INTÉGRATION EUROPÉENNE ET ÉCONOMIE SOCIALE

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Dans le processus de construction européenne, l'accent a été mis sur le développement économique, qui devait permettre des avancées sociales. Avec le traité d'Amsterdam, une nouvelle étape est franchie. On considère désormais le facteur social comme un élément à part entière de la compétitivité européenne, et comme participant à la conception du vivre-ensemble. Trois pistes de réflexion sont proposées ici : intervention européenne et réduction des inégalités, harmonisation et convergence des systèmes de protection sociale, acteurs de l'économie sociale.
Publié le : lundi 1 janvier 2001
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EAN13 : 9782296267954
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Benoît Dervaux, Francis Calcoen,
Dominique Greiner, Jean-Pierre Marissal,
Jean-Claude Sailly
Intégration européenne et économie sociale
Tome 2
XXlèmes Journées de
l'Association d'Economie Sociale,
Lille, 13-14 septembre 2001
L'Harmattan L'Harmattan Hongrie L'Harmattan kalis
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PICHAULT, WARNOTTE, WILKIN, La fonction ressources humaines
face aux restructurations, 1998.
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Tomes 1 et 2, 1998. catégorielles,
DUTHIL Gérard, PAQUET-VAULTIER Estelle, Le chômage des jeunes,
1999.
MICHEL Sandrine, Education et croissance économique en longue
période, 1999.
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L'économie sociale tl, 1999.
L'économie sociale t.2, 1999.
SADIGH Hie, Principes de l'économie salariale, 1999.
N'KODIA Claude, L'intégration économique : les enjeux pour l'Afrique
centrale, 1999.
BAREL Yvan, Les interactions entre la stratégie, le manager et son
1999. équipe,
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LEHMANN Paul-Jacques, De l'ange gardien du franc au bâtisseur de
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Valérie CANALS, Formation-insertion et transformation de la relation
salariale, 2001.
© L'Harmattan, 2001
ISBN : 2-7475-1346-7 Chapitre 8
Intégration européenne :
marchés du travail, mobilité et politiques d'emploi Politiques de l'insertion :
la diversité résiste à l'intégration européenne
Jean-Claude Barbier (CNRS, Centre d'études de l'emploi)
Résumé
Les politiques de l'insertion restent profondément diversifiées en Europe
malgré la coordination des politiques sociales au niveau communautaire. On
l'illustre à propos de l'usage des emplois temporaires non marchands. Dans
l'Union européenne se déploient des formes d'insertion articulées avec des
logiques de protection sociale dont les différences se maintiennent.
INTRODUCTION
Étant donné la référence courante au "modèle social européen", on pourrait
penser qu'il existe un "modèle européen de politiques de l'insertion", à distinguer
par exemple de celui des États-Unis ou du Japon. Cette impression pourrait se
"d'insertion" fonder sur le traitement des questions telles qu'elles sont apparues
récemment sur l'agenda communautaire. Les sommets européens successifs depuis
1994 ont progressivement étendu leur compétence de coordination à "l'activation
des politiques du marché du travail", puis à la "lutte contre l'exclusion sociale" (à
Nice, en décembre 2000). La recherche empirique dans les principaux types de
pays, chacun adossé à un régime particulier de protection sociale', montre au
contraire que l'adoption d'un vocabulaire commun s'accompagne de la persistance
de la diversité des politiques.
Comme l'ont montré de nombreux travaux (CAsTEL, 1995 ; EME, 1997), la
notion d'insertion est une particularité française. Sa polysémie est très grande, de
même que les qualificatifs qu'elle porte (insertion professionnelle, sociale, par
l'économique, etc.). Par son contenu politique, elle ne définit pas seulement un
sous-secteur (aux frontières au demeurant floues) mais elle incarne une image
complexe reliée aux droits civiques (voir l'article 1 de la loi sur le revenu
minimum d'insertion (RMI) de 1988). Elle est directement associée à son
welfare regimes popularisés initialement par EsPING-ANDERSEN (1990) mais retravaillés, pour I Les
tenir compte, notamment, des dépendances du passé et des cohérences sociétales, dans les types
"hybrides" (BARBIER, THERET, 2000). Politiques de l'insertion en Europe 4
antonyme, la notion d'exclusion' (PAUGAM, 2000). La notion s'est répandue en
Espagne', sous l'influence française et avec un contenu proche. Mais tel n'est pas
(inserimento 4), lui aussi influencé par l'origine le cas de son emploi italien
française, mais qui ne recouvre pas les mêmes significations'. En Grande-
c'est la notion de "welfare to work" qui s'impose pour un équivalent Bretagne,
fonctionnel, mais avec un contenu substantiel lui aussi différent. Celle-ci traduit la
logique d'ensemble de la nouvelle politique sociale britannique dont le projet
majeur est de faire en sorte que le "travail paye" (work pays) afin de mettre fin à la
"dépendance" des prestations d'assistance (welfare dependency), une notion
commune aux univers culturels nord-américain et britannique, mais étrangère à
Dans le cas danois, c'est incontestablement l'image de l'univers français'.
(activation) qui est susceptible d'être comparée à l'insertion Vaktivering"
française. Cette notion est associée à l'image d'un marché du travail "intégrateur
pour tous".
Pour cette communication, nous avons choisi de limiter la comparaison à l'aide
de la construction, dans les autres pays, d'équivalents fonctionnels du principal
dispositif qui, en France, a servi de support aux politiques d'insertion, les emplois
temporaires non marchands — ETNM en abrégé — (des TUC — travaux d'utilité
collective — de l'origine aux actuels contrats emploi jeunes'). Il n'est pas besoin
d'insister sur le fait que cette méthode ne prétend pas analyser l'ensemble des
institutions, activités et relations sociales, qui, dans chaque pays, permettrait de
La notion d'exclusion, qui s'est répandue, en particulier par le biais des coordinations 2
communautaires de politiques (notamment, via la mise en oeuvre du Fonds social européen) n'a pas le
même sens dans tous les pays. En Grande-Bretagne, par exemple, bien qu'utilisée de plus en plus
souvent, elle désigne en général seulement une partie de ce qu'on considère en France comme
l'exclusion, et, en particulier, le champ d'action de la Social Exclusion Unit, placée auprès du premier
ministre, depuis 1997.
En espagnol, le titre du pilier 1 de la stratégie européenne de l'emploi, est, depuis 1997, "Mejorar la 3
capacita d'insercion professional".
Par exemple, dans le plan d'action national italien pour l'emploi, le pilier 1 est dénommé 4
"migliorare la capacita d'inserimento professionale", mais les dispositifs qu'il recouvre ne sont pas
présentés comme des dispositifs d'insertion.
- Le discours politique italien sur les politiques de l'emploi et de l'assistance utilise couramment des
équivalents anglais, d'une façon métaphorique. La grande presse parle quotidiennement, en italien, de
pour désigner aussi bien la santé, l'assistance et les retraites, selon les cas. la réforme du "welfare",
6 Sous l'influence des travaux anglo-saxons, et en particulier à travers la diffusion de travaux qui
postulent l'existence de "trappes à inactivité", la notion de "culture de l'assistance" se diffuse
également en français.
7 La comparaison a été menée dans le cadre d'une demande de l'instance d'évaluation des mesures
d'aides aux emplois du secteur non marchand, auprès du Conseil national de l'évaluation français.
L'auteur a rédigé une synthèse à partir des contributions de chercheurs étrangers (M.L. MIRABILE et
F. CARRARA, de l'IRES (Roma), pour l'Italie ; D. FINN de l'université de Portsmouth, pour le
L. CACHON, J. ARAGON et F. ROCHA, de l'université Computense de Madrid, pour Royaume-Uni ;
l'Espagne, T. BREDGAARD et H. JORGENSEN de l'université d'Aalborg, pour le Danemark (rapports à
paraître, BARBIER, 2001a). Bien évidemment, cela n'entraîne nullement l'hypothèse que ces contrats
seraient, à eux seuls, représentatifs de la complexité de la politique française en matière d'insertion
(c'est en particulier l'aspect professionnel qui est ici privilégié).
Politiques de l'insertion en Europe 5
construire des unités plus complètes de comparaison (BARBIER, 1999 ; 2001b).
Des années 70 à aujourd'hui, ce qu'on désignerait comme des "politiques de
l'insertion" en France prend des formes très différentes dans les trois cas présentés
ici.
1. TROIS EXEMPLES : ROYAUME-UNI, DANEMARK, ITALIE
1.1. Le Royaume-Uni
La politique britannique est classiquement considérée, depuis le début des
années 80, comme libérale (BARBIER, GAUTIE, 1998). Pourtant, à certaines
périodes, le Royaume-Uni a mis en oeuvre des programmes d'ETNM mais avec des
caractéristiques qui les distinguent des programmes français. L'une de celles-ci est
leur imbrication étroite avec les politiques d'assistance : cette liaison s'est
renforcée avec l'abandon, à la fin des années 80, des dispositifs fondés sur une
norme salariale et avec le renforcement de l'orientation "punitive" du service
public de l'emploi (les contrôles renforcés de la recherche d'emploi, associés à des
sanctions rigoureuses).
Avant l'arrivée au pouvoir de Mme THATCHER, le gouvernement travailliste, au
moment où le chômage commença de croître (1975-79), eut recours à des
programmes significatifs d'emplois temporaires d'un an dans les secteurs public et
associatif (Job creation programme) pour les jeunes de 16 à 24 ans, dans des
secteurs d'intérêt communautaire local. Ces programmes offraient des contrats de
(Manpower Services Commission), travail, sous l'égide de la MSC une instance
tripartite dont le gouvernement se débarrassa dans les années 80. Ils comportaient
plusieurs traits des ETNM français (recherche de la non-substitution à d'autres
emplois, critère de l'utilité sociale, emplois salariés). La politique de l'emploi
s'adressait particulièrement aux jeunes et de nombreux programmes de formation,
d'importance quantitative limitée, furent mis en oeuvre. A l'époque, les allocations
d'assistance étaient gérées indépendamment des agences locales de l'emploi.
Jusqu'en 1986, malgré son hostilité aux programmes publics et sa préférence
explicite pour les "forces du marché", le premier gouvernement conservateur,
après les avoir dénigrés, alors que le chômage augmentait de 1,2 à 3 millions de
1979 à 1982, maintint le recours aux programmes d'emploi précédents, en les
transformant. Le principal programme, quantitativement parlant, fut le Community
Programme (CP) 8. La quantité maximum de "places" dans les programmes fut
atteinte au printemps 1988 : les statistiques britanniques du marché du travail
comptent à cette époque près de 530 000 personnes' dans les différents dispositifs
8 Sans compter les programmes de formation pour les plus jeunes (16 à 18 ans) (Youth training
YTS). scheme,
Le service statistique du ministère de l'emploi et de l'éducation définit cette catégorie ainsi : "les '
bénéficiaires des programmes aidés par l'État sont considérés comme comptés dans cette catégorie
s'ils n'ont pas de contrat de travail".
6 Politiques de l'insertion en Europe
de formation et d'emploi (en stock). Ce chiffre n'a cessé de décroître depuis. H se
comparait avec un chômage BIT au printemps 1988 de 2,5 millions.
En 1987, une nouvelle politique fut mise en oeuvre, marquée par l'accent mis
sur les programmes de formation, à la fois pour les jeunes et pour les adultes. Dans
Employment Service cette période, qui vit l'instauration du nouvel (regroupant les
fonctions d'intermédiation et de l'indemnisation du chômage), les deux dispositifs
majeurs furent le Training for Work (TFW) pour les adultes et le Youth Training
(YTS) pour les jeunes. La référence à la norme salariale des précédents Scheme
programmes fut abandonnée, l'accent fut mis sur la recherche d'emploi et la
gestion des programmes fut confiée aux TEC (Training and Entreprise
Companies) dominées par les employeurs privés. A la fin de l'ère Major, au
moment où son gouvernement lance des programmes expérimentaux de travail
obligatoire pour les chômeurs de longue durée, au printemps 1996, le nombre des
bénéficiaires des programmes d'emploi et de formation est tombé à 250 000, pour
un chômage BIT de 2,4 millions de personnes" ). Le TFW, dans sa formule de 1993,
restera la mesure la plus importante de la période au plan quantitatif. Il s'appliquait
à la fois aux jeunes et aux adultes jusqu'à 64 ans, au chômage depuis plus de six
mois au moins. Les bénéficiaires, en formation, avaient droit à l'assistance
ordinaire (Income support) et un supplément de 10£ par semaine (seuls 10 %
d'entre eux ayant un statut de salarié).
Community Programme, Au total, seul le arrêté depuis 1986, peut être un
sérieux candidat à la comparaison avec une insertion à la française. La politique de
l'emploi britannique, de plus en plus liée à la rigueur des réformes des allocations
d'assistance, après la rupture avec les syndicats, s'est orientée vers la promotion de
l'emploi salarié sur le marché (work first), emploi peu qualifié et à bas salaire, le
cas échéant préparé par des programmes de formation professionnelle relativement
courte, où les bénéficiaires sont "incités" à participer par un petit supplément de
leur allocation d'assistance (FINN, 1988). A partir des années 1980, on assiste
également à l'augmentation à la fois de l'inactivité et des allocations dites
d'incapacité, deux canaux qui permettent un ajustement du marché du travail.
Parallèlement, dans les années 1980, émerge un type nouveau de programmes qui,
malgré son caractère marginal en termes quantitatifs, n'en comporte pas moins un
grand intérêt pour comparer les politiques d'insertion. Des ILM (Intermediate
Labour Markets) (FINN, 1996) sont mis en oeuvre localement par des partenariats
entre collectivités territoriales, entreprises et organisations associatives. On
observe un regain actuel d'intérêt pour eux chez le nouveau gouvernement.
L'arrivée au pouvoir du New Labour est l'occasion de manifester son
ralliement à une orientation en faveur de la promotion de l'emploi sur le marché
1 ' ) Le chiffre correspondant est de 150.000 personnes au printemps 2000 ; il se compare à un chiffre
BIT de 1,71 million de personnes. Ce chiffre ne représente pas le stock des bénéficiaires de chômeurs
de tous les programmes, puisque ceux qui ont trouvé un emploi après avoir bénéficié des actions du
New Deal, sont classés en tant que salariés ordinaires.
Politiques de l'insertion en Europe 7
ordinaire comme moyen de lutter contre la pauvreté et de réduire la "dépendance
de l'assistance". C'est dans cette optique que se mettent en place les New Deals,
dont le premier et principal programme est destiné, à l'origine de sa mise en oeuvre
(en 1998) aux jeunes chômeurs de 18 à 24 ans au chômage depuis plus de 6 mois.
pour les jeunes est destiné à dynamiser la recherche d'emploi et à Le New Deal
aider les jeunes chômeurs à accéder à l'emploi". Dans le cas des bénéficiaires les
plus éloignés du marché du travail, d'autres options' 2 sont prévues, de subventions
à l'emploi, d'emplois temporaires dans le secteur de l'environnement ou dans le
secteur associatif (avec un statut d'assisté pour les bénéficiaires et un supplément
d'allocation, d'une durée de 6 mois). L'une de ses innovations tient à l'adjonction
d'une option de formation professionnelle relativement longue (un an maximum)
pour les jeunes des niveaux les plus bas de qualification. La logique du New Deal
pour les jeunes est donc celle d'une insertion rapide sur le marché du travail tel
qu'il est". Les autres options sont, jusqu'à présent, restées marginales en termes
New Deals mis en oeuvre (pour les chômeurs de quantitatifs'. Dans les autres
longue durée de plus de 25 ans, les mères isolées, et plus récemment encore, les
bénéficiaires d'allocations de handicapés inactifs), les options sont différentes,
mais les principes sont similaires. Sur 306 000 entrées (flux depuis le début du
programme jusqu'en septembre 2000) les plus de 25 ans étaient 255 000 à avoir
quitté le programme, en majorité retournés à l'assistance chômage.
Le projet du New Labour s'inscrit dans une réforme d'ensemble de la
protection sociale qui vise à étendre, en s'inspirant de l'Earned Income Tax Credit
(EITC) américain mais aussi de la réforme canadienne de la fiscalité et de la
protection sociale, l'éligibilité à un crédit d'impôt à vocation universelle
(Employment Credit), dont la généralisation est prévue pour l'année 2003. Ce
crédit d'impôt remplacera les crédits existants pour tous les travailleurs à faibles
salaires'.
Parallèlement à une réforme du welfare britannique qui ne fait que commencer,
il faut enfin souligner la mise en oeuvre d'interventions partenariales et ciblées
localement, au titre du Single Regeneration Budget. La stratégie, en partie encore
en cours de conception, vise à concentrer des efforts intégrés et coordonnés sur des
territoires (notamment les Employment Zones expérimentales) considérés comme
1 Marginalement dans le secteur public et les collectivités territoriales.
12 L'inspiration de la conception des options tient beaucoup à l'influence des programmes de
workfare américains, bien que leur public diffère du public américain (BARBIER, 2000b).
Le nouveau gouvernement a instauré en 1998 un salaire minimum national à trois niveaux de 13
salaire horaire (salaire pour les moins de 18 ans, pour les 18-24 ans et pour les plus de 25 ans).
New Deal en novembre 2000 (flux depuis 14 Alors que plus de 568 000 jeunes étaient "passés par" le
1997), 98 000 participaient au programme (stocks en novembre 2000) mais seulement 13 200 étaient
dans les options environnement et secteur associatif, contre 14 200 dans l'option de formation
qualifiante.
15 Cette stratégie se déploie dans le contexte d'un marché du travail très favorable (le dernier taux de
chômage BIT (octobre-décembre 2000) étant de 5,3 % et le taux de chômage administratif de 3,4 %
en février 2001).
Politiques de l'insertion en Europe 8
des zones à fort risque d'exclusion sociale. C'est dans ce cadre que les ILM
peuvent trouver une extension, qui — nonobstant le cadre différent d'ensemble —
présente des similarités avec certaines des politiques locales d'insertion françaises.
1.2. Le Danemark
y Dans les années 90, le Danemark était devenu, en fait, un pays où chacun,
disposait d'un revenu social garanti calculé sur une base compris les jeunes,
individuelle, quelle que soit sa situation vis-à-vis de l'emploi ou de la protection
sociale. Cette situation résultait d'abord du niveau extrêmement généreux
d'allocations. Elle résultait ensuite de leur durée, en fait extensible à l'infini. Elle
était également en cohérence avec une législation du travail souple, qui permettait
la coexistence de deux éléments rarement associés en Europe : la latitude laissée
aux employeurs d'embaucher et de licencier de façon flexible, d'un côté, la
certitude de la sécurité attachée à des revenus généreux pour les salariés perdant
leur emploi, de l'autre. Dans cette situation, marquée également par un fort
consensus social appuyé sur un système corporatiste éprouvé (et renouvelé), les
politiques de l'emploi, surtout depuis les années 1980 reposaient sur une palette
variée de mesures mettant à contribution le secteur public, et, plus
particulièrement, les collectivités territoriales'. Par contraste avec la situation qui
prévaut depuis la réforme de 1994, les mesures pour l'emploi danoises des années
80 et 90 se présentent globalement comme la traduction d'une fonction, assumée
d'employeur de dernier ressort. par l'État et légitimée dans la société danoise,
Elles prennent, dans cette période un caractère dominant de "programmes
d'emplois temporaires" subventionnés a priori comparables avec les ETNM
français. Mais leur objectif principal était le soutien au revenu et au statut
ordinaire de salarié, l'objectif d'utilité sociale étant en quelque sorte "incorporé"
dans l'ensemble des dispositifs.
La rupture de 1994 ne modifie pas tous les traits de cette politique. Elle
combine une réorientation des politiques de l'emploi et une relance budgétaire
importante'. Mais elle donne surtout une orientation d'ensemble très nouvelle. Les
dispositifs sont désormais administrés en coopération entre les autorités régionales
du marché du travail. Les autorités concernées (service de l'emploi ou
municipalités selon l'éligibilité aux droits à l'assurance ou à l'assistance)
proposent aux chômeurs un individual handlingsplan (plan d'action individuel).
en principe (dans les faits, des types Ce mécanisme est de droit commun,
contrastés de services pour l'emploi persistent entre les secteurs de l'assurance et
de l'assistance). Le droit commun de "l'offre d'activation" revêt actuellement deux
16 Elles n'ont que très marginalement concerné le secteur non lucratif, quasi inexistant dans la
fourniture de services sociaux.
17 Déficit budgétaire supérieur à 3 % pour relancer la croissance dans les deux années consécutives
1993 et 1994.
Politiques de l'insertion en Europe 9
formes principales, l'emploi-formation (jobtraining)'" et l'offre dite d'éducation
(education offer). La modification essentielle de l'activation à la danoise ne tient
donc pas à une rupture par rapport à l'État employeur de dernier ressort et
fournisseur d'allocations généreuses. Elle tient à ce que la dimension nouvelle de
l'intervention publique et de l'incitation des personnes est subordonnée à
l'engagement de l'individu dans un parcours qualifiant, qu'il l'effectue dans le
cadre (majoritaire) du service public par le bénéfice d'un contrat emploi formation,
ou en entreprenant une formation longue dans le système éducatif'. Les revenus
individuels et les droits universels aux services sont maintenus et même étendus,
mais ils sont conditionnés désormais à la participation à des actions de formation'.
De ce fait, la mise en oeuvre des sanctions prend une signification différente de
celle qui existe au Royaume-Uni.
Le taux maximum de chômage danois est atteint en 1993 (12,3 %) et il ne cesse
de décroître jusqu'en janvier 2001 à 5,3 %. Le nombre des chômeurs diminue, de
1993 à 1999 de 343 000 à 158 000 (et le chômage de longue durée diminue deux
fois plus vite), ce qui constitue une performance remarquable. Pendant ce temps,
les dépenses pour l'emploi diminuent moins vite et le nombre des bénéficiaires des
politiques de l'emploi reste élevé (OCDE, 2000). En 1999, le chiffre de 158 000
chômeurs se compare avec un total de 87 000 équivalents temps plein d'activation,
dont 80 % se distribuent entre emploi-formation et offres d'éducation.
Dans l'activation, les sanctions sont négociées, selon le principe du respect du
double engagement : le service public fait des offres de qualité et la personne
respecte le parcours négocié d'insertion. Cet investissement, très important en
comparaison internationale, explique que les dépenses danoises pour l'emploi
décroissent moins vite que le chômage. La générosité des revenus des bénéficiaires
s'est également globalement maintenue après la réforme de 1993-94, même si la
durée de l'indemnisation assurantielle a été réduite de 7 à 4 ans 21 .
18 Le contrat "emploi-formation" (dans les secteurs public ou privé) entérine une division des
bénéficiaires selon leurs droits à l'indemnisation ou à l'assistance. Il est ouvert sous la condition de
création nette d'emploi (dans le privé) et sous le contrôle d'un ratio maximal par rapport aux emplois
existants dans l'esprit d'éviter la substitution (secteurs public et privé).
19 Dans ce cas, les personnes entreprennent des formations de longue durée dans le système
d'éducation secondaire ou dans des programmes spéciaux mis en oeuvre par l'agence de formation du
service public de l'emploi (AMU), voire encore, dans des programmes de Job rotation".
20 On voit ici se dessiner une opposition déjà notée de longue date dans les programmes américains au
moment des premiers programmes du temps de Nixon. C'est l'opposition entre la logique du work
first et celle de l'investissement dans les ressources ou le capital humain.
21 L'allocation d'assurance chômage, fixée à 90 % du salaire précédent (plafonnée au début 2001
pour les assurés à plein temps à 1600 Euros, modulée pour les assurés ayant eu des emplois à temps
partiel, et pour les jeunes à 50 %) est toujours très généreuse par rapport aux situations des autres
Etats membres. L'allocation d'assistance, quant à elle, est de 940 Euros (ou 1 259 pour les
bénéficiaires ayant des enfants). Ces montants sont sans commune mesure avec les allocations de
l'assistance britannique ou française.
10 Politiques de l'insertion en Europe
1.3. L'Italie
Les politiques italiennes de l'emploi sont récentes et encore relativement mal
définies (GUALMINI, 1998 ; ALTIER!, 1998), dans le contexte d'évolution marquée,
depuis la moitié des années 1990, par d'importantes négociations sociales
ponctuées par des pactes sociaux (FERRERA, 1998). Traditionnellement les
dépenses pour l'emploi en Italie sont faibles par rapport à celles des autres pays
étudiés ici. Le système d'indemnisation du chômage se signale par sa faiblesse et
son inégalité et l'Italie ne dispose pas d'un système universel d'assistance à la
pauvreté. On ne trouve pratiquement pas d'équivalents italiens d'emplois
d'insertion". La politique italienne poursuit cependant, sur un plan quantitatif
modeste, l'objectif de favoriser l'emploi des personnes les plus éloignées du
marché du travail dans le secteur non lucratif, qui regroupe les coopératives
sociales et les associations.
Avant 1992, l'État a surtout pris des mesures de déréglementation d'un marché
du travail traditionnellement encadré par des règles considérées à juste titre
comme rigides (concernant le temps partiel, le travail temporaire, les règles
d'embauche et de licenciement). C'est aussi dans cette période que se mettent en
place les interventions publiques en matière de formation professionnelle. A la fin
des années 1990, 50 % des dépenses pour l'emploi sont consacrés à des mesures
de soutien au revenu (hors dépenses de formation professionnelle). Les 50 %
restants, destinés aux "politiques actives" se divisent en deux groupes : la majorité
(75 %) est consacrée à des mesures générales sur le marché du travail et la
minorité (25 %) est attribuée à des dispositifs spécifiques.
"L'insertion à l'italienne" passe donc plutôt par le biais de mesures générales
(subventions et diminutions du coût du travail via des abattements fiscaux et
sociaux, attribués par divers canaux visant à inciter à l'embauche dans des zones
particulières — Sud et pactes territoriaux — ou de personnes titulaires de certains
contrats aidés ou de chômeurs indemnisés). Les mesures spécifiques les plus
importantes concernent les entreprises privées (elles combinent diminution du coût
d'embauche et de formation et s'adressent surtout aux jeunes — l'âge d'éligibilité
maximum des contrats "formation emploi"" étant de 32 ans). Certaines de ces
mesures sont aussi applicables dans le secteur public.
En définitive, seuls les LSU peuvent être comparés à des équivalents des
ETNM de l'insertion française. Ce sont des contrats à durée limitée (en théorie de
6 à 24 mois), dans les collectivités publiques, le secteur associatif et "l'économie
sociale", qui sont destinés aux chômeurs, indemnisés ou non. Dans le cas des
22 Le principal programme candidat à la comparaison est celui des Layon Socialmente Utile (LSU)
créés en 1984, mais réformés en 1997 et complétés par les Layon di Pubblica Utilità (LPU).
23 Le contrat "formation-emploi" (350 000 personnes actuellement, en stock) doit disparaître, si les
directives de la Commission européenne sont suivies, car il a été jugé contraire aux règles
communautaires.
Politiques de l'insertion en Europe 11
chômeurs indemnisés, le LSU est conçu pour permettre la participation du
chômeur à une activité d'intérêt collectif (et à prévenir en même temps le
développement du travail au noir). Dans le cas des chômeurs non indemnisés,
l'objectif originel était de fournir une occupation à durée limitée favorisant la
transition vers le marché ordinaire du travail. Dans la réalité, les LSU, dont la très
grande majorité a été mise en place dans les régions du Sud de l'Italie,
fonctionnent, de facto, comme dispositifs d'attribution de revenus, ne sont pas
parvenus à construire des parcours d'activité professionnelle. En termes
quantitatifs, cette mesure est réduite : si six millions de chômeurs sont
actuellement inscrits dans les agences pour l'emploi (ce qui représente environ 2,5
millions de personnes en recherche active et un taux de chômage en janvier 2001
et si 400 000 environ perçoivent les indemnités au titre de la mobilité de 10 (70 24)
ou de la cassa integrazione, le flux annuel des LSU/LPU est d'environ 140 000
actuellement".
Le second domaine à rapprocher de la logique des emplois non marchands à la
française concerne l'économie sociale', et plus particulièrement les coopératives
sociales. Les réformes viennent juste d'être engagées dans ce domaine (en
témoigne le vote de la loi cadre n° 328 de la fin 2000 sur la "mise en oeuvre du
intégré des interventions et services sociaux") et l'Italie ne dispose pas système
encore d'un revenu minimum national 27 .
2. TRAITS PRINCIPAUX DES POLITIQUES "D'INSERTION"
Compte tenu de la diversité européenne (BARBIER, GAUTIE, 1998), il n'est pas
étonnant que le cas britannique soit à part des deux autres exemples étrangers
étudiés, et de celui de la France'.
24 Cette moyenne cache de faibles taux au Nord et des taux très élevés au Sud.
25 Le Plan national d'action pour l'emploi italien de l'année 2000 prévoyait de transférer les
bénéficiaires de LSU vers le marché du travail ordinaire, au moyen de la création de structures
associatives mixtes (agence Italia Lavoro). L'agence a placé en emploi, de novembre 1997 à juin
1999, 26 000 ex-bénéficiaires de LSU et LPU. Mais les décisions politiques de la fin de l'année 2000
ont montré que le problème du futur des LSU ne serait pas résolu simplement, en raison
d'oppositions politiques diverses et de résistance des bénéficiaires (PIANO, 2000).
26 Dans ce secteur, et, tout particulièrement dans les coopératives sociales, sont mis en oeuvre des
Les dispositifs d'insertion professionnelle des personnes très en difficulté (soggetti svangiatti).
personnes bénéficiaires sont des handicapés physiques ou mentaux, des toxicomanes et alcooliques,
des sortants de prison, des mineurs en difficulté. L'insertion professionnelle de ces catégories est
encouragée dans les coopératives au moyen d'incitations fiscales. Elles accueillent actuellement
environ 16.000 personnes en difficulté au titre de l'insertion sociale et professionnelle.
reddito minimo d'inserimento (RMI) est, pour l'instant, resté au stade de l'expérimentation 27 Un
depuis 1999 (il concerne un nombre très réduit de familles : 24 000 familles sont concernées dans 39
villes, pour un coût de 690 millions de lires (PIANO, 2000)).
2K II le serait également si l'on ajoutait à l'échantillon d'autres pays, comme par exemple l'Espagne,
l'Allemagne, les Pays-Bas.
Politiques de l'insertion en Europe 12
Depuis le début des politiques de l'emploi de la période contemporaine (fin des
années 70), les solutions d'insertion ont d'abord, au Royaume-Uni, été considérées
comme relevant du marché ordinaire, et non de l'intervention de l'État. Dans les
situations de "non-travail", c'est le "welfare", c'est-à-dire une assistance à
vocation généraliste (incluant l'indemnisation minimale et forfaitaire du chômage)
qui était traditionnellement censée jouer le rôle de substitut de revenu. C'est
marginalement, et en quelque sorte, plutôt par défaut de l'action de l'État central,
qu'on voit se dessiner une action associative se combinant avec les demandes des
collectivités territoriales". L'emploi et non l'aide sociale constitue la réponse à la
». Le New Labour justifie sa rigueur par le déploiement "d'opportunités pauvreté
pour tous" et de "méritocratie", qu'il entend distinguer de la logique thatchérienne
comme l'affirme le Premier ministre. Les darwinienne (the survival of the fittest),
gouvernements britanniques rejettent vivement l'hypothèse selon laquelle ils
d'employeur de dernier ressort. seraient amenés à jouer le rôle Le Labour se
donne pour défi, après les élections de juin 2001, d'améliorer le placement et
l'insertion professionnelle, sur le marché ordinaire, des sujets les plus difficiles à
placer (notamment les chômeurs récurrents) et y compris dans les zones les plus
déshéritées économiquement et socialement.
Au Danemark (avec son "communautarisme" particulier, associé à une
individualisation des droits universels), à partir de l'examen du cas des jeunes, on
en est venu à penser, comme d'ailleurs dans les autres pays scandinaves, que l'État
social était trop protecteur et qu'il générait des conduites socialement non
souhaitables vis-à-vis de l'activité professionnelle. Mais la version danoise de
l'insertion est aux antipodes des hypothèses britanniques. Elle suppose en effet un
contrat équilibré entre la société et l'individu, dans lequel les deux parties
s'engagent à des obligations de résultat ; elle suppose donc de prendre en compte
les "besoins et exigences des individus" et le marché du travail, s'il doit accueillir
tous les actifs potentiels, inclut un contrôle de la qualité des conditions d'emploi.
Les sanctions, en conséquence, restent limitées et les choix des individus pris en
considération. L'éventail des revenus doit rester compatible avec les orientations
égalitaires de la société et la pression vers l'activation doit rester supportable. La
décentralisation étendue de l'action publique pour l'emploi et l'aide sociale est
considérée à la fois comme un élément de rationalisation du management public et
de construction de services adaptés aux besoins individuels. Elle ne peut se
29 Le choix d'utiliser à des fins d'utilité sociale (au niveau des communautés, de la proximité) la
disponibilité professionnelle des chômeurs à effectuer des activités est brutalement interrompu en
1986.
L'exception étant, comme mentionné plus haut, le recours massif aux prestations d'invalidité que 31
l'actuel gouvernement cherche à maîtriser et réduire. Le projet de budget 2001 présenté par Gordon
Brown, Chancelier de l'Echiquier, est organisé autour d'un objectif dit "d'employment first" renforcé
("In the past, the unemployed signed on for benefit before they looked for work. Now before receiving
benefit the employment first principle means they will first have to be interviewed about job
opportunities ant the steps they are ready to take to get back to work", The Independent, March, 8 th ,
2001).
Politiques de l'insertion en Europe 13
déployer efficacement que si les organisations représentatives (patronat, syndicats)
sont pleinement impliquées dans sa gestion. L'orientation de l'État employeur de
dernier ressort, transformée de façon très notable, reste valide : l'accent est
désormais mis sur l'augmentation des qualifications des personnes, pendant
qu'elles entrent, temporairement, dans le champ des politiques de l'emploi. Le
système d'assistance sociale reste puissant, la flexibilité du marché est possible
grâce au maintien d'un système à la fois universel et généreux de socialisation des
risques. Dans ces conditions, le rôle du secteur associatif est très marginal.
En Italie, l'intervention publique en matière d'emploi a, ces dernières années,
été conduite par l'hypothèse que les marchés du travail étaient insuffisamment
flexibles (dégrèvements fiscaux ou sociaux, mesures concernant le coût du travail,
y compris l'important dispositif des contrats de formation emploi, appelé à
disparaître dans l'avenir). Ces mesures sont, le cas échéant mises en oeuvre
localement au moyen de pactes des partenaires sociaux. Par ailleurs, il manque des
moyens adaptés de prise en charge de l'assistance et du chômage. Faute de
ressources, l'aide à l'économie sociale est limitée et elle reste marginalement
considérée comme un champ qui pourrait s'articuler avec les politiques de
l'emploi (nonobstant le dynamisme des coopératives). Ni l'État ni les collectivités
territoriales n'ont les moyens de mettre en place une logique significative
d'employeur de dernier ressort.
3. DES REGIMES D'ACTIVATION
On voit donc qu'existent de profondes différences entre les dispositifs
d'insertion que nous avons construits comme équivalents fonctionnels pour nos
études de cas. France et Danemark offrent cependant des similarités. L'État
employeur de dernier ressort est présent dans les deux pays, alors qu'il est
explicitement rejeté en Grande-Bretagne et n'est pas envisagé en Italie.
Du point de vue des bénéficiaires, bien évidemment, l'un des traits qui
distinguent les politiques est la différence entre les "emplois ordinaires" et les
ETNM ou leurs équivalents fonctionnels. C'est au Danemark que cette différence
est la plus faible'. Si la référence salariale est choisie par la France (elle l'était
Community programmes aussi dans les débuts des des années 1980 au Royaume-
Uni), le Danemark, quant à lui, mélange les deux situations en fonction de la
distance de la personne à l'emploi et de son rattachement au système assurantiel de
droit commun. Mais, d'un autre côté, la référence salariale française a
historiquement été plutôt celle d'un mi-temps, par opposition aux généreux
montants de l'assistance danoise et aux références de salaires conventionnels.
Contrairement au Danemark, en France, le jeu combiné de la protection sociale du
31 Cette remarque s'applique y compris aux contrats emplois-formation pour les bénéficiaires assurés
dans le secteur public. Ces derniers disposent en effet des conditions normales définies par
convention collective dans les organismes correspondants ; la seule condition qui les différencie est le
plafond de salaire horaire de 89 couronnes danoises (1 euro= 7,1 couronnes environ).
14 Politiques de l'insertion en Europe
chômage et des politiques de l'emploi ne parvient pas à réaliser une couverture
sociale universelle et généreuse des chômeurs. Seule une part des chômeurs est
couverte par l'assurance ; l'assistance (ASS — Allocation de solidarité spécifique —
ou RMI) est significativement inférieure aux revenus de l'assurance et les
politiques actives (dont la formation et les emplois non marchands) ne sont pas en
mesure de couvrir l'ensemble des bénéficiaires potentiels ; les emplois temporaires
sont à mi-temps et alimentent une catégorie de "travailleurs pauvres".
La seconde raison qui sépare le système français du cas danois" et le rend à
l'inverse "plus proche" du système britannique, tient à son recours très important
aux mesures d'allègement du coût du travail depuis les années 80. La dernière
réforme dite de la "prime de l'emploi", qui s'est substituée au début 2001 au
remboursement prévu de la CSG (Contribution Sociale Généralisée) illustre le
caractère hybride de la politique française. Celle-ci combine une logique
d'employeur de dernier ressort (les emplois non marchands y compris les plus
récemment créés, les emplois-jeunes) d'une part, et les allégements du coût du
travail, y compris le récent "impôt négatif"".
En Italie, les dispositifs ne sont pas significativement (pour l'instant) influencés
par des considérations de lutte contre une "welfare dependency"". Il ne semble pas
non plus que, dans ce pays, le débat social, sans doute en raison de la faiblesse
relative du poids des prestations d'assistance, ait significativement débouché sur la
recherche de sanctions, de formes de conditionnalité ou de contreparties visant les
chômeurs ou les bénéficiaires de l'assistance ou d'autres revenus sociaux. Le débat
social en revanche est intense autour de la flexibilité du marché du travail. France,
Danemark et Royaume-Uni ont connu au contraire un large débat sur les
"contreparties" aux prestations, leurs gouvernements respectifs en faisant parfois
l'un de leurs thèmes centraux. En France, le débat a été particulièrement nourri
depuis plusieurs années, à propos du rôle des minima sociaux. Il a trouvé une
certaine apogée dans les controverses qui ont entouré la réforme de l'assurance
chômage et la naissance du PARE (Plan d'Aide au Retour à l'Emploi) qui se met,
à peine, en place en 2001. La situation française, du point de vue des "droits et
obligations" est intermédiaire entre la pratique britannique (la moins généreuse en
termes de droits et la plus exigeante en termes d'obligations) et la pratique danoise
(la plus généreuse en termes de droits et services et la plus compréhensive en
termes d'obligations). Ce caractère intermédiaire porte à la fois sur la couverture
des prestations d'assistance et de chômage, la générosité et la durée des prestations
au regard des autres revenus sociaux et des revenus salariaux, le caractère bilatéral
Mais aussi du système allemand où, jusqu'à présent, les réformes du type de l'impôt négatif ont été 32
écartées (voir à ce sujet le rejet du projet de la CDU dit du Kombilohn).
33 La logique hybride du système français dépasse le caractère particulier du secteur étudié ici, comme
nous l'avons montré par ailleurs (BARBIER, THERET, 2000).
34 Le problème clé se pose plutôt en termes de faiblesse du taux d'emploi (des jeunes et des femmes,
et surtout dans le Sud) et de réforme du système des retraites.
Politiques de l'insertion en Europe 15
des engagements (du service public et du chercheur d'emploi ou candidat
l'activation) et de leurs exigences réciproques.
En définitive, une stricte logique de "work first" apparaît incompatible avec
l'existence d'ETNM (dans ce cas, à ceux qui ne se conforment pas à l'injonction
du service public de l'emploi ne reste que la voie de l'exit, via le travail au noir ou
l'inactivité, le cas échéant prise en charge par l'assistance au titre du handicap). En
revanche, plusieurs formes d'ETNM — mobilisant à des degrés divers la formation
et la qualification — sont compatibles avec des logiques diversifiées d'insertion
professionnelle et des niveaux plus généreux de protection sociale, qui gagnent à
être négociés avec les individus, mais aussi à être légitimés par la négociation
tripartite avec les partenaires sociaux.
Les emplois aidés publics et associatifs peuvent s'interpréter comme un trait de
politique publique susceptible de s'insérer dans la rationalité plus large d'un
"régime d'activation" national, qui, dans le cas français, inclut les politiques
d'insertion. De ce point de vue, la coordination communautaire n'a fait que prôner
un cadre très général admettant une grande diversité nationale (BARBIER, 2000a).
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Convergence des politiques en faveur du vieillissement actif ?
Annie Jolivet (IRES)
Résumé
L'Union européenne a mis l'accent assez récemment sur l'emploi en fin de vie
active et a joué un rôle important dans l'évolution de la politique à l'égard de ce
que l'on appelle le "vieillissement actif'. Deux outils principaux sont mobilisés : la
stratégie européenne pour l'emploi et la législation communautaire anti-
discrimination. Les politiques nationales apparaissent fortement influencées, et les
compromis nationaux arbitrant en faveur de la sortie précoce largement remis en
cause.
INTRODUCTION
Le vieillissement de la population, et donc de la population active, concerne
tous les membres de l'Union européenne, à des degrés et selon des calendriers
variables. L'Union européenne a mis l'accent assez récemment sur l'emploi en fin
de vie active et a joué un rôle important dans l'évolution de la politique à l'égard de
ce que l'on appelle le "vieillissement actif". Il s'agit en fait à la fois de travailler
plus longtemps, de prendre sa retraite plus tard, de rester actif après la retraite.
L'évolution de la politique européenne sur ce thème suscite deux
interrogations. Quelle est la nature de l'action de l'Union européenne en faveur du
"vieillissement actif", c'est-à-dire en faveur de la participation des travailleurs âgés
au marché du travail ? Quel est son impact sur les politiques nationales ?
1. UNE FORTE IMPULSION DE L'UNION EUROPEENNE
Au cours des années 90, le vieillissement de la population active et la
discrimination à l'encontre des travailleurs les plus âgés sont progressivement
devenus l'une des priorités européennes (WALKER, 2000).
1.1. Une attention croissante portée au "vieillissement actif"
L'Observatoire européen du vieillissement et des personnes âgées, créé en 1990,
identifie déjà l'âge et l'emploi comme l'un des quatre domaines à suivre. L'Année
européenne des personnes âgées et de la solidarité entre les générations (1993), en
partie centrée sur cette question, marque une étape dans la politique européenne.
Un premier rapport important est publié sur la discrimination à l'égard des salariés
vieillissants dans la Communauté européenne (DRURY, 1993). Le livre blanc
Croissance, Compétitivité et Emploi (1993) apporte la première reconnaissance
officielle des implications du vieillissement de la population active, même si Europe et vieillissement actif 18
aucune action concrète en direction des travailleurs âgés n'est proposée. Fin 1993,
les travailleurs âgés sont officiellement reconnus comme un domaine prioritaire à
la fois par la Commission et par le Parlement. Le Conseil européen d'Essen (1994)
concrétise cette évolution en soulignant, dans son point 5 relatif à l'amélioration
des mesures en faveur des catégories particulièrement touchées par le chômage,
qu'une attention spéciale doit être portée à la situation difficile des chômeurs âgés.
Une seconde étape est franchie avec la présidence française en 1995. La
Résolution sur l'emploi des travailleurs âgés constitue la première déclaration
politique européenne sur la nécessité d'agir dans ce domaine. Elle insiste sur deux
aspects essentiels : l'adaptation de la formation continue et des conditions de
travail, la prévention de l'exclusion des travailleurs âgés du marché du travail. La
Commission européenne est invitée à favoriser l'échange d'informations et de
bonnes pratiques concernant l'emploi des plus âgés dans l'Union. La Fondation
européenne pour l'amélioration des conditions de vie et de travail a coordonné
ensuite une série de rapports sur les barrières d'âge dans l'emploi (WALKER,
1997).
La mise en place de la stratégie européenne pour l'emploi à la suite du sommet
de Luxembourg (1997) constitue une troisième étape en offrant un cadre au
développement d'une politique en faveur du vieillissement actif. Dès lors l'objectif
d'un relèvement des taux d'activité des 55-64 ans va bénéficier d'une attention
croissante (cf. infra). En 1999, l'Année internationale des personnes âgées est
l'occasion pour la Commission européenne de produire une communication
Vers une Europe pour tous les âges (1999), qui propose de mettre en intitulée
oeuvre une stratégie active favorisant notamment la prolongation de la vie active
pour un nombre croissant de travailleurs âgés.
Le sommet de Stockholm (mars 2001) constitue une dernière étape dans
l'évolution de la politique européenne. Considérant les changements
démographiques en cours, les conclusions du sommet (CONSEIL EUROPEEN,
2001) réaffirment la nécessité de développer des stratégies actives en faveur du
vieillissement actif. Plus important, c'est la première fois qu'est fixé un objectif
européen pour le taux d'emploi des travailleurs les plus âgés : 50 % d'ici 2010.
1.2. Les supports de la politique européenne
La politique européenne en faveur du vieillissement actif mobilise deux
principaux outils, d'importance inégale. D'une part, elle s'appuie fortement sur la
stratégie européenne pour l'emploi, déclinée chaque année en lignes directrices.
D'autre part, elle s'exprime à travers la mise en place d'une législation
communautaire pour lutter contre la discrimination.
1.2.1. La stratégie européenne pour l'emploi : l'importance croissante accordée
à l'emploi des salariés âgés
Depuis 1998 et la définition des premières lignes directrices autour de quatre
piliers (capacité d'insertion professionnelle, esprit d'entreprise, adaptation des
entreprises et de leurs salariés, égalité entre hommes et femmes), l'objectif
Europe et vieillissement actif 19
d'accroissement du taux d'activité des travailleurs âgés a gagné en importance et en
précision. La question du vieillissement actif est d'abord explicitement mentionnée
dans le premier pilier concernant l'employabilité. Pour 1998, il est uniquement fait
référence à la nécessité d'accorder une attention particulière aux travailleurs âgés
dans le cadre du passage à des mesures plus actives (ligne directrice 3).
Les lignes directrices pour 1999 précisent "qu'il importe de mettre au point,
dans le cadre d'une politique visant à prolonger la vie active des travailleurs plus
âgés, des mesures permettant, par exemple, l'entretien de la capacité de travail,
l'apprentissage tout au long de la vie et d'autres formules souples de travail, de
manière que les travailleurs plus âgés puissent aussi participer activement à la vie
professionnelle" (ligne directrice 4). La ligne directrice 6, relative à l'apprentissage
tout au long de la vie, indique désormais que "l'accent sera mis en particulier sur la
facilité d'accès des travailleurs plus âgés". Même si on peut penser que la
promotion d'un marché du travail ouvert à tous (pilier I, ligne directrice 9)
concerne également les travailleurs âgés, au moins dans certains pays, cette
catégorie n'est pas explicitement mentionnée.
Les lignes directrices pour 2001 sont révélatrices de la visibilité donnée à
l'objectif de maintien des plus âgés sur le marché du travail. L'approche est
beaucoup plus précise et plus ciblée que dans les lignes directrices précédentes. La
nouvelle ligne directrice 3 (qui remplace en la développant la partie de la ligne
directrice 4 concernant les actifs âgés) vise désormais "la mise au point d'une
politique en faveur du vieillissement actif". Elle appelle à un changement en
profondeur des comportements à l'égard de travailleurs les plus âgés, de façon à
accroître leur capacité et à les inciter à rester dans la population active. Les
politiques doivent en particulier :
—permettre le maintien de leur capacité et de leurs compétences, introduire des
modes de travail flexibles et améliorer la connaissance qu'ont les employeurs des
possibilités de ces travailleurs ;
— s'assurer que les travailleurs âgés disposent d'un accès suffisant à la formation
pour s'adapter aux nouvelles technologies de la communication et de
l'information ;
—revoir les systèmes de fiscalité et de protection sociale pour supprimer les
désincitations et développer les incitations à rester actifs.
Les travailleurs âgés sont également compris dans l'objectif de développer
l'accès à la formation continue (ligne directrice 4 se substituant sur ce point à
l'ancienne ligne directrice 6), et l'âge est explicitement mentionné comme l'un des
critères discriminatoires à combattre (ligne directrice 7).
1.2.2. La directive sur le traitement égal dans l'emploi
Avec l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam (1997), l'article 13 du traité CE
permet un élargissement du domaine de lutte contre les discriminations,
jusqu'alors centré sur les inégalités entre hommes et femmes. Il stipule que le
Conseil "peut prendre les mesures nécessaires en vue de combattre toute
20 Europe et vieillissement actif
discrimination fondée sur le sexe, la race ou l'origine ethnique, la religion ou les
convictions, un handicap, l'âge ou l'orientation sexuelle".
La Commission européenne a présenté le 25 novembre 1999 un programme de
lutte contre la discrimination, fondé sur l'article 13 du traité CE. Il se compose
d'un paquet de deux directives et d'un programme d'action. Cet ensemble a été
adopté en un an seulement, délai particulièrement court. La première directive
(dite verticale) relative à la mise en oeuvre du principe d'égalité de traitement entre
les personnes sans distinction de race ou d'origine ethnique (2000/43/CE), a été
adoptée le 29 juin 2000. La seconde directive (dite horizontale) portant création
d'un cadre général en faveur de l'égalité de traitement en matière de travail et
d'emploi (2000/78/CE) et le programme d'action communautaire 2001-2006 ont
été adoptés le 27 novembre 2000. Ces deux directives doivent être transposées au
plus tard le 2 décembre 2003. Dans le cas de la discrimination fondée sur l'âge et
sur le handicap, certaines conditions particulières peuvent justifier un délai
supplémentaire de 3 ans.
L'évolution de la politique européenne a contribué à remettre en cause les
pratiques de cessation anticipée d'activité et à déplacer le débat de la seule
question de l'ajustement des systèmes de retraites à celle de l'emploi des
travailleurs les plus âgés. Elle se traduit clairement aujourd'hui par la définition
d'une stratégie cohérente en faveur de l'emploi des plus âgés, mobilisant à la fois
politique de l'emploi, actions en faveur de la formation tout au long de la vie,
développement de formes de travail à temps partiel, réforme des systèmes de
protection sociale et de la fiscalité, lutte contre la discrimination.
2. QUEL IMPACT DE LA POLITIQUE EUROPEENNE ?
Apprécier l'impact de la politique européenne en faveur du vieillissement actif
conduit à une double interrogation. Y a-t-il une évolution des politiques nationales
relatives aux travailleurs les plus âgés ? Quelles en sont les conséquences ?
2.1. Des politiques nationales largement influencées
Le Rapport conjoint sur l'emploi montre clairement quels pays ont amélioré ou
maintenu leur situation, et quels pays ont peu progressé. Même si des éléments
plus qualitatifs peuvent être pris en considération, le diagnostic porté s'appuie
principalement sur le niveau et l'évolution du taux d'emploi des 55-64 ans. Cet
indicateur figure d'ailleurs pour la première fois dans le Rapport conjoint.
Il existe de fortes divergences dans l'emploi des travailleurs âgés entre les Etats
membres, reflétant des différences de structure démographique, mais aussi des
politiques d'emploi favorisant la cessation anticipée d'activité. En Belgique, en
Autriche, en France, en Italie et au Luxembourg, moins de 30 % des personnes
âgées de 55 à 64 ans occupent un emploi. En revanche, cette proportion avoisine
50 % au Royaume-Uni et au Portugal et la dépasse au Danemark et en Suède.
Depuis 1997, des progrès ont été enregistrés en Finlande, aux Pays-Bas, en
Belgique et au Luxembourg alors que le taux d'emploi continue à baisser en France
Europe et vieillissement actif 21
et reste stable en Italie et en Allemagne. Dans ses recommandations formulées
pour 2001 par le Conseil de l'Union européenne (2001b), les pays invités à
accentuer leurs efforts en faveur de l'emploi des plus âgés sont donc sans surprise
les cinq pays où le taux d'emploi des 55-64 ans est le plus bas, auxquels s'ajoutent
l'Allemagne, les Pays-Bas, la Finlande. Le Danemark est également cité parmi les
pays devant poursuivre leur remise en cause des cessations anticipées d'activité.
Tableau 1. Taux d'emploi des 55-64 ans
1996 1997 1998 1999
21,8 Belgique 22,0 22,5 24,7
Luxembourg 22,6 23,7 25,0 26,3
Italie 27,3 27,3 27,7 27,5
29,1 28,9 28,3 28,3 France
29,4 28,5 28,0 29,2 Autriche
33,0 33,5 34,8 34,9 Espagne
30,0 31,4 33,0 35,3 Pays-Bas
37,9 38,2 37,7 37,8 Allemagne
Finlande 34,3 35,7 36,3 38,8
Grèce 40,7 40,7 39,0 39,1
Irlande 40,5 40,3 41,6 43,8
Royaume-Uni 47,7 48,5 48,3 49,4
Portugal 46,3 47,5 50,0 50,7
Danemark 47,5 51,4 50,4 54,2
Suède 64,1 61,6 64,6 64,5
Union européenne 35,9 36,3 36,3 36,9
Source : Rapport conjoint sur l'emploi 2000.
Les plans nationaux d'action pour l'emploi (PNAE) ont visiblement évolué
parallèlement à la montée de l'objectif de maintien dans l'emploi des travailleurs
âgés. Ainsi, les PNAE pour 2000 ont suivi largement les recommandations du
Conseil européen : tous les pays qui ont un taux d'emploi des 55-64 ans
particulièrement faible et/ou qui pratiquent les cessations anticipées d'activité ont
inclus des mesures répondant aux lignes directrices visant spécifiquement cette
catégorie.
Il ne semble pas y avoir de relation univoque entre l'ampleur des sorties
anticipées et la capacité à faire évoluer la politique vis-à-vis des travailleurs âgés.
La plupart des pays à faible taux d'emploi ont revu les règles de détermination des
droits à pension des régimes généraux au cours des années 90 : c'est le cas pour
l'Italie en 1992 et 1995, pour la France en 1995, pour l'Allemagne en 1992 et pour
l'Autriche en 1993, 1996 et 1999. Beaucoup ont mis en place des mesures limitant
les départs anticipés : possibilité de cessation partielle d'activité en France en
1992, en Allemagne en 1996, en Belgique en 1993 et en Autriche en 2000 (Pacte
pour les travailleurs âgés), augmentation des contributions financières exigées des
entreprises en cas de licenciement de salariés âgés en France, réduction des
dispositifs de préretraite en Italie depuis 1992, en France depuis le milieu des
Europe et vieillissement actif 22
années 90. L'embauche des travailleurs âgés est encouragée dès 50 ans en France,
au Luxembourg, en Allemagne depuis 1999.
L'exemple de la Finlande montre à quel point un pays avec une forte tendance à
la retraite précoce peut réorienter son comportement. Diverses mesures visant à
favoriser le maintien sur le marché du travail, y compris à temps partiel, ont été
développées notamment à partir de 1994. Le Programme national pour les
travailleurs âgés a été lancé dès 1997 pour la période 1998-2002. Il vise à faire
évoluer les attitudes et accroître les opportunités d'emploi pour ces travailleurs à
travers une action cohérente et globale sur la formation, les conditions de travail,
la santé au travail, les systèmes de protection sociale.
En ce qui concerne la lutte contre la discrimination, la directive horizontale
pourrait avoir un impact assez fort dans la plupart des Etats membres. Peu de pays
HALL, 2000). disposent déjà d'une législation sur cet aspect (ARROWSMITH,
Seules la Finlande (Loi sur les contrats d'emploi) et, depuis 1998, l'Irlande
(Employment Equality Act) prohibent la discrimination sur l'âge selon des
modalités assez proches de la législation communautaire. Dans d'autres pays, la
législation tend à évoluer dans la même direction. En Belgique, une loi votée en
1998 interdit l'utilisation de limites d'âge dans le recrutement ou la sélection. Une
proposition de loi prohibant la discrimination sur l'âge dans l'emploi est en cours
de discussion aux Pays-Bas. En France, une proposition de loi relative à la lutte
contre les discriminations actuellement examinée par le Parlement français
comporte de nombreuses avancées mais la notion de discrimination sur l'âge est un
point d'achoppement entre députés et sénateurs. Dans les autres pays, il n'existe
pas d'interdiction globale de la discrimination sur l'âge, mais plutôt des
interdictions ciblées. La directive européenne pourrait donc, avec un certain délai,
amener des évolutions législatives importantes. En pratique, la notion de
discrimination sur l'âge reste complexe, en particulier parce que la directive
européenne prévoit d'emblée des justifications possibles pour des différences de
traitement fondées sur l'âge, créant ainsi un régime spécifique (DE SCHUTTER,
2000).
2.2. Quelle remise en cause des compromis nationaux ?
La politique européenne en faveur du vieillissement actif est un exemple de
coordination de politiques nationales à partir d'un objectif unique et d'un ensemble
cohérent et fortement orienté de mesures, non seulement dans le domaine de la
politique de l'emploi au sens strict mais aussi dans le domaine de la protection
sociale. La stratégie européenne pour l'emploi a manifestement renforcé la
capacité d'agir des gouvernements nationaux (GOETSCHY, POCHET, 2000) : les
lignes directrices visant spécifiquement les travailleurs âgés ont fortement
contribué à réorienter les politiques nationales. En particulier, la remise en cause
des préretraites et des retraites anticipées s'est progressivement diffusée à
l'ensemble des pays qui avaient mis en place des dispositifs en ce sens. On peut
donc considérer que la stratégie européenne de l'emploi a permis de desserrer des
compromis nationaux installés.
Europe et vieillissement actif 23
Quelles sont les conséquences d'une remise en cause des compromis existants ?
Les politiques nationales réussissent diversement à renverser la tendance au départ
précoce. Ainsi en Finlande, les restrictions apportées aux droits à préretraite ont de
fait réorienté un nombre important de travailleurs de 55 à 59 ans de l'inactivité
vers le chômage, compte tenu des fortes réticences des employeurs à les maintenir
dans l'emploi mais aussi à les embaucher (SYSDEM, 1999). Dans le cas de la
France, la volonté de réduire les préretraites totales s'est heurtée à la solidité du
consensus social. Depuis le milieu des années 90, le Ministère du travail a durci les
conditions d'accès aux dispositifs de préretraite publics et a incité au maintien
dans l'emploi avec la préretraite progressive. Cependant, la cessation d'activité
demeure pour les entreprises et pour les syndicats l'un des moyens privilégiés de
réduire les effectifs à coût social moindre. En témoigne le maintien du recours aux
mesures d'âge, avec un déversement des préretraites FNE vers la préretraite
UNEDIC, puis vers l'ARPE et le développement des préretraites d'entreprises.
Dans quelle mesure les compromis émergents diffèrent-ils réellement des
précédents ? Dans les pays qui ont développé des dispositifs de cessation anticipée
d'activité, les anticipations des travailleurs âgés ont été profondément modifiées.
Dès lors que l'objectif est désormais de maintenir dans l'emploi des personnes
jusqu'alors incitées à partir, voire de rappeler en activité des chômeurs aux
frontières de l'inactivité, la modification des comportements des travailleurs et des
entreprises est forcément problématique. Créer des désincitations suffisamment
fortes peut se heurter aux réactions particulièrement négatives des principaux
intéressés, et agir sur les incitations à rester sur le marché du travail peut n'être pas
suffisant. En ce sens, permettre un relèvement des taux d'emploi des plus âgés plus
progressif, à l'horizon 2010 depuis le sommet de Stockholm, favorise une action
plus profonde sur les comportements et les attentes.
Y a-t-il une diversité des nouveaux compromis ? La politique européenne en
faveur du vieillissement actif crée un fort mouvement de convergence des
systèmes nationaux. D'une part, à travers la révision des systèmes de protection
sociale et de fiscalité, elle appelle à flexibiliser l'âge de la retraite, à prolonger
l'activité professionnelle par des incitations financières, à pénaliser les départs
anticipés. D'autre part, le relèvement du taux d'emploi des plus âgés s'appuie sur
le développement de formes d'emploi favorisant la poursuite d'activité, en
particulier des emplois à temps partiel, voire à durée déterminée. Est ainsi en jeu la
constitution d'un marché du travail externe pour les salariés âgés, alors que la
tendance à la préretraite reflétait largement la volonté de conserver aux emplois en
fin de carrière leur appartenance au marché interne.
CONCLUSION
La politique européenne en faveur du vieillissement actif constitue un bon
exemple du processus à l'oeuvre dans le cadre de la coordination récente des
politiques nationales d'emploi et de l'extension des activités communautaires au
champ de la protection sociale. La mise en place d'une législation communautaire
anti-discrimination, la définition de lignes directrices spécifiques, l'évaluation
Europe et vieillissement actif 24
comparative des plans nationaux d'action pour l'emploi produisent une forte
pression au rapprochement des compromis nationaux sur la retraite et la fin
d'activité.
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