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Avant-propos

À l’aube de son bicentenaire, il est utile d’actualiser l’ouvrage de la collection « Que sais-je ? » consacré à la Caisse des dépôts.

Dotée d’un statut singulier, établissement public mais intervenant également dans le champ concurrentiel, la Caisse des dépôts fait pleinement partie du paysage économique et institutionnel français. Sa figure protectrice de l’épargne des Français est inscrite dans notre inconscient collectif. Mais son activité et son action au service des territoires et de l’économie demeurent largement méconnue du grand public.

Pourtant, depuis deux cents ans, la Caisse des dépôts accompagne et finance les grandes étapes du développement de la France : la construction des routes, du chemin de fer, des écoles publiques, des réseaux électriques et téléphoniques, mais aussi les systèmes de retraites, de prévoyance et d’assurance, la reconstruction après-guerre, la politique de la ville et le développement de la place financière de Paris.

À travers son action et celle de ses filiales, la Caisse des dépôts joue un rôle majeur dans des secteurs fondamentaux de notre économie : le logement, les transports, le tourisme, les infrastructures et le financement des entreprises. Ces dernières années, elle a mis toute son énergie au service de la relance économique.

L’un de mes prédécesseurs, François Bloch-Lainé, disait que la Caisse des dépôts avait « le goût de la brèche ». Il signifiait ainsi que le champ de son action est amené à évoluer en permanence, pour s’adapter aux besoins de la France.

Aujourd’hui encore, les priorités de la Caisse des dépôts épousent les grandes transitions auxquelles notre pays est confronté : la transition écologique et énergétique et la lutte contre le changement climatique, la transition numérique qui bouleverse des pans entiers de notre économie, la réforme territoriale qui modifie en profondeur la carte de notre pays et enfin la transition démographique qui, au-delà du vieillissement de la population, impacte les parcours professionnels et les modes de vie des jeunes.

Face à ces enjeux globaux et de long terme, la Caisse des dépôts a fait évoluer son organisation et ses compétences pour être en ordre de marche. Pour que 2016 ne soit pas uniquement son Bicentenaire, mais également l’an Un des deux cents ans à venir.

Pierre-René LEMAS
Directeur général du groupe Caisse des dépôts

Introduction

Bien qu’elle joue un rôle dans le quotidien des Français, la Caisse des dépôts demeure une institution peu connue du grand public. La diversité de ses missions et le fait que son action passe fréquemment par un intermédiaire expliquent qu’il soit difficile de connaître son champ d’intervention dans son ensemble et dans sa cohérence. De surcroît, depuis sa création en 1816, elle a élargi son périmètre, tout en demeurant fidèle à ses missions originelles et à ses principes fondateurs.

Dès l’origine, la Caisse des dépôts s’est trouvée à la jonction des sphères publique et privée, au service de projets d’intérêt général. Cette spécificité s’est traduite aussi bien dans sa gouvernance que dans ses modes de fonctionnement.

À la chute du Premier Empire, la France fait face à une grave crise financière, crise renforcée par une défiance des épargnants vis-à-vis des institutions financières publiques. Face à ces difficultés, le gouvernement décide en 1816 de créer la Caisse des dépôts et lui confie la gestion de fonds privés. Pour éviter toute mainmise de l’exécutif sur ces ressources, il place le nouvel établissement sous la protection et la surveillance du Parlement et lui assigne comme objectif premier de restaurer la « foi publique », c’est-à-dire la relation de confiance avec les déposants.

Contrairement aux établissements publics ordinaires, la Caisse des dépôts n’est donc pas placée sous la tutelle d’un ministère. Sa gouvernance traduit cette spécificité : la présidence de sa Commission de surveillance est confiée dès 1816 à un parlementaire. Depuis 2008, cette instance compte treize membres, dont trois députés et deux sénateurs, le président de la Commission de surveillance étant choisi parmi les parlementaires. Les présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat désignent par ailleurs trois commissaires surveillants, chacun en qualité de personnalités qualifiées.

Outre son statut institutionnel unique, la Caisse des dépôts se caractérise par sa culture et ses modes d’action, « au confluent des sphères publique et privée », comme le soulignait le président de la République Jacques Chirac, à l’occasion du 190e anniversaire de l’établissement. Le législateur a inscrit cette double appartenance dans le Code monétaire et financier (article L. 518-1), qui dispose que « la Caisse des dépôts et ses filiales constituent un groupe public au service de l’intérêt général et du développement économique du pays. Ce groupe remplit des missions d’intérêt général en appui des politiques publiques conduites par l’État et les collectivités territoriales, et peut exercer des activités concurrentielles ».

En plaçant les activités du groupe au service de l’intérêt général et du développement économique, la loi impose à ce dernier un effort permanent d’adaptation pour réinventer à la fois son champ et ses modalités d’intervention. Comme l’affirmait François Bloch-Lainé, directeur général de 1952 à 1967, dont le nom est resté attaché à l’extraordinaire élan de reconstruction et de modernisation du pays après la Seconde Guerre mondiale, la vocation de la Caisse des dépôts est d’incuber des idées, des savoir-faire, de faire naître de nouveaux métiers, puis de structurer de nouveaux marchés. Comme il aimait le rappeler, « la Caisse des dépôts a le goût de la brèche ». C’est notamment ce « goût de la brèche », combiné à l’originalité et à la solidité de son modèle qui ont permis à la Caisse des dépôts de traverser le cours des siècles et de s’adapter pour relever les défis de chaque époque. Le développement de la protection sociale, les retraites et la prévoyance, la reconstruction après guerre, l’aménagement urbain, la politique de la ville et, depuis quelques années, l’adaptation à un monde globalisé et financiarisé font partie de son histoire comme ils font partie de l’Histoire de France.

Au-delà de cette attention à l’évolution de besoins, de cet accompagnement du changement, voire de son anticipation, il appartient à la Caisse des dépôts de dépasser la logique court-termiste qui prévaut généralement. À l’occasion de son 175e anniversaire, le président de la République François Mitterrand évoquait « l’argent utile, celui du temps long, sur lequel on bâtit ». La loi précise ainsi que « la Caisse des dépôts est plus particulièrement chargée de la gestion des dépôts réglementés et des consignations, de la protection de l’épargne populaire, du financement du logement social et de la gestion d’organismes de retraite. Elle contribue également au développement économique local et national, particulièrement dans les domaines de l’emploi, de la politique de la ville, de la lutte contre l’exclusion bancaire et financière, de la création d’entreprise et du développement durable ». Plus récemment, la loi de modernisation de l’économie de 2008 a bien rappelé que la Caisse des dépôts est « un investisseur de long terme qui contribue au développement des entreprises ».

À la veille de son bicentenaire, la Caisse des dépôts s’est fixé un nouveau cap : être un relais de croissance et un acteur majeur du développement économique des territoires. Forte de sa capacité à innover, à inventer de nouvelles formes de coopération avec ses partenaires et ses clients, elle souhaite anticiper, accompagner, accélérer les grandes mutations que connaît la société française, et en particulier celles qui nécessitent des investissements massifs. Elles sont au nombre de quatre : la transition territoriale, la transition écologique et énergétique, la transition numérique et la transition démographique. La Caisse des dépôts s’appuie pour cela sur l’originalité de ses métiers historiques et la complémentarité des activités de ses filiales et participations stratégiques.

CHAPITRE PREMIER

Depuis 1816,
la caisse des dépôts en mouvement

I. – Les textes fondateurs

En 1816, de retour au pouvoir, Louis XVIII établit une monarchie constitutionnelle et parlementaire au travers d’une charte qui définit notamment les droits et devoirs respectifs du « sujet-citoyen ». Sur le plan économique, la situation est critique, d’autant plus que la France est alors occupée par les armées des puissances alliées contre Napoléon. Louis XVIII assigne alors trois objectifs au gouvernement : relever rapidement l’économie, liquider l’arriéré de la dette publique cumulée depuis la Révolution et régler l’indemnité due à la Coalition, c’est-à-dire la dette de guerre. L’addition est lourde et, l’impôt ne pouvant suffire, il faut recourir à l’emprunt. Cela suppose de rétablir la confiance du citoyen dans le crédit de l’État.

Cette confiance a été mise à mal par une succession de crises financières : il y avait eu la faillite de la Compagnie des Indes et de la Banque royale en 1720, puis la « banqueroute des Deux Tiers » en 1797, au cours de laquelle le gouvernement avait annulé arbitrairement deux tiers de la dette de l’État. Durant les Cent Jours, Napoléon a par ailleurs puisé dans la Caisse d’amortissement, créée en 1799 afin de gérer la dette publique. La perte de confiance populaire est sensible, les représentants nationaux ne manquant de le souligner dans les débats parlementaires.

La première loi de finances, votée le 28 avril 1816 par la Chambre, instaure le premier Code des finances publiques et détermine les responsabilités économiques de l’État. Le ministre des Finances, le comte Louis-Emmanuel Corvetto, propose à cette occasion la création d’un « établissement spécial », la Caisse des dépôts et consignations, chargé d’assurer la mission de dépositaire de confiance de fonds privés1. L’article 115 du titre X de la loi la prémunit contre tout acte arbitraire éventuel du pouvoir exécutif, en la plaçant « de la manière la plus spéciale, sous la surveillance et la garantie de l’autorité législative », c’est-à-dire du Parlement. Lors des débats, il est clairement indiqué qu’il « ne pourra, dans aucun cas, ni sous aucun prétexte, être porté atteinte à [sa] dotation ».

La foi publique : fides publica

Les législateurs de 1816 s’inspirent de deux modèles. Le premier est celui de la Banque d’Angleterre qui, dès sa création en 1694, est placée sous la tutelle de la Chambre des Lords. Le second remonte à la Rome antique et au concept de « foi publique » – c’est-à-dire de confiance publique – que l’esprit des Lumières et la Révolution de 1789 ont fait leur – à travers Condorcet et Mirabeau, par exemple – sans pour autant le mettre scrupuleusement en pratique. Dans le panthéon romain, Fides est la déesse garante des dépôts privés, quelle qu’en soit la justification (dépôts liés aux litiges entre deux individus, dépôts garantissant la bonne exécution d’un contrat, etc.). Les offrandes et les dépôts sont placés dans son temple, voisin de celui de Jupiter, ce qui leur donne un caractère sacré. Ils sont placés sous la garde du tribun de la plèbe et, indirectement, sous la garantie du Sénat.

Les débats parlementaires préparatoires à la loi de finances du 28 avril 1816 font fréquemment référence à la « foi publique ». Après son vote, Louis-Emmanuel Corvetto, dans un discours fondateur, rappelle aux deux chambres les principes fondamentaux qui motivent l’action du gouvernement : « La dette est sacrée, elle repose sur la foi publique […]. La loi a prononcé, vous tiendrez les paroles qu’elle a faites, ce n’est qu’à ce prix que vous pouvez espérer d’établir le crédit du gouvernement […]. La confiance publique rétablira l’équilibre ; cette confiance viendra d’elle-même… Elle sera rassurée sur l’inviolabilité de la foi promise par nos engagements sacrés. […] La France ne peut prétendre conserver son grand renom d’honneur qu’en remplissant tous ses engagements […]. À sa renommée militaire si chèrement payée, elle en fera succéder une moins bruyante et plus salutaire, celle du crédit et de la bonne foi qui en est la source. »

1. Une gouvernance unique en France. – La loi de 1816, créant la Caisse des dépôts et consignations, a donc un objectif clair : empêcher l’exécutif de s’approprier, d’une manière ou d’une autre, les ressources de l’établissement. Ses règles de gouvernance répondent à deux principes : l’autonomie du directeur général et l’indépendance de la Commission de surveillance.

(A) Le directeur général. – Le directeur général, dont les statuts sont spécifiés par la loi, dispose de pouvoirs de gestion étendus et d’une grande autonomie vis-à-vis du pouvoir exécutif. S’il est bien nommé par le roi, « il ne peut être révoqué que sur une demande motivée de la Commission de surveillance directement adressée au roi ». Au regard du droit commun, il est placé dans une situation particulière. Les débats parlementaires soulignent bien qu’il « n’est pas un fonctionnaire ordinaire. Hors de toute influence ministérielle, il n’a rien à craindre et à espérer, il est l’homme de la Loi ». De nos jours, le directeur général du groupe Caisse des dépôts est nommé par décret du président de la République pris en Conseil des ministres pour un mandat de cinq ans, après audition devant les Commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat.

À son entrée en fonction, il prête serment devant la Commission de surveillance de « défendre l’autonomie de l’établissement et de garantir l’inviolabilité des fonds qui lui sont remis en garde ». La loi dispose d’ailleurs qu’il est personnellement et financièrement responsable de la gestion des fonds confiés à la Caisse des dépôts. Il est assisté du comité de direction de la Caisse des dépôts et du comité de direction du groupe. Ce dernier constitue l’instance principale d’information, de concertation stratégique et de pilotage du groupe. Il prépare les décisions du directeur général et assure l’unité du groupe. Ses membres permanents sont les membres du comité de direction de l’établissement public, les directeurs des fonctions d’appui transversales et les dirigeants des filiales désignées par le directeur général.

(B) La Commission de surveillance. – La Commission de surveillance symbolise la représentation qu’exige et exprime la foi publique. Elle a pour rôle de veiller aux décisions majeures, aux orientations stratégiques, aux prises de participation, à la gestion du fonds d’épargne et à la vérification des comptes de l’établissement. Une fois par an, son président rend des comptes au Parlement en présentant le rapport de la Commission de surveillance sur la situation financière du groupe.

Depuis 2003, la Commission de surveillance est dotée d’un règlement intérieur qui précise ses droits et devoirs et organise ses relations avec la direction générale. Ce règlement définit également le rôle des comités spécialisés, constitués en son sein pour renforcer sa capacité d’analyse et de surveillance : le comité d’examen des comptes et des risques (2003), le comité du fonds d’épargne (2003), le comité des investissements (2008), le comité des nominations (2008) et, enfin, le comité de suivi de Bpifrance (2014).

La loi de modernisation de l’économie (LME) du 4 août 2008 a renforcé les compétences de la Commission de surveillance, le poids du Parlement en son sein et élargit sa composition, qui se répartit de la manière suivante : trois députés, deux sénateurs, trois personnalités qualifiées (deux nommées par le président de l’Assemblée nationale et une par le président du Sénat), un représentant du Conseil d’État, deux représentants de la Cour des comptes, le gouverneur de la Banque de France, le directeur général du Trésor.

2. Un modèle résilient garant de son indépendance. Deux cents ans après sa création, la Caisse des dépôts est toujours régie par les règles de gouvernance institutionnelle de la loi de 1816. Si sa mission d’origine demeure – être un haut lieu de sécurité financière pour des fonds privés protégés par la loi –, ses activités se sont développées dans un monde globalisé, de plus en plus complexe et risqué, sans que la stabilité de son statut ne fasse obstacle à sa capacité d’adaptation. Ils n’ont été modifiés qu’à deux reprises, en 1848 et 1948, gage d’une véritable continuité. « Cette continuité, affirmait le général de Gaulle à l’occasion des cérémonies du 150e anniversaire de l’établissement, malgré tous les bouleversements qu’a subis le pays pendant cette longue période, tient à l’autonomie, c’est-à-dire à la responsabilité propre qui lui est attribuée et que ses dirigeants ont toujours su pratiquer, et les pouvoirs publics maintenir pour le service de l’État. […] Une fois de plus se trouve en pleine lumière cette vérité que des institutions ouvertes sur les mouvements des faits, des idées, mais stables et continues, sont les conditions du progrès. »

(A) Un modèle économique original. – La Caisse des dépôts exerce ses missions sous mandat (gestion d’épargne et retraite, notamment) à prix coûtant sans en tirer aucun bénéfice : elle est remboursée de ses seuls coûts de gestion. Elle finance elle-même l’ensemble de ses activités, et cela sans aucune contribution du budget de l’État. Son résultat provient des ressources stables et diversifiées de l’établissement public (activité d’investisseur), de ses filiales et de ses participations stratégiques.

Une partie du résultat vient alimenter les fonds propres indispensables au maintien de sa solidité financière et à la capacité de développement du groupe. Au 31 décembre 2014, ils s’élèvent à 20,2 Md€. Une autre partie est consacrée aux investissements d’intérêt général que la Caisse des dépôts réalise dans des secteurs et des territoires insuffisamment couverts par le marché, et ce, avec un horizon de rentabilité à moyen ou même long terme. Une fraction du résultat est enfin versée à l’État en complément de la contribution représentative de l’impôt sur les sociétés, calculée très précisément sur les mêmes bases que celles appliquées aux entreprises. Au résultat de la section générale, s’ajoute celui de la gestion du fonds d’épargne. Un prélèvement de l’État est fait sur le fonds d’épargne au titre de la garantie qu’il accorde. Combinés, ce sont ainsi 1,9 Md€ au titre de l’exercice 2014 qui ont été reversés au budget de l’État dont elle est ainsi l’un des plus importants contributeurs publics.

Son modèle prudentiel a été adopté par la Commission de surveillance le 12 janvier 2012, après avis de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), et couvre les principaux risques : risque de perte de valeur des portefeuilles d’actions, risque de liquidité, risque de taux d’intérêt, risque de crédit sur les titres des portefeuilles comme pour les prêts accordés, risque immobilier, risque de change et risque opérationnel et, enfin, risque lié aux filiales et aux participations. Ce modèle vise à assurer un niveau très élevé de sécurité financière, en cohérence avec les missions confiées à la Caisse des dépôts, et a vocation à couvrir l’intégralité des entités du groupe selon des modalités adaptées à la nature de ses activités.

(B) Un investisseur avisé et prudent. – Après avoir impulsé la modernisation des marchés de capitaux dans les années 1980 et 1990, animé le marché de la dette de l’État et été l’un des acteurs à l’origine de la création de la banque d’investissement, la Caisse des dépôts est aujourd’hui un investisseur institutionnel majeur en France et en Europe, ainsi qu’une signature recherchée sur les marchés de capitaux internationaux.

Élément essentiel pour fournir les ressources nécessaires à ses différentes actions, le portefeuille d’actifs financiers de la Caisse des dépôts (section générale) est géré dans une optique de long terme, afin de procurer un rendement régulier à risque raisonnable, encadré par sa charte d’investissement responsable. L’établissement doit en effet assurer non seulement la protection, mais aussi la rémunération des dépôts qui lui sont confiés. Sa politique de gestion consiste donc à garantir un rendement aussi élevé et régulier que possible tout en minimisant la prise de risque, et ce, dans les meilleures conditions de transparence et de liquidité. La Caisse des dépôts dont les atouts majeurs sont la fiabilité, la sécurité et la confiance, se doit d’être plus exigeante que quiconque en la matière.

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