L'évaluation participative de l'action publique

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Dans les collectivités locales, les démarches d'amélioration de l'action publique se développent. Elles s'appuient sur la participation des agents, mais la réflexion porte souvent sur les résultats, les moyens et les procédures, sans questionnement sur les finalités même des actions publiques. S'intéressant au cas concret d'une démarche qualité mise en oeuvre dans une collectivité locale et particulièrement aux logiques en oeuvre dans la participation, c'est la dimension potentiellement éducative du management qui est ici appréhendée.
Publié le : dimanche 1 février 2009
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EAN13 : 9782296220720
Nombre de pages : 294
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L'évaluation participative
de l'action publique Collection EVALUER
Dirigée par Jean Aubégny et Loïc Clavier
Cette collection, pionnière dans un champ dont l'importance
s'affirme dans des domaines sans cesse plus nombreux, vise à la
diffusion et à la confrontation de la variété des recherches et des
pratiques en évaluation.
Elle postule l'acceptation de la complexité comme clé à
l'élucidation du vivant social et celle de son corollaire, la
multiréférentialité. L'évaluation y sera donc envisagée comme une
régulation complexe tant au niveau micro (l'acte de formation et
d'éducation) qu'au niveau macro (organisation des systèmes de
formation).
Elle s'adresse tout autant aux chercheurs qu'aux concepteurs de
projets, aux formateurs qu'aux enseignants et étudiants.
Déjà parus
L'évaluation, entre Jean AUBEGNY et Loïc CLAVIER (dir.),
permanence et changement, 2006.
Gérard FIGARI et Lucie MOTTIER LOPEZ (eds), Recherche
sur l'évaluation en éducation. Problématiques, méthodologies
2006. et épistémologie,
Jean-Pol ROCQUET, L'inspection pédagogique aux risques de
l'évaluation, 2005.
Jean AUBEGNY et Loïc CLAVIER (dir.), L'évaluation en
IUFM, 2004. Martine HENRIOT
L'EVALUATION PARTICIPATIVE
DE L'ACTION PUBLIQUE
Etude d'une démarche qualité dans une
collectivité locale
Préface de Michel VIAL
armattan L © L'Harmattan, 2009
5-7, rue de l'Ecole polytechnique ; 75005 Paris
http://www.librairieharmattan.com
di ffu sion.harmattan @ wanadoo.fr
harmattanl@ wanadoo.fr
ISBN : 978-2-296-07886-4
EAN : 9782296078864 Préface
Martine Henriot nous présente ici un livre issu d'une recherche
sur le thème de la participation des agents aux évaluations de
l'action publique. Le sujet choisi est innovant : d'abord à cause
du lieu où l'enquête se déroule (une collectivité territoriale),
mais aussi à cause du thème (démarche qualité) et enfin à cause
de la problématique puisqu'il s'agit de réinterroger le consensus
actuel qui vaudrait que le participatif soit forcément
démocratique.
Ce travail a satisfait aux impératifs d'une démarche scientifique
rigoureuse et méticuleuse, dont le détail est épargné au lecteur.
Cet ouvrage rend compte des résultats de ce travail. Il présente
l'intérêt d'éclairer l'importance de l'évaluation participative pour
le fonctionnement des organisations. Il est de bon ton
aujourd'hui d'évoquer le thème de la participation des acteurs à
l'évaluation en le connotant positivement. Pour autant, il était
important d'initier un approfondissement de la connaissance sur
la dite participation. C'est une de ces initiations que Martine
Henriot restitue ici.
Le cas retenu est celui d'une démarche qualité mise en oeuvre
dans une collectivité locale concernant la propreté de l'espace
public. Il a permis à l'auteure d'analyser les modes de relations
en oeuvre entre agents et décideurs (élus et hiérarchiques) et
d'identifier les logiques dans lesquelles s'inscrivent de telles
pratiques.
7 L'intérêt de l'ouvrage n'échappera pas à différentes catégories
de lecteurs :
- aux spécialistes de l'Evaluation des Politiques Publiques ou
des approches Qualité dans les organisations : le présent ouvrage
s'appuie sur la notion d'évaluation de la qualité de l'action
publique afin de dépasser le clivage de champs constitués
(gestion, science politique). Cela permet d'une part de
questionner la notion même de qualité dans les organisations
publiques, d'autre part d'appréhender la fonction éducative de
toute pratique d'évaluation et, au-delà, des pratiques
managériales.
- Aux gestionnaires et représentants politiques élus des
collectivités locales : la réflexion menée sur la notion de densité
de la participation (objets sur lesquels il y a expression des
agents) et sur celle de délibération, l'analyse des effets sur les
agents eux-mêmes et sur leurs pratiques inclinent à choisir des
modes d'organisation de la participation favorisant
l'émancipation des individus dans leur contexte professionnel, au
bénéfice des qualités de l'action publique.
- Aux chercheurs en Sciences de l'Homme et de la Société. Il est
en effet question ici de l'individu dans l' organisation. Par
ailleurs, la démarche suivie (approche ethnologique) et sa
rigueur nécessaire du fait de la double posture de Martine
Henriot pendant la recherche (consultant et chercheur), pourront
utilement être transférées dans le cadre d'autres recherches :
problématique justifiée par le recours à des conceptualisations et
des modélisations étayées par une littérature finement choisie,
choix méthodologiques fondés et explicités, effort pour
multiplier les sources d'information afin de recouper les résultats
toujours partiels de chacune d'entre elles, qualité du
questionnement et de la présentation des résultats, etc.
Ce travail se range dans le grand ensemble de l'évaluation des
politiques publiques, mais avec la particularité de montrer une
politique publique en train de se faire, alors que, lorsqu'il est
question d'évaluation des politiques publiques, il s'agit trop
8 souvent de s'intéresser seulement aux résultats obtenus. Ce qui
est nouveau c'est qu'il ne s'agit pas ici d'évaluer l'efficacité de
la démarche d'audit participatif, mais le déroulement même du
dispositif participatif et ce qui s'y passe.
Cette analyse s'étaie sur un travail de réflexion documenté,
illustré et argumenté sur le thème des enjeux, pour ses acteurs,
de l'évaluation de l'action publique et fait le point sur les
phénomènes à l'oeuvre dans les pratiques participatives mises en
oeuvre au sein des organisations publiques.
9 Je tiens à remercier tout particulièrement tous les acteurs de la
démarche qualité étudiée, sans qui cette étude n'aurait pas vu le
jour, ainsi que toutes les personnes qui m'ont apporté leur
concours, dont notamment Jean BLANC et Odile CHEVALIER
qui ont assuré la tâche de relecture du présent ouvrage.
Merci également à Michel VIAL pour les conseils et
encouragements qu'il m'a prodigués depuis le début de mes
travaux sur les pratiques participatives d'évaluation de l'action
publique, ainsi qu'à l'UFR Psychologie et Sciences de
l'Education de l'Université d'Aix-Marseille pour la confiance
qu'elle a bien voulu m'accorder. INTRODUCTION GENERALE
Le secteur public territorial en France emploie des
fonctionnaires territoriaux, des contractuels et auxiliaires, ainsi
que des agents relevant de dispositifs d'insertion divers ou
encore des apprentis. Comme toute organisation publique, les
collectivités territoriales, dont les communes, ont des activités
qui répondent à trois grands principes (CHEVALIER, 2003) : au
principe de continuité correspond un fonctionnement régulier et
continu des services publics, le principe d'égalité requiert des
conditions égales pour tous et le principe de mutabilité suggère
que les règles de fonctionnement sont modifiables à tout
moment et que les prestations sont adaptées aux besoins du
public. Elles présentent également certaines spécificités.
Notamment, elles produisent des services dont la production est
simultanée avec la consommation du service, d'où l'importance
du contact entre les agents et les usagers ; elles juxtaposent par
ailleurs deux groupes sociaux qui ont des aspirations
différentes : les personnels et les élus. Les premiers oeuvrent
pour l'efficacité de services rendus à des usagers-utilisateurs.
Leur action est intimement liée au pouvoir politique. Quant aux
élus, ils ont par ailleurs des objectifs liés aux échéances
électorales et donc à la satisfaction des usagers-citoyens.
Malgré ces divergences, il semble que, dans les discours, ces
deux groupes se rejoignent sur une donnée commune : la
qualité des services fournis. Et c'est sans doute une des raisons
pour lesquelles il est de plus en plus souvent question
d'évaluation de l'action publique territoriale. Deux grands
types de pratiques se développent dans les collectivités locales,
ceci afin d'améliorer les prestations des services publics,
d'aider à la décision, de mettre en valeur les actions innovantes,
de légitimer l'action publique, etc. Les démarches dites
"d'évaluation de politiques publiques" sont mises en oeuvre par
un évaluateur ou un chargé d'évaluation externe, sur la base de
méthodologies spécifiques. Quant aux "démarches qualité"
elles s'appuient essentiellement sur la contribution des agents,
avec une orientation "satisfaction-client". Ces dernières sont
1 1 souvent entendues comme outillage : des outils de description
et de mesure permettent de vérifier tant le degré de satisfaction
des usagers que les résultats de l'action publique, l'objectif
étant d'augmenter l'efficacité et l'efficience de la dite action.
L'influence exercée par le secteur privé, qui a vu la
multiplication de démarches qualité au sein des entreprises du
fait d'impératifs économiques, est un des facteurs de
développement de pratiques de ce type dans le secteur public.
L'introduction de "démarches qualité" dans les collectivités
locales est un phénomène relativement nouveau à étudier, qui
présente la particularité de s'inscrire dans un contexte politique
(la mise en oeuvre d'actions de politiques publiques). Ce type
de pratiques peut ainsi être abordé par les théories politiques
sur les rapports entre Etat et société et sur la notion d'intérêt
général, mais aussi en regard des théories sociologiques de
l'action (notamment l'approche des différents courants
sociologiques sur la participation de l'individu à l'action
collective). Pourtant sur un plan pragmatique, l'approche
de la qualité limite les démarches qualité à une managériale
réflexion sur les résultats, les moyens et les procédures, avec
pour but la satisfaction de l'usager-client. La rationalité
économique ainsi érigée en norme universelle, y compris dans
les organisations publiques, néglige le fait que l'existence de
tout service public n'a de raison d'être qu'en référence à un
l'intérêt général. Le risque de projet politique, avec pour visée
réduction des finalités de l'action publique à des fins
économiques et organisationnelles, sans prise en compte des
questions politiques et sociales ni du bien collectif est réel.
Seule l'articulation des deux préoccupations que sont la
satisfaction-client et la recherche du bien commun pourrait
permettre d'y remédier.
"La qualité d'un produit ou d'un service caractérise son
aptitude à satisfaire son ou ses bénéficiaires, qu'ils
soient en situation d'usagers, de citoyens, de
partenaires, d'affiliés... Pour les administrations, la
qualité est issue de nécessaires arbitrages entre les
attentes des bénéficiaires, parfois multiples, les
12 politiques publiques, la stratégie et les missions du
service. Ces compromis prennent en compte les moyens
mobilisables par le service".
Guide méthodologique - Ministère de la Fonction
Publique et de la Réforme de l'Etat (2001, p.9)
Dans cet extrait du guide méthodologique réalisé par le
Ministère de la Fonction Publique et de la Réforme de l'Etat
(2001, p.9), la qualité est définie dans un premier temps en
terme de satisfaction-client, avec reprise de l'approche
managériale de la qualité orientée vers les attentes des
bénéficiaires. Mais sont également prises en compte les attentes
des citoyens, ainsi que le cadre particulier des politiques
publiques. Cependant les démarches qualité elles-mêmes y sont
considérées comme "outil au service de la mise en oeuvre des
politiques publiques définies par le gouvernement", donc dans
l'acception managériale classique les restreignant au champ de
la mise en oeuvre et non de la conception de l'action. Pourtant,
les démarches qualité pourraient être approchées non
simplement comme des outils, mais comme des pratiques
managériales participatives interpellant le mode de
gouvernement interne des organisations publiques. Pour autant
la seule présence d'une participation n'est pas suffisante pour
conférer à ce dernier un caractère réellement démocratique,
sauf à considérer le seul sens commun associé à cette notion,
qui considère la participation comme une reconnaissance de
l'individu dans l'organisation. Mais ce sens fait l'économie
d'une réflexion sur ce qu'est un individu dans une
organisation : un agent, un acteur et/ou un sujet politique ?
COURPASSON (2000, p. 13) a largement développé l'idée que le
management libéral relevait d'une logique de domination plus
que d'une logique d'émancipation. Or bon nombre de méthodes
managériales développées dans l'entreprise, y compris les
démarches qualité, ont été transférées dans les services
publics...
C'est la raison pour laquelle la présente étude s'est attachée à
étudier les phénomènes de domination ou d'émancipation en
13 œuvre dans ces démarches qualité, en essayant de comprendre
quels étaient les mécanismes d'influence réciproque entre
agents et décideurs (managers et élus) dans ces pratiques
participatives. A partir d'un cas concret, elle a cherché à
déterminer quels modes de relations elles généraient entre eux
et à identifier si elles relevaient de logiques' de conformisation
ou d'émancipation. Le concept de délibération a constitué une
référence fondamentale du présent travail. En effet, il a été
considéré que la qualité de l'action publique ne pouvait faire
l'économie d'un débat interne sur l'intérêt général, rejoignant
en cela les concepts de délibération et d'espace public
développés par HABERMAS (1962, 1981).
La démarche qualité mise en place dans la collectivité locale
étudiée a été considérée d'un triple point de vue : comme
acte de management, comme processus politique et comme
processus éducatif. Approchée comme dispositif managérial
où la participation des agents est convoquée en vue de leur
mobilisation et comme processus de démocratisation du
gouvernement interne des organisations publiques locales, la
question de la participation des agents a été reliée à celle de
la fonction potentiellement éducative de telles démarches :
les pratiques participatives peuvent-elles, ou non, être une
expérience éducative, et, dans l'affirmative, à quelles
conditions ?
La première partie s'attache à présenter la genèse de la qualité,
l'intérêt de l'introduction d'une telle notion dans les services
publics, notamment locaux. Elle s'attache à analyser quelles
sont les spécificités de la qualité dans les organisations
publiques, analyse qui amène ensuite à considérer les liens
entre évaluation interne participative et processus de décision.
La seconde partie constitue le cadre théorique en prenant appui
sur différents travaux qui permettent d'apporter des
Traduit le fait que la participation est porteuse de signification I
(contrairement au terme de fonction qui désigne l'utilité sociale)
14 significations plus riches à l'appréhension de l'objet de
recherche et à l'établissement de l'intelligibilité de la notion de
participation, en s'intéressant, compte tenu de la nature du cas
traité, à des théories situées dans des champs différents, comme
la sociologie et l'analyse institutionnelle. La sociologie permet
d'éclairer la notion d'action collective, l'analyse institutionnelle
de travailler les notions d'institution et de projet. La question
de la place des agents dans les évaluations de l'action publique
est abordée en faisant référence à la littérature relative à la
place de l'individu dans les organisations, puis aux différentes
conceptions de la participation des agents des organisations
publiques et enfin aux fonctions possibles de l'évaluation de
l'action publique. Ces approches amènent ensuite à exposer les
conséquences théoriques sur la nature de la participation dans
les démarches qualité. La question du lien -théorique- entre
participation, délibération et émancipation est posée en
questionnant le sens commun donné à la notion de
participation. La prise en compte de la perspective éducative
amène à poser l'hypothèse que seul le mode délibératif
permettrait une émancipation, hors de tout contrôle, c'est à
dire que certaines pratiques participatives pourraient ne pas
s'inscrire dans une approche techniciste, se limitant à mettre en
oeuvre des normes qualité : de telles pratiques pourraient, sous
cette condition, être une expérience éducative au sein même
des organisations.
La troisième partie présente le terrain, la démarche de
recherche, ses résultats et leur interprétation, avant d'esquisser
quelques éléments de réflexion quant à de nouvelles voies de
recherche ouvertes par le présent travail. Si l'objectif de cette
étude est d'identifier les modes de relations en oeuvre dans les
pratiques participatives d'évaluation interne de l'action
publique, il convient de préciser que, tant la méthodologie
adoptée que les résultats obtenus, sont liés aux spécificités de la
pratique que nous avons choisi d'observer.
15 PARTIE/
LES QUALITES de L'ACTION PUBLIQUE Chapitre 1
LA ?) QUALITE DE L'ACTION PUBLIQUE
Section 1 - La quête de la qualité
Il est important d'avoir conscience que la quête de la qualité est
relativement récente, et qu'elle a connu des évolutions notables
depuis son apparition : différentes façons d'approcher la qualité
ont successivement vu le jour. Pour autant, toutes coexistent
encore aujourd'hui, malgré les limites ou les risques qu'elles
présentent.
Sur un plan pragmatique, ces différentes approches de la
qualité, dites "démarches qualité", se définissent comme étant
la mise en oeuvre d'outils "de gestion au quotidien pour une
amélioration permanente de la qualité" (VANGENEGERG, 2001,
p. 340). Elles sont à ce titre des pratiques managériales, souvent
qualifiées de démarches d'auto-évaluation, une organisation
évaluant elle-même la qualité de son action. Elles peuvent être
considérées comme des pratiques sociales ayant une fonction
évaluative, dans la mesure où elles ont vocation à mesurer, à
améliorer et à valoriser la qualité des prestations fournies.
1.1.1. UNE APPROCHE DE LA QUALITE QUI A EVOLUE, DE
MANIERE CONCOMMITTANTE À L'EVOLUTION DES ÉCOLES
DE PENSÉE
Introduite au début du 20° siècle par les notions d'inspection,
avec contrôle final du produit fabriqué afin d'en déceler les
défauts, la conception managériale de la qualité a évolué avec
la seconde guerre mondiale vers la détermination d'un niveau
de qualité acceptable (NQA). Sont apparues après guerre les
normes qualité, ainsi que la fonction qualité dans les
entreprises. Dans la période 1950 - 1970, l'assurance qualité se
développe. Elle s'intéresse à la qualité du procédé de
19 fabrication et non plus seulement à celle du produit fini. Les
années 70-80 laissent place à la qualité totale, qui se veut une
réponse absolue à la totalité des besoins (clients, entreprise,
partenaires). Ces démarches évoluent dans les années 90 vers le
management par la qualité totale (ou TQM, total quality
management).
- début du 20° siècle : l'inspection, avec contrôle final du
produit fabriqué afin d'en déceler les défauts. On accentue le
clivage producteurs - contrôleurs. Cette première conception de
la qualité est à mettre en lien avec la conception wébérienne de
l'organisation et la théorie managériale prédominante à
l'époque, le taylorisme. Cette école dite classique avait pour
idée une spécialisation très poussée des hommes, avec une
décomposition élémentaire des tâches, une préparation
minutieuse des instructions, une organisation procédurale
déterminée par des techniciens spécialistes et une mise en
oeuvre contrôlée par des inspecteurs.
- années 30 - 50 : le contrôle qualité. Dans les entreprises,
cette période voit tout d'abord la définition de tolérances
acceptables de variation dans la réalisation des produits, puis
évolue avec la seconde guerre mondiale vers la détermination
d'un niveau de qualité acceptable (NQA).
C'est l'époque du fordisme, mais aussi de l'Ecole des relations
humaines qui s'oppose de façon radicale à l'école classique.
Elle met l'accent sur le facteur humain dans l'entreprise. MAYO
(1880-1949) montrera que l'argent n'est pas la seule motivation
du travailleur, mais que son degré de participation à la
définition de son travail et le type de commandement de son
chef influencent son rendement. LEwIN (1890-1947) affichera
la supériorité du style démocratique de leadership en matière de
rendement et de satisfaction, et LICKERT celle du style
participatif (récompenses matérielles, participation des
employés aux décisions, établissement d'objectifs). Après
guerre apparaissent des normes qualité ainsi que la formation
d'ingénieurs qualiticiens. La fonction qualité naît dans les
entreprises. Fonctionnant encore dans une économie d'offre,
20 avec pour seule préoccupation l'optimisation de la production,
ces dernières cherchent à développer la motivation de leurs
personnels pour obtenir un meilleur rendement.
- années 50 à 70 : l'assurance qualité. C'est l'époque du
premier modèle de la systémie : la cybernétique (SHANNON,
ASHBY, DE ROSNAY...), qui s'intéresse aux systèmes fermés,
artificiels (les machines) et donne priorité aux produits.
L'approche qualité se définit alors par les notions d'assurance,
de "0" défaut, avec une centration sur le produit fini et sur la
qualité du procédé de fabrication (couramment appelé
processus). L'objectif est de garantir la fiabilité des produits et
de diminuer les coûts de non qualité. Des procédures de
fabrication sont imposées pour éviter les défauts. Faute de
disposer de critères positifs de la qualité, l'indicateur porte sur
les défauts constatés. On met en place des systèmes de contrôle
et de correction pour assurer la conformité des produits aux
normes, puis on certifie une qualité que l'on veut maîtriser. La
certification est une preuve contractuelle de la qualité.
- années 70-80 : la qualité totale. A cette période, l'approche
théorique sur les systèmes évolue et intègre les flux avec
l'environnement. Le systémisme se préoccupe de l'interface
entre environnements interne et externe du système. En matière
d'évaluation, il donne priorité aux procédures et aux acteurs
(viAL, 1997c).
L'approche qualité évolue vers la qualité totale qui se veut une
réponse absolue à la totalité des besoins (clients, entreprise,
partenaires), une recherche de l'excellence et de la satisfaction
totale du client. Elle s'appuie sur des démarches participatives
destinées à favoriser l'initiative et l'implication des personnels.
C'est à cette époque qu'apparaissent en France les cercles de
qualité et que se développe plus largement le management
participatif. Sur le plan économique, on est passé
progressivement à une économie de demande. Les entreprises
doivent être compétitives, leurs produits doivent être bien
placés sur les marchés. Toutes les fonctions de l'entreprise sont
engagées dans l'obtention de la qualité des produits et services.
21 - depuis les années 90 : le management par la qualité totale
(ou TQM, total quality management). La pensée systémique
(systèmes de systèmes) reçoit écho dans le monde économique.
Dans la systémique, les systèmes sont connectés entre eux et
"font système" (MORIN, VARELA, ATLAN...). Notion de système
complexe où l'on prend en compte le désordre, le chaos,
l'incertitude, avec un principe de permanente réorganisation
pour assurer l'évolution du système et son adaptation à son
environnement. En matière d'évaluation priorité est donnée aux
processus et aux auteurs (VIAL, 1997c).
Le management par la qualité totale est défini comme un
"système de management basé sur les ressources humaines, qui
vise un progrès continu dans le service au client à un coût
toujours plus bas" (HODGETTS, 1993). C'est le temps de
l'anticipation afin de satisfaire les besoins latents du client et
afin d'obtenir sa fidélisation. Parce qu'elles doivent innover, les
entreprises s'appuient sur la créativité de leur personnel. La
fonction qualité se connecte aux ressources humaines et à
l'organisation. Les prix qualité sont à la mode. La qualité
devient un outil de management destiné à accroître la flexibilité
de l'entreprise dans un environnement économique chaotique,
et par là même représente en soi un véritable marché. La
stratégie devient réactivité.
Ce rappel de l'histoire -récente- des approches qualité dans les
organisations permet de mieux appréhender leur évolution et
leur lien avec les écoles de pensée en cours aux différentes
époques. Mais, il est également important de les aborder avec
un regard critique questionnant leurs fondements mêmes.
DE QUALITÉ 1.1.2. ANALYSE CRITIQUE DE LA NOTION
Dans le langage qualiticien, la qualité est définie comme
"l'ensemble des caractéristiques d'un produit ou service qui lui
confèrent la capacité de satisfaire à des besoins exprimés ou
implicites" (Encyclopédie de l'Education et de la Formation,
FOURNIER). La qualité est ici définie comme un produit
22 donnant satisfaction. Et ce produit est obtenu en mettant en
place des procédures assurant la conformité à une norme. Telle
est la conception de l'assurance-qualité.
o L 'assurance qualité
L'assurance-qualité est une procédure de normalisation d'un
produit ou service et de vérification de sa conformité à la
norme fixée. C'est la "mise en oeuvre d'un ensemble approprié
de dispositions préétablies et systématiques, destinées à donner
confiance en l'obtention régulière de la qualité
requise" (Association Française pour le contrôle Industriel de la
Qualité - AFCIQ). La certification atteste que l'entreprise a mis
en place une organisation et un fonctionnement garantissant au
client que tout a été fait pour lui donner satisfaction.
- Les normes qualité : une bureaucratisation
supplémentaire ?
Mais la mise en place de normes qualité ne ressemble-t-elle pas
au modèle wébérien de la bureaucratie ? Rationalité, contrôle
par la hiérarchie, formalisation des procédures, méthode,
rigueur, règlements sont des éléments-clés de cette qualité là.
Or on sait avec les critiques du modèle wébérien, que ceux-ci
produisent un verrouillage des savoir-faire, de l'ordre
supplémentaire et une rigidification du système. Les normes
figent l'organisation. Les procédures "procédurières" favorisent
son maintien en l'état, freinent le changement. Un système dans
lequel seul compte le respect des procédures édictées prohibe
l'initiative individuelle et tend à déresponsabiliser, ce qui
s'apparente étrangement au modèle d'organisation taylorien.
Les effets peuvent alors être pires que les maux auxquels on
veut remédier : perte du sens de l'action, démobilisation des
personnels qui sont tenus d'évoluer dans un contexte contraint,
sans possibilité d'initiative ni aucune autonomie.
23 Par ailleurs, une norme prend en compte ce qui est relatif aux
choses évoluant dans un environnement suffisamment stable
pour que les prévisions soient fiables significativement et il en
va de même pour les normes qualité. On peut donc
légitimement s'interroger sur leur efficacité dans un
environnement mouvant tel que celui où l'on vit aujourd'hui, y
compris pour les collectivités locales qui doivent adapter leurs
services aux nouveaux besoins. Quelle adaptabilité possible ?
La professionnalisation des hommes ne serait-elle pas
préférable à une construction de procédures sophistiquées ? En
effet, le formalisme bureaucratique peut devenir contre-
productif à force de vouloir encadrer du vivant dans des
réglementations. Or, n'est-ce pas là justement le problème des
assurances qualité ?
Rechercher la qualité ne saurait se limiter au perfectionnement
des procédures, que celui-ci soit effectué au sommet ou par la
base, sous peine de risquer une dérive technocratique. Pour
MORIN, ordre et désordre sont nécessaires : l'ordre est
régulateur et le désordre est créateur. Seul ce dernier peut
rendre l'organisation adaptable et inventive.
- La frontière entre le procédural et l'implication des
personnels
Les normes qualité posent le problème de l'efficacité limitée
des procédures, dans la mesure où, souvent trop lourdes, elles
ne sont pas appliquées, mais aussi parce que la qualité d'une
procédure dépend de la façon dont elle est mise en oeuvre et
que le service comporte toujours une part de relationnel
impossible à constituer en procédures. La théorie des
dysfonctions développée par MERTON (1937) et GOULDNER
2, met en évidence l'inéluctabilité du "facteur humain" (1952)
dans le fonctionnement de toute organisation, facteur qui
entraîne toujours des conséquences secondaires inattendues à
tout plan d'action rationnel. On ne peut standardiser un
comportement. En ce sens, l'objectif de maîtrise de la norme
2 Cités par R. SAINSAULIEU - 1988 - p. 92
24
ISO n'est pas réaliste car il ne prend pas en compte les
processus, c'est à dire les "tensions, intentions, manières de
prendre les choses, d'aborder une situation, de s'y investir"
(BoNNI0L, 1988).
Par exemple, les normes qualité d'une formation portent sur
l'environnement formation, tel l'accueil, les locaux, la
restauration, la satisfaction, la qualification du formateur ...
Mais quid de l'acte pédagogique ? Une démarche "normes
qualité" améliore les moyens, les conditions de mise en oeuvre,
mais ne peut garantir les résultats, car la qualité d'un produit ne
tient pas seulement à ses conditions matérielles de réalisation.
L'optimisation ne dépend pas uniquement de procédures, mais
aussi de la façon dont les acteurs font face aux situations
nouvelles et aux imprévus. Avec sa batterie de normes,
l'assurance qualité ne peut que nous rappeler le cercle vicieux
bureaucratique de l'administration française identifié par
CROZIER3 :
Organisation, formalité, contrôle —> routine et
ritualisme dans la fonction, conformisme et
solidarité de strates -3 fuite du face à face dans le
rapport hiérarchique, réseaux informels de corps
-› dysfonctions dans la décision -› renforcement
de l'appareil réglementaire de sanction, contrôle et
procédures de travail organisation, formalité,
contrôle....
Il montrera à cet égard que tout formalisme ne peut fonctionner
que si les individus à qui il s'impose disposent ou prennent un
certain degré de liberté pour interpréter et appliquer les règles,
parce que la pertinence de l'action suppose parfois de déroger à
ces dernières dans la mesure où les aléas nécessitent
d'interpréter la situation et d'ajuster les règles. L'assurance
qualité réfute ces marges de manoeuvre et néglige ce facteur
essentiel que sont les salariés-individus. Elle ne s'intéresse pas
non plus à certaines fonctions d'une organisation que sont la
3
Ibid. - p. 97
25
gestion, les ressources humaines, la sécurité... C'est sans doute
en partie pour certaines de ces raisons que sont ensuite
apparues les démarches qualité totale.
o La qualité totale
"ensemble de principes et de méthodes, La qualité totale est un
organisées en stratégie globale et visant à mobiliser toute
l'entreprise pour obtenir une meilleure satisfaction du client
au moindre coût" (AFCERQ). C'est une politique qui tend à la
mobilisation permanente de tous les membres de l'entreprise
pour améliorer la qualité des produits et des services, du
fonctionnement et des objectifs en relation avec l'évolution de
l'environnement. Le but est de satisfaire au moindre coût les
besoins des utilisateurs 4 .
- La qualité totale : fantasme de perfection ?
La qualité totale signifie, en japonais, "qualité ensemble". Elle
exprime ainsi davantage un engagement des hommes plutôt que
des moyens matériels et des résultats mesurables a posteriori.
Mais force est de constater que ce concept priorise dans sa mise
en oeuvre occidentale, la volonté d'une réponse absolue à la
totalité des besoins (clients, entreprises, partenaires) et vise à
une qualité parfaite.
Que penser de cet objectif de perfection ? FREUD appelait
l'idéal du moi l'expérience d'être au centre d'un monde, en état
de fusion avec la mère. L'idéal de l'organisation ne serait-il pas
alors "le déni de la différence entre l'individu et l'organisation,
et par conséquent, le déni du fait que l'organisation représente
le non-être pour l'être de l'individu ?" (SCHWARTZ5). Or la
réalité de la vie humaine est cette différence, et pour cet auteur,
c'est l'anxiété liée à cette expérience de séparation entre
4 D'après la définition AFNOR citée par BOERI et BERNARD - 1998 -
p. 293
3 In la quête du sens, PAUCHANT, 1998, p. 125
26 l'individu et l'organisation qui suscite le fantasme de l'idéal de
l'organisation (ibid., p. 126). Le rêve d'une administration sans
défaut n'est donc, à la lueur des théories psychanalytiques,
vraisemblablement pas réaliste. Il est fantasmatique.
- La qualité totale : quête d'héroïsme ?
PETER et WATERMAN ont glorifié "l'excellence". Pour eux,
l'individu sera prêt à s'engager ou à s'abandonner à l'objectif
d'une organisation si celle-ci lui donne du sens, le sens étant
entendu ici comme transformation de l'individu en gagnant ;
C'est le mythe du héros. ENRIQUEZ (1997, p. 65) analyse le
recours des organisations modernes aux mythes comme étant
l'expression d'une volonté de leur part de se conduire comme
des communautés englobantes, transformant les individus en
"hommes de l'organisation" dévoués. Etre un héros signifierait
ainsi être membre solidaire d'une équipe mais tout en se
distinguant. PAUCHANT (1998, p. 153) quant à lui observe que
la quête d'héroïsme peut augmenter le désespoir des individus,
car il les oblige à être sans cesse des gagnants qui ne peuvent
jamais ralentir leur rythme dans la mesure où ils doivent
constamment montrer leur puissance et leur force.
PETER et WATERMAN se réfèrent à BECKER pour étayer leurs
propos sur l'excellence. Pourtant, ce dernier soutenait quant à
lui que la quête du sens était une expérience personnelle, qu'il
appartenait aux individus de découvrir la source individuelle de
sens. Celui-ci ne se "donne" pas, il se cherche. Atteindre la
perfection, fut-elle éphémère, et être consacré gagnant ou héros
(quête de l'héroïsme), parce que tel est le sens du message
transmis par l'entreprise, n'y a-t-il pas là manipulation
s'appuyant sur le besoin de fusion entre les individus et leur
entreprise-"mère" ? Les institutions sont créatrices de systèmes
de référence (mythes ou idéologie) pour les individus qui en
sont membres. Si l'on pose "l'Excellence" comme une valeur
pour l'entreprise, alors la qualité totale peut être considérée
comme une idéologie porteuse d'une vérité, celle proclamée par
27 l'entreprise. Mais alors, dans la mesure où toute idéologie
comporte un élément proclamé et un élément caché
(ENRIQUEZ, 1997, p. 65), quelle partie de la réalité voudrait-
elle ici masquer ? Si le premier est la réalisation de soi pour les
personnels, le second ne serait-il pas alors la volonté plus ou
moins consciente d'utiliser le besoin d'idéal et de réalisation de
tout être humain pour l'aliéner à l'entreprise ? Les individus
peuvent investir dans un groupement leurs désirs refoulés et
trouver les moyens de les réaliser. "Ils se lient ainsi à
l'Institution, à son idéal, à son projet, à son espace" (KAEs,
1996, p. 23). L'Institution peut ainsi les prendre au piège de
leurs désirs de réalisation et d'identification.
On voit là tout le danger d'une conception de la qualité parfaite,
où la recherche de l'Excellence serait le projet de l'entreprise et
la quête d'héroïsme le sens qu'elle donnerait à son personnel.
Entreprise qui donne le sens, injonction d'être des gagnants,
des héros. La qualité ne serait-elle alors pas "totalitaire" plutôt
que "totale" ? "Le primat actuel de l'individu est le primat de
l'individu conforme, massifié, ou encore de l'homme qui adopte
une identité collective forte, qui est pris dans le narcissisme
individuel et le narcissisme groupai ou organisationnel. Il n'est
pas celui de l'individu, vivant un processus d'individuation"
(ENRIQUEZ, 1997, p. 134). Le concept de qualité totale
n'échappe pas à ce constat.
- L'implication des personnels dans les démarches
qualité
MALLET (1996, p. 128) propose que la recherche de la qualité
totale soit une "démarche de régulation faisant émerger les
dysfonctionnements et obligeant les acteurs à être créatifs et à
auto-réguler (individuellement et collectivement) à tous les
stades de la conception, de la mise en oeuvre et de
l'évaluation". La recherche de la qualité serait alors conçue
comme une démarche d'amélioration continue. Mais on peut
constater que cette régulation reste dominée dans la pratique
des entreprises par la conformité à des normes : parmi les six
BOERI et mots clés de la qualité totale, tels que cités par
28 BERNARD (1998, p. 299), "conformité", "0 défaut" et "mesure"
relèvent de la logique du contrôle. La qualité totale reste
centrée sur la régularisation, l'évitement et la résorption des
dysfonctionnements et des erreurs :
du produit ou du service, à l'engagement pris de le livrer
conformité ou le fournir au client ; c'est le contrat de service (ISO ou
non !)
il n'y a pas d'écart entre le produit ou service fourni,
zéro défaut l'engagement pris, l'attente du client et la perception qu'il
en a
on fait bien du premier coup. Là, on choisit la vitesse, et
prévention
pas la précipitation
mettre en place un (ou des) indicateurs de la qualité,
mesure
tourné vers le client interne ou/et externe
qui permet la mise en oeuvre des quatre axes précédents.
Responsabilisation Tous les collaborateurs sont parties prenantes à la
satisfaction du client
qui permet la remise en cause, l'expression et la prise en
ouverture
compte des suggestions, avis et opinions
Pour assurer ce contrôle, on dit "responsabiliser" les personnels
: il leur est demandé de s'autocontrôler. La différence entre la
qualité totale et le modèle wébérien tiendrait-elle alors au fait
qu'elle fait plus appel à l'autocontrôle des agents qu'au
contrôle hiérarchique ? Et/ou au dialogue préalable qui est mis
en oeuvre, donc à la participation des personnels à
l'établissement des normes ? Mais peut-on vraiment parler de
responsabilisation dans la mesure où leur contribution est
limitée à l'élaboration de normes supposées répondre à des
objectifs fixés ailleurs, par d'autres instances ? Dans ces
conditions, il est permis de s'interroger sur l'engagement des
personnels dans de telles démarches. Alors quant à parler de
leur implication ... Car, "l'implication se révèle comme une
façon d'être, opaque à la conscience et subie plutôt que
choisie" (ARDOINO, 1983). Elle renvoie à l'historicité de
l'individu, à ses implications libidinales et sociales et ne doit
pas être confondue avec l'engagement qui suppose une action
volontariste. L'implication suppose l'autorisation que l'on se
donne à soi-même d'être auteur ou coauteur, c'est à dire d'être
source et producteur de sens (ARDOINO, 1998). Dans les
démarches qualité totale, il n'est pas demandé aux personnels
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