L'ÉMERGENCE D'UN MARCHÉ DE L'IMMOBILIER EN RUSSIE

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Cet ouvrage s'intéresse aux mécanismes de production de la " fabrique urbaine ", à la politique de l'habitat et aux marchés de l'immobilier dans le cas de Saint-Pétersbourg, et à la réalité durable d'une ségrégation urbaine inscrite dans une continuité historique, à Moscou. Dans ces deux villes, c'est pour le parc de logements des centres-villes que le passage à l'économie de marché fait sentir fortement sa logique. Sont décrites ici les évolutions institutionnelles, économiques et sociales qui conduisent à la recomposition de centres urbains.
Publié le : samedi 1 décembre 2001
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EAN13 : 9782296269781
Nombre de pages : 322
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L'émergence d'un marché de l'immobilier
en Russie Collection Economiques
dirigée par Pierre-Jean Benghozi
Dernières parutions
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information utile désespérément, 1999.
Jean-Michel PLANE, Méthodes de recherche-intervention en
management, 2000.
Zeynep OR, Mourir avant de vieillir une étude des disparités de la
mortalité prématurée dans les pays industrialisés.2000.
Pierre-Jean BENGHOZI, Innovation based competition, 2000.
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Intégration monétaire et régions : des gagnats et des perdants, 2001.
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Diversité économique et modes de financement des PME, 2001. Marc BONNEVILLE
Olga TROUTCHENKO
L'émergence d'un marché de l'immobilier
en Russie
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ITALIE FRANCE HONGRIE
Cet ouvrage est issu d'une recherche financée par le Programme inter-
disciplinaire de recherche sur la ville (PIR Villes) du CNRS.
© L'Harmattan, 2001
ISBN : 2-7475-1452-8 Préface
VINCENT RENARD
Directeur de recherche au CNRS
T E. terme générique de « transition dans les pays d'Europe cen-
t , traie et orientale» a fait long feu, dans chacune de ses dimen-
sions: il ne s'agit pas vraiment d'une transition, mais plutôt d'un
chemin long et chaotique dont on serait bien en peine de caractéri-
ser l'issue. Et la Russie — elle-même immense réalité très diversifiée
— présente une originalité forte, en particulier dans le champ qui
nous intéresse ici, celui de la formation des villes, de la question du
logement et de la ségrégation sociospatiale.
Les deux grandes parties de cet ouvrage ont trait à la Russie, et
plus précisément à ses deux plus grandes villes, Moscou et Saint-Pé-
tersbourg, avec comme entrée les mécanismes de production de la
« fabrique urbaine », politique de l'habitat et marchés immobiliers
dans le cas de Saint-Pétersbourg, ségrégation résidentielle depuis un
siècle dans le cas de Moscou.
La mise en perspective longue est incontournable pour com-
prendre ce qui se passe aujourd'hui en Russie. C'est le premier aspect
que traite Olga Troutchenko à propos des mécanismes de ségrégation
sociale à Moscou, qui présente d'abord les très anciens mécanismes
de marquage social de l'espace par la noblesse de souche, qu'elle fait
remonter jusqu'au )(Ive siècle, soulignant qu'il s'agit là d'une pratique L'ÉMERGENCE D'UN MARCHÉ DE L'IMMOBILIER EN RUSSIE
très ancienne dont la légitimité n'était pas contestée, et qui a conduit
à la veille de la révolution de 1917 à une répartition sociospatiale de
la population tout à fait analogue — dans sa structure — à celle qui
prévalait à l'âge d'or de la noblesse, à la fin du )(ville siècle, comme
l'atteste clairement LAnnuaire du Tout-Moscou de 1917.
La période soviétique nous raconte une autre histoire, très diffé-
rente dans son principe, mais avec de forts éléments de continuité
dans les résultats. En vertu du principe de la satisfaction des besoins,
les logements étaient supposés attribués suivant des critères objec-
tifs. À partir d'une analyse fine des (rares) sources existantes, d'une
analyse ethnographique et d'entretiens approfondis, l'auteur
montre très bien comment, de façon brutale au début, jusqu'en
1923, et plus progressive par la suite, une nouvelle élite à «fort ca-
pital administratif» (en bref, les élites du Parti et de l'État) s'est ins-
tallée là où habitaient antérieurement noblesse et bourgeoisie d'af-
faires. L'analyse du recensement de 1989, le dernier du régime
soviétique, conclut que «la ségrégation résidentielle soviétique s'est
terminée comme elle a commencé. La valeur symbolique du centre
et de l'ouest s'est renforcée ». On doit en conclure que la période so-
viétique a vu fonctionner, derrière la neutralité supposée des
« échanges », un véritable marché (noir) de l'appropriation des loca-
lisations les plus souhaitées. C'est ce que Olga Troutchenko appelle
les « formes détournées du capital économique légitime». Cette
qualification conduit évidemment à se poser la question de savoir si,
en cette fin de siècle, l'appropriation des lieux les plus demandés est
le fait d'une «forme directe du capital économique légitime» et
quelles en seront les conséquences.
L'analyse de la période soviétique, loin d'être monolithique, re-
trace aussi de nombreuses distinctions et nuances qui expliquent en
bonne part l'évolution contemporaine. C'est en particulier le cas
des tendances contradictoires de prolétarisation et d'embourgeoise-
ment du centre, apparues depuis les années soixante, liées à l'im-
portance des logements communautaires, qui représentaient encore
40 % du parc de logements en 1989 dans le centre de Moscou.
Ainsi l'embourgeoisement d'une grande partie du centre s'est-elle
8 PRÉFACE - Vincent Renard
accompagnée d'une part de la diminution de la population (trans-
formation d'immeubles d'appartements communautaires en bu-
reaux), mais aussi, de façon importante, de l'occupation de tels ap-
partements par des ouvriers migrants non qualifiés (les limitchiki).
C'est aujourd'hui sur cette partie du parc de logements que le
passage à l'économie de marché fait sentir fortement sa logique. Les
agents immobiliers (ils sont près de 2 000 actuellement à Moscou)
jouent précisément sur les valeurs de localisation pour proposer à
des occupants de logements communautaires bien situés des loge-
ments individuels, bon marché, dans des localisations périphériques
à l'accessibilité lointaine. Le prix — symbolique et monétaire — pour
échapper à la promiscuité des appartements communautaires est un
puissant vecteur sur ce type de marché, comme on le voit actuelle-
ment à Moscou et à Saint-Pétersbourg.
Les prix des logements dans le centre de Moscou, couramment
2, ex-10 000 francs/m 2, atteignant parfois 20 000 à 25 000 francs/m
pliquent bien cette attraction quand on sait qu'un petit apparte-
ment en périphérie peut être acheté pour 50 000 à 100 000 F.
La période post-soviétique raconte aussi d'autres histoires à pro-
pos de la privatisation, de l'émergence des marchés et des nouvelles
formes de ségrégation. Ces phénomènes, encore en mouvements ra-
pides, sont analysés de façon précise et statistiquement solide par
Marc Bonneville, avec le concours de Léonid Limonov et de Nikita
Goguin.
Cette analyse fait d'abord apparaître de façon marquée un trait
qui peut être étendu de manière plus générale à l'économie russe: il
ne suffit pas de privatiser et de «laisser fonctionner» les mécanismes
de marché; le marché nécessite des institutions, un cadre juridique,
des avocats, juges et tribunaux, et des systèmes d'information dis-
ponibles pour tous les acteurs du marché. Et nous pouvons ajouter,
en matière foncière et immobilière, le cadastre, la garantie de pro-
priété et la sécurité des transactions.
Il n'entrait pas dans l'objet de ce travail de débattre du choix entre
«thérapie de choc» ou « incrémentalisme», mais l'analyse de l'émer-
9 L'ÉMERGENCE D'UN MARCHÉ DE L'IMMOBILIER EN RUSSIE
gence des marchés fonciers et immobiliers à Saint-Pétersbourg éclaire
bien cette question, en particulier sur les derniers points indiqués.
Cela explique le caractère encore chaotique des marchés, et
conduit à s'interroger sur le nouveau partage des rôles entre la
sphère publique et la sphère privée, où les nouveaux acteurs privés
de la filière construction expriment maintenant une demande forte
d'exercice des responsabilités publiques — municipales plutôt qu'éta-
tiques — en ces matières.
L'observation des marchés de Saint-Pétersbourg fait aussi appa-
raître sous une forme marquée deux types de ségrégation. C'est
d'abord celle qui caractérise le centre historique, avec un fort mou-
vement analogue à celui de Moscou : échange de logements com-
munautaires contre des logements individuels en périphérie, avant
rénovation complète de ces immeubles pour les faire entrer dans le
«premier secteur », bureaux modernes ou logements haut de gamme.
Mais c'est aussi l'apparition de lotissements de luxe en périphé-
rie, un peu analogues dans leur principe aux « gated communities »
aux États-Unis où, outre la garantie de tous les services publics de
qualité à l'intérieur du lotissement sont garantis le contrôle de l'ac-
cès et la sécurité, auxquels un grand prix est attaché dans la Russie
d'aujourd'hui. C'est finalement un des « segments » qui fonctionne
dans la filière construction, dans un contexte général où la produc-
tion de logements « ordinaires » s'est littéralement effondrée.
Le travail sur Saint-Pétersbourg souligne enfin un point impor-
tant, qui a peut-être une portée plus générale : la situation présente
des marchés (fonciers et immobiliers, mais d'autres aussi) ne peut
guère être considérée comme un moment de transition entre deux
situations bien caractérisées. En l'absence d'un système de référence
universellement accepté, on peut penser avec l'auteur que, plutôt
que de «la transition plus ou moins longue d'un ordre ancien vers
une situation analogue à celles qui caractérisent le système occiden-
tal, il s'agit plutôt d'une situation nouvelle et durable qui ne corres-
pond à aucun des modèles existants ».
10 Table des matières
Préface : Vincent Renard, directeur de recherche au CNRS 7
Politique de l'habitat et marché immobilier: PREMIÈRE PARTIE
l'exemple de Saint-Pétersbourg 15
MARC BONNEVILLE
Avant-Propos 17
Introduction Le contexte de la transition économique
et le rôle des politiques publiques 19
Chapitre 1 — Quelques repères pour situer Saint -Pétersbourg 35
I.1. Le contexte national 35
1.2. La situation économique et sociale à Saint-Pétersbourg 39
1.3. La situation démographique 51
1.4. Le système de décision municipal 57
Chapitre 2 — La propriété immobilière 67
II. 1. L'héritage socialiste 69
11.2. La mise en place du processus de privatisation 71
11.2.1. La privatisation des logements 71
11.2.2. La privatisation des immeubles dans la production immobilière 82
11.2.3. La privatisation des immeubles dans les dispositifs de réhabilitation 85
11.3 La privatisation des entreprises et de leur patrimoine immobilier 87
11.4. La privatisation des terrains 92
11.4.1. La propriété foncière pour les particuliers 92
11.4.2. L'accès à la propriété foncière pour les entreprises 94
11.5. Peut-on dire qu'il existe un marché foncier 99
Chapitre 3 — La politique de l'habitat 105
111.1. Le parc résidentiel de Saint-Pétersbourg 107
III.2. La question des logements communautaires 115
III.3. La question de la pénurie de logements et de sa résorption 117
111.4. La construction de logements et l'évolution
du processus de construction 128
111.4.1. La production de logements 128
137 111.4.2. L'évolution actuelle du processus de construction
143 111.4.3. Le financement des projets
146 111.4.4. Le marché du logement neuf
152 111.4.5. Quelques exemples d'opérations immobilières de standing
154 III.5.La réhabilitation du parc résidentiel
III.6. Quelques questions clés de la politique de l'habitat 162
162 111.6.1. Des blocages qui persistent
111.6.2. Le développement des inégalités sociospatiales 164
111.6.3. Une politique de l'habitat sans stratégie et sans moyens 165
111.7. De nouvelles orientations stratégiques de la politique municipale 167
111.7.1. Le plan stratégique 168
111.7.2. Le projet de réhabilitation du centre ville 170
Chapitre 4 — Le fonctionnement du marché immobilier 177
IV.1. L'insuffisance des informations existantes et les méthodes de collecte 177
180 IV.2. Le marché du logement
180 IV.2.1. Le marché du logement de seconde main
204 IV.2.2. Le marché du logement locatif
IV.2.3. Le financement pour l'acquisition d'un logement 208
IV.3 Limmobilier à vocation commerciale 211
211 IV.3.1. Le marché de première main des locaux commerciaux
218 IV.3.2. Le marché de seconde main des locaux commerciaux
Conclusion 227
Bibliographie 231
Le prestige du centre : DEUXIÈME PARTIE
la ségrégation résidentielle à Moscou . 243
OLGA TROUTCHENKO
Introduction La ségrégation résidentielle 245
Chapitre 1 — Pouvoirs, classes sociales et espace urbain
dans le Moscou des tsars 253
I.I. La répartition sociale de l'espace urbain avant la Révolution 253
1.2. D'Ivan Kalita à Pierre-le-Grand : du xi r au xvii siècle 255
1.3. De Pierre-le-Grand à Catherine II : de la fin du xvir siècle
à la fin du xviir siècle 257
1.4. Après l'âge d'or de la noblesse : de la fin du xIx' siècle
au début du xx' siècle 262
12
nChapitre 2 - Ruptures et continuïté:
267 Moscou à l'époque soviétique
II.1. La différenciation sociale de l'espace urbain 267
11.2. À l'aube de l'ère soviétique : l'année 1923 268
11.3. Au crépuscule de l'ère soviétique : 1989 272
Chapitre 3 - La nomenklatura et le prestige du centre
277 dans les années soixante-dix
111.1. Le centre dans la carte sociale de Moscou
au début des années soixante-dix 277
111.2. Habiter le centre : un signe de suprématie sociale 278
I11.3. La concentration des catégories sociales dominantes
281 dans l'enceinte de Sadovoïé Koltso
Chapitre 4 - Années quatre-vingt: un embourgeoisement
qui s'accélère 291
IV.1. L',« embourgeoisement » et la « prolétarisation » du centre
pendant les années soixante-dix et quatre-vingt 291
IV.2. La nouvelle carte sociale des logements rénovés du centre 292
IV.3. La nouvelle carte sociale de l'espace moscovite 297
IV.4. La concentration des couches les plus défavorisées
de la classe ouvrière dans le centre 302
Conclusion 311
Postface : Michel Pinçon et Monique Pinçon-Charlot,
directeurs de recherche au CNRS 313
13
1r0 partie
Politique de l'habitat
et marché immobilier:
l'exemple de Saint-Pétersbourg
MARC BONNEVILLE Avant-Propos
Ce texte est le produit d'une recherche financée par le Pirvilles qui
n'a pu être réalisée que grâce à de nombreuses collaborations. En
France, celle de V. Renard du Laboratoire d'économétrie de l'École
polytechnique; à Saint-Pétersbourg, celles de N. Goguine de l'ins-
titut NIIP, de L. Limonov, E. Tchetvergova, E. Sokolovskaïa du
Centre Léontief, de D. Sinotchkine et A. Yassinskaïa de l'agence
REMI.
L' analyse de l'émergence du marché de l'immobilier et de la po-
litique de l'habitat représente une entreprise difficile dans un pays
comme la Russie affecté par des transformations récentes et consi-
dérables qui ont bouleversé les rapports sociaux, économiques et ju-
ridiques anciens. Il n'est en effet pas possible d'autonomiser le sujet
du contexte qui commande son évolution et d'en rester à une ap-
proche simplement technique ou statistique. Ce travail ne prétend
pas traiter de l'ensemble des déterminants qui conditionnent
l'émergence du marché immobilier dans une ville comme Saint-Pé-
tersbourg, car ceux-ci possèdent de multiples facettes et s'inscrivent
dans un contexte de changements économiques et sociaux bien plus
larges et globaux à l'échelle de la Russie. Mais il s'efforce de décrire
de façon assez large le fonctionnement du système immobilier local
et des politiques publiques qui ont été mises en place pour assurer
sa transformation. L'ÉMERGENCE D'UN MARCHÉ DE L'IMMOBILIER EN RUSSIE
Une telle entreprise s'est naturellement heurtée aux difficultés
bien connues que l'on rencontre lorsque l'on tente de travailler sur
un sujet neuf et dans un système politico-institutionnel en cours de
mutation. La question de la collecte des données et celle de l'éva-
luation de leur qualité ou de leur pertinence représente en Russie,
on s'en doute, un obstacle majeur. À côté des statistiques officielles,
fournies par le comité d'État aux Statistiques de Saint-Pétersbourg,
on a utilisé des données émanant de différents organismes et dépar-
tements institutionnels. Mais il faut souligner la quasi-inexistence
d'informations sur le marché immobilier, en particulier de données
pour des périodes pluriannuelles qui permettraient un suivi des évo-
lutions. Ces carences s'expliquent évidemment par l'absence d'ins-
titutions qui seraient chargées de produire des statistiques sur un
secteur qui est nouveau, et cela tant dans les appareils administratifs
locaux ou nationaux que dans les organismes professionnels. Pour
tenter d'y remédier, on a recueilli des informations auprès des pro-
fessionnels et des agences du secteur immobilier et conduit des en-
quêtes auprès des sociétés travaillant dans le domaine de la
construction, de la réhabilitation et des transactions immobilières.
En dépit des difficultés, on a cherché à dresser un tableau le plus
complet possible des situations et des tendances dans les domaines
de la construction et de la réhabilitation. On s'est efforcé de réunir
un certain nombre d'indicateurs du marché, en particulier les évo-
lutions de prix des transactions (vente et location) des locaux rési-
dentiels et non résidentiels pour l'ensemble de l'agglomération et
par quartier. L'ensemble des résultats souffre évidemment de cer-
tains manques de cohérence et il convient de considérer les données
présentées et les informations avec une certaine prudence. Cette
prudence étant d'autant plus nécessaire qu'il existe souvent d'im-
portants écarts entre les données et les réalités, mais aussi entre les
dispositions annoncées et leur mise en oeuvre. Cependant, ces res-
trictions ne nous paraissent pas altérer la nature et le sens des ana-
lyses présentées dans cet ouvrage.
18 Introduction
Le contexte de la transition économique
et le rôle des politiques publiques
Les thèmes de l'habitat et des politiques publiques qui s'y attachent
ne peuvent être abordés indépendamment des transformations de
l'ensemble du système politique et économique russe. En quelques
années, la transition du socialisme vers l'économie de marché a ra-
dicalement modifié la logique et les piliers de ce système, boulever-
sant le fonctionnement de l'économie et de l'ensemble de la repro-
duction sociale. Il ne s'agit pas seulement en effet d'un changement
de système économique, ce qui constitue déjà une révolution im-
portante, mais d'une reconstruction quasi totale de l'ensemble des
fondements d'une société qui recompose non seulement les rap-
ports des individus ou des groupes sociaux à l'emploi, au logement
et à l'accès aux biens publics. Elle conduit aussi à poser dans des
termes nouveaux et singulièrement déstabilisateurs l'ensemble des
relations entre les sphères privées et publiques.
Dans un contexte caractérisé à la fois par une grande insécurité et
de graves difficultés économiques, et par une remise en cause idéo-
logique du rôle de l'État hérité de la période soviétique, la redéfini-
tion du rôle de l'action publique n'est toutefois pas chose aisée. Le
mouvement de la pérestroïka s'est engagé dans la voie d'une priva- L'ÉMERGENCE D'UN MARCHÉ DE L'IMMOBILIER EN RUSSIE
tisation rapide, en réaction à l'omnipotence et à l'emprise de l'État.
Si celle-ci était évidemment nécessaire, on a cru cependant de façon
un peu naïve que, par ses vertus propres et par un simple change-
ment de statut juridique des biens, elle serait apte à opérer une tran-
sition efficace pour résoudre les problèmes hérités du système anté-
rieur. On sait aujourd'hui qu'il n'en est rien: si la privatisation a
largement ébranlé l'édifice socialiste et les situations acquises, elle a
aussi fait apparaître de nouvelles difficultés et aggravé bon nombre
de problèmes anciens.
On peut s'interroger sur la nature de cette évolution: s'agit-il d'une
transition plus ou moins longue d'un ordre ancien vers une situa-
tion qui tendrait progressivement à rejoindre celles qui caractérisent
les systèmes occidentaux? Ou bien s'agit-il d'une situation nouvelle
et durable, qui ne correspond à aucun des modèles existants? L'or-
ganisation de la société, du système économique et le fonctionne-
ment du système politique russe tels que l'on peut les observer font
plutôt pencher pour cette seconde lecture.
Le contexte de la transition économique
La question de la privatisation de la propriété doit en fait être
considérée d'une façon large, en regard de la transition écono-
mique et politique de l'ensemble du pays. Sur ce point, et avec un
recul de sept années, les commentaires et les critiques portant sur
la façon dont a été conduite cette transition sont aujourd'hui abon-
dants. Les débats contradictoires portent surtout sur les politiques
à mettre en place pour sortir des difficultés actuelles. Ils opposent
essentiellement les économistes ou les politologues selon deux ap-
proches:
—celle qui approuve l'application immédiate et totale du libéra-
lisme et de la régulation par le marché;
—celle qui recommande l'adoption d'une transition progressive,
accompagnée du maintien d'une régulation publique.
Pour comprendre les évolutions actuelles et éclairer le débat, il
faut d'abord revenir sur l'organisation du système socialiste sovié-
20 1' PARTIE: POLITIQUE DE L'HABITAT ET MARCHÉ IMMOBILIER; L'EXEMPLE DE SAINT-PETERSBOURG
tique. Dans ce système, les fondements économiques et institution-
nels organisaient dans une interaction forte l'ensemble des institu-
tions, des structures et des comportements, selon un mode de régu-
lation particulier qui assurait sa reproduction globale. Mais, comme
le souligne B. Chavance', dès le début des années quatre-vingt, on
a assisté à l'effondrement et à la dissolution de ces liens organiques
qui avaient jusqu'ici assuré la cohésion et la reproduction du sys-
tème, et en quelque sorte conduit à son blocage. L'économie sovié-
tique est alors entrée dans une crise sérieuse qui s'est manifestée par
une chute des investissements et de la production, et par voie de
conséquence par la rupture des régulations et des compromis éco-
nomiques et sociaux. Cependant, la cohérence du système et la pro-
fondeur de la crise économique semblaient exclure toute tentative
de réforme partielle : la transition ne pouvait être engagée sur
quelques domaines sans remettre en cause l'ensemble de l'édifice et
sans procéder à une réforme globale de l'ensemble des structures
économiques et institutionnelles. Ainsi, les réformes engagées dès
1986 par Gorbatchev et amplifiées à partir de 1990 ont simultané-
ment concerné l'ensemble des déterminants essentiels de l'écono-
mie (planification, investissements, prix, crédits, organisation de la
production, propriété), de la société (revenus, consommation, habi-
tat) et les institutions. Le terme de transition est donc à la fois am-
bigu et insuffisant pour qualifier un processus de déstructuration
d'un système global qui vise à lui substituer un nouveau système
viable reposant sur d'autres cohérences économiques et sociales,
mais encore largement indéterminé à ce jour. Cette transition ne
pouvait précisément être qu'un changement global, même s'il pou-
vait être progressif. La question est de savoir s'il peut s'autoréguler
1. Voir en particulier:
— CHAVANCE B. (1994), La Fin des systèmes socialistes, Paris, L'Harmattan ;
— GODARD 0. (1995), «Trajectoires institutionnelles et choix d'instru-
ments pour les politiques d'environnement dans les économies en transi-
tion », Revue d'études comparatives Est-Ouest, vol. 26, n° 2.
21 L'ÉMERGENCE D'UN MARCHÉ DE L'IMMOBILIER EN RUSSIE
par le simple recours aux logiques et aux dispositifs de l'économie
de marché.
Sur ce point, l'application brutale des théories abstraites de l'éco-
nomie de marché a posé problème dans tous les ex-pays socialistes
et alimenté les débats politiques et théoriques. Ses principes n'ont
en effet pas résisté à la confrontation avec les priorités immédiates
et avec les réalités d'une économie et d'une société empêtrées dans
des inerties et des structures toujours très prégnantes. Dans ces
conditions, il n'est guère surprenant qu'ils se soient avérés inappli-
cables ou qu'ils aient été détournés dans des arrangements qui les
ont pervertis, et que des fractures et des incohérences se soient dé-
veloppées entre les éléments hérités et ceux qui se sont mis en place.
La situation présente cumule en fait les inconvénients aggravés de
l'ancien système en voie de déstructuration et ceux du nouvel ordre
qui fonctionne sans contre-pouvoirs ni garde-fous.
Dans cette logique, le passage à l'économie de marché la plus libé-
rale et abstraite, et son corollaire, la privatisation, ont été considérés,
en quelque sorte par convention, comme la seule voie et le seul
dogme possibles. Leur adoption a souvent relevé de considérations
idéologiques ou politiques, voire émotionnelles pour satisfaire les re-
vendications démocratiques des populations, plutôt que d'une ré-
flexion stratégique approfondie. Ce choix, également soutenu comme
une évidence par les institutions internationales (FMI, Banque mon-
diale) et les pays occidentaux, a conduit à sacrifier le court terme et à
passer sur les difficultés présentes. Il a considéré que le simple fait de
fixer l'objectif de la construction de l'économie de marché suffirait à
assurer la transition économique de la Russie dans une sorte de pro-
cessus de normalisation. Cependant, ces orientations ont eu tendance
à considérer que les évolutions micro-économiques et sociales pou-
vaient être commandées par les macro-décisions. Sous-estimant l'am-
pleur des rigidités structurelles de toutes natures, elles ont surestimé
les capacités de flexibilité et d'adaptation des appareils productifs, des
comportements sociaux et des infrastructures, ainsi que celles des po-
litiques publiques. Or on ne saurait attendre d'une économie en tran-
sition un fonctionnement identique à celui des économies de marché.
22 1" PARTIE: POLITIQUE DE L'HABITAT ET MARCHÉ IMMOBILIER; L'EXEMPLE DE SAINT-PÉTERSBOURG
Les rigidités et les points de blocage hérités sont en effet considérables
et paralysent la transition post-socialiste, en particulier dans le champ
économique. On peut en citer certains :
Le transfert juridique et formel massif des droits de propriétés
des entreprises et des immeubles n'a que partiellement transformé
les structures, mais aussi les pouvoirs et les modes de décision ou de
travail, et les comportements des agents économiques et sociaux ou
de l'administration. Ainsi, les règles marchandes implantées dans un
système encore partiellement non marchand ont été partiellement
privées de leurs effets supposés et ont échoué à transformer les com-
portements de ces agents. De ce fait, la libéralisation de l'économie
s'est souvent avérée contre-productive : certaines réformes ont en ef-
fet engendré des résultats intermédiaires ou ajouté de nouvelles dif-
ficultés qui ont aggravé les contraintes de l'ancien système. Celui-ci
a été remplacé par un nouveau système qui n'a que peu à voir avec
une économie de marché.
Le gouvernement russe, appuyé par les pays occidentaux et les
instances internationales (FMI, Banque mondiale) a déployé beau-
coup d'efforts pour obtenir une stabilisation monétaire à court
terme, en considérant que l'excès massif de la demande des biens de
consommation était entretenu par des émissions monétaires trop
importantes alimentant les déficits budgétaires. Cette politique mo-
nétariste partait du principe que la maîtrise de l'inflation suffirait à
engager la restructuration et la relance économique. Or certains au-
teurs comme J. Sapir2 ont montré que l'inflation russe n'était pas es-
sentiellement d'ordre monétaire, mais relevait de bien d'autres pa-
ramètres structurels de l'économie et de la société russe, tels que la
faible capacité d'ajustement de l'appareil productif, la faible lisibi-
lité des règles économiques, l'absence des crédits de moyenne et de
longue durée ou les comportements de consommation. B. Cha-
vance insiste également sur le fait que « dans les économies socia-
2. SAPIR J. (1995), «L'inflation en Russie: inadaptation des politiques de sta-
bilisation et spécificité du processus inflationniste», Revue d'études compara-
tives Est-Ouest, vol. 26, n° 2.
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L'ÉMERGENCE D'UN MARCHÉ DE L'IMMOBILIER EN RUSSIE
listes, les contraintes physiques de la production dominent les
contraintes monétaires et que la monnaie joue un rôle passif vis-à-
vis des économies occidentales ». Or cette situation n'a pas été mo-
difiée de façon substantielle en l'espace de sept années de réformes.
Ainsi, raisonner sur la seule maîtrise de l'inflation monétaire sans
agir sur ces déterminants représentait en quelque sorte une solution
de facilité, mais celle-ci ne pouvait pas résoudre les problèmes de
fond. Elle a en revanche eu comme effet de bloquer les investisse-
ments, de faire chuter la production et de provoquer le développe-
ment d'un chômage considérable. Les politiques de stabilisation au-
raient ainsi accentué la déstabilisation du pays, mais aussi freiné les
processus de restructuration de l'économie, à l'encontre des objec-
tifs recherchés.
Les rigidités et les blocages structurels rendent compte en effet
beaucoup plus fondamentalement des difficultés économiques et
sociales de la transition.
Ainsi, la faible capacité d'adaptation d'un appareil productif lar-
gement surdimensionné et travaillant selon des logiques étrangères
aux références de l'économie de marché est une réalité bien connue
en Russie. Les transformations opérées, et en particulier la privati-
sation qui est partiellement restée formelle, n'a pas toujours, loin
s'en faut, été accompagnée des restructurations et des réorientations
nécessaires, en particulier parce que les structures et les comporte-
ments anciens ont perduré par inertie, mais aussi parce que l'envi-
ronnement économique n'a pas été suffisamment modifié en pro-
fondeur. Il faut aussi rappeler que les changements ont été réalisés
dans un contexte de crise qui a vu diminuer la production de près
de 50 % et que nombre d'entreprises, privées de débouchés, de sub-
ventions publiques et de ressources, n'ont eu d'autres solutions que
de rester dans le giron de l'État ou de procéder à de pseudo-privati-
sations. L'observation de la réalité conduit ainsi à relativiser la capa-
cité d'adaptation à l'économie des entreprises, en particulier dans
les secteurs les moins performants et dans les régions les plus ex-
centrées.
24 P. PARTIE: POLITIQUE DE L'HABITAT ET MARCHÉ IMMOBILIER; L'EXEMPLE DE SAINT-PÉTERSBOURG
Elle souligne également que celle-ci a été largement freinée par le
rôle traditionnel de protection ou d'amortissement social qu'ont
continué à assumer les entreprises, du fait en particulier qu'elles assu-
ment et internalisent les difficultés sociales et le chômage, alors même
que les pouvoirs publics s'avèrent incapables de les prendre en charge.
Ces rigidités concernent également l'ensemble du fonctionne-
ment des infrastructures, des structures de gestion et d'administra-
tion qu'il s'agit de réformer et de réorienter vers d'autres types de
fonctionnement. Dans certains cas, il s'est agi de mettre en place des
structures qui n'existaient pas — ou alors sous une autre forme —
dans le système socialiste, comme par exemple les circuits de distri-
bution, la protection sociale, la production et la gestion de l'habi-
tat. À cet égard, le cas du système bancaire est exemplaire : bien
qu'en cours de constitution avec la multiplication des banques, il
reste fragile et incapable d'assumer les contraintes financières de la
transition, et en particulier de l'adaptation et du financement des
entreprises ou des projets des particuliers, dans la mesure il ne peut
s'appuyer sur une épargne suffisamment importante. Il ne peut pas
en conséquence délivrer des crédits pour le long terme, d'autant que
les mécanismes de réescompte et d'assurance des crédits ne sont pas
opérationnels.
Il faut par ailleurs insister sur les réalités sociales de la Russie.
Quelle que soit l'importance des changements récents, les revenus
des ménages restent en moyenne très modestes et leur pouvoir de
consommation comme leur capacité d'épargne limitées. On peut
même parler d'une tendance à la paupérisation de très larges frac-
tions de la population. Par rapport à la situation antérieure à 1990,
il s'est produit en fait une forte dualisation entre une petite mino-
rité privilégiée et une grande majorité paupérisée, alors que les
classes moyennes sont très peu représentées. Les statistiques pu-
bliques montraient ainsi que l'écart entre les déciles extrêmes des re-
venus s'était aggravé pour atteindre un rapport de 15 en 1995.
Cette situation montre qu'aussi bien les investissements, en parti-
culier dans l'immobilier, que le développement de consommation
ne peuvent provenir que d'une petite minorité. Elle souligne l'étroi-
25
L'ÉMERGENCE D'UN MARCHÉ DE L'IMMOBILIER EN RUSSIE
tesse des marges de manoeuvre et de l'assise de l'économie de mar-
ché que l'on présente cependant comme la solution pour assurer la
transition post-socialiste.
L'expérience des premières années de transition dans les anciens
pays socialistes et les difficultés rencontrées conduisent ainsi cer-
tains auteurs à récuser les approches purement libérales qui attri-
buent au marché un rôle autorégulateur de l'économie et de la so-
ciété, ou la capacité de produire une rationalité spontanée. Or les
recherches de la science politique ont depuis longtemps mis en évi-
dence que les évolutions se font le plus souvent dans la longue du-
rée, par ajustements et compromis sociaux successifs, plutôt que par
des ruptures brutales. La transition post-socialisme, pour rapide
qu'elle soit, ne déroge pas à ce processus. Ainsi, compte tenu de
l'importance des blocages, des héritages, des inerties et des compor-
tements des acteurs, et de l'ensemble des désajustements, O. Go-
dard considère qu'une approche des transformations plutôt gra-
duelle et progressive que radicale, aurait été plus réaliste, « le chemin
hésitant de la transition [étant] alors frayé sous l'effet d'un appren-
tissage des compromis acceptables» entre l'ordre ancien et l'écono-
mie de marché'. J. Sapir défend la même position en voyant préci-
sément dans la libéralisation de l'économie non pas un objectif
absolu, mais plutôt un gigantesque processus d'apprentissage de
l'appareil productif et de la société'. Cette transition suppose qu'il
existe des règles précises et indiscutables, mais qui étant forcément
initialement imparfaites, doivent pouvoir être ajustées. J. Sapir sou-
ligne que dans une économie de transition, il est « impossible de
dire ex-ante quelle peut être la solution d'ajustement aux contraintes
parce qu'il est impossible de prévoir quelles seront ces contraintes et
comment elles se manifesteront une fois achevée la transition ». « Il
est donc nécessaire de penser la transition comme un processus in-
interrompu et par étapes, où la nature des objectifs et des instru-
ments est co-déterminée par la nature de l'étape et la préparation de
GODARD 0. (1995), op. cit., pp. 39-58. 3.
4. SAPIR J. (1995), op. cit., p. 145.
26 1' PARTIE: POLITIQUE DE L'HABITAT ET MARCHÉ IMMOBILIER; L'EXEMPLE DE SAINT-PETERSBOURG
l'étape suivante ». Ce choix ne relève pas seulement d'un débat théo-
rique, mais il est aussi fondamentalement politique par les orienta-
tions et les implications qu'il suppose. Il pose aussi la question du
rôle des institutions et des politiques publiques dans la nouvelle
Russie.
Le débat sur la place et le rôle des politiques publiques
La question de l'adaptation de l'État
Quel que soit le domaine auquel on se réfère, la transition du sys-
tème socialiste vers un système libéral pose les questions fondamen-
tales de la transformation de l'État, des rôles qu'ils doit assurer et de
ses rapports avec la société civile. Uimportance de cette question qui
apparaît clairement dans les hésitations et les crispations du jeu po-
litique du pays, mais aussi très concrètement par exemple dans les
champs de l'emploi ou de l'habitat, ne peut être résolue par la
simple mise en place d'une économie de marché et doit être traitée
de façon plus approfondie et plus ouverte.
Un premier point souvent souligné concerne la capacité des
gouvernements et des appareils d'État à penser, conduire et maîtri-
ser les processus des transitions économiques et sociales. Ce point
fait problème dans tous les ex-pays socialistes.
Il y a là un problème majeur, particulièrement en Russie en raison
de la plus grande ancienneté du système socialiste, des dimensions et
de la diversité de ce sous-continent. La déstabilisation et la déstruc-
turation de l'État, privé de ses moyens d'action traditionnels et de-
vant agir dans un contexte qui lui échappe largement, ont trop rapi-
dement créé un grand vide auquel n'ont succédé que des institutions
fragiles ou des démarches expérimentées dans la hâte. L'abandon de
l'économie socialiste planifiée s'est en fait accompagné non seule-
ment d'une remise en cause de l'État mais d'une décentralisation des
pouvoirs de décision et de financement au profit des échelons lo-
caux. Ceux-ci doivent construire leur nouvelle légitimité et faire la
preuve de leur efficacité et de leur responsabilité dans un contexte
27 L'ÉMERGENCE D'UN MARCHE DE L'IMMOBILIER EN RUSSIE
difficile: ils sont en effet en première ligne pour assurer les transi-
tions et trouver les difficiles compromis locaux, alors même qu'ils ne
disposent pas des moyens institutionnels, financiers ou techniques
pour assurer des changements qui dépassent leurs compétences. À
cet égard, le champ de l'habitat constitue un cas exemplaire.
Les régulations et les interventions publiques sont précisément dé-
ficientes parce qu'elles doivent être reconstruites sur de nouvelles ré-
férences qui ne sont pas encore installées ou même définies de façon
indiscutable. Dans un pays qui n'a jamais connu dans son histoire un
état de droit, au sens où il existe dans les démocraties occidentales,
l'efficience des dispositions législatives et réglementaires sur la société
civile est encore plus problématique qu'elle ne l'est dans ces mêmes
pays. Les politiques et les décisions sont constamment détournées ou
dépréciées par l'incapacité dans lequel est le système de les faire ap-
pliquer. Cette incapacité résulte d'abord du décalage entre les objec-
tifs affichés par les responsables politiques et les réalités de la société
russe et de la trop grande brutalité des changements engagés par rap-
port à la capacité de transformation de la société civile et de l'écono-
mie. Mais elle est amplifiée par le fait que les structures d'encadre-
ment ou de médiation ont été démantelées ou déstabilisées et qu'elles
éprouvent de grandes difficultés pour se reconvertir afin d'assurer des
relais efficaces et mobilisateurs pour accompagner les changements.
Dans ces conditions, les logiques de marché ont naturellement pris
le pas de façon sauvage sur les régulations publiques et profité aux ré-
seaux déjà en place ou aux groupes les plus à même d'en tirer parti.
Compte tenu du vide laissé par la disparition rapide du système so-
viétique, la corruption ou les rapports de force ont tendance à s'im-
poser en réponse aux carences de l'État de droit.
Par ailleurs, les difficultés de la transition ont été aggravées par la
survivance d'un modèle de gestion politique et de développement
encore dominé par une forme de centralisme pyramidal procédant
du gouvernement central. Hérité de la période soviétique et assis sur
une longue tradition dans laquelle tout venait et descendait de l'É-
tat, ce modèle qui ne prenait guère en compte les spécificités locales
continue de fonctionner, bien que sur d'autres dogmes et références,
28 1' PARTIE: POLITIQUE DE L'HABITAT ET MARCHÉ IMMOBILIER; L'EXEMPLE DE SAINT-PÉTERSBOURG
avec le passage à l'économie de marché. Sur ce point, il faut égale-
ment souligner que le recours aux modèles et aux expertises impor-
tés des pays occidentaux ou imposés par eux en échange de leurs
aides a conforté le recours à des solutions décidées «d'en haut» et
privilégié des approches de nature exogène. Il n'est guère surprenant
que, dans ces conditions, les réformes soient demeurées largement
inefficaces dans la mesure où elles n'étaient pas portées par les ac-
teurs locaux et qu'elles se soient heurtées aux attitudes passives de
populations trop longtemps confinées dans l'assistanat et l'absence
de motivations pour se prendre en charge. Les difficultés rencon-
trées semblent indiquer que la transition post-socialiste doit d'une
part davantage tenir compte des potentialités réelles du pays que des
modèles abstraits et importés, et d'autre part s'appuyer sur les capa-
cités de développement endogènes plus que sur des dispositifs insti-
tutionnels inefficients.
Le débat ne porte pas seulement en fait sur les capacités de l'É-
tat à conduire des politiques et sur leur nature, mais aussi sur la né-
cessité d'une intervention publique plus ou moins forte par rapport
aux logiques du marché. Cette question, présente dans tous les états
d'économie développée, se pose avec acuité dans un pays sortant
d'un système totalement étatique et où il existe une attitude de re-
jet bien compréhensible par rapport à tout ce qui de près ou de loin
incarne l'intervention publique. Or celle-ci, dont l'emprise demeure
encore considérable, est à la fois un frein aux transformations, mais
aussi à bien des égards indispensable à court terme pour amortir les
effets des mutations en cours.
Ce sujet oppose en fait les tenants du libéralisme aux partisans
d'une action publique plus ou moins développée.
Si l'on choisit de laisser jouer les mécanismes du marché, le rôle
de l'intervention publique serait limité à l'énoncé de règles du jeu
sous la forme de dispositifs juridiques assurant la libre concurrence.
Cette solution, qui correspond à l'idéologie dominante jusqu'ici, ne
paraît guère réaliste compte tenu de l'état du pays et du fait que de
larges sphères ne peuvent immédiatement fonctionner selon les ca-
ractéristiques d'une économie marchande.
29 L'ÉMERGENCE D'UN MARCHÉ DE L'IMMOBILIER EN RUSSIE
Si l'on considère en revanche que la transition ne peut qu'être
progressive et procéder par compromis et apprentissage, cela pose la
question de la nature et de l'ampleur des interventions publiques
pour en assurer la maîtrise ou la prise en charge. De nombreux au-
teurs considèrent qu'elles sont indispensables et que, selon un mou-
vement de balancier, il faut revenir à un interventionnisme public
afin que l'État assure la prise en charge ou les régulations de do-
maines qui ne peuvent être assumés par les mécanismes du marché.
B. Chavance affirme ainsi que «l'objectif réaliste des changements
systémiques dans les pays de l'Est, contrairement au postulat libé-
ral, est celui de l'économie mixte' ».
La privatisation et le rôle de l'intervention publique
Tout au long de la phase quelque peu débridée de « privatisation-
désétatisation », entre 1990 et 1996, la question de la privatisation
et celle du rôle de l'État, à la fois comme propriétaire, acteur et as-
surant des services publics, ont été au centre de tous les débats. Ce-
pendant, les choix politiques en faveur de la privatisation et l'évolu-
tion déliquescente de l'État n'ont pas été accompagnés d'une
réflexion sérieuse sur ce que devrait être le nouveau rôle de l'État
dans une économie de marché dans le contexte si particulier de la
Russie d'aujourd'hui.
Le débat sur la privatisation a été essentiellement posé à propos
des entreprises et de la propriété immobilière, mais c'est surtout à
propos des premières que les controverses sont les plus nombreuses.
Elles ne concernent pas tant la privatisation des avoirs immobiliers
des entreprises, encore que cet aspect soit important en particulier
dans les villes, que celle des appareils de production. Les questions
les plus souvent évoquées sont les suivantes :
— quelle(s) formule(s) de privatisation faut-il adopter pour donner
à l'appareil de production les meilleures chances de s'insérer dans
une économie de marché et de développer la meilleure efficience ?
op. cit.. 5. CHAVANCE B. (1994),
30 1"' PARTIE: POLITIQUE DE L'HABITAT ET MARCHE IMMOBILIER; L'EXEMPLE DE SAINT-PETERSBOURG
— la privatisation doit-elle être immédiate et totale, ou progressive
et partielle ?
Au-delà des discussions techniques et juridiques, un consensus se
dégage pour affirmer que l'essentiel n'est pas de changer les struc-
tures de propriété, ou en tous cas que cela n'est pas suffisant, mais
bien plutôt d'opérer les nécessaires restructurations industrielles en
profondeur. À partir de ce point, les opinions divergent. Certains 6
considèrent que la privatisation aurait dû précéder la restructura-
tion, car elle en est la condition nécessaire, la seule qui puisse pro-
mouvoir la compétence des entreprises et assurer leur efficience éco-
nomique et sociale. La restructuration ne devrait donc pas être
confiée à l'État mais aux nouveaux propriétaires privés. D'autres au-
teurs soulignent au contraire que certaines entreprises publiques ont
su adopter des programmes efficaces de restructuration et que la
compétence n'est pas liée au seul statut de propriété comme le mon-
trent les exemples des entreprises publiques des pays occidentaux.
Ils pensent ainsi qu'il serait préférable de restructurer les très nom-
breuses sociétés qui souffrent d'une mauvaise situation avant (éven-
tuellement) de les privatiser.
Ce débat rejoint d'une part celui sur les modes et les délais de réa-
lisation de la transition économique et sociale. La nature systémique
et globale de l'ancien ordre économique peut-elle accepter des chan-
gements partiels, d'apprentissages et d'ajustements progressifs ou
bien la rupture ne peut-elle être que totale? Mais inversement, faut-
il ou non conserver un secteur public ou un rôle à l'État pour assu-
rer une transition, aménager des conditions intermédiaires afin
d'éviter l'effondrement de larges pans de l'économie ? Comment
peut-on se reposer sur la privatisation et le jeu du marché, alors
qu'en Russie « l'environnement » des entreprises ne fonctionne pas
encore selon les normes du marché, que les sociétés sont endettées
et sous-capitalisées et que les systèmes de crédit sont encore balbu-
tiants ? Ce débat ne se limite pas à une opposition manichéenne ou
6. PELIKAN R (1995), «Entreprises d'État: pourquoi et comment les privati-
ser rapidement? », Revue d'études comparatives Est-Ouest, vol. 26, n° 2.
31 L'ÉMERGENCE D'UN MARCHÉ DE L'IMMOBILIER EN RUSSIE
idéologique entre privatisation et étatisation, ou à moins ou plus
d'État, mais appelle à redéfinir clairement le rôle de l'État dans un
contexte nouveau.
La question des politiques publiques
dans le domaine de l'habitat
Le débat sur la privatisation se pose dans des termes assez compa-
rables, bien que moins tranchés, dans d'autres champs comme ceux
des services publics et de l'habitat. Dans ce dernier domaine qui
nous intéresse ici, la privatisation est aujourd'hui bien avancée,
même si les statuts de propriété demeurent partiels, et les marchés
immobiliers ont commencé à fonctionner, au moins dans les villes.
Par ailleurs, la construction comme la réhabilitation ont été assez
largement prises en charge par des entreprises privées (promoteurs
et constructeurs) qui ont pris le relais des anciens trusts, et par des
investisseurs privés.
Ces avancées doivent cependant être relativisées, car les méca-
nismes du marché ne fonctionnent encore que de façon partielle et
le rôle des acteurs publics demeure considérable, ne serait-ce qu'en
tant que propriétaire de la majorité des biens immobiliers. La pri-
vatisation partielle de la propriété ou des systèmes de production a
précédé la restructuration des structures de gestion et de prise en
charge de l'habitat, ainsi que celle des conditions de la production
immobilière, en particulier son financement.
Dans ce domaine, les gouvernements centraux et locaux ont
considéré que, comme dans d'autres secteurs économiques, le re-
cours à la privatisation de la propriété et l'introduction des méca-
nismes du marché étaient à même de résoudre d'un coup les pro-
blèmes de l'habitat. On a ainsi assisté à un retrait de l'État et de la
municipalité, autant par volonté idéologique que par suite des di-
minutions des ressources publiques.
Dans ces conditions faisant suite à plus de soixante-dix années de
dirigisme étatique, il est devenu difficile d'identifier des politiques
de l'habitat, au sens d'interventions publiques prenant en charge de
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