L'essentiel du management des collectivités territoriales

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L’objectif de cet ouvrage est de synthétiser les principaux domaines du management des collectivités territoriales en tenant compte des évolutions récentes et des principaux débats d’actualité. Ce livre s’articule autour de six chapitres comportant une section introductive sur les principes du management puis cinq chapitres portant sur les compétences disciplinaires en management (finance publique, gestion des achats et du patrimoine, management des ressources humaines, politique d’information et de communication). Chaque sous-section comporte une fiche de synthèse portant sur un sujet d’actualité.

Au total, une présentation synthétique, rigoureuse et pratique présentant les fondamentaux des pratiques managériales dans les collectivités territoriales.


- Candidats aux concours de la fonction publique territoriale

- Étudiants en licence et master de droit public et gestion

- Dirigeants territoriaux (élus, directeurs ou responsables de service) devant intégrer la dimension managériale à leurs pratiques


Aurélien Ragaigne est maître de conférences en sciences de gestion à l’université de Poitiers.

Publié le : vendredi 1 mars 2013
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EAN13 : 9782297035101
Nombre de pages : 154
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Introduction
Lobjectif de ce chapitre introductif est de présenter le cadre du management des collectivités territoriales en France. Les administrations locales sont en effet, soumises à des défis managériaux. Lobtention de compétences dans ce domaine apparaît comme un enjeu de performance et de modernisation des services.
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CHAPITRE 1
Le cadre du management des collectivités territoriales
Cette section comprend la présentation des principaux défis managériaux auxquels sont confrontés les services publics locaux et la définition retenue du management des collectivités territoriales. Les défis managériaux des collectivités territoriales La mise enœuvre des principes du management des collectivités territoriales sinscrit dans le cadre dun contexte législatif et réglementaire ayant régulièrement impacté les compétences de ces insti tutions. Ces contextes réglementaires amènent à ladoption et à lutilisation de pratiques managé riales (ex. : recours à des nouveaux dispositifs de gestion des ressources humaines suite à lintégra tion de nouveaux personnels de lÉtat). Ces administrations locales sont ainsi amenées à adapter leurs pratiques face aux lois de décentralisation successives et leurs décrets dapplication. Les aspects économiques et financiers soumettent également les services publics locaux à des menaces budgétaires et financières touchant leurs pérennités et amenant la mise en place de pratiques managériales spécifiques (ex. : système de notation financière, financement par le biais dun Partenariat PublicPrivé).
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Le contexte technologique apparaît à linverse, comme une source dopportunité de nouvelles structurations des services en facilitant l: mise à disposiamélioration de la qualité du service (ex. tion de documents administratifs à laide dune dématérialisation viainternet). Les mutations sociologiques des usagerscitoyens poussent à lémergence de besoins dans les terri toires impliquant ladaptation du service public à des profils en évolution comme par exemple, le développement de système de démocratie participative typeAgenda 21. La volonté de participation des usagerscitoyens apparaît ainsi avec le souhait dune gestion publique tournée vers les citoyens dans un contexte de crise de légitimité des services publics. Lobtention de compétences managériales des personnels des collectivités territoriales apparaît ainsi présentée comme unenjeu de performance et de modernisation des services.
La justification à ladoption de la Charte dengagement qualité Marianne dans les Communes Expérimentée dès le printemps 2004, la Charte« Marianne »décline des engagements destinés à assurer la qualité de laccueil (physique, téléphonique, postal ou électronique) au sein des administrations publiques. Cette Charte vise la recherche dun engagement fédéra teur de ladministration locale tout en étant adaptable à la diversité des missions et des publics. La Charte« Marianne »comprend des rubriques d: faciliter lengagement (ex. accès aux services, accueil attentif et courtois) et pour chaque engagement, des standards de qualité modulables. Cette Charte est ensuite déployée dans les services, chaque usager pouvant faire valoir ces engagements dans le cadre de la relation de service. Le déploiement de cette charte qualité daccueil sinsère dans les débats portant sur la mise en place de démarches qualité de certification ou de labellisation dans un contexte de marge financière restreinte, dévolution des relations de service avec lusager et de recherche damé lioration des relations de services avec les administrés. Source : Grelley P. (2010), Le sourire de Marianne Charte et label éponymes, Informations sociales
La volonté dintégrer le management dans les collectivités territoriales trouve son actualité par les multiples travaux qui en assurent la promotion. La Direction Générale des Collectivités Locales (DGCL) sous légide du ministère de la Fonction Publique, initie régulièrement des colloques, congrès et journées détude visant à présenter des expériences managériales locales.
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De même, le Centre National de la Fonction Publique Territoriale (CNFPT) forme les personnels territoriaux aux compétences managériales (ex. : organisation dateliers portant sur les implications des réformes). Enfin, les Chambres Régionales des Comptes (CRC) émettent régulièrement des Rapports dobser vation sur la gestion des collectivités territoriales. Ces travaux sinscrivent dans une démarche de présentation et dincitation à ladoption de bonnes pratiques. Les CRC soulignent par exemple, les manquements à la gestion dune commune suite au déploiement dun outil de management construit avec des moyens humains et financiers conséquents, mais sans avoir été en mesure dexploiter et dutiliser loutil. Les managers (ex. : décideurs publics, hommes politiques) sont ainsi impliqués par de multiples acteurs internes et externes à la collectivité incitant à renouveler leurs pratiques. Afin dassurer le« succès »de ces pratiques, les managers doivent cependant intéresser les acteurs impliqués par la démarche notamment dans la phase délaboration des outils.
L:échec de pratiques innovantes lexemple du Mobilien de la Région IledeFrance Cette expérience est lancée en 2004 par le Conseil Régional dIledeFrance consistant à renforcer le réseau de bus. Lexpérience duMobilienpar la RATP illustre la nécessité dappren tissage par les expériences locales. Léchec de cette expérience est relié à une non prise en considération des éléments économi ques du projet ainsi que des chocs de référentiels des acteurs mobilisés à la démarche (ex. : absence de participation des techniciens et de portage politique, procédure participative imparfaite). Source : GonzalezAlvarez (2007), La mort de Mobilien ou linnovation au risque de la concer tation, Gérer et Comprendre
Le management des collectivités territoriales se déploie ainsi à travers des rapports publics, des groupes de travail ou des conférences. Des formations professionnelles et universitaires centrées sur le management des collectivités territoriales se sont également ouvertes en utilisant le principe de lalternance entre présentation de concepts et mises en pratique (sensibilisation des personnels aux questions organisationnelles et financières).
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Du cadre au manager territorial : lexemple du Cycle Supérieur de Management de lINET LInstitut National des Études Territoriales a créé en 1997, leCycle Supérieur de Management en sadressant aux cadres supérieurs des collectivités territoriales disposant dune expérience professionnelle et se destinant à exercer des fonctions de direction. Le cycle se déroule sur une année et sarticule en deux phases distinctes, à savoir une succession de modules densei gnements et une mission de conseil auprès dune collectivité.
La définition du management des collectivités territoriales Le terme« management »se définit comme unde connaissance concernant l« ensemble organi sation et la gestion d»une entreprise (Dictionnaire Le Petit Robert, édition 2008). Le verbe « manager »prend alors le sens deconduire, gérer, organiser « administrer, ». Le verbe anglais« to manage »et le terme de« management »viennent du mot français « ménager »signifiant une« action ou art ou manière de conduire une organisation, de la diriger, de planifier son développement, de la contrôler »(Thiétart, 2000, Le management, PUF). Ces définitions sont cependant décevantes dans la mesure où elles présentent le management comme neutre dans les organisations mettant de côté le« sens »donné à laction. Le manager conduit en effet, les acteurs dune organisation pour quils coopèrent ensemble afin datteindre les objectifs fixés. Adapté au secteur public, le management est la mise enœuvre de méthodes et de techniques visant à développer le pilotage de la décision publique. Lemploi du mot« management »avant les années 1970 pour désigner ladministration publique est rare. Lexpression« management public »est devenue dans les années 1980 dutilisation courante. Les années 1980 ont, en effet, été des années de diffusion de techniques de manage ment souvent importées du secteur privé (ex. : comptabilité analytique, plan de communication). Ce courant de pensée appeléNouveau Management Publictrouve son point dappui à partir des années 1990, sur la base de louvrage dOsborne et Gaebler (1992) intitulé« Reinventing government. How the entrepreneurial spirit is transforming the public sector ». Lexpression sest alors imposée pour désigner les réformes de modernisation des services publics. Ce courant se réfère aux méthodes de lorganisation privée avec lintroduction dun management dirigé vers lefficacité et les principes de participation, dengagement, de transparence et dévaluation.
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Le courant du Nouveau Management Public a inspiré en France des pratiques de management comme par exemple, les systèmes de contrat de performance (ex. : contrat liant un délégataire à la collectivité via un système budgétaire, des objectifs et une mesure de la performance) ou lutili sation des systèmes de Partenariat PublicPrivé (ex. : financement dun Collège par lintermédiaire dune entreprise délégatrice assurant la construction et lentretien du bâtiment).
Axes Organisation
Évaluation
Le socle conceptuel du Nouveau Management Public
Caractéristiques des axes Décentraliser ladministration par des agences fonctionnelles autonomes. Remplacer les procédures hiérarchisées par des contrats. Promouvoir au sein des équipes, des démarches de projet stratégiques. Évaluer les organisations à laide dindicateurs de performance. Apprécier les effets de la décision publique au regard des intentions et des objectifs. Soumettre les agents publics à une mesure de leur performance. Rendre autonome et responsable les gestionnaires des politiques publiques. Rémunérer les personnels en fonction de lévaluation des compétences.
Source : Adapté de Merrien FX (1999) La nouvelle gestion publique : un concept mythique, Social et Politi o ques, n 41, 1999, p. 95103
Ce déploiement fonde son argumentation sur la mise en cause dun modèle reposant sur une gestion de type« bureaucratique »en formulant ses critiques sur un service public trop faiblement ouvert sur lopinion des usagerscitoyens. Réfutant ainsi lidée dune spécificité des services publics, le Nouveau Management Public apparaît en France avec lexaltation des valeurs de lentreprise.
« Pour en finir avec le Nouveau Management Public » « Les collectivités doiventelles continuer à subir le diktat des techniques préconisées au nom du « Nouveau Management Public » ? », cest en ces termes que Laurent Roturier (Directeur Général des Services de la ville de Bron) dans un article publié dans laLettre du Cadre Territo rialen 2010, critique le courant du Nouveau Management Public quil accuse de créer des tensions sociales nouvelles au sein des collectivités.                                                                                               
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Utilisé par le secteur public local, le terme de« management »est un concept amenant à promou voir une démarche de travail ordonnée en fonction dobjectifs. Il intéresse différents niveaux hiérarchiques (Directeurs Généraux et Adjoints, responsables de service, élus), différentes compé tences (ex. : ressources humaines, organisationnelles, finance, qualité de service) et différents domaines d: accueil en mairie, secteur action et aide sociale et culturelle). Si le manaactivités (ex. gement touche ces institutions publiques, il doit en revanche, en respecter les spécificités.
Des managers pour gérer le secteur culturel local La collecte des extraits doffres demploi de« manager »cidessous (directeurs, adjoints, responsables dunité) est réalisée en juin 2012 à partir du site internet de laLettre du Cadre TerritorialMission/profil).A ; secteur : catégorie : culturel ; (champ : « Avoir une vision artistique et pédagogique affirmée ; Manager et encadrer les équipes admi nistrative, technique et enseignante »;[Directeur de musée] « Veiller à la préservation, à l; Bonneentretien et au traitement matériel des collections maîtrise des techniques documentaires et des outils informatiques professionnels ; Vous assurez une fonction de manager avec une polyvalence de tâches réalisées et priorisées ; [...] En terme de qualités relationnelles, vous savez communiquer et négocier, vous avez une apti tude à la médiation ainsi quune aptitude prononcée au management et à la gestion adminis trative. Vous savez animer des équipes avec dynamisme et enthousiasme, vous savez réguler des conflits »;[Adjoint du directeur de la bibliothèque départementale]                                                                                               
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Les collectivités territoriales en France
Sont définies comme« Collectivités territoriales de la République »à larticle 72 de la Constitution de 1958 après la révision du 28 mars 2003, les Communes, les Départements, les Régions et les collectivités à statut particulier (ex. : EPCIÉtablissements Publics de Coopérations Intercommu nales). Les collectivités disposent du caractère« territorial »dans la mesure où leurs existences juri diques dépendent de la délimitation dun territoire. Ces structures sont soumises aux mêmes contraintes juridiques dans la mesure où les compé tences des collectivités sont délimitées par le législateur sur le territoire national à laide du Code Général des Collectivités Territoriales (ciaprès CGCT).
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Les collectivités territoriales représentent en 2011, un volume de dépenses de près de 215 milliards deuros et environ 205 milliards deuros de ressources. Les collectivités réalisent 70 % des investis sements publics (Source : INSEE, Rapport 2011 sur les comptes de la Nation). Les dépenses locales augmentent de manière régulière depuis 30 ans passant de 8 % du PIB en 1980 à 11 % en 2011. Le secteur public représente en France 5,3 millions dagents, 34,1 % des effectifs publics travaillant dans le secteur public local (DGCL, données au 31 décembreSource : 2011). Lhistoire des collectivités territoriales en quelques dates Les collectivités territoriales ont connu uneévolution contrastéedurant la période qui sétend de lAncien Régime aux réformes décentralisatrices de 1982. Dans un pays de tradition centralisatrice comme la France, lhistoire des collectivités locales est celle de leurs rapports avec lÉtat et donc indirectement, celle de la tutelle dont elles font lobjet. e Lexistence des Communes en France remonte en effet, auXIsiècle. Sous lEmpire, la tutelle admi nistrative et la dévolution des pouvoirs au Préfet sont généralisées, lautorité municipale devenant administrative avec un principe électif abandonné. Cest en 1848 que lélection des conseillers municipaux est instituée. Il faut cependant attendre la Loi municipale du 5 avril 1884 pour doter la Commune du statut deterritoriale ».« collectivité Cette loi instaure la compétence générale des Communes et le principe de libre administration où le conseil municipal (élu au suffrage universel direct) règle par ses délibérations, les affaires du ressort de la Commune. En 2011, la France compte 37 753 Communes
La répartition des Communes par taille en 2011 (DGCL, 2011)
Strates démographiques 0 à 10 000 habitants 10 000 à 19 999 habitants 20 000 à 79 999 habitants 80 000 habitants et plus
Nombre de Communes 35 746 1 565 401 41
% population 48,82 % 11,11 % 21,75 % 18,32 %
Compte tenu du nombre de Communes, le législateur a mis en place des outils juridiques incitant à leurs regroupements. Les premières tentatives datent des années 1970 et sont relancées avec la Loi dite Chevènement du 12 juillet 1999 relative au« Renforcement et à la simplification de la
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coopération intercommunale »visant à simplifier le paysage intercommunal. Cette loi précise que les EPCI acquièrent par cette loi, le caractère détablissements publics territoriaux administrés par des autorités qui leur sont propres et disposant de lautonomie financière. Les EPCI sont régis par le principe de spécialité, cestàdire quils nexercent que les compétences strictement délimitées par son statut (spécialité fonctionnelle) et à lintérieur dun périmètre géographique déterminé (spécialité territoriale). Le régime juridique de lintercommunalité est aujourdhui architecturé autour de trois grandes structures, à savoir les Communautés Urbaines, dAgglomération et de Communes. Ces structures sont dotées de budgets et de compétences significatifs et représentent plus de 80 % de la popu lation totale. À titre dexemple, laCommunauté Urbaine du Mans(créée en 1971) avec un budget de 500 millions de budget en 2011, regroupe neuf communes (188 000 habitants) et travaille sur les compétences essentiellement transports et gestion des déchets. Le Département na pas connu la même évolution que la Commune. La question du découpage du territoire en Départements est en effet, abordée dès 1789. Les Départements sont créés par Décret du 22 décembre 1789 pris par lAssemblée constituante afin de remplacer les Provinces de France. Cest la Loi du 10 août 1871 relative aux« Conseils Généraux »qui réorganise linstitution dépar tementale en dotant cette structure du statut de collectivité territoriale et dun organe délibérant élu au suffrage universel direct (le Conseil Général). Selon l32111 du CGCT,article L. « le Conseil Général règle par ses délibérations les affaires du Département ». La France compte 96 départements en zone métropolitaine. Contrairement à lévolution du Département et de la Commune, lémergence de la région dans le paysage institutionnel est plus tardive. Des circonscriptions daction régionale sont ainsi créées par un Décret du 30 juin 1955 dans laquelle ladministration est chargée délaborer des programmes daction régionale en matière daménagement du territoire. La Loi du 2 mars 1982 transforme létablissement public régional en collectivité territoriale dotée dune autorité délibérante élue au suffrage universel direct pour une durée de six ans (le Conseil Régional). La France compte 22 régions en zone métropolitaine.
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Les effets managériaux déstabilisants de la réforme territoriale : le cas Chambérien Loutillage juridique mis en place par la loi Chevènement se fonde sur la mise en place dun régime incitatif financier et des compétences obligatoires. Dans le cas de laCommunauté dAgglomération de Chambery, la diversité et la conflictualité de ladministration intercommunale oriente les démarches managériales vers la coordination et lhomogénéisation des pratiques (ex. : comités de pilotage, conférences, séminaires, réunions dinformation, journées détudes, outils de gestion prévisionnelle des effectifs et des compé tences, démarches« projet »). Les transferts de compétence sont venus bouleverser la temporalité politique et managériale de la collectivité (ex. : espace dexpression étriqué des responsables syndicaux et chefs de service, agents peu associés aux réorganisations souvent informés au dernier moment). Ces bouleversements ont créé une rupture des agents avec leurs administrations en générant des relations conflictuelles, une désorganisation des services, la suppression des collaborations établies et des échanges informels de travail. Source : Guéranger (2004), Limpensé de la réforme intercommunale La mise en place des administrations des communautés dagglomération, Revue Française dAdministration o Publique, n 111, 3/2004.
Les compétences des collectivités territoriales Une collectivité territoriale constitue unedivision administrativedisposant dune personnalité juridique, des compétences spécifiques et dune liberté dadministration. La notion de décentralisa tion sapplique à lensemble de ces collectivités territoriales par le biais dune délégation de puis sance publique autorisée par lÉtat. Lalibre administrationpermet dassurer léquilibre entre égalité et liberté des collectivités au sein de la démocratie, lindivisibilité de la souveraineté exigeant que la mise enœuvre de la libre administration sexerce dans le respect des prérogatives de lÉtat. Ce principe est reconnu par larticle 72, alinéa 3 de la Constitution,collectivités territoriales s« les administrent librement par des conseils élus et dans les conditions prévues par la loi ». Cest également le principe de libre administration qui permet la mise enœuvre de la décentrali sation par laffectation de personnel dédié à ces organisations. Les collectivités territoriales ont
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