Analyse d’impact réglementaire (AIR)

De
En tant qu’instrument d’intervention dont disposent les gouvernements pour résoudre un problème public, la réglementation doit favoriser le bien-être social, tout en évitant les effets néfastes sur l’économie et les entreprises. Son efficacité est évidemment tributaire de la qualité des analyses et des évaluations qui ont été menées au préalable. Conséquemment, la mise en place d’éléments d’aide à la prise de décision est nécessaire pour appuyer les gouvernements dans la formulation d’une réglementation efficiente.
L’analyse d’impact réglementaire (AIR) est une méthode d’évaluation pour examiner les effets anticipés d’une action publique et communiquer ces informations aux responsables politiques.
Cet ouvrage traite des enjeux de l’AIR ainsi que des repères méthodo­logiques et des étapes à suivre pour la réaliser. Il aborde les notions relatives à la documentation et à la formulation de problématiques publiques et expose les méthodes efficaces en matière de collecte et de traitement des données. Il présente les techniques reconnues pour mesurer le rendement d’une intervention publique, puis les meilleures pratiques visant à éclairer la prise de décision et à communiquer les résultats d’une AIR. Enfin, il comporte des études de cas propres à la France et au Québec pour contextualiser ce type d’analyse à l’aide d’exemples pratiques.
Proposant un parcours balisé pour la réalisation de meilleures AIR, il servira de guide aux étudiants, aux analystes, aux gestionnaires, aux parties prenantes du secteur privé et, pourquoi pas, aux parlementaires concernés et intéressés par les concepts et les méthodes de l’AIR.
Publié le : mercredi 6 mai 2015
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Licence : Tous droits réservés
EAN13 : 9782760542617
Nombre de pages : 332
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Sous la direction de Moktar Lamari,
Jessica Bouchard et Éva Anstett
A
ANALYSEID’IMPACT
RÉGLEMENTAIRER
Balises méthodologiques
pour mieux évaluer les réglementationsANALYSE
D’IMPACT
RÉGLEMENTAIREPresses de l’Université du Québec
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f
Membre deSous la direction de Moktar Lamari,
Jessica Bouchard et Éva AnstettA
ANALYSEID’IMPACT
RÉGLEMENTAIRER
Balises méthodologiques
pour mieux évaluer les réglementationsCatalogage avant publication de Bibliothèque et Archives nationales
du Québec et Bibliothèque et Archives Canada
Vedette principale au titre :
Analyse d’impact réglementaire (AIR) : balises méthodologiques
pour mieux évaluer les réglementations
Comprend des références bibliographiques.
ISBN 978-2-7605-4259-4
1. Règlements (Droit administratif) – Québec (Province). 2. Petites
et moyennes entreprises – Droit – Québec (Province). 3. Droit commercial –
Québec (Province). 4. Entreprises – Aspect économique – Québec
(Province). I. Lamari, Moktar. II. Bouchard, Jessica, 1988- . III. Anstett, Éva.
KEQ800.A77 2015 342.714’066 C2015-940007-4
Les Presses de l’Université du Québec
reconnaissent l’aide financière du gouvernement du Canada
par l’entremise du Fonds du livre du Canada
et du Conseil des Arts du Canada pour leurs activités d’édition.
Elles remercient également la Société de développement
des entreprises culturelles (SODEC) pour son soutien financier.
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© 2 01 5 – Pr es ses del’Univer si té du Québec
T ous  droits de rep roduc tion,  de t raduc tion  et d’ adap tation  réservés
Imprimé au CanadaAvant-propos
Un peu partout dans les pays occidentaux, on souhaite optimiser les
décisions publiques en les fondant sur des évaluations et des appréciations
basées sur les connaissances et sur les façons de faire mieux avec moins.
Tous les instruments d’intervention à l’œuvre dans les politiques publiques
sont soumis à des analyses et à des évaluations destinées à démontrer leur
effcacité, leur effcience, voire leur viabilité à long terme. Les
réglementations n’échappent pas à la règle. Dans les sociétés fondées sur le savoir, on
désire ainsi limiter le pouvoir de « commande et de contrôle » qu’induit la
réglementation pour le conditionner à des analyses d’impact ex ante. On
entend ainsi éclairer la prise de décision et favoriser la transparence quant
aux enjeux et aux implications.
L’analyse d’impact réglementaire (AIR) est une investigation
empirique permettant d’améliorer les connaissances sur les impacts d’une
réglementation vue comme un instrument d’intervention, afn de résoudre une
problématique publique qui justife une action gouvernementale. L’AIR
s’apparente à une recherche évaluative qui se systématise de plus en plus et qui trouve ses outils dans les méthodes de recherche en sciences sociales,
en vue d’examiner rigoureusement et avec objectivité les impacts associés
aux différentes options et aux divers instruments d’intervention publique,
qu’ils soient réglementaires ou non réglementaires.
Il faut dire qu’en raison de l’ampleur des impacts négatifs que peut
avoir une réglementation inadéquatement conçue et calibrée, notamment
sur les petites et moyennes entreprises (PME) et sur l’économie de manière
générale, le recours à l’AIR comme méthode d’évaluation ex ante s’est
systématisé dans les pays de l’OCDE durant la dernière décennie. Ce
type d’analyse a notamment pour avantage de mettre en lumière les effets
réels (coûts et bénéfces) de l’action publique, de favoriser la transparence
du processus d’élaboration des normes et d’améliorer la consultation des
parties prenantes.
Cela dit, les AIR ne sont pas toujours faciles à mener de façon rigoureuse
et objective, en raison d’obstacles conceptuels, empiriques et contextuels
divers. Leur fabilité et leur rigueur reposent de ce fait sur de nombreuses
compétences et conditions de succès. Cet ouvrage traite des principaux
enjeux et défs liés à la réalisation des AIR, accordant un intérêt particulier
aux impacts économiques ressentis, notamment par les PME. On y trouvera
des clés de compréhension pour relever les défs analytiques propres à l’AIR
selon des balises non contraignantes et des perspectives axées sur
l’avancement des connaissances, le développement des compétences en matière de
conception, de formulation et d’évaluation des impacts de la
réglementation. L’ouvrage examine plusieurs facettes liées à la fabilisation des AIR.
Il explore plusieurs critères et conditions de succès : la systématisation, la
démonstration de l’effcience, l’exigence en expertise, l’importance de la
consultation, la prise en compte des risques, la c ommunication effcace, etc.
En faisant appel à l’expertise de professionnels de l’administration
publique et à des chercheurs issus du milieu universitaire, ce livre vise à
outiller les analystes chargés des AIR et à leur fournir les balises requises
pour optimiser la rigueur et la crédibilité de ces analyses évaluatives.
Moktar Lamari
Directeur du Centre de recherche et d’expertise en évaluation
Professeur en évaluation de programmes au sein
de l’École nationale d’administration publique, Université du Québec
VIII Analyse d’impact réglementaireTable des matières
Avant-propos VII
Moktar Lamari
Liste des fgures XV
Liste des tableaux XVII
Introduction à l’analyse d’impact réglementaire (AIR) 1
Moktar Lamari
Bibliographie 10
1. L’analyse d’impact réglementaire : pour une démarche balisée par
des étapes analytiques successives et des repères méthodologiques
complémentaires 11
Lisette Moreau et Moktar Lamari
1.1 L’analyse d’impact réglementaire (AIR) 13
1.2 La défnition du problème 15
1.3 La collecte des données 18
1.4 Les solutions alternatives20
1.5 Le choix des critères de mesure d’impact 22
1.6 La mesure d’impact 23
1.7 L’analyse coûts-bénéfces 25
1.8 La prise de décision26
1.9 La communication 27
1.10 Les enjeux de l’utilisation de l’AIR 27
Conclusion 31
Synthèse 32
Bibliographie 32
2. Les analyses d’impact réglementaire et les petites et moyennes
entreprises (PME) : un examen conceptuel et empirique 35
Jean-Claude Cloutier
2.1 L’importance des PME dans l’économie 37
2.2 La réglementation 41
2.2.1 La réglementation comme remède aux défciences du marché 41
2.2.2 La fxa tion des règles du jeu 46
2.2.3 L’expansion du corpus réglementaire 47
2.3 Les effets économiques de la réglementation 48
2.3.1 Des avantages non négligeables 48
2.3.2 Des coûts et des inconvénients décriés 50
2.4 La politique gouvernementale 57
2.5 Les perspectives 58
Conclusion 59
Synthèse 60
Bibliographie 61






3. Analyser les impacts réglementaires :
les défs documentaires et les enjeux analytiques 63
Nancy Bouchard et Étienne Charbonneau
3.1 La question de départ 66
3.1.1 Qu’est-ce que la décision fondée sur la preuve ? 66
3.1.2 Les critères d’une bonne question de départ  68
3.1.3 Les types de questions 70
3.1.4 L’importance de défnir les concepts 71
3.1.5 Les qualités du chercheur 74
3.2 La recension des écrits 75
3.2.1 Qu’est-ce qu’une recension des écrits ? 75
3.2.2 Le processus de la recension des écrits 76
3.2.3 La sélection des sources : cinq principes de base 76
3.2.4 Les données primaires et secondaires 78
3.2.5 Les autres types de documentation 79
3.2.6 Comment trouver la documentation ? 79
3.2.7 Quelques problèmes rencontrés lors de la recension des écrits 81
3.3 La collecte de ses propres données 82
3.3.1 L’enquête par questionnaire 83
3.3.2 L’entretien 83
3.3.3 L’étude de cas 84
3.3.4 Le groupe de discussion 86
3.4 La recherche de statistiques 87
3.4.1 CANSIM 88
3.4.2 La banque de données de l’Institut de la statistique
du Québec (ISQ) 91
3.5 La gestion des sources 95
Conclusion avec des exemples 96
Synthèse 98
Bibliographie 99
4. La réglementation comme un instrument d’intervention
parmi tant d’autres : des balises pour des choix éclairés 103
Benoît Rigaud
4.1 Choisir l’action ou l’inaction : les conditions
de l’intervention publique 107
4.1.1 Le principe fondateur : le principe de subsidiarité 108
4.1.2 Les justifca tions classiques de l’action publique 109
4.2 Choisir l’action, certes, mais laquelle exactement ? 113
4.2.1 Le concept d’instrument de politiques publiques 113
4.2.2 Quatre types d’instruments 113
4.2.3 La combinaison et la complémentarité des instruments 115
4.3 Les différents types de changements concernant
l’instrument réglementaire 116
4.3.1 Une étape préalable : décrire les conséquences du statu quo 116
4.3.2 Les différents types de changements réglementaires 117
X Analyse d’impact réglementaire






4.4 Les critères de choix 118
4.4.1 Le bénéfce net 118
4.4.2 L’analyse coût-effcacité 119
4.4.3 L’analyse multicritère 119
4.5 La cohérence de l’action gouvernementale 120
4.5.1 L’équité 120
4.5.2 La qualité des processus administratifs 120
4.5.3 L’acceptabilité sociale et politique 121
Conclusion 121
Synthèse 123
Bibliographie 124
5. Quel rendement économique pour une réglementation juridique ?
Balises pour une analyse coûts-bénéfces 127
Moktar Lamari, Jessica Bouchard et Éva Anstett
5.1 Une vue d’ensemble des méthodes ACB 131
5.2 Les données et les investigations préparatoires pour l’ACB 135
5.2.1 La problématique et les options d’intervention 135
5.2.2 Quel horizon temporel ? 137
5.2.3 Soupeser les coûts et les bénéfces 137
5.2.4 La valuation contingente 140
5.2.5 Le principe de l’actualisation 141
5.2.6 Les annuités et les perpétuités 144
5.2.7 Actualiser les fux de coûts et bénéfces 145
5.3 Les indicateurs de mesure des impacts économiques 146
5.3.1 La valeur actualisée nette (VAN) 146
5.3.2 Le ratio coûts-bénéfces (RCB) 148
5.3.3 Le taux de rendement interne (TRI) 149
5.3.4 Le ratio coût-effcacité et le ratio coût-utilité 149
5.4 L’analyse de sensibilité 150
5.5 La communication et les recommandations 151
Conclusion 152
Synthèse 154
Annexe 156
Bibliographie 160
6. La consultation dans le processus de l’analyse
d’impact réglementaire : rôle et importance 161
Jean-François Savard, Jéthro Kombo Yetilo et Jean-René Prévost
6.1 La consultation dans l’AIR 164
6.2 Pourquoi consulter ? 164
6.2.1 Les motifs et les raisons de la consultation 165
6.2.2 Les résultats visés par la consultation 167
6.3 Quand et qui consulter ? 168
6.3.1 Le moment approprié pour consulter 168
6.3.2 Les parties prenantes ou groupes cibles de la consultation 169
Table des matières XI









6.4 Comment consulter ? 170
6.4.1 Les types de consultation 170
6.4.2 Les outils de la consultation 171
6.4.3 Le plan de consultation 172
6.4.4 Les principes directeurs de la consultation 173
6.5 Quels sont les avantages et les limites de la consultation ? 175
6.5.1 Les avantages de la consultation 175
6.5.2 Les limites de la consultation 176
Conclusion 177
Synthèse 179
Bibliographie 180
7. Gérer les contingences sans altérer la fabilité
des analyses d’impact réglementaire 183
Pierre Cliche, avec la collaboration de Jessica Bouchard et Jean-René Prévost
7.1 Les contingences 186
7.1.1 Les contingences budgétaires 187
7.1.2 Les contingences de temps 190
7.1.3 Les contingences d’information et de données 192
7.1.4 Les contingences politiques 193
7.2 L’effcacité de la réglementation 194
7.2.1 L’applicabilité 195
7.2.2 L’équité 196
7.2.3 L’effcience 197
7.2.4 La neutralité 198
7.2.5 Le caractère incitatif 198
7.2.6 La transparence 199
7.2.7 L’évaluabilité 200
Conclusion 201
Synthèse 202
Bibliographie 203
8. Les risques et les incertitudes
dans l’analyse d’impact réglementaire 205
Moktar Lamari, Jessica Bouchard et Éva Anstett
8.1 Qu’est-ce que le risque et quel est le comportement
du secteur public face à celui-ci ? 208
8.1.1 Quelques défnitions : comprendre le risque et le distinguer
de l’incertitude 208
8.1.2 Les attitudes face au risque 209
8.2 La prise en compte du risque et de l’incertitude dans l’AIR 212
8.2.1 La méthode d’une analyse de risque 213
8.2.2 L’incertitude intégrée dans l’analyse coûts-bénéfces (ACB) 214
8.2.3 L’analyse de sensibilité 215
8.2.4 La matrice de risque 217
8.2.5 La méthode de Monte-Carlo 218
XII Analyse d’impact réglementaire









8.3 Les outils d’aide à la décision en situation d’incertitude 222
8.3.1 L’arbre de décision 222
8.3.2 Le critère de Laplace 223
8.3.3 Les critères du maximin et du maximax 224
8.3.4 La règle de Hurwicz 226
8.3.5 Les méthodes qualitatives en analyse de risque 227
Conclusion : communiquer les risques et les incertitudes
dans son rapport 228
Synthèse 230
Bibliographie 231
9. Entre une rédaction effcace et une communication persuasive :
repères pour mieux faire 233
Moktar Lamari, Jessica Bouchard et Marcel Proulx
9.1 La communication des politiques publiques 235
9.2 Les enjeux de rédaction et de communication dans l’AIR 237
9.2.1 Adapter l’écriture à l’analyse de politique 237
9.2.2 Informer ou convaincre ? 238
9.2.3 Cibler adéquatement ses interlocuteurs 240
9.2.4 S’engager dans la conceptualisation et la résolution du problème 241
9.2.5 Communiquer les buts et les intérêts en cause 242
9.2.6 Comparer les différents scénarios selon des critères communs 243
9.2.7 Structurer son rapport 244
9.2.8 Formuler des recommandations applicables 246
9.3 Les bonnes pratiques dans la communication de l’AIR 246
9.3.1 Ajuster la communication par rapport aux groupes cibles
et aux objectifs 246
9.3.2 Commencer la rédaction dès le moment de la collecte de données 249
9.3.3 Composer avec les contraintes de temps ou de ressources 249
9.3.4 Varier les sources et les références 249
9.4 Les écueils à éviter dans la rédaction d’une AIR 249
9.4.1 Orienter trop largement son analyse 249
9.4.2 Transmettre une trop grande quantité d’informations 250
9.4.3 S’appuyer sur une recherche documentaire limitée 250
9.4.4 Ignorer les normes méthodologiques 250
9.4.5 Formuler un argumentaire simpliste 251
9.5 L’orientation de la prise de décision par ses recommandations 251
Conclusion  253
Synthèse 254
Bibliographie 255
10. L’intelligence économique et stratégique au service
des analyses d’impact réglementaire : retour d’expériences
dans l’industrie française 257
Nicolas Moinet, avec la collaboration d’Éva Anstett et Jessica Bouchard
10.1 Premier cas : l’interdiction des sacs plastiques
non biodégradables en France 260
Table des matières XIII










10.2 Deuxième cas : l’impact de la réglementation de la flière bois
sur la tonnellerie française 261
10.3 L’organisation cyclique du processus d’IES 263
10.4 Le processus itératif de l’IES pour les AIR 266
10.5 La communication, clé de voûte du processus 268
Conclusion 268
Synthèse 269
Bibliographie 269
11. La réglementation pour lutter contre les accidents de la route
chez les jeunes Québécois : étude d’impact réglementaire 271
Marie-Claude Jean et Moktar Lamari
11.1 La défnition du problème 274
11.2 La collecte des données 275
11.2.1 La revue de littérature 275
11.3 Les collectes de données supplémentaires 278
11.3.1 Les sondages téléphoniques 278
11.3.2 Le sondage Web 279
11.3.3 Les groupes de discussion 279
11.4 Les différentes solutions présentées 280
11.5 La mesure des impacts 280
11.5.1 La pertinence de l’intervention 280
11.5.2 La sécurité routière 281
11.5.3 La tarifca tion des cours 284
11.6 L’analyse coûts-bénéfces 287
11.7 La prise de décision 290
11.8 La communication des résultats de l’analyse 291
Conclusion 292
Synthèse 292
Bibliographie 293
Conclusion 297
Moktar Lamari
Notices biographiques 305
XIV Analyse d’impact réglementaire








Liste des fgures
Figure I.1. Cartographie de l’AIR : étapes, sections du guide de référence
et compétences mobilisées .............................. 8
Figure 3.1. Étapes de la décision fondée sur la preuve ...................68
Figure 3.2. Logique booléenne ..................................... 72
Figure 3.3. Fréquence relative des publications scientifques
dans le monde, selon la langue ............................ 73
Figure 3.4. Sources de données utilisées lors d’études de cas .............85
Figure 3.5. Page d’accueil de CANSIM ............................... 88
Figure 3.6. Liste de tableaux pour une recherche sur les ventes au détail ..... 89
Figure 3.7. Sélection de données d’un tableau ........................90
Figure 3.8. Options de téléchargement d’un tableau ..................... 90
Figure 3.9. Page d’accueil du site Internet de l’ISQ ......................91
Figure 3.10. Coopératives actives par région administrative
et secteur d’activité .................................... 92
Figure 3.11. Moteur de recherche d’Industrie Canada pour les statistiques
relatives à l’industrie canadienne .......................... 92
Figure 3.12. Sources de statistiques de l’OCDE .........................93
Figure 3.13. Résultats d’une recherche combinée ....................... 94
Figure 3.14. ts d’une recherche par thème94
Figure 3.15. Page d’accueil du site Internet Données ouvertes .............. 95
Figure 5.1. Tendance des fux ......................................147
Figure 8.1. VAN avec impacts intangibles ............................. 221
Figure 8.2. Entrées classées selon leurs effets sur les sorties ............. 221
Figure 8.3. Arbre de décision comme levier pour la sensibilité au risque ..... 223
Figure 8.4. Cartographie des risques et de leurs impacts ................ 228
Figure 10.1. Cycle de l’intelligence économique et stratégique .............. 264
Figure 10.2. Processus itératif du cycle de l’IE .......................... 266
Figure 10.3. Cycle réel de l’intelligence économique ..................... 267Liste des tableaux
Tableau 1.1. Visions de la prise de décision ............................ 30
Tableau 2.1. Importance des PME au Québec et ailleurs au Canada en 2012
(à l’exclusion des travailleurs autonomes) .................... 38
Tableau 2.2. Nombre d’entreprises canadiennes selon la taille et le secteur
(décembre 2012) ...................................... 39
Tableau 2.3. Contribution des PME au PIB par industrie (en %, 2008) .........40
Tableau 2.4. Obstacles externes perçus comme nuisibles à la croissance
selon les propriétaires de PME (Québec, 2011) ................ 52
Tableau 2.5. Coût annuel de la réglementation en 2012, par employé,
selon la taille des entreprises (en $ de 2012) ................. 53
Tableau 2.6. Fardeau administratif des entreprises canadiennes
selon la taille (2011) .................................... 54
Tableau 2.7. Incidence moyenne des formalités administratives au Canada
(par entreprise par mois, 2011) ........................... 56
Tableau 4.1. Indicateurs de la gestion axée sur les résultats ................ 107
Tableau 6.1. Pourquoi consulter ? 167
Tableau 6.2. Quand ? ...................................... 169
Tableau 6.3. Qui consulter ? ........................................ 170
Tableau 6.4. Comment consulter ? ................................... 172
Tableau 6.5. Avantages et limites de la consultation ...................... 178
Tableau 8.1. Matrice de sensibilité à des états de la nature donnés
(situations) .......................................... 214
Tableau 8.2. Analyse de sensibilité 216
Tableau 8.3. Matrice de risque ...................................... 217
Tableau 8.4. Critère de Laplace ..................................... 223
Tableau 8.5. Matrice de gains : critère du maximin ....................... 224
Tableau 8.6. Ma : critère du maximax 225
Tableau 8.7. Matrice des impacts (en unités monétaires) .................. 226
Tableau 8.8. Matrice des impacts après calcul du regret 226
Tableau 8.9. Règle de Hurwicz ...................................... 227
Tableau 11.1. Appui aux cours obligatoires, en pourcentage ................. 281
T2. Perception de l’impact positif des cours
sur la sécurité routière, en pourcentage ..................... 282
Tableau 11.3. Impact positif des cours suivis avec un professionnel
sur la réduction des accidents, en pourcentage ............... 282
Tableau 11.4. Réduction anticipée des accidents à la suite de la mise
en œuvre de la réglementation ............................ 283
Tableau 11.5. Augmentation anticipée de la conduite sans permis ............ 284
T6. Moyenne des coûts pour les cours ......................... 285
Tableau 11.7. Valeurs actualisées nettes, selon des options
et des taux d’actualisation différents ....................... 288
Tableau 11.8. Taux de rendement interne des scénarios étudiés .............. 289Introduction
à l’analyse d’impact réglementaire (AIR)
Moktar Lamarie cycle des politiques publiques (émergence, conception, mise en L œuvre, etc.) est toujours tributaire de la qualité des analyses et des
évaluations qui ont été menées en tant que préalables à la prise de décision
portant sur ces mêmes politiques. Ces analyses et ces évaluations,
notamment celles qui ont un caractère ex ante (précédant les décisions), aident
à mieux comprendre la nature du problème à résoudre et l’ampleur des
besoins à satisfaire, tout en apportant une appréciation qui facilite la
sélection des instruments et des options qui s’offrent aux décideurs pour mieux
agir dans le respect des balises budgétaires, politiques et sociales en vigueur.
Le présent manuel traite de l’analyse des impacts réglementaires.
Instrument d’intervention gouvernementale, la réglementation se compose
des règles (lois, normes, tarifcation, etc.) qui ont un caractère impératif
et qui doivent s’appliquer, dans le respect des balises normatives régissant
leur mise en œuvre (populations ciblées, régions visées, critères, exigences
procédurales, contrôle, délais fxés, etc.).
La réglementation fait aussi partie d’une batterie d’instruments
d’intervention dont disposent les pouvoirs publics pour intervenir en vue de
juguler un problème ou d’améliorer des situations jugées imparfaites ou
préoccupantes. Selon le contexte, les contraintes, les priorités politiques
et la gamme de solutions envisageables, les décisions publiques portant
sur la mise en œuvre et le fnancement d’une intervention doivent se baser
sur des données probantes permettant de mesurer le pour et le contre des
différentes options envisageables (coûts, avantages, viabilité, acceptabilité,
faisabilité, effets, méfaits, etc.).
Les décideurs ont besoin de s’appuyer sur ces appréciations d ’effets
anticipés des actions qu’ils auront à faire connaître, à justifer, et ils risquent
simplement de refuser d’aller de l’avant dans leur choix en l’absence
d’une étude préliminaire de l’acceptabilité et de l’applicabilité. Dans ce
contexte, l’analyse de politique entre en jeu. Tout en représentant une étape
primordiale, elle varie selon la nature de l’action envisagée et la méthode
choisie. Une analyse de politique traite principalement de la problématique
(émergence, nature, enjeux), de la conception de l’intervention (objectifs, instruments, cibles, etc.) et de sa portée. Globalement, ces analyses visent
à éclairer les responsables politiques dans leur prise de décision sur l’enjeu
étudié (Howlett, Ramesh et Perl, 1995, p. 112-113).
Parmi les instruments d’intervention dont disposent les gouvernements
pour résoudre un problème public, la réglementation constitue un outil
politique basé sur l’autorité (authority-based policy instrument).
Une réglementation est une « prescription formulée par le
gouvernement, qui doit être respectée par les cibles visées, sous peine de
sanction dans le cas contraire » (Howlett, Ramesh et Perl, 1995, p. 119). Les
pouvoirs publics s’appuient donc sur des mesures législatives pour modérer
les comport ements des citoyens et des entreprises, dans la poursuite
d’objectifs économiques et sociaux. La réglementation prend des formes variée s;
il peut s’agir de prohiber une catégorie d’actions, de limiter ou d’assortir de
conditions certaines activités. La conception d’une réglementation repose
principalement sur les caractéristiques de la problématique à résoudre ainsi
que sur la possibilité d’instaurer des balises et des leviers pour changer les
comportements et régler la situation problématique. Dans le cas d’un enjeu
économique, une mesure législative vise d’abord à remédier aux
imperfections du marché, dont les principales ont trait aux externalités (positives et
négatives), aux conditions de valorisation du bien public, d’asymétrie
d’information, de situation monopolistique, etc. En présence d’un enjeu social,
la réglementation vise plutôt à contrôler des problématiques publiques qui
peuvent concerner la santé, l’éducation, la pauvreté, l’environnement, la
sécurité, etc. (Howlett, Ramesh et Perl, 1995, p. 120).
L’instrument politique que constitue la réglementation présente des
avantages. Le premier est que la collecte d’informations nécessaires à
l’élaboration de ce type d’intervention se révèle relativement rapide. De
plus, cet instrument est peu coûteux en comparaison d’autres mesures,
telles que la mise en place de taxes ou de subventions. Autre avantage, la
réglementation est très effcace lorsque le comportement visé est considéré
comme indésirable de manière consensuelle dans la société. Elle favorise en
outre une meilleure coordination et planifcation des efforts des autorités
publiques. Enfn, la réglementation se révèle un outil d’intervention très
utile lorsque la problématique traitée est nouvelle et qu’elle demande une
action à très court terme. Cependant, la réglementation présente aussi des
inconvénients non négligeables ; elle peut notamment entraîner des
distorsions et donner lieu à des ineffcacités économiques importantes. De plus,
une réglementation ineffcace ou calibrée de manière inadéquate a des effets
néfastes sur l’économie et les entreprises. Ultimement, elle peut ralentir la
croissance économique, la productivité, les progrès technologiques et
l’innovation (Howlett, Ramesh et Perl, 1995, p. 120-121). Pour ces motifs, les
4 Analyse d’impact réglementairepouvoirs publics doivent composer avec des pressions grandissantes pour
concevoir une réglementation favorisant le bien-être social et évitant aux
marchés de subir des effets indésirables. Ce déf repose sur la nécessité de
mettre en place des éléments d’aide à la prise de décision, pour appuyer
les gouvernements dans la formulation d’une réglementation effcace et
effciente (OCDE, 2009, p. 3).
Depuis le début des années 1970 et dans un souci d’améliorer la qualité
des réglementations, un nombre croissant d’États membres de l’OCDE
ont introduit dans leur régime de gouvernance une méthode d’étude des
conséquences de leur législation : l’analyse d’impact réglementaire (AIR).
L’AIR est essentiellement une méthode d’évaluation pour examiner,
généralement de manière ex ante, les effets de l’action publique et communiquer
ces informations aux responsables politiques.
L’OCDE défnit l’AIR comme étant :
un outil et un mécanisme décisionnel permettant aux décideurs de
savoir s’il convient de recourir à la réglementation pour atteindre les
objectifs de politique générale et, si oui, de quelle manière y recourir.
L’AIR examine systématiquement les effets éventuels des actions des
pouvoirs publics, en cherchant à déterminer les coûts et les avantages
de celles-ci, leur capacité à permettre la réalisation des objectifs de
politique générale et si des options plus intéressantes s’offrent aux
pouvoirs publics (OCDE, 2009, p. 12).
Ainsi, l’AIR vise à éclairer la prise de décision, à anticiper les
incidences réelles de la réglementation, à concilier les objectifs et les intérêts
en cause, à calibrer la mesure, et à améliorer la transparence ainsi que
la responsabilité des autorités publiques (Kegels et Debeuckelaere, 2000,
p. 112). L’AIR représente aussi un mécanisme décisionnel, permettant entre
autres de favoriser la consultation délibérative et l’élaboration des cadres
normatifs associés à une réglementation. Il faut cependant souligner que
l’AIR constitue un intrant, parmi tant d’autres, dans le processus décisionnel
et les arbitrages liés aux enjeux politiques et aux rapports de force entre
les parties prenantes concernées. Néanmoins, puisqu’elle repose sur une
approche empirique, l’AIR renforce indéniablement la qualité et la
cohérence des réglementations. Pour ces motifs, l’OCDE la considère comme
un « outil au service de la cohérence des politiques » (OCDE, 2009, p. 14).
En pratique, l’AIR s’insère de manière généralisée dans les bonnes
pratiques de gouvernance, instaurées par des États qui ont cherché à
moderniser leur administration et leur processus de management. Désormais
systématiquement adoptée par la plupart des gouvernements, l’AIR
constitue le mécanisme le plus répandu pour consolider la prise de décision
en matière de réglementation. Évidemment, la conception et les aspects
Introduction à l’analyse d’impact réglementaire (AIR) 5méthodologiques de cet outil diffèrent d’un contexte à un autre et d’un État
à un autre. De plus, les attributs normatifs retenus pour l’AIR peuvent varier
fortement au sein d’un même État, en fonction du type de réglementation
et de l’enjeu étudié. Comme cette méthode engendre inévitablement des
coûts pour l’administration publique, chaque entité détermine les mesures
qui doivent faire l’objet d’une AIR (Kegels et Debeuckelaere, 2000).
À cet effet, le gouvernement québécois, conscient des répercussions
que peut avoir la réglementation sur les entreprises, travaille depuis plus
d’une quinzaine d’années à évaluer et à réduire l’impact de la législation
sur le secteur privé. Dans un souci d’assurer le bon fonctionnement de
l’économie et de la société, l’État québécois convient que, si la
réglementation est nécessaire, elle doit également présenter un dosage approprié.
Le gouvernement cherche donc à savoir quand réglementer, de même qu’il
s’efforce de cibler les manières les plus effcaces et effcientes de procéder.
Ce processus s’amorce en 1996, l’allègement réglementaire étant mis à
l’ordre du jour du Sommet sur l’économie et l’emploi. Cette même année,
le gouvernement adopte les Règles sur l’allègement des normes de nature
législative ou réglementaire, puis, en 2004, la Politique sur l’allègement
réglementaire et administratif.
En 2011, le gouvernement du Québec met sur pied un groupe de travail
sur la simplifcation réglementaire et administrative. Ce groupe réunit des
représentants de la société civile, notamment de regroupements
d’entreprises, pour qui la réglementation et les formalités demeurent une
préoccupation centrale, dans un contexte économique de plus en plus concurrentiel.
Dans son rapport Simplifer et mieux réglementer, également connu sous le
nom de rapport Audet, le groupe de travail recommande « que tout projet de
réglementation touchant les entreprises fasse l’objet d’une analyse d’impact
de la réglementation » et « qu’au moment de la prépublication, les ministères
et organismes rendent systématiquement publiques […] les analyses d’impact
réglementaire » (Gouvernement du Québec, 2011, p. 14-15).
Le gouvernement québécois a tenu compte de plusieurs
recommandations du rapport Audet, dont celle de renouveler sa politique de 2004. Il
a donc adopté, au début de l’année 2014, une nouvelle Politique sur
l’allègement réglementaire et administratif (décret 32-2014) qui vise « à s’assurer
que les coûts pour les entreprises liés à l’adoption de normes de nature
législative ou réglementaire sont réduits à l’essentiel requis » (Gouvernement
du Québec, 2014, p. 2). Cette politique introduit des exigences relatives à
l’AIR qui font écho aux recommandations formulées par le Groupe de
travail sur la simplifcation réglementaire et administrative. En effet, en
vertu de cette politique, tout projet de normes législatives ou réglementaires
ayant un impact sur les entreprises, ou qui concerne les entreprises, doit être
6 Analyse d’impact réglementaireaccompagné d’une analyse d’impact réglementaire lorsqu’il est soumis au
Conseil exécutif. De surcroît, la mesure prévoit une transparence accrue et
stipule que « les ministères et organismes doivent publier et rendre
accessibles sur leur site Internet les AIR de tout projet visé par la Politique »
(Gouvernement du Québec, 2014, p. 4).
Une situation similaire prévaut dans plusieurs États en Europe. À titre
d’exemple, le Conseil fédéral suisse a adopté en 1999 une norme
conférant un caractère obligatoire à la réalisation d’AIR, selon les conséquences
économiques anticipées de la réglementation. En 2006, cette pratique a
été élargie et englobe un plus grand nombre de projets. Selon l’importance
économique et réglementaire du projet, des critères sont prévus afn de
déterminer si l’AIR est obligatoire, et si elle doit être simple ou approfondie
(Confédération suisse, 2013, p. 2).
Au Canada, les élus et les entreprises s’intéressent aussi à l’impact
et aux coûts que peuvent avoir les réglementations pour les entreprises,
notamment les PME. Comme ces interventions sont synonymes de frais
pour l’administration publique, ainsi que de coûts de conformité pour les
entreprises, on cherche à éviter la surréglementation et les surcoûts associés.
Dans ce cadre, l’AIR s’est aussi systématisée dans les pratiques fédérales et
un résumé de l’étude d’impact de la réglementation (REIR) doit être réalisé
par les organismes de réglementation canadiens :
[L]orsqu’ils élaborent un projet de règlement, [ces organismes] doivent
effectuer des analyses détaillées (en fonction du degré d’impact établi
à l’étape de l’énoncé de triage) et mener des consultations poussées.
Ils doivent ensuite faire la synthèse de leurs travaux et présenter
cette information aux décideurs et au public au moyen d’un REIR,
qui est publié dans la partie I de la Gazette du Canada (Secrétariat
du Conseil du Trésor du Canada, 2014).
En ce qui concerne la structure d’une AIR, qui peut différer selon
l’État et ses auteurs, ses composantes sont les suivantes (Gouvernement
du Québec, 2014, p. 5) :
1. Défnition du problème ;
2. Collecte des données ;
3. Identifcation des différentes alternative s;
4. Défnition des critères de choix ;
5. Estimation ex ante des coûts et des bénéfces ;
6. Prise de décision ;
7. Communication.
La fgure I.1 expose les étapes d’une AIR et les compétences mobilisées
pour sa réalisation, en s’appuyant sur le guide du gouvernement du Québec
(2014) en la matière.
Introduction à l’analyse d’impact réglementaire (AIR) 7Figure I.1.
Cartographie de l’AIR : étapes, sections du guide de référence
et compétences mobilisées
COMMUNICATION
CONSULTATION
› Sélectionner Étape 7 Communiquer
les variables clésÉtape 2 Rassembler 2.7 Mesures d’accompagnement
› Maîtriser les outils
2.8 Conclusionles données de collecte
› Formuler les
de données 2.9 Personne(s)-ressource(s)
constats majeurs
3. Publication de l’AIR › Communication
publique efficace
› Habileté
de rédaction
Étape 6 Prendre une décision
PROBLÈME DÉCISION
Étape 5 Appécier ex ante
les coûts et les bénéfices› Analyser Étape 3 Identifier › Recenser
› Synthétiser 2.4 Évaluation des impacts
et mesurerles différentes alternatives› Mettre en contexte 2.4.1 Description des secteurs touchés les impacts2.3 Analyse des options › Cibler les meilleures 2.4.2 Coûts pour les entreprises de projet
pratiques non réglementaires
2.4.3 Avantages du projet
2.4.4 Impacts sur l’emploi
Étape 1 Définir le problème
2. Sommaire de gestion
2.1 Définition du problème Étape 4 Définir les critères
2.2 Proposition du projet de choix › Évaluer
l’efficience, 2.5 Adaptation des exigences
l’efficacitéaux PME
et le rendement2.6 Compétitivité et impacts ANALYSE
sur le commerce
Comme l’illustre la fgure I.1, la réalisation d’une AIR repose sur la
défnition et la documentation d’un problème, pour ultimement conduire
à une décision publique éclairée. Elle débute ainsi par une analyse
approfondie s’appuyant sur une investigation empirique, puis mène à la
consultation des parties prenantes et se termine par la communication des résultats.
Par ailleurs, alors que certains pays bénéfcient de nombreuses années
d’expérience pratique dans l’élaboration d’AIR, d’autres n’en sont qu’au
stade du développement. Pourtant, pour les motifs exposés plus haut,
l’AIR est désormais une pratique incontournable pour les administrations
publiques. Ce livre se penche donc sur l’évaluation des réglementations
afn de mieux anticiper leurs effets positifs, ainsi que leurs méfaits, sur les
entreprises et sur le bien-être collectif. Cet ouvrage collectif a pour objectif
de servir de guide utilisable par les étudiants, les analystes, les gestionnaires,
les parties prenantes du secteur privé et, pourquoi pas, les parlementaires
concernés et intéressés par les concepts et par les méthodes requises pour
la réalisation de l’AIR. En somme, ce guide consiste en un parcours balisé
pour la réalisation de meilleures analyses d’impact réglementaire.
8 Analyse d’impact réglementaireLes onze chapitres de cet ouvrage se divisent en trois temps. Dans
un premier temps sont introduits les étapes opérationnelles et les enjeux
conceptuels sous-jacents à la réalisation des AIR. Dans un deuxième temps,
des auteurs examinent les défs de la collecte des données probantes et des
méthodes d’analyse et de mesure d’impact. Dans un troisième temps, on
s’intéresse aux aspects liés aux dimensions décisionnelles et
communicationnelles des AIR, avec deux études de cas servant d’exemples permettant
de mieux saisir les implications des AIR.
Le premier chapitre traite d’abord des étapes analytiques successives de
l’AIR, afn de fournir des repères méthodologiques et des jalons pour cette
démarche. Il examine les sept étapes à suivre pour réaliser une AIR et les
écueils à éviter pour assurer la rigueur de l’analyse. Le deuxième chapitre
se penche sur le cas des PME et plus précisément sur leur vulnérabilité
aux réglementations. Il vise à mettre en lumière l’importance d’évaluer et
de calibrer ce type d’intervention avant leur adoption. Dans le troisième
chapitre, les auteurs s’intéressent aux défs documentaires et aux enjeux
analytiques propres à l’AIR, dans le but d’outiller le lecteur dans la
réalisation de recherches documentées de manière rigoureuse, qui permettent
de prendre des décisions fondées sur la preuve. Ils présentent plus
précisément les méthodes reconnues allant de la recension des écrits aux
techniques d’enquête et de collecte de données. Le chapitre qui suit traite de la
réglementation comme d’un instrument d’intervention parmi tant d’autres.
Son contenu fournit au lecteur des balises pour des choix éclairés, visant à
exposer la nécessité de combiner plusieurs types d’instruments politiques
avec le dispositif réglementaire.
Le cinquième chapitre défnit les méthodes de mesure de rendement
économique des réglementations, plus précisément la technique d’analyse
coûts-bénéfces. Cette méthode permet de prendre en compte l’ensemble
des coûts et des bénéfces liés à une intervention publique pour la société,
puis d’en évaluer le rendement à la lumière de ces indicateurs. Le chapitre
suivant traite du rôle et de l’importance de la consultation des parties
prenantes dans le processus de l’AIR. Cette étape revêt une importance
non négligeable, autant pour la transparence gouvernementale que pour
la collecte d’informations stratégiques et l’aide à la décision. Le septième
chapitre aborde l’enjeu des contingences propres à l’administration publique
pouvant survenir durant la réalisation d’une AIR. Sont exposés des moyens
de gérer ces obstacles sans altérer la fabilité de l’analyse. Le chapitre suivant
traite des risques et des incertitudes dans l’AIR. En effet, aux résultats
ainsi qu’aux variables clés de l’analyse peuvent être associées des
incertitudes. Dans ce cadre, l’analyste doit tenir compte de ces risques et
incertitudes et procéder à des analyses supplémentaires pour en présenter les
conséquences potentielles.
Introduction à l’analyse d’impact réglementaire (AIR) 9Par la suite, cet ouvrage aborde les enjeux de rédaction et de
communication présents dans la conception de l’AIR. En présentant des repères pour
mieux faire, le neuvième chapitre expose les défs des responsables d’AIR
qui doivent répondre autant aux questionnements des décideurs qu’à ceux
des citoyens et des parties prenantes. Le dixième chapitre traite ensuite de
l’intelligence économique et stratégique (IES) au service des AIR et expose
ce propos de manière pratique en présentant deux expériences de l’industrie
française. Le dernier chapitre, enfn, rapporte une étude de cas, concernant
cette fois une réglementation visant à lutter contre les accidents de la route
chez les jeunes. Ce cas québécois a été l’objet d’une AIR réalisée pour la
Société de l’assurance automobile du Québec (SAAQ) par le Centre de
recherche et d’expertise en évaluation (CREXE).
En conclusion, ce livre réunit les principaux enseignements en matière
d’analyse d’impact réglementaire et ouvre de nouvelles perspectives pour
renforcer les AIR et améliorer leur utilisation (conceptuelle, instrumentale
et symbolique).
Bibliographie
CONFÉDÉRATION SUISSE (2013). Analyse d’impact de la réglementation, s. l.,
Confédération suisse, Département fédéral de l’économie, de la formation et de
la recherche, mars.
GOUVERNEMENT DU QUÉBEC (2011). Simplifer et mieux réglementer. Rapport
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Québec, Ministère du Conseil exécutif, décembre.
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Québec, Gouvernement du Québec, juin.
HOWLETT, M., M. RAMESH et A. PERL (1995). Studying Public Policy. Policy
Cycles and Policy Subsystems, Toronto, Cambridge University Press.
KEGELS, C. et K. DEBEUCKELAERE (2000). « L’analyse d’impact de la
réglementation (AIR) : un outil pour améliorer la prise de décision politique ? »,
oPyramides, n  2, p. 111-120.
ORGANISATION DE COOPÉRATION ET DE DÉVELOPPEMENT
ÉCONOMIQUES (OCDE) (2009). L’analyse d’impact de la réglementation. Un
outil au service de la cohérence des politiques, Publications de l’OCDE, <http://
www.oecd-ilibrary.org/governance/l-analyse-d-impact-de-la-reglementation_978
9264067127-fr>.
SECRÉTARIAT DU CONSEIL DU TRÉSOR DU CANADA (2014). Guide du
processus d’élaboration des règlements fédéraux,
<http://www.tbs-sct.gc.ca/rtrapparfa/gfrpg-gperf/gfrpg-gperftb-fra.asp>.
10 Analyse d’impact réglementairen tant qu’instrument d’intervention dont disposent les gouvernements E pour résoudre un problème public, la réglementation doit favoriser le
bien-être social, tout en évitant les effets néfastes sur l’économie et les
entreprises. Son ef cacité est évidemment tributaire de la qualité des analyses et
des évaluations qui ont été menées au préalable. Conséquemment, la mise en
place d’éléments d’aide à la prise de décision est nécessaire pour appuyer les
gouvernements dans la formulation d’une réglementation ef ciente.
L’analyse d’impact réglementaire (AIR) est une méthode d’évaluation
pour examiner les effets anticipés d’une action publique et communiquer ces
informations aux responsables politiques.
Cet ouvrage traite des enjeux de l’AIR ainsi que des repères
méthodologiques et des étapes à suivre pour la réaliser. Il aborde les notions relatives à
la documentation et à la formulation de problématiques publiques et expose les
méthodes ef caces en matière de collecte et de traitement des données. Il
présente les techniques reconnues pour mesurer le rendement d’une intervention
publique, puis les meilleures pratiques visant à éclairer la prise de décision et
à communiquer les résultats d’une AIR. En n, il comporte des études de cas
propres à la France et au Québec pour contextualiser ce type d’analyse à l’aide
d’exemples pratiques.
Proposant un parcours balisé pour la réalisation de meilleures AIR, il
servira de guide aux étudiants, aux analystes, aux gestionnaires, aux parties
prenantes du secteur privé et, pourquoi pas, aux parlementaires concernés et
intéressés par les concepts et les méthodes de l’AIR.
Moktar Lamari est titulaire d’un doctorat en science politique avec spécialité en management public
de l’Université Laval. Il est professeur régulier en évaluation de programmes à l’École nationale
d’administration publique (ENAP) et directeur du Centre de recherche et d’expertise en évaluation (CREXE).
Jessica Bouchard est titulaire d’une maîtrise en affaires publiques de l’Université Laval. Elle est
assistante de recherche au CREXE de l’ENAP.
Éva Anstett est titulaire d’une maîtrise en évaluation de programmes de l’ENAP. Elle est coordonnatrice
du CREXE et chargée de cours à l’ENAP.
Avec la collaboration de Éva Anstett, Jessica Bouchard, Nancy Bouchard, Étienne Charbonneau,
Pierre Cliche, Jean-Claude Cloutier, Marie-Claude Jean, Jéthro Kombo Yetilo, Moktar Lamari, Nicolas
Moinet, Lisette Moreau, Jean-René Prévost, Marcel Proulx, Benoît Rigaud et Jean-François Savard .
ISBN 978-2-7605-4259-4
,!7IC7G0-fecfje!
PUQ.CA

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