupart des pays, non seulement quant à l’amélioration de leurs conditions de travail mais aussi quant à leur capacité d’influer sur les politiques publiques. En outre, l’adoption de techniques administratives telles que la rémunération au rendement et le recours à des mesures d’évaluation de la performance sont susceptibles d’amoindrir la capacité des syndicats à négocier au nom des employés en tant que collectivité » (Ingraham et al., 2001, p. 307), la composition des effectifs de la fonction publique a également évolué puisque le secteur public est composé de plus en plus de temporaires et de travailleurs à temps partiel. Enfin, les réformes nationales en matière de rémunération font ressortir quatre faits significatifs (Ingraham et al., 2001) : (1) les salaires sont de plus en plus liés au rendement et des critères d’évaluation de ce rendement fleurissent partout ; (2) l’accroissement des coûts salariaux est plafonné dans une grande majorité des pays ; (3) les modes de rémunération sont assouplis et les responsabilités en matière de rémunération sont décentralisées et confiées à des niveaux hiérarchiques inférieurs ; (4) la nature et la portée des ensembles de bénéfices dont peuvent profiter les membres de la fonction publique sont profondément remaniées, voire dans certains cas abandonnées.

Ainsi, pour Senimon (2003), le NPM – dans les pays comme la Suède, la Finlande ou les Pays-Bas (système à dominante emploi) – a conduit progressivement : - à la banalisation de l’emploi public et à la suppression du droit spécifique de la fonction publique au profit d’un rapprochement graduel du droit commun du travail, - à la fixation des conditions de travail des personnels relevant de la fonction publique territoriale, dans le cadre de conventions collectives négociées entre les associations des représentants des collectivités locales d’une part et les organisations syndicales représentatives des agents territoriaux d’autre part, et ce à l’instar du « green book » et du « red book » en vigueur dans l’administration locale britannique, 33

à la mise en place de systèmes de rémunération individuelle et différenciée, quasi identiques à celle du secteur privé. Dans les pays ayant fait le choix pour leur fonction publique d’un système à dominante carrière tels que l’Espagne ou l’Italie, apparaît aussi une véritable culture managériale directement issue du NPM (Senimon, 2003). 1.1.2.2 : Les pays du Sud de l’Europe moins touchés par le NPM Ainsi, système de carrière15 et système d’emploi16 continuent de diviser l’Europe de la fonction publique territoriale.

-

( Les deux systèmes co-existent en Europe de l’Ouest. Le tableau ci-dessous montre qu’il existe une diversité et une spécificité très forte des fonctions publiques en Europe. Aucun Etat ne pratique de manière intégrale l’un ou l’autre de ces deux systèmes d’organisation ; on observe plutôt un éventail très riche de régimes mixtes.

Dans le système de carrière, le fonctionnaire n’est pas recruté pour un emploi déterminé, mais dans un corps où il est susceptible d’occuper des emplois variés. Le recrutement est en principe le fait d’un concours. L’adoption du système de la carrière est justifiée par le fait que la fonction publique apparaît comme une activité spécifique. Le fonctionnaire relève d’un statut particulier car il participe à l’autorité de l’Etat et est soumis à une autorité hiérarchique intense. 16 Dans le système d’emploi, le fonctionnaire est recruté en vue de pourvoir un emploi précis. De ce fait, il est recruté en fonction de qualités que suppose cet emploi. Aussi, le fonctionnaire est-il lié à l’administration par un contrat. Sa situation est essentiellement précaire car elle dépend du sort réservé à l’emploi qu’il occupe. Aux Etats-Unis, la place du fonctionnaire ne diffère donc pas fondamentalement de celle d’un employé du secteur privé. Dans ce contexte, il n’y a pas lieu d’opposer radicalement gestion privée et gestion publique.

15

34

Pays concernés

Caractéristiques

Système à dominante carrière Allemagne, Belgique, Espagne, France, Grèce, Irlande, Luxembourg, Portugal. Contrat de droit public et/ou nomination unilatérale du fonctionnaire. Recrutement en début de carrière. Recrutement dans un corps donnant accès à plusieurs emplois. Exigences légales de qualification ou de diplômes pour des carrières spécifiques. Reconnaissance limitée de l’expérience professionnelle acquise dans le secteur privé. Système de rémunération statutaire (avancement selon le principe de l’ancienneté). Emploi à vie. Code de bonne conduite (comprenant des règles de discipline spécifiques). Processus de travail plus basé sur les procédures que sur les objectifs. Accent mis sur la fidélité, l’impartialité et le respect de la règle de droit. Subordination au principe de performance. Régimes de pension de retraite spécifiques.

Système à dominante emploi Autriche, Danemark, Finlande, Italie, Pays-Bas, Royaume-Uni, Suède. Relation contractuelle basée en partie sur le droit commun du travail. Quelle que soit la position, le recrutement est toujours pour un emploi spécifique. Reconnaissance de l’expérience professionnelle acquise dans le secteur privé. Facilité de mobilité. Absence de principe de l’ancienneté pour la détermination de la rémunération. Système de promotion non formalisé. Absence de l’emploi à vie. Absence d’un régime spécifique de pension. Gestion par la performance / Accords sur les objectifs à atteindre.

Tableau 1.2 : Diversité des fonctions publiques territoriales en Europe (source : Danielle Bossaert, Christoph Demmke, 2003, Civil Services in the Accession States : New Trends and the Impact of the Integration Process, EIPA, Maastricht 2003, p.15-16) Au-delà de cette diversité, d’après une étude du Conseil de l’Europe relative aux réformes de la fonction publique17, il semblerait se dégager au niveau des quinze pays de l’Europe de l’Ouest un certain clivage Nord-Sud.

17

Rapport de la Commission des questions économiques et du développement du Conseil de l’Europe, les réformes de la fonction publique en Europe, 19 février 2003. Rapport d’experts commandé à Europa (octobre 2001).

35

( Un clivage Nord-Sud pour les 15 pays de l’Ouest européen
Les Etats de l’Europe du Nord (Danemark, Finlande, Pays-Bas, RoyaumeUni, Suède), dont la culture de gestion administrative basée sur le principe de la négociation et du contrat a facilité l’adoption de système à dominante emploi sans garanties particulières pour les agents publics autres que celles qu’ils sont en capacité de négocier, au travers notamment de leur représentation syndicale. Les Etats de l’Europe du Sud (l’Allemagne, l’Espagne, la France, la Grèce, le Portugal et l’Italie) ont éprouvé la nécessité de poser dans des statuts les principes d’une administration neutre, impartiale et égalitaire, afin de se prémunir de régimes politiques autoritaires. Cette nécessité de garantir les principes fondamentaux de la démocratie a conduit à l’adoption de système à dominante de carrière. 1.1.3 : Renouvellement des modalités de GRH Parmi les multiples modalités que peut prendre le NPM, on peut mentionner les initiatives qui se sont focalisées, un peu partout en Europe, sur un renouvellement des politiques de GRH (Soni, 2004): recours au régime des mandats pour les positions de direction, management par objectifs, développement des compétences, recrutement et évaluation via l’assessment, etc. La plupart d’entre elles se fondent sur la croyance universaliste selon laquelle il est possible d’implanter dans les services publics des pratiques de GRH appartenant au « paradigme postbureaucratique » (Barzelay, 1992), indépendamment de leurs spécificités locales. 1.1.4 : Impact sur l’emploi public et la GRH en France La diffusion et la généralisation des nouvelles méthodes du NPM dans les administrations publiques françaises semblent insuffisamment connues. C’est pourquoi, faire une évaluation sérieuse des effets globaux que produira l’application de ces nouvelles techniques et procédures (si celles-ci connaissent une large diffusion), semble précoce. La vision française du management public, en lien avec les choix réalisés par l’Etat et les spécificités du système administratif français, est souvent modérée et s’attache à préserver la culture et les fondements traditionnels du service public (Bartoli, 2002). Les choix opérés se rapprochent cependant des grandes tendances qui traversent le management public au niveau mondial (OCDE, 1997) :

36

-

un accent sur les résultats, en termes d’efficacité et de qualité de service, le remplacement des structures centralisées et hiérarchiques par des environnements au management décentralisé, la flexibilité, qui va de pair avec une orientation plus entrepreneuriale des administrations, l’accent sur les capacités stratégiques du centre, pour permettre de réagir aux évolutions de l’environnement.

En France, l’Etat et la plupart des organisations publiques sont ainsi, depuis plusieurs décennies, engagées dans une lente modernisation. Si les villes ne sont pas directement concernées par les grandes vagues de modernisation lancées par le niveau central de l’Etat, elles ne sont pas pour autant restées à la traîne. Les collectivités locales s’étaient tenues à l’écart des mouvements de réforme administrative fondés sur la Rationalisation des Choix Budgétaires (R.C.B.) et la Direction Par les Objectifs (D.P.O.). En revanche, elles sont actuellement nombreuses à explorer de nouvelles voies de réforme. Ainsi, plus de la moitié des villes moyennes18 ont mis en œuvre des innovations managériales importantes (Crozet, 1997). En France, la fonction publique territoriale a tenté de mettre en place une véritable politique de management public à l’instar du Royaume-Uni ou de l’Italie et surtout de confronter celle-ci avec la logique statutaire et réglementaire de son organisation. Elle a su habilement utiliser deux leviers d’action liés à la logique de contractualisation. D’une part, le recours à la contractualisation-externalisation : les collectivités territoriales, dans les années 1980-1990, ont eu largement recours à la délégation de service public pour la gestion des services publics (eau, déchets, propreté urbaine…) créant de multiples structures juridiques qui associent public/privé (recours à des associations loi 1901 et des sociétés d’économie mixte…) et, d’autre part, une contractualisation progressive de l’emploi public (contrats à durée déterminée, contrats aidés…). La part des non-titulaires représente 24,4% des effectifs. Un modèle de l’emploi public local s’est alors progressivement implanté, modèle obéissant à une double logique : une logique gestionnaire,
Dans les mairies, le mouvement de « managérialisation » s’amorce dans la seconde moitié des années quatre-vingt et se diffuse dans la décennie suivante. Ainsi, dans la phase de croissance de l’administration municipale des années 1970, les élus locaux vont se préoccuper d’en maîtriser les effets internes sur la structuration des services et l’organisation du travail, en engageant une politique de modernisation autour de deux axes : l’informatique et la formation du personnel, avec l’appui de cadres supérieurs de leur administration. Dans les années 1980, la transformation du contexte et des conditions d’exercice du gouvernement municipal va provoquer un recentrage du processus de modernisation autour de démarches managériales. En moins d’une décennie, le management va se diffuser, imposant une nouvelle figure de l’expertise locale.
18

37

les collectivités locales sont de plus en plus à la recherche de marges de manœuvre pour faire face à des à-coups conjoncturels en termes de besoin de main-d’œuvre, et une logique d’insertion sociale et professionnelle par l’utilisation de dispositifs d’emplois aidés, contribution des collectivités locales aux politiques de lutte contre le chômage. « Cette tendance à la contractualisation en France semble se confirmer sous l’influence de certaines expériences étrangères évoluant vers une refondation de leurs systèmes de fonction publique et ce, dans un contexte de rigueur budgétaire. Elle progresse également sous l’effet des derniers développements communautaires19 ». Il nous semble qu’on peut imaginer aussi que cette tendance à la contractualisation soit plus ou moins dévéloppée selon la majorité politique en place.
Impact du NPM sur l’emploi public (Senimon, 2003 ; Giauque, 2003 ; Desmarais, 2006 ; Demmke, 2004). Banalisation de l’emploi public, rapprochement du droit commun du travail. Fixation des conditions de travail des personnels de la FPT relevant de conventions collectives négociées. Syndicats perdent de leur influence. Systèmes de gestion des personnes tendent à se décentraliser. Réduction importante des effectifs. Augmentation des emplois atypiques. Mise en place de système de rémunération individuelle et différenciée. Evaluation devient un outil clé des nouveaux processus de GRH publique. Investissement significatif dans le développement des compétences. Des pouvoirs de décision en matière de gestion des personnes sont octroyés aux managers de proximité. Evolution de l’emploi public en France dans la mouvance de la NPGRH Existence légale du CDI dans la FP : la loi n°2005-843 du 26/07/05.

01/08/01 donne plus de marges de manœuvre aux gestionnaires locaux. Réduction, stabilisation des effectifs. Part de l’emploi atypique = 24%.
LOLF du

Nouvelle Bonification Indiciaire (NBI) : de fonction et non plus de grade. Pour les fonctionnaires de l’Etat : décret n°2002-682 d 29 avril 2002 : obligation de pratiquer une démarche d’évaluation.

Déconcentration de la GRH observée dans nos études de cas (cf. chapitre 5).

Tableau 1.3 : La GRH dans la FP en France suit les évolutions du NPM

19

Source : Territoriales, n°159, mai 2005, p.5.

38

1.2 : L’ENVIRONNEMENT JURIDIQUE EUROPEEN Le droit communautaire invite à redécouvrir les fondements du statut général et en particulier la distinction du grade et de l’emploi qui est au cœur de la fonction publique de carrière en France. La jurisprudence communautaire conduit en effet à revaloriser la notion d’emploi, de poste de travail dans sa réalité concrète, à côté de l’appartenance statutaire à un corps ou à un cadre d’emplois. 1.2.1 : Le développement de la décentralisation : la Charte européenne de l’autonomie locale Tous les Etats européens se réclament aujourd’hui de la décentralisation territoriale, au moins au niveau communal, comme l’atteste leur adhésion à la Charte européenne de l’autonomie locale.

( La Charte européenne de l’autonomie locale. La Charte européenne de l’autonomie locale fut ouverte à la signature le 15 octobre 1985, sous l’égide du Conseil de l’Europe. Elle est entrée en vigueur le 1er septembre 1988 dans les pays signataires. La Charte a pour but de définir le cadre général du statut des collectivités locales dans l’Etat. Elle contient des principes d’ordre politique, administratif et financier qui garantissent aux collectivités locales une gestion aussi autonome que possible des affaires communales. Elle garantit l’indépendance politique et économique des collectivités locales dans les affaires les concernant à l’égard du pouvoir central et des autres instances étatiques ou administratives. La Charte vise, sans pour autant unifier le droit dans le domaine de l’organisation des communes dans les Etats membres du Conseil de l’Europe, l’établissement d’un standard minimum applicable dans le contexte d’une pluralité de régimes juridiques. Pour respecter les spécificités des Etats, elle propose un système « à la carte » qui permet d’opérer le choix des dispositions applicables. ( L’émergence de règles communes pour les fonctions publiques nationales et locales en Europe. La Charte européenne de l’autonomie locale du 15 octobre 1985 comporte des dispositions spécifiques sur le statut des personnels des collectivités locales : « Article 6 – Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales. 1. Sans préjudice de dispositions plus générales créées par la loi, les collectivités locales doivent pouvoir définir elles-mêmes les structures administratives internes dont elles entendent se doter, en

39

Soyez le premier à déposer un commentaire !

17/1000 caractères maximum.