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L'économie sénégalaise

De
213 pages
Ce livre tente d'établir un diagnostic global des difficultés et des défis auxquels l'économie sénégalaise est confrontée et de proposer des éléments de résolution. Il aborde plusieurs aspects de la vie économique et sociale du pays, notamment la croissance, l'emploi, l'inflation et la politique sociale. L'auteur y analyse également la vulnérabilité économique et énergétique du Sénégal, les enjeux et problématiques de la régulation économique, ainsi que ceux de l'intégration économique sous-régionale et internationale.
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L’ÉCONOMIE SÉNÉGALAISE
Enjeux et problématiques

Collection « Zoom Sur » dirigée par Pr Moustapha Kassé Le paradoxe de cette ère de communication « globale » c’est justement le décalage perceptible entre le besoin toujours plus grand de connaissances qui résulte de cette situation et la difficulté de plus en plus aigue pour les supports d’y faire face. Nous sommes donc devenus par la force des choses et par l’accélération subite de l’histoire, les consommateurs d’un flot ininterrompu d’informations que nous avons du mal à « digérer » faute de repères simples, fiables et efficaces. La collection « Zoom Sur » a pour ambition de combler ce vide. Elle va s’adresser à un grand public dans un style très dépouillé avec comme seul objectif la rencontre entre le livre et son lecteur, par le biais d’une information sur mesure, collant aux aspirations profondes de l’heure et aux frémissements de notre temps. Le tout procédera d’une démarche rigoureuse sur le plan de l’analyse mais suffisamment ouverte à la réflexion féconde et susceptible de dégager des perspectives. En définitive, c’est une collection dynamique qui se propose de gérer la qualité au détriment de la quantité, l’essentiel au détriment du superflu et à moindre frais pour le lecteur.

° KASSÉ Moustapha, La science économique et sa méthodologie, collection « Zoom sur… », octobre 2010.

Elhadji Mounirou NDIAYE

L’ÉCONOMIE SÉNÉGALAISE
Enjeux et problématiques

Dernières parutions chez L’Harmattan-Sénégal
GUÈYE Moustapha, Le tourisme en Casamance. Entre pessimisme et optimisme, novembre 2010. KASSÉ Moustapha, La science économique et sa méthodologie, collection « Zoom sur… », octobre 2010. SOW Abdoul, Mamadou Racine Sy. Premier Capitaine noir des Tirailleurs Sénégalais (1838-1902), collection « Mémoires & Biographies », septembre 2010. KÉBÉ Abdoul Aziz, Serigne Abdoul Aziz Sy Dabbâkh. Itinéraire et enseignements, coll « Mémoires & Biographies » juin 2010. NGAÏDE Abderrahmane, Le bivouac, suivi de Fresques d’exil, juin 2010. FALL Iba, Crise de socialisation au Sénégal, essai. Suivi de Réflexion sur les ontologies bambara et peule en rapport avec la crise ontologique mondiale, mai 2010. KANE Coudy, La quête identitaire chez les écrivains de la moyenne vallée du fleuve Sénégal, mars 2010.

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SOMMAIRE
Préface ................................................................................ 9 Introduction Question de rationalité..................................................... 15 Chapitre premier Administration, finances et dettes publiques.................... 27 Chapitre II Objectifs de croissance et emploi .................................... 67 Chapitre III Demande et justice sociales .............................................. 89 Chapitre IV Vulnérabilité et dépendance économiques .................... 105 Chapitre V Régulation économique ................................................. 129 Chapitre VI Intégration économique sous-régionale et africaine ...................................................................... 167 Conclusion Quelques autres pistes de solution ................................. 189 Références bibliographiques .......................................... 205

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PRÉFACE
La préface à l’excellent travail du Dr Elhadji Mounirou Ndiaye sur L’économie sénégalaise : enjeux et problématiques est basée sur notre expérience de ministre délégué, chargé de la Réforme du secteur parapublic entre 1988 et 1990. Elle vise à donner un exemple vécu de ce qui peut arriver lorsque "la rationalité budgétaire est le dernier souci de l’État" (E. M. Ndiaye) et à livrer les leçons apprises. Le modèle néocolonial, basé sur le recyclage des revenus d’exportation de la production arachidière et sur le développement d’une industrie d’import-substitution fortement protégée, a permis à l’État sénégalais de créer plusieurs entreprises de type commercial dans le but de réaliser ses objectifs de développement durant les premières décennies de l’indépendance nationale. Dans de nombreux cas, l’État est intervenu parce qu’il était le seul acteur capable de réunir les capitaux nécessaires et de garantir les financements. Mais le modèle néocolonial s’est très vite essoufflé. Il n’a pas résisté à la dégradation de l’environnement international caractérisée par l’augmentation du prix du pétrole, la chute des prix des matières premières et la hausse spectaculaire des taux d’intérêt. Cet environnement défavorable a conduit l’État à promouvoir, à partir des années 1980, une politique 9

de désengagement, de libéralisation de l’économie et de privatisation d’entreprises publiques. L’intervention de l’État dans les secteurs commerciaux a eu des conséquences aussi bien sur la structure de l’appareil public que sur celle des entités créées. En effet, l’inclusion d’une multitude d’entreprises commerciales dans le secteur public a eu comme conséquence d’alourdir la structure administrative de l’État, d’accroître le besoin de contrôle et d’engendrer la dispersion des efforts de gestion. Par ailleurs, les entreprises commerciales rattachées au secteur public ont progressivement développé une tendance à la bureaucratisation. L’introduction de normes de gestion similaires à celles de la fonction publique a contribué à développer, chez le personnel, le sentiment d’appartenir à l’administration publique. Ces facteurs expliquent pourquoi la plupart des entreprises publiques n’ont pas atteint les objectifs commerciaux et les résultats financiers attendus d’elles. Les entreprises publiques n’ont pas contribué à l’accroissement des recettes de l’État. Elles ont plutôt augmenté ses charges financières et monopolisé d’importants capitaux qui auraient pu être utilisés de manière plus productive dans d’autres secteurs de l’économie. Quelques chiffres résument les mauvaises performances du secteur parapublic entre 1984 et 1987 : régression du chiffre d’affaires de 426 à 358 milliards de F CFA, augmentation des subventions de 30 à 53 milliards de F CFA et aggravation des pertes cumulées qui ont atteint 14 milliards de F CFA. Ces constats ont conduit l’État, sous la pression du FMI et de la Banque mondiale, à préparer un plan d’action spécifique visant à restreindre son rôle dans l’économie, à réduire la taille du secteur parapublic et à encourager le développement d’un secteur privé, industriel et commercial, 10

fort et dynamique. Le plan d’action conçu se résume alors dans la célèbre formule du président Abdou Diouf, « moins d’État, mieux d’État ». La volonté de réformer le secteur parapublic se concrétise, en juillet 1985, par la définition de la nouvelle politique de l’État à l’égard du secteur parapublic. La raison d’être des entreprises publiques est examinée et ces dernières sont classées en deux catégories : les entreprises stratégiques et celles qui ne le sont pas. Les entreprises stratégiques, celles qui offrent des services essentiels aux autres secteurs de l’économie nationale (eau, électricité, téléphone, port, aéroport), sont destinées à demeurer publiques. Leur environnement légal, leur mission et leur organisation vont cependant être redéfinis pour les adapter à la libéralisation de l’économie. Quant aux entreprises non stratégiques, dans lesquelles l’État ne détient qu’une participation, elles sont destinées, après étude, à être liquidées ou privatisées. Pour illustrer son engagement ferme à réformer le secteur parapublic, l’État identifie les entreprises dont il entend se désengager et annexe leur liste à la loi 87-23 du 18 août 1987 sur la privatisation. Le souhait du gouvernement du Sénégal est que le secteur privé participe au développement de l’économie nationale, car il est convaincu que la croissance du secteur public est devenue insoutenable. Il considère, par conséquent, que la cession de ses intérêts à des opérateurs privés, en priorité de nationalité sénégalaise, constitue un moyen d’assurer la dynamisation du développement économique national. Ainsi, la privatisation des entreprises publiques repose-telle sur la croyance que le secteur privé peut obtenir des résultats plus tangibles que l’État. La privatisation doit contribuer à la réduction du poids des subventions, à la 11

mobilisation de l’épargne pour l’investissement et à la relance durable de l’appareil productif du pays. Cependant, face à la réalité du contexte socioéconomique caractérisé par la faiblesse du secteur privé national, l’insuffisance de l’épargne intérieure et l’absence de tradition d’investissement dans les valeurs mobilières, l’État a dû adopter une démarche plus réaliste que les appels d’offres, préconisés par la Banque mondiale, pour la cession de titres. Ainsi, les premières privatisations ont-elles porté sur la vente de participations de l’État aux actionnaires privés déjà présents dans le capital des entreprises (hôtel Teranga), la vente d’actifs à des opérateurs industriels désireux d’élargir leurs opérations (ferme avicole de Mbao) et le swap de dette (hôtel Ngor Diarama). Face à la lenteur du processus, l’État, sous la pression du couple FMI-Banque mondiale, engage, à partir de 1992, une seconde phase de privatisation en incluant les services publics stratégiques (eau, électricité, téléphone). Les résultats se révèlent malgré tout modestes par rapport à l’objectif de développement du secteur privé. Car, après deux décennies de désengagement et de privatisation, le poids du secteur privé national demeure faible. Il se caractérise par l’atomisation des opérateurs, la faible capacité d’investissement, l’insuffisance de compétence managériale des dirigeants et de formation professionnelle du personnel. Autrement dit, le « moins d’État » n’a pas créé, comme par magie, les opérateurs privés espérés ; il n’a pas non plus amélioré la capacité de gestion et de régulation de l’État. Or, dans la même période, les pays asiatiques – la Chine en tête – ont démontré l’importance stratégique d’un État fort intégrant la contrainte du marché. « La sphère publique, soutient le Dr Elhadji Mounirou Ndiaye, est le maillon le plus important d’une économie, quel que soit l’angle 12

idéologique d’analyse. Le rôle de l’État est donc prépondérant dans la mesure où il impacte directement sur les autres maillons de l’économie. » Ainsi, l’Inde et la Chine sont-elles devenues, sous la férule de gouvernements stratèges, des acteurs majeurs de la globalisation en imposant le Business process outsourcing (la délocalisation) comme modèle stratégique de fonctionnement des multinationales. Les deux pays ont pour cela, entre autres atouts, mis un accent particulier sur l’éducation et la formation des hommes. En 2005, l’Inde compte 2000 business schools produisant 100 000 MBA par an, tandis que la Chine forme, par année, deux fois plus d’ingénieurs industriels (70 000) que les USA (35 000). La principale leçon de la politique de privatisation est qu’elle aurait dû être menée avec la réforme concomitante de l’administration publique sénégalaise. Car, comme ses sœurs africaines, l’administration sénégalaise manque de capacité d’étude, de planification et de contrôle pour assumer son rôle de régulation transparente de l’économie. Cette faiblesse est due à un mode de fonctionnement patrimonial de l’État, qui est un construit politique d’action collective (M. Crozier) dont les lacunes facilitent le contrôle par des groupes de pression (politiques, religieux ou ethniques) ou par le couple FMIBanque mondiale qui peut alors imposer son idéologie et sa démarche béhavioriste. On a souvent souligné la brutalité des interventions du couple FMI-Banque mondiale en Afrique, leur « confiscation » des pouvoirs du ministre des Finances, voire du Premier ministre. Mais les violences urbaines qui accompagnent la crise grecque montrent que "la brutalité du FMI" n’est pas exclusivement réservée à l’Afrique.

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L’actualité de la crise grecque montre par ailleurs, comme le soutient le Dr Elhadji Mounirou Ndiaye, citant le président B. Obama, que :
« le développement dépend de la bonne gouvernance. C’est l’ingrédient qui fait défaut à beaucoup de pays depuis bien trop longtemps. C’est le changement qui peut déverrouiller les potentialités. Enfin, c’est une responsabilité dont seuls les Africains peuvent s’acquitter ».

Au Sénégal, et plus généralement en Afrique, la gouvernance génératrice de développement économique et social doit d’abord s’incarner dans le fonctionnement de l’administration publique. Pour réformer l’administration publique africaine, il faut non seulement agir sur son cadre institutionnel, comme se contente de l’exiger le couple FMI-Banque mondiale, mais encore l’alimenter constamment en « sang neuf » ; ce qui nécessite une approche globale incluant les écoles de formation, situées en amont. Seule une telle réforme globale permettra d’assurer "le critère d’économicité des choix publics" indispensable à une bonne gouvernance économique dont le facteur clé de succès est la mobilisation active des parties prenantes (gouvernement, milieu des affaires, universités, société civile et diaspora) autour de la vision du développement. Tijane SYLLA

INTRODUCTION QUESTION DE RATIONALITÉ
Cinquante années se sont écoulées depuis que le Sénégal est indépendant et que ses fils sont aux commandes de la conduite de son développement. Pourtant, le dénuement économique est toujours présent. Parmi les arguments souvent avancés : le mauvais départ dû au colonialisme, le service de la dette qui étouffe les capacités de financement des économies, la détérioration des termes de l’échange sur les matières premières et le faible niveau de formation des populations. La configuration de la coopération Nord-Sud est aussi souvent décriée comme étant une des sources du mal-être des Africains. Mais il s’agit d’une explication exogène à un problème qui est d’abord endogène. Quelle que soit la volonté externe d’exploiter perpétuellement l’Afrique, une stratégie ourdie de résistance interne, basée sur une large prise de conscience, peut permettre de pallier la situation. Un constat unanime, bien argumenté par Cheikh Anta Diop1, révèle que le sous-sol de l’Afrique regorge d’un
Fondements économiques et culturels d’un État fédéral d’Afrique noire, Paris, Présence Africaine, 2000.
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immense potentiel de développement et d’autosuffisance économiques. La question n’est donc point de s’attarder sur les incidences négatives d’une triste histoire (esclavage et colonialisme) et sur les visées occidentales d’hégémonie sur le monde. Il est temps de songer à défendre les intérêts de l’Afrique selon un schéma d’optimisation de ses rapports avec les puissances économiques. Un atout majeur est que l’opinion internationale est tout à fait sensible aux questions du sous-développement, de la faim et des pandémies touchant les pays pauvres. Des penseurs comme Mohamed Yunus2, Jacques Attali3 et Abdoulaye Wade4 considèrent que la justice sociale à l’échelle planétaire est un combat géopolitique prioritaire. La lutte contre la faim et la pauvreté est un impératif inéluctable, car elle se traduit en des termes clairs comme un combat pour la paix, la stabilité et la tranquillité mondiales à moyen et à long terme. Enjeux géopolitico-économiques Le problème pour l’Occident d’un développement économique de l’Afrique est à rechercher dans les lois économiques. Même si elle n’est pas une science exacte, la science économique a produit un certain nombre de résultats universels sur lesquels les dirigeants du monde fondent leurs choix. Milton Friedman s’est bien distingué à démontrer que l’économie est une science empirique que l’on peut confronter à la réalité et non une discipline subjective. L’économie du bien-être social, issue des travaux de Vilfrédo Pareto, de Léon Walras, de Kenneth Arrow et de Gérard
Fondateur de la Gameen Bank, première institution de microcrédits du monde, prix Nobel de la paix en 2006. 3 Économiste français, fondateur de Planète Finance. 4 Président de la République du Sénégal.
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Débreux, s’est attachée à déterminer la configuration optimale d’une économie. L’optimum de Pareto est un état d’équilibre économique général dans lequel l’amélioration de la situation d’un individu n’est possible qu’avec la détérioration de la situation d’un autre. Mais, la situation d’un individu peut ne pas le satisfaire pour un équilibre donné. Or, avec le nouvel ordre économique mondial, la position de l’Afrique n’est pas favorable. La réussite économique des pays riches repose sur les débouchés de leur production et l’Afrique est une cliente très significative des industries occidentales. L’essor industriel de l’Afrique va-t-il instaurer un nouvel équilibre mondial qui pourrait défavoriser les pays riches ? Il s’agit là d’une problématique intéressante. La satisfaction de chacun est l’équilibre recherché dans la théorie du bien-être social. Dans chaque pays, il va donc falloir effectuer des transferts de richesses d’un individu à l’autre et d’un secteur à l’autre, pour instaurer un équilibre équitable. Les fondateurs de l’économie publique (Samuelson et Musgrave) et de l’école du public choice (Buchanan et Tullock) se sont beaucoup illustrés dans la conception de la politique économique. Dans chaque pays, le gouvernement élu par le peuple s’efforce de maximiser le bien-être collectif en s’inspirant de ces dispositions théoriques. Mais que se passe-t-il si on applique ce raisonnement à l’économie mondiale ? Il s’impose d’appréhender l’économie du bienêtre social à l’échelle planétaire où le rôle de redistribution des richesses et de garant du bien-être et de la cohésion sociale au niveau mondial est joué par les organismes « supranationaux » (Organisation des Nations unies et organismes associés). En tout cas, le combat contre le sousdéveloppement, la misère et la pauvreté dans le monde serait plus efficace si le bien-être social à l’échelle planétaire était 17

une préoccupation sérieuse au niveau de toutes les organisations internationales. Le diagnostic est clair et le programme semble être facile à élaborer. Aujourd’hui, plus des deux tiers des Africains n’arrivent pas à satisfaire leurs besoins de première nécessité. Les dernières estimations avancent le chiffre d’un milliard d’affamés dans le monde, dont une écrasante majorité d’Africains (FAO, 2007). En même temps, les pays du G8 détiennent plus de 80 % des richesses de la planète. Dès lors, le fait de parler de mondialisation en ignorant l’objectif de bien-être et d’équité sociale sur le plan mondial semble cacher une supercherie. Cette situation tend à donner raison aux militants altermondialistes qui dénoncent un nouveau manège d’escroquerie et de domination orchestré par les puissances occidentales. Mais la mondialisation n’est pas coupable et le jeu du commerce international n’est pas un jeu à somme nulle : chaque pays peut y gagner selon les pertinentes démonstrations de l’Américain Paul Krugman (prix Nobel d’Économie en 2008)5. Il ne s’agit donc pas de s’opposer à la mondialisation, mais de veiller à ce qu’elle soit équitable et dotée d’une logique acceptable vis-à-vis des pays pauvres. Sinon, l’écart de développement entre Occident et Tiers-monde va plutôt s’aggraver. Le Sénégal ne pèse rien dans une économie mondiale où toute l’Afrique représente moins de 2 %. L’intégration apparaît donc comme le support approprié du redressement socioéconomique. Le Sénégal s’est engagé dans tous les processus d’intégration sous-régionale, africaine et internationale (UEMOA, CEDEAO, UA, OMC, ONU). L’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA) est le cadre sous-régional d’harmonisation des
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Paul Krugman, La mondialisation n’est pas coupable, Vertus et limites du libre-échange, Paris, La Découverte, 2000.

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politiques économiques et monétaires, dans lequel il s’est profondément investi. Le développement du Sénégal est alors littéralement tributaire de la stabilité de cette zone, ainsi que de la cohérence et de la pertinence des orientations économiques adoptées dans ce cadre. Les malheurs d’un pays de la zone impactent sur l’économie de chaque pays membre de l’UEMOA : la crise ivoirienne menace la stabilité du F CFA et les querelles de leadership et autres tensions diplomatiques décrédibilisent les institutions communes. Aperçu de la situation économique au Sénégal Au Sénégal, la conjonction d’une crise économique et institutionnelle mine de plus en plus l’économie du pays. L’espoir qui accompagnait l’alternance politique en mars 2000 s’est progressivement estompé. Pour une grande partie de l’opinion, le sombre tableau du pays dans les années 90, qui a valu un changement de régime en 2000, semble aujourd’hui être une situation enviable. Durant ces neuf dernières années, le tissu administratif sénégalais a été profondément déstructuré par une stratification extravagante, ainsi que par la création dans la sphère publique de multiples postes et agences parfois inutiles et redondants. À cela s’ajoute la dénaturation du régime de rémunération qui a été remodelé dans un sens très inégalitaire, expliquant, pour une large part, l’hydre des mouvements d’humeurs dans le secteur public. Par exemple, les enseignants de l’élémentaire, du moyen et du secondaire ne cessent de réclamer des hausses de salaires, relativement aux traitements de faveurs pécuniaires que le gouvernement a accordés aux corps d’élite de l’administration. Il a été facile pour l’autorité publique de quasiment doubler le salaire des enseignants du supérieur (d’un nombre limité), que l’on peut supposer juste au nom de la lutte contre la fuite des cerveaux. 19

D’autres corps, comme celui des magistrats et des fonctionnaires du commandement, ont eu des augmentations de rémunérations beaucoup moins justifiables et qui, de toute façon, culminent au-delà des capacités financières de l’État. Toutefois, force est de reconnaître que la hausse du budget de l’État durant ces dernières années cadre bien avec cette dilatation des charges publiques. De 601,4 milliards de F CFA en 20016, le budget de l’État est passé à plus de 1650 milliards de F CFA en 2008. Il faut signaler que le Sénégal est arrivé depuis avril 2004 au point d’achèvement du programme PPTE (Pays Pauvres Très Endettés), ce qui lui a valu d’importants allègements sur la dette publique. Les suppressions de dettes ont fait baisser l’endettement public de 73 % du PIB en 2001 à un peu plus de 24 % du PIB en 2006. Et, en même temps que la dette a été considérablement réduite et que son service a été adouci, les moyens de l’État ont été améliorés, notamment par les efforts du ministère des Finances en matière de recouvrement fiscal. L’augmentation nominale des moyens de l’État a aussi été obtenue au prix d’une inflation galopante et non maîtrisée (taxe d’inflation). Mais, malgré cette embellie budgétaire, l’État n’a pas arrêté ses emprunts qui ont porté sur plusieurs centaines de milliards de F CFA depuis 2006 du fait, d’abord, du train de vie exorbitant du gouvernement, ensuite des multiples projets d’infrastructures et, enfin, de la faramineuse masse salariale dans le secteur public. Les marchés publics représentent également un panier percé des finances publiques. Les scandales financiers se sont multipliés à partir de l’année 2004, devant une passivité et une partialité ostensibles des institutions de contrôle de l’activité
Chiffre avancé par M. Matar DIOP, ministre de l’Économie et des Finances du Sénégal (2000-2001) dans une interview parue dans Le Soleil en janvier 2001.
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