Services d’eau en Afrique subsaharienne

De

Les politiques conduites dans les villes d’Afrique subsaharienne depuis les années 1980 mettent l’accent sur le lien entre infrastructures, développement économique et lutte contre la pauvreté. Elles accordent ainsi un rôle stratégique aux services en réseaux (eau et assainissement, électricité, transports, télécommunications), ossature matérielle des agglomérations. Les transformations en cours - privatisation, libéralisation et décentralisation - permettent-elles cependant d’atteindre les objectifs affichés et avec quelles conséquences sur les espaces urbanisés ? Pour les tenants de la fragmentation par les réseaux (splintering urbanism), les réformes, en privilégiant l’efficacité et la performance économiques, ont aggravé des inégalités sociospatiales et fragilisé la cohésion urbaine. Consacré aux services d’eau, l’ouvrage montre que les évolutions actuelles sont aussi susceptibles de débloquer des situations de sous-équipement et d’améliorer la desserte, notamment dans les quartiers pauvres exclus du service conventionnel. Toutefois, reposant sur une différenciation accrue de l’offre, elles nécessitent une redéfinition de l’équité sociale dans les services publics africains et un engagement résolu des pouvoirs publics, locaux et nationaux. Eux seuls, en effet, sont à même de réguler une diversité qui, tout en répondant à des attentes contrastées, préserve des liens essentiels de solidarité et contribue à une universalisation de l’accès à l’eau potable.


Publié le : lundi 20 janvier 2014
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EAN13 : 9782271078346
Nombre de pages : 244
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Services d’eau en Afrique subsaharienne

La fragmentation urbaine en question

Sylvy Jaglin
  • Éditeur : CNRS Éditions
  • Année d'édition : 2005
  • Date de mise en ligne : 20 janvier 2014
  • Collection : Espaces et milieux
  • ISBN électronique : 9782271078346

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Référence électronique :

JAGLIN, Sylvy. Services d’eau en Afrique subsaharienne : La fragmentation urbaine en question. Nouvelle édition [en ligne]. Paris : CNRS Éditions, 2005 (généré le 27 mars 2014). Disponible sur Internet : <http://books.openedition.org/editionscnrs/3709>. ISBN : 9782271078346.

Édition imprimée :
  • ISBN : 9782271063762
  • Nombre de pages : 244
 

© CNRS Éditions, 2005

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Les politiques conduites dans les villes d’Afrique subsaharienne depuis les années 1980 mettent l’accent sur le lien entre infrastructures, développement économique et lutte contre la pauvreté. Elles accordent ainsi un rôle stratégique aux services en réseaux (eau et assainissement, électricité, transports, télécommunications), ossature matérielle des agglomérations.

Les transformations en cours - privatisation, libéralisation et décentralisation - permettent-elles cependant d’atteindre les objectifs affichés et avec quelles conséquences sur les espaces urbanisés ? Pour les tenants de la fragmentation par les réseaux (splintering urbanism), les réformes, en privilégiant l’efficacité et la performance économiques, ont aggravé des inégalités sociospatiales et fragilisé la cohésion urbaine.

Consacré aux services d’eau, l’ouvrage montre que les évolutions actuelles sont aussi susceptibles de débloquer des situations de sous-équipement et d’améliorer la desserte, notamment dans les quartiers pauvres exclus du service conventionnel. Toutefois, reposant sur une différenciation accrue de l’offre, elles nécessitent une redéfinition de l’équité sociale dans les services publics africains et un engagement résolu des pouvoirs publics, locaux et nationaux. Eux seuls, en effet, sont à même de réguler une diversité qui, tout en répondant à des attentes contrastées, préserve des liens essentiels de solidarité et contribue à une universalisation de l’accès à l’eau potable.

Sommaire
  1. Introduction

    1. Réseaux d’eau et espaces urbanisés
    2. Une analyse de la territorialisation des services d’eau
    3. Une démarche régulationniste à l’échelle locale
  2. Chapitre Premier. La marchandisation des services d’eau : les réformes des années 1980-1990

    1. Les nouveaux dispositifs institutionnels
    2. Des bilans en demi-teinte
    3. Le retour du social ?
    4. La dimension spatiale de la régulation : un monde à explorer
  3. Chapitre II. La fragmentation par les réseaux

    1. Pour une africanisation du splintering urbanism
    2. Forces de cohésion et processus de fragmentation dans les villes africaines
  4. Chapitre III. Géographie des nouveaux assemblages en Afrique subsaharienne

    1. Espaces des firmes : confettis d’empires ?
    2. Espaces des réseaux et territoires des monopoles : une diversification en trompe l’œil ?
  5. Chapitre IV. Le pluralisme sans l’équité ? L’écartèlement des territoires nationaux

    1. Les registres contradictoires de la décentralisation
    2. Quelles régulations pour quelle équité à l’échelle nationale ?
  1. Chapitre V. Spatialisation et territorialisation des services d’eau : une inégale fragmentation

    1. Nouveaux arrangements et différenciations intra-urbaines
    2. Territorialisation des dispositifs de fourniture : le risque de désolidarisation en questions
  2. Conclusion

    1. La part des spécificités sectorielles
    2. Des multiples dénis locaux de la « convention libérale »
    3. Réformes et démarquages sociospatiaux : une fausse évidence
    4. La régulation à l’échelle locale : le territoire comme outil
    5. Régulation locale ou localisée ? Un regard géographique sur les réseaux et la fragmentation
  3. Bibliographie sélective

  4. Table des encadrés

  5. Figures

Introduction

1Dans la seconde moitié du xxe siècle, l’urbanisation a pris une dimension nouvelle en Afrique subsaharienne1, où la rapidité du croît démographique, conjuguée à la multiplication des grandes villes, a suscité un renouvellement des analyses du fait urbain et, dans un contexte de crise des régulations étatiques antérieures, précipité un changement de politique. S’appuyant sur une réévaluation du rôle des villes dans le développement économique, celles-ci reposent, depuis le milieu des années 1980, sur un impressionnant dispositif de modernisation de la gestion urbaine et des infrastructures en réseaux, dont elles affirment de manière vigoureuse le lien avec la productivité urbaine (Kessides, 1993 ; Banque mondiale, 1994) et, plus largement, la « performance territoriale ».

2Les réseaux techniques urbains2 sont ainsi placés au cœur des défis qu’affrontent les gouvernements locaux : comment concevoir et piloter des politiques urbaines susceptibles de stimuler la croissance économique locale tout en réduisant les inégalités sociales ? Ce double objectif est-il tenable dans des villes marquées par les inégalités socio-économiques héritées et par l’accroissement de la pauvreté de masse ? Quels nouveaux arrangements et compromis suscite-t-il à l’échelle locale, dans un contexte de mondialisation et de décentralisation avivant la compétition entre des territoires hétérogènes ?

3Ce questionnement est à l’origine d’un essor remarquable de la recherche et de la littérature sur les services en réseaux, longtemps négligés par les études urbaines dans le monde en développement3. La raison n’en est pas, comme dans les villes industrialisées, que ces réseaux généralisés, fondus dans les espaces physiques comme dans les représentations et les pratiques citadines, étaient devenus « invisibles », mais plutôt que les analyses dominantes au Sud, et notamment celle de Michael Lipton, inventeur du biais urbain (Lipton, 1976), ont longtemps masqué la force des relations entre urbanisation, infrastructures et développement.

4Ainsi, dans les villes d’Afrique subsaharienne, les réseaux techniques ont surtout été considérés, depuis la colonisation, comme d’importants outils de la fabrique politique. Fondés sur l’accès sélectif de minorités urbaines aux services et soumis à des pratiques clientélistes et patrimonialistes d’autant mieux huilées qu’existaient des rentes agricoles ou minières, les régimes de fourniture ont puissamment contribué à consolider les appareils d’État. Subventionnant l’élargissement de l’infrastructure physique et la consommation dans les aires résidentielles de leurs clientèles, les États ont en effet conforté leur base sociale alors même qu’ils ne réalisaient que très partiellement leurs objectifs de redistribution sociale (mais les pratiques de patronage et de rediffusion intrafamiliale et intralignagère ont assuré une redistribution indirecte bien au-delà du cercle étroit des couches moyennes). Bien que les villes aient connu une croissance démographique rapide et que le nombre des citadins non desservis par le réseau n’ait cessé de croître en valeur absolue dans de nombreux pays, cette situation n’a longtemps suscité ni tensions perceptibles ni conflits ouverts de grande envergure. De fait, la régulation est exercée par des modes d’approvisionnement alternatifs (petits producteurs et marchands indépendants, sources gratuites) s’adressant à la fois aux abonnés soumis à l’intermittence de l’approvisionnement, aux non-abonnés des quartiers réticulés et aux habitants des espaces urbains non équipés.

5Cette mécanique régulatrice a toutefois des limites. Depuis les années 1980, la faillite des complexes politico-économiques africains4 et les difficultés croissantes de l’État rentier à assurer un service satisfaisant, y compris pour les minorités privilégiées, ont changé la donne. A la crise des réseaux, désormais analysée comme un frein direct au développement économique, répondent des réformes qui s’inspirent pour beaucoup de la doctrine libérale dominante5 et prônent une marchandisation6 accrue des services. La libéralisation démocratique nourrit par ailleurs des exigences en termes de responsabilité publique et d’efficacité des choix. À l’échelle locale, où les décentralisations ont progressivement délocalisé tout ou partie des tensions, les services urbains sont au cœur du nouveau contrat social que les réformes prétendent promouvoir, sous la pression vigilante de nombreux acteurs extérieurs.

6De l’ensemble de ces mutations procède un ample mouvement de recomposition des relations entre services en réseaux et espaces urbanisés. En portant une attention particulière à la matérialité du cadre urbain et au rôle des réseaux dans la régulation des sociétés urbaines africaines, ce travail analyse l’évolution de leurs interactions et interroge l’hypothèse de leur diversification croissante.

Réseaux d’eau et espaces urbanisés

7Objet central de la réflexion, le service d’eau urbain est un système sociotechnique complexe et composite associant, en Afrique subsaharienne, des infrastructures lourdes organisées et gérées en monopole et des filières décentralisées, informelles et concurrentielles d’approvisionnement. Cet ouvrage propose d’étudier les interactions entre ce système et les espaces urbanisés, en montrant qu’elles sont essentielles à la compréhension tant des mutations du service que du changement urbain.

8Ce faisant, il s’inscrit dans une lignée de travaux portant sur les relations entre villes et réseaux techniques (Tarr, Dupuy, 1988 ; Offner, Pumain, 1996 ; Graham, Marvin, 2001). Nous partageons avec ces auteurs la conviction que les modalités de diffusion et d’exploitation des réseaux sont de bons analyseurs des inégalités sociospatiales (Dupuy, 1991) et de la « géométrie sociotechnique » des pouvoirs en ville (Graham, Marvin, 2001). Nous y ajoutons deux conditions toutefois. La première est d’éviter une approche exclusive et déterministe de l’offre : c’est à la fois dans un lieu, géographiquement situé, et dans un ensemble d’usages et de pratiques de consommation que doit être interprétée une production du service conflictuelle et socialement « encastrée » (Guy, Marvin, Moss, 2001). La seconde est de sortir d’une acception étroite et conventionnelle du réseau au profit d’une approche portant plus largement sur le service, dans et hors réseau (Jaglin, 2004-b).

9La réflexion, particulièrement en Afrique subsaharienne, doit ainsi inclure l’ensemble des modes de desserte, à la fois dans le temps long de l’histoire, celui de l’expansion défectueuse des infrastructures, et dans le temps court des réformes libérales, qui en transforment l’organisation et la gestion depuis les années 1980. Cette confrontation des temporalités souligne une autre particularité des services d’eau africains : le télescopage des objectifs d’universalisation et de marchandisation/libéralisation. La remise en cause du modèle public antérieur n’y succède pas à la généralisation du service, elle se surimpose à son inachèvement (cf. figure 1). On mesure la catastrophique faillite des réseaux techniques africains aux taux de desserte urbaine en eau potable qui, hors Afrique du Sud et Namibie, demeurent faibles : inférieurs à 41 % en moyenne, à peine supérieurs à 55 % dans les grandes villes (plus de 1 million d’habitants), de 27 % seulement pour les citadins pauvres. Non seulement les taux de couverture restent ainsi médiocres, mais la qualité du service s’est aussi souvent détériorée depuis les années 1960 (Hardoy, Mitlin, Satterthwaite, 2001 ; Thompson et al., 2000).

Tableau 1. Taux de couverture du réseau et modes d’accès à l’eau dans quelques grandes villes africaines (en % de ménages, 1999)

bp = branchements privés ; bf = bornes-fontaines ; fi = fournisseurs indépendants et sources traditionnelles gratuites.
Note**
Source : D’après Collignon, Vézina, 2000-a.

Encadré 1. La détérioration de la desserte en Afrique de l’Est
Deux enquêtes portant sur 16 sites de 9 villes d’Afrique de l’Est ont été réalisées à trente ans d’intervalle (1967-1997), avec l’objectif d’évaluer les évolutions des services d’eau, tant dans des quartiers riches que pauvres. Bien que quelques améliorations aient été apportées sur la période, la principale conclusion de l’étude souligne que la situation s’est détériorée presque partout :
- dans les aires réticulées, la consommation journalière moyenne des abonnés a diminué, principalement en raison de la dégradation des réseaux municipaux, moins fiables et moins fonctionnels en 1997 que trente ans plus tôt ;
- le réseau a été étendu à quelques quartiers entre les deux périodes, mais avec un service de qualité médiocre (seuls 20 % des ménages sont régulièrement approvisionnés et 30 % ont de l’eau moins de 5 heures par jour) ;
- pour les ménages dépourvus de branchement, le temps consacré à la « corvée » d’eau est plus de trois fois supérieur en 1997, principalement en raison de l’augmentation du temps d’attente aux installations ;
- la défaillance des réseaux publics a certes suscité une explosion de l’offre informelle privée de revente, mais au prix d’une augmentation significative du prix de l’eau (deux fois plus cher que l’eau du réseau aux kiosques privés, cinq fois plus cher à la revente).
Source : D’après Thompson et al., 2000, p. 37-52.

10En outre, les réformes s’inscrivent dans un contexte de croissance urbaine démographique (+ 3,76 % par an en moyenne pour la période 2000-2005) et spatiale rapide d’une part, de paupérisation d’autre part, avec des taux de citadins sous le seuil de pauvreté dépassant fréquemment 50 % et une économie informelle représentant 40 à 70 % de l’emploi total. Ces rappels suffisent à donner la mesure des défis financiers et institutionnels que doivent relever les services en réseaux, alors qu’est réaffirmé leur rôle stratégique dans la réduction de la pauvreté et des inégalités sociospatiales en contexte d’ajustement structurel (Banque mondiale, 1994).

11En proie aux difficultés résultant de tensions sur la ressource d’une part (cf. figures 2 et 3), de la raréfaction de l’argent public d’autre part, les services d’eau africains doivent améliorer leur efficacité et, pour ce faire, se transformer. Ces transformations ne pourront toutefois être durables qu’en parvenant à stabiliser, dans chacune des sociétés considérées, des combinaisons acceptables entre efficacité économique et équité. Dans quelle mesure les réformes favorisent-elles à la fois les performances des organisations, l’équité spatiale (par l’universalisation progressive de l’accès à l’eau potable) et l’équité sociale (en améliorant le bien-être des pauvres au moyen de redistributions tarifaires et fiscales) ? En quoi les nouvelles formes de gestion et de régulation des services d’eau expriment-elles des évolutions plus générales des sociétés urbaines et, inversement, dans quelle mesure influencent-elles le devenir des villes ?

12Pour certains auteurs, notamment en France, la déstabilisation conjointe du modèle antérieur de gestion des services (production monopolistique, norme égalitaire d’accès, puissance publique surplombant ses administrés) et du modèle de la ville dite « fordienne » recèle un danger potentiel d’éclatement des sociétés urbaines (Kirszbaum, 2000). D’un côté, un système de fourniture remis en cause par l’extension des principes du marché et la décentralisation de l’énonciation de normes pluralistes, de l’autre, des villes dont l’économie industrielle et, partant, l’organisation sociale sont déstabilisées par l’obsolescence de pans entiers de leur base manufacturière et l’émergence, parfois rapide, de nouvelles activités reposant sur d’autres formes d’organisation et d’autres catégories de main-d’œuvre. Pour les auteurs travaillant essentiellement sur les villes industrialisées, ces changements sont porteurs d’un risque de fragmentation urbaine combinant deux mouvements, une spécialisation sociale croissante des territoires et leur désolidarisation (Béhar, 1995 ; Esprit, 1999 ; Donzelot, Jaillet, 1999 ; Donzelot, 2003). Le rôle des services urbains dans ce processus serait double : aggravation des inégalités liées à la différenciation des prestations ; affaiblissement de la cohésion urbaine par remise en cause des formes antérieures de redistribution.

13Peut-on étendre ces constats, surtout illustrés par les services sociaux de proximité (école, santé), la police ou la poste, aux services en réseaux ? Peut-on les transposer ailleurs, en Afrique subsaharienne ? Ces interrogations trouvent un début de réponse dans l’ouvrage de Stephen Graham et Simon Marvin, qui défend la thèse du splintering urbanism (Graham, Marvin, 2001). Multisectorielle et généralisée à l’ensemble des régions du monde, celle-ci affirme que la désagrégation (unbundling) des infrastructures de réseaux favorise la fragmentation (splintering) de la fabrique sociale et matérielle des villes, en rendant possibles des stratégies de contournement (bypass) des réseaux standardisés au profit d’infrastructures « sur mesure » pour les usagers et les espaces les plus valorisés. Stimulante, cette thèse fournit une grille de lecture des interactions entre mutations des réseaux techniques et transformations sociospatiales des espaces urbanisés, tout en offrant un cadre d’analyse global aux diverses études que nous avons réalisées sur le continent africain (cf. figure 4)7.

14Toutefois, confrontée à des situations concrètes, la thèse du splintering urbanism se révèle aussi réductrice. D’abord, mêlant à dessein l’ensemble des réseaux techniques, elle n’explique pas les spécificités du comportement des services d’eau dans les mutations contemporaines. Comment jouent des paramètres comme le faible rayon d’extension des infrastructures, bornées par la difficulté du transport d’une ressource qui doit surtout être mobilisée à proximité ; l’ancrage local, lié à l’ampleur des investissements irrécupérables, littéralement enterrés avec le chevelu des canalisations ; le rapport spécifique des opérateurs à une autorité politique organisatrice et à une clientèle qu’ils ne peuvent pas aller chercher ailleurs ? Ensuite, elle ne rend pas compte de l’ensemble des évolutions observées dans les villes africaines qui sont, souvent sous une forme exacerbée, exemplaires d’autres situations. En particulier, elle ne permet de comprendre ni les voies spécifiques des réformes, assez éloignées des modèles, ni les évolutions des réseaux, non réductibles à la seule désagrégation marchande, ni, enfin, d’embrasser leurs conséquences sur les espaces urbanisés, dont les diverses dynamiques de recomposition ne sont pas restituées par la seule idée de fragmentation.

15Au moins trois hypothèses, non exclusives, sont envisageables : 1) les réseaux d’eau africains sont « en retard » sur les évolutions générales, et les faits comme leur analyse sont encore embryonnaires ; 2) ils sont épargnés par ces évolutions pour des raisons qu’il convient d’élucider et qui invalident l’idée d’une théorie générale de la fragmentation par les réseaux ; 3) la thèse n’a pas prêté une attention suffisante à certains mécanismes qui peuvent, isolément ou en conjonction avec la marchandisation des réseaux, peser sur la façon dont ces derniers recomposent la relation aux espaces urbanisés, expliquant ainsi les particularités d’une « fragmentation à l’africaine ». Privilégiant cette dernière hypothèse, nous avons construit la démarche autour d’un double constat.

16Premièrement, la thèse du splintering urbanism n’est pas satisfaisante parce qu’en privilégiant la ville intégralement réticulée comme point de départ de l’analyse, elle occulte des pans entiers et souvent majoritaires des sociétés et des espaces urbains africains : quels effets les changements contemporains exercent-ils dans des villes qui n’ont jamais atteint l’âge d’or du réseau « intégré et intégrateur » ? Que se passe-t-il dans les espaces hors réseau, qui sont aussi généralement ceux de la ville illégale ou précaire, dont on sait par ailleurs qu’elle recèle une grande part des dynamismes sociaux et économiques locaux ? Si, dans les villes industrialisées, « l’extension de la desserte à un très grand nombre de points a eu pour effet direct de solidariser, au sens étymologique du terme, les points desservis et, au-delà, ceux des citadins qui bénéficiaient de cette desserte » (Dupuy, 1991, p. 26), comment se conçoivent les interdépendances matérielles et les valeurs communes, le sentiment d’appartenance dans des villes aux réseaux embryonnaires ou inachevés, aux communautés de « sociétaires » réduites ?

17Deuxièmement, la thèse n’épuise pas les mécanismes de changement dans les espaces réticulés eux-mêmes faute d’une attention suffisante aux rapports de pouvoir, au politique. En effet, les réformes libérales s’accompagnent d’une mise en gouvernance des réseaux, de nouveaux modes de coordination de systèmes d’acteurs pluriels et composites (associant par exemple des acteurs publics et privés, marchands et non marchands), pluri-scalaires aussi (articulant les échelons locaux, nationaux, voire internationaux), qui produisent de nouveaux rapports entre espaces et pouvoirs, concurrençant les anciens ou se combinant avec eux. Or cette recomposition des rapports entre pouvoirs et espaces, cette territorialisation au sens géographique de Robert Sack (1986), est aussi une clef de lecture puissante des mutations des services en réseaux et de leur inscription dans les espaces urbanisés africains.

Une analyse de la territorialisation des services d’eau

Le territoire selon Robert Sack

18Sans prétendre disqualifier toutes les autres acceptions de la notion de territoire, particulièrement polysémique (Lévy, 1999), mais avec le souci d’opérer un choix utile à notre propos, nous en proposons une clarification à partir de la définition de Robert Sack. Pour cet auteur, le territoire est le produit d’un processus de délimitation et d’encadrement d’une portion d’espace par une autorité organisée à des fins de contrôle sur les personnes, les ressources, les relations (Sack, 1986, p. 19).

19Cette conception du territoire le distingue d’abord du « local », souvent synonyme de proximité géographique au demeurant peu définie en termes de distance. Elle le distingue ensuite clairement de l’espace, construit social résultant de l’appropriation et de la transformation de l’étendue terrestre par des sociétés. Elle s’inscrit enfin dans une pensée géographique du pouvoir, celle de Claude Raffestin, pour qui le territoire est une production à partir de l’espace mettant en jeu des relations, donc du pouvoir (Raffestin, 1980).

20Cette acception est à la fois proche et distincte de celles que privilégient de nombreux géographes, notamment français (Lévy, 1999 ; Di Méo, 2000 ; Gervais-Lambony, 2003). Proche, parce qu’elle affirme le territoire comme construit social : « appropriation à la fois économique, idéologique et politique (sociale donc) de l’espace par des groupes qui se donnent une représentation particulière d’eux-mêmes, de leur histoire », selon Guy Di Méo (2000, p. 40). Distincte parce que, dans la tension entre deux pôles, « l’un, de caractère objectif, [qui] nous met sur la voie du territoire désigné par un nom, associé à un pouvoir, à une forme de contrôle qui contribue à lui fixer des limites, à l’institutionnaliser », et l’autre, « qui tire vers l’individu, qui ramène celui-ci à sa pratique et à son vécu de l’espace géographique » (idem, p. 46), elle tire singulièrement vers le premier. Valorisant la dimension politique du territoire, elle délaisse sans les nier les dimensions individuelles et psychiques qui le rapprochent des espaces vécus.

21Ainsi défini, le concept de territoire est susceptible d’éclairer les conditions de l’action collective en ville, l’organisation des pouvoirs et leurs modalités d’intervention, en particulier dans le domaine des services en réseaux.

Du territoire à la territorialisation

22À la différence de nombreux espaces ordinaires, les territoires sackiens réclament un effort constant, tant pour leur établissement que pour leur maintien : ce ne sont pas des objets concrets autonomes, mais le résultat de stratégies de territorialisation. Celles-ci, en relation avec des formes d’organisation sociale spécifiques, sont presque toujours associées à d’autres modes d’action pour conforter leurs objectifs et atteindre leurs fins (Sack, 1986). Enchâssés dans les relations sociales, les usages territoriaux de l’espace procèdent de rationalités datées et localisées.

23Soulignons ainsi que, dans certains contextes, la territorialisation peut faciliter une classification par les lieux plus « neutre » qu’une classification par les individus (par exemple lorsqu’il s’agit de définir la pauvreté). Dans des sociétés marquées par l’informalisation et la faible bureaucratisation weberienne, elle offre aussi des stratégies alternatives de contrôle, plus efficaces et moins coûteuses que celles qui nécessitent des recensements ou enquêtes sociodémographiques. Parce qu’elle facilite la mise en œuvre et la surveillance d’accès contrôlés à des espaces et à des ressources, elle peut encore, dans un climat propice à la différenciation sociospatiale, fournir la grille matérielle des démarquages.

24Si, comme le souligne Robert Sack, les opportunités procurées par la territorialisation varient et sont différemment exploitées selon les lieux et les époques (idem, p. 5), l’actualisation et l’intensification des processus de territorialisation observés dans la production et la gestion des services en réseaux africains révèlent et catalysent des changements, notamment dans les modes d’action collective et publique, qu’il s’agit de décrypter.

Une mobilisation croissante et ambiguë du concept de « territorialisation »

25Dans cette démarche, plusieurs corpus sont utiles à la réflexion. Le premier porte, notamment en France, sur la territorialisation des politiques publiques, laquelle, présupposant les vertus de la proximité spatiale, témoignerait d’une quête d’efficacité de l’action publique, par légitimation d’une définition spatialisée d’un bien commun localement négocié (territorialisation pragmatique) ou par démarquage des lieux « à problème » et reconstruction des solidarités horizontales (territorialisation normative) (Béhar, 2000 ; Donzelot, 2003). Conjointement, elle renverrait aussi à des processus de transversalisation de l’action publique et d’institutionnalisation de l’action collective dans les dispositifs de gouvernance (Duran, Thoenig, 1996). Dans cette approche, la territorialisation est souvent synonyme de changement d’échelle, du national vers le local, et le territoire, assimilé à un « petit » espace gouverné par des acteurs institutionnels et non institutionnels infranationaux, y conserve une certaine ambiguïté. On trouve une réflexion assez semblable dans la littérature anglo-saxonne sur les effets de la décentralisation et de la coproduction dans l’efficacité du management et du gouvernement urbain aux États-Unis (cf. les travaux d’Elinor Ostrom dans les années 1970). Elle est également très présente dans les travaux qui témoignent, dans les pays en développement, d’un regain d’intérêt pour les institutions d’échelle communautaire, les normes informelles et les réseaux interpersonnels, censés nourrir une action collective efficace et durable, notamment dans la gestion locale des ressources et biens communs (Evans, 1996). Quelques études portent plus spécifiquement sur les conditions d’apparition et de consolidation de normes de coopération entre opérateurs publics et organisations citadines (Ostrom, 1996), en soulignant le rôle qu’y jouent des arrangements institutionnels, formels et informels, fondés sur une utilisation intensive d’information, de confiance et de capital social. La « petite dimension » privilégiée dans ces travaux est toutefois une notion sociologique (la « communauté ») plus que spatiale.

26Le second corpus renvoie à la notion de « gouvernementalité spatiale », qui apparaît dans nombre d’études urbaines récentes s’inspirant des analyses de Michel Foucault. Ces travaux s’intéressent aux modes de contrôle fondés sur la gestion de l’espace, aux mécanismes de régulation s’appliquant aux espaces plutôt qu’aux personnes. Particulièrement bien représentés dans la production de la Los Angeles School of Urbanism, beaucoup privilégient des questions d’insécurité en ville et les réponses privées et/ou collectives (privatisation et clôture de l’espace public, télésurveillance, community policing) qui leur sont apportées. Cette analyse des dimensions spatiales de la construction du pouvoir, ou territorialisation, connaît aussi de nombreuses applications au Sud. Marcelo Lopes de Souza montre ainsi comment les favelas de Rio de Janeiro ont été, depuis les années 1980, progressivement territorialisées par les organisations du trafic de la drogue (Lopes de Souza, 2001). Examinant comment, dans les townships ouvrières du Cap, l’État tente de réinstaurer son autorité, Steven Robins évoque également des formes de « gouvernementalité spatiale » : privatisation du parc de logements, supposée accroître les moyens individuels de protection du patrimoine, actions de surveillance et contrôle du voisinage, « fortification » et réaménagement « défensif » des installations publiques (Robins, 2002). Nous rattachons à ce dernier corpus la littérature sur l’urbanisme affinitaire et l’entre-soi qui privilégie souvent, dans l’explication des formes résidentielles exclusives, des logiques de gestion des risques sociaux comme la violence et l’insécurité (Caldeira, 2000) mais qui souligne aussi, au-delà des formes matérielles de l’enfermement et de l’enclosure, les effets d’intégration fonctionnelle et marchande de la proximité (Salcedo, Torres, 2004).

27Dans ces travaux, néanmoins, l’ingénierie spatiale à l’origine des formes de regroupements territorialisés est rarement explicitée et sa coexistence avec d’autres modes d’action, générateurs au contraire d’interaction et d’intégration avec divers sous-ensembles de l’espace urbain, l’est assez peu. De manière générale, la diversité des régulations à laquelle peut correspondre la territorialisation est sous-estimée. Ces études, enfin, mobilisent très peu les services en réseaux.

Territoires et réseaux techniques

28Bien que l’objectif soit d’analyser la formation de territoires en relation avec la gestion et la régulation des services d’eau, on évitera les expressions de « territorialité réticulaire » (Dupuy, 1991) ou de « réseaux territoriaux » (Dupuy, 1988) qui semblent présupposer que le réseau technique est, par nature, issu d’une logique territoriale. Or, par opposition au maillage, qui « vise à diviser et limiter un espace pour exprimer des aires d’exercice de pouvoir », le réseau (au sens générique) apparaît au contraire comme une puissante stratégie non territoriale d’exercice d’un contrôle et d’affirmation d’un pouvoir, ce qui, bien entendu, ne signifie nullement que réseaux et territoires n’entretiennent pas de lien. Les réseaux techniques étant, plus que d’autres, spatialisés, on peut aussi admettre qu’ils sont particulièrement valorisés par les stratégies territoriales. Qu’apporte la définition de Robert Sack à cette réflexion ?

29Elle permet, nous semble-t-il, de lever une ambiguïté soulignée dans l’ouvrage dirigé par Jean-Marc Offner et Denise Pumain : « Tantôt le réseau est facteur de cohésion, il solidarise, il homogénéise, tantôt il transgresse les territoires, en opposant aux maillages institutionnels ses logiques fonctionnelles » (Offner, Pumain, 1996, p. 15). Or rien, a priori, ne lie les réseaux et les territoires « sackiens », deux modalités différentes d’organisation des activités humaines dans l’espace. On ne s’étonnera donc pas qu’un réseau parfois « transgresse les territoires » et leurs frontières administratives. Il les transgresse physiquement, le système de relations qu’il instaure n’ayant aucune raison de s’inscrire dans les limites de territoires institutionnels issus d’autres logiques. Il leur fait aussi éventuellement violence en tant que système d’action, dont la « géométrie sociotechnique des pouvoirs » (Graham, Marvin, 2001) peut entrer en conflit avec celle qui préside à l’organisation du ou des territoires auxquels il se surimpose. Il leur fait enfin parfois concurrence dans l’accès à l’espace : déployant, de manière plus ou moins saillante, ses installations physiques dans la matérialité d’espaces urbains denses et confinés, le réseau peut entrer en concurrence avec d’autres usages du sol, dont les régimes d’autorisation relèvent souvent de la responsabilité des autorités territoriales (Offner, 2000).

30Dans le cas des réseaux techniques urbains, la réponse apportée à ces tensions a souvent été de confier aux autorités territoriales l’organisation des réseaux techniques, sinon toujours leur exploitation, et de confondre le périmètre pertinent de gestion du service avec celui du territoire institutionnel8. L’espace du réseau est alors subsumé dans celui de l’entité politico-administrative et le système d’acteurs du réseau, subordonné aux logiques de l’autorité territoriale. Ce dispositif n’est toutefois qu’une des modalités possibles d’articulation entre les réseaux techniques et les territoires, historiquement datée, que la dérégulation des réseaux et l’étalement urbain, notamment, mettent à mal.

31Depuis longtemps déjà, dans les pays industrialisés, les réseaux ont dû être adaptés aux bassins de vie et d’emplois, suscitant, à l’initiative de l’autorité organisatrice et/ou de l’opérateur, la création de nouveaux territoires fonctionnels reposant sur des dispositifs plus ou moins sophistiqués, spécialisés et durables d’intercommunalité. Ceux-ci territorialisent le réseau en lui attribuant une aire et un mode de contrôle commandant l’accès ou l’exclusion. Ce faisant, ils autonomisent l’espace du réseau (et son système d’acteurs) en le soustrayant, à des degrés divers, au territoire institutionnel politique. Cette autonomie peut être utilisée pour créer de la cohésion à l’intérieur de l’espace du réseau, en favorisant « un redéploiement intensif, par homogénéisation de flux et accroissement du maillage » ou entre espaces par « redéploiement extensif » et connexion entre réseaux distincts et discontinus (Offner, Pumain, 1996, p. 26-27), comme elle peut au contraire servir le cloisonnement et l’exclusion. Ce n’est pas le réseau mais la logique territoriale de l’exploitant et/ou du régulateur qui détermine cette relation. C’est elle encore qui spécifie l’articulation entre réseau et territoire : cohérente, conflictuelle, à visée d’égalisation et de généralisation ou au contraire de différenciation.

32Nous suggérons ainsi que les régimes de gouvernance des réseaux issus des réformes renvoient à des organisations spatiales renouvelées dont la genèse et la stabilisation procèdent de stratégies de territorialisation. Leur analyse, apport d’une pensée géographique sur ce thème (Graham, Marvin, 2001 ; Guy, Marvin, Moss, 2001 ; Moss, 2003), requiert à l’évidence un travail préalable sur les pouvoirs qui les mettent en œuvre, travail d’autant plus nécessaire en Afrique que la nature de ceux-ci est singulière.

33Nous nous efforcerons donc de comprendre en quoi les modalités de gestion et de régulation de ces réseaux constituent des facteurs de territorialisation dans les villes d’Afrique subsaharienne, avant d’en analyser les résultantes, lesquelles dépendent des régimes sociopolitiques locaux.

Une démarche régulationniste à l’échelle locale

34Les questions posées renvoient directement à une notion essentielle : la régulation à l’échelle locale, ses principes et sa réalisation. Plus exactement, l’enjeu est de dénouer les fils de deux niveaux emboîtés de régulation. Le premier est celui de la régulation sectorielle des réseaux, ensemble des facteurs techniques, économiques, juridiques et organisationnels qui en régissent le fonctionnement. Le second est celui de la régulation sociopolitique, entendue comme l’ensemble des mécanismes auxquels recourent les collectivités locales pour stabiliser les antagonismes et assurer la reproduction d’un système social, ou sa transformation. Comment les deux s’imbriquent-ils ? Les conceptions et les pratiques de la gestion des services urbains, telles qu’elles sont apparues ces dernières années, ne constituent qu’une partie de refondations institutionnelles qui les dépassent. Celles-ci soulèvent en retour deux questions, l’une suscitée par les tensions entre compétitivité économique et équité sociale, l’autre entretenue par les effets de la différenciation socio-économique croissante sur les conditions de préservation ou de construction d’un territoire urbain unifié. Quels sont les composantes et niveaux de régulation mobilisés pour y répondre ?

35Le choix du service d’eau potable urbain justifie celui des échelles d’observation, en fonction des dispositifs institutionnels des pays. En effet, si de nombreux auteurs soulignent que la gestion des services collectifs est le principal instrument d’intervention des collectivités locales (Amis, 1999 ; Devas, 1999), force est de constater que, dans le secteur de l’eau, la décentralisation est très inégale, opposant schématiquement l’Afrique anglophone, où la responsabilité de la fourniture du service incombe aux autorités locales9, et l’Afrique francophone, où elle demeure nationale. Néanmoins, quelle que soit l’échelle d’organisation des services, c’est à celle des espaces urbanisés qu’il importe, in fine, de comprendre comment se nouent les relations entre opérateurs, gouvernements urbains et citadins d’une part, comment sont produites et régulées les disparités dans et entre villes, d’autre part.

La « maîtrise publique » des services en réseaux

36Comprendre les interactions entre réseaux et espaces urbanisés pose la question des échelles et modalités de la « maîtrise publique » des réseaux (Martinand, 2001). Tant en termes de « performance » économique des territoires que de solidarités sociospatiales ou encore de prévention/gestion des risques, il importe de comprendre en quoi les mutations récentes contribuent à renforcer la maîtrise publique aux bonnes échelles. Les autorités publiques ont-elles la capacité d’assumer et d’exécuter leurs nouvelles tâches de manière efficace et durable ?

37En dépit d’une abondante littérature portant sur l’introduction de réformes visant à limiter le rôle direct des gouvernements et à réformer le management public dans la fourniture des services, de vastes pans de connaissance restent insuffisamment explorés dans les villes en développement. Nombreuses sont ainsi les approches sectorielles normatives, voire prescriptives, mais elles restituent peu l’histoire du cadre institutionnel hérité et tendent à masquer les multiples enjeux politiques et socio-économiques sous-jacents aux réformes. On connaît mal la capacité réelle des autorités publiques, notamment locales, à piloter le changement et à en assumer les conséquences. Beaucoup reste à faire pour évaluer les effets des réformes pour les usagers. Quant à leurs conséquences sur les espaces urbanisés, en termes d’équité sociospatiale, d’effets d’entraînement sur l’activité économique, d’accroissement des inégalités... c’est une question le plus souvent ouverte.

38De façon caricaturale, le débat s’est largement focalisé sur les avantages ou les inconvénients de la privatisation. Les nombreux rapports émanant de ou commandités par la Banque mondiale soulignent les premiers (parmi d’autres, voir par exemple : Kerf, Smith, 1996 ; Shirley, 2002). À l’inverse, ceux d’organismes comme PSIRU ou Polaris Institute10 dénoncent les attentes irréalistes des privatisations et leurs réussites mitigées (voir notamment Bayliss, 2001 ; Bayliss, Hall, 2000), critiques relayées par des géographes « radicaux » (McDonald, Pape, 2002 ; McDonald, Smith, 2002 ; Bond, 2000-a), un programme comme le Municipal Services Project11, localisé à Johannesburg, ou encore l’office nigérian de la Fondation Heinrich Böll12.

39Entre un corpus de référence néolibéral empruntant aux théories élaborées au Nord, tant pour les attendus des réformes (Roth, 1987 ; Banque mondiale, 1994) que pour l’institutionnalisation de la régulation (Stern, Holder, 1999 ; Kerf, 2000), et une volumineuse production d’études de cas empiriques et descriptives (cf. par exemple les nombreux rapports du PPIAF et du WSP13), des travaux académiques tentent d’établir des bilans plus nuancés. Beaucoup sont centrés sur le design institutionnel et l’organisation du cadre d’action (Cook, Kirkpatrick, 1988 ; Lesueur, Plane, 1994 ; Lavigne, 1995 ; Batley, 1996 ; Coing, 1997, 2002 ; Lorrain, 1999). D’autres adoptent, à partir d’études de terrain, une perspective plus large14. Parmi ceux-ci, le programme de recherche sur le rôle du gouvernement dans les économies sous ajustement, financé par le British Department for International Development (DFID) et piloté par V International Development Department (IDD) de l’université de Birmingham15, fournit une synthèse comparative et multisectorielle dont nous rejoignons nombre des conclusions (Batley, 1999). En s’intéressant à la fois aux architectures organisationnelles (partage des rôles) et aux règles du jeu (juridiques, comptables, tarifaires), ce que font également d’autres travaux, mais aussi aux questions techniques et de légitimité (conventions et valeurs partagées), il est, à notre connaissance, l’un des rares programmes à aborder l’ensemble des éléments nécessaires au décryptage des nouveaux modèles de régulation des réseaux. En outre, un second programme de recherche britannique (« Urban Governance, Partnerships and Poverty », 1998-200116) est ensuite venu compléter le premier : s’intéressant, en termes d’économie politique, aux relations entre gouvernance urbaine et pauvreté, il présente d’utiles perspectives sur les liens entre gestion des services en réseaux et pauvreté dans une dizaine de villes en développement.

40Seules la multiplication et l’actualisation de telles approches sur le continent africain pourraient cependant permettre d’affiner la vision de ce que l’actuelle progression de la marchandisation engendrera, à l’issue des réformes, en termes de modèle de régulation stabilisé et de conséquences sociétales. L’analyse du rôle et de la place des services dans la régulation collective des sociétés urbaines africaines demeure en effet embryonnaire. Elle transpose parfois des notions et des concepts dont la pertinence, dans ces contextes, n’est pas toujours validée (intérêt général, cohésion sociale, postfordisme, modèle républicain d’intégration, etc.). Elle sous-estime souvent l’extraordinaire disparité des situations et des rythmes de...

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