L'invention du contrôle de gestion à La Poste (1923-2003)

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A l'heure où la Poste entame un virage stratégique et organisationnel de la plus grande importance, cet ouvrage d'histoire apporte des éclairages sur les changements actuels - en se centrant principalement sur le contrôle de gestion. Comptable d'origine, l'auteur a su mobiliser les méthodes de l'historien pour interroger les doctrines et les pratiques comptables ainsi que les logiques humaines et sociales qui en déterminent l'efficacité pratique et économique.
Publié le : lundi 1 septembre 2008
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EAN13 : 9782296203457
Nombre de pages : 342
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À mes parents

Remerciements
Je tiens à exprimer toute ma gratitude au Professeur Éric Godelier pour son encadrement rigoureux et ses conseils avisés : il a su donner un sens à mon travail à toutes les étapes, y compris au cours des inévitables (mais nécessaires) périodes de doute qui jalonnent le processus de recherche. Mes remerciements s’adressent également à Messieurs les Professeurs Marc Bonnet et Yannick Lemarchand, Nicolas Berland, dont les travaux respectifs ont profondément influencé ma recherche. Je tiens à remercier aussi le laboratoire CEREGE, en particulier le Professeur Jean-Louis Malo qui m’a donné le goût de la recherche en contrôle de gestion. Je n’oublie pas les Professeurs Marc Nikitin et Henri Zimnovitch qui m’ont encouragée dès le départ dans la recherche historique en Sciences de Gestion. Rien n’aurait été possible sans l’accueil et le soutien du Comité pour l’histoire de La Poste et de la Mission de la Recherche de La Poste. Je pense tout particulièrement à Muriel Le Roux, chargée de recherche au CNRS, à L’IHMC-CNRS-ENS, (Institut d’Histoire Moderne et Contemporaine laboratoire mixte CNRS École normale supérieure), et responsable des programmes de recherche du Comité pour l’histoire de La Poste, qui a été d’un appui sans réserve au cours de cet apprentissage. Je pense aussi à Françoise Bruston, responsable de la Mission de la Recherche de La Poste jusqu’en 2002. Je tiens à remercier aussi Catherine Gorgeon, responsable de la Mission de la Recherche de La Poste jusqu’en 2008. Je remercie Nicole Barrière pour sa présence. Je leur exprime toute ma gratitude. Au sein du Comité pour l’histoire de La Poste, je remercie Josiane Foynat pour son dévouement et ses précieux renseignements, Benoit Oger pour son rôle de guide historique. Au sein de la Mission de la Recherche, je remercie Sylvaine Chantrenne pour avoir veillé à faciliter mon quotidien. Je suis particulièrement reconnaissante à Anne Burnel, responsable du Service National des Archives de La Poste, pour m’avoir ouvert ses portes et rendu l’accès aux archives si facile. Ses connaissances ont permis de m’orienter au cœur des archives postales. Mes remerciements s’adressent aussi à toute son équipe qui a su répondre à toutes les attentes d’un chercheur en immersion dans les archives. Merci aussi à toute l’équipe de la bibliothèque historique des postes et télécommunications. Toutes ces aides ont été tellement précieuses. Il ne m’est malheureusement pas possible de remercier autrement que de façon globale tous les professionnels de La Poste, qui ont accepté de satisfaire ma curiosité et m’ont toujours accueillie avec chaleur. Mes remerciements vont aux anciens responsables et plus particulièrement Jean Babin, Louis Duparc, Eugène Ourtau. Également à la délégation Bourgogne Rhône Alpes et notamment Gilbert Fichter pour m’avoir ouvert ses portes avec une rapidité et une facilité extrêmement précieuse, ainsi qu’à la direction départementale de La Vienne et de La Charente, respectivement, Jean-Pierre Badie et Max Frugier qui m'ont accueillie à bras ouverts.

Préface
Le livre que Laurence Morgana publie aujourd’hui est le fruit d’une dynamique intellectuelle et institutionnelle lancée voici plusieurs années par André Darrigrand, président de La Poste entre 1993 et 1996. C’est en février 1995 qu’il a créé le Comité pour l’histoire de La Poste1, autrement dit une base de recherches sur l’histoire du management et des outils de gestion. Le choix d’une mise en perspective de débats à un moment où La Poste entamait un virage stratégique et organisationnel de la plus grande importance n’était pas évident. Des commentateurs pressés pourraient y voir une tentative d’instrumentalisation de l’histoire ou de recherches d’une légitimation de choix managériaux par les grandes tendances du passé, il n’en n’est rien. L’époque était certes favorable à l’histoire d’entreprise comme en témoignent des colloques organisés au Centre des archives Saint-Gobain de Blois ou le lancement de la revue Entreprises et Histoire en 1992. Le Comité pour l’histoire a permis un dialogue entre les dirigeants de La Poste lancés dans une politique de changement, et des méthodes, des objectifs et des choix établis pas à pas au cours des transformations successives de cette administration dans l’Histoire. Comme l’avait sans doute anticipé A. Darrigrand, les recherches de Laurence Morgana ont montré que loin de l’image, naïve ou … idéologique, véhiculée dans l’opinion publique, l’administration des PTT et certains de ses managers avaient entamé sa transformation bien avant le changement de statut ou la déréglementation des marchés postaux. Quels sont les principaux éclairages que cet ouvrage d’histoire propose sur les changements actuels ? Il y en a au moins quatre. Le premier, c’est à travers l’étude des méthodes de contrôle de gestion, une interrogation sur la forme et les contextes de l’innovation tant internes qu’externes. Lancées dès la fin des années 1950, les réflexions de l’administration sur les relations entre l’efficacité économique ou managériale et les outils de la comptabilité analytique ou plus tard du contrôle de gestion portent en elles les prémisses des transformations ultérieures. Et pourtant, des outils importés de l’étranger – déjà – et considérés comme des leviers de modernisation se heurteront à d’autres logiques publiques ou organisationnelles produits de l’histoire économique et politique nationale : comptabilité publique, annualisation budgétaire, centralisation hiérarchique, poids de la tutelle étatique. Deuxièmement, l’histoire du contrôle de gestion à la Poste constitue une étape supplémentaire dans la compréhension du changement dans les grandes organisations. Plus qu’une fatalité liée à la fonction publique ou à une prétendue résistance « naturelle » des Français aux évolutions, Laurence Morgana souligne le rôle de mécanismes ou de logiques si souvent décrits par les recherches sur la gouvernance des organisations. En creux, elle montre que des expérimentations locales peuvent parvenir à changer profondément une grande organisation dès lors que l’ensemble des façons de faire et de penser évolue de
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http://www.laposte.fr/chp/

façon concomitante. En cela, elle souligne l’importance de la prise en compte des logiques cachées. Elle montre aussi que des tentatives considérées à chaud comme des échecs peuvent sur le long terme jouer un rôle charnière dans l’évolution des cadres cognitifs et pratiques de l’action collective. Bref, tenter toujours et toujours des projets en définitive inaboutis, constitue une étape indispensable pour de futurs changements. James March explique d’ailleurs que ces échecs constituent petit à petit une réserve de solutions dans laquelle les générations futures pourront puiser. De ce point de vue, l’exemple de la Poste montre l’importance d’une action collective et volontaire, notamment de la part des dirigeants mais aussi que le changement profond nécessite de compter en années voire en dizaines d’années. Troisièmement, cet ouvrage souligne l’intérêt d’une analyse fondée sur la longue durée. Elle concerne évidemment en premier lieu les chercheurs qui s’intéressent à l’entreprise qu’ils soient historiens mais aussi gestionnaires ou sociologues. Le risque est grand de désincarner les processus techniques ou sociaux en oeuvre dans l’entreprise. Combien de fois un acteur anonyme est mû par des logiques de systèmes souvent réduites à des règles « objectives » qui s’imposent à lui. Or, l’histoire permet de « recontextualiser » les discours et les comportements, les origines de règles explicites ou implicites qui s’expriment dans les institutions d’aujourd’hui. Elle trace l’origine et la forme des frontières entre le caractère proscrit ou prescrit de leur influence, leurs effets cumulés sur l’intégration ou l’exclusion des individus ou des groupes en présence dans l’organisation. Mais, au quotidien l’intérêt de l’histoire longue dépasse le seul groupe des chercheurs en sciences sociales pour toucher les praticiens souvent « englués » dans l’urgence du quotidien. Roger Martin ancien PDG de SaintGobain soulignait l’apport de l’histoire dans la construction de son diagnostic et la mise en place de la stratégie générale1. Son constat s’est bien vite étendu à la mise en place d’une politique scientifique et systématique de conservation de la mémoire – incarnée ici dans les archives. Loin d’être un coût ou une source de preuves dans d’éventuelle action judiciaires, elles ont été conçues à la fois comme une témoignage culturel des pratiques et des acteurs disparus, mais surtout comme outil de compréhension – on oserait de diagnostic – des façons de faire et de penser des acteurs d’aujourd’hui. Les recherches de Laurence Morgana soulignent l’importance capitale d’une compréhension intime de la culture d’entreprise, non pas réduite comme trop souvent à des « valeurs », mais bien comme un ensemble de pratiques ou de doctrines, un groupement d’individus et de communautés professionnelles, techniques ou hiérarchiques, sans oublier des façons de faire ou de penser institutionnalisées. Après les travaux de Laurence Morgana, l’histoire confirme son rôle indispensable pour le management stratégique mais aussi opérationnel. Enfin, le lecteur aura bientôt sous les yeux un bel exemple d’un dialogue pluridisciplinaire. Comptable d’origine, Laurence Morgana a su mobiliser les méthodes de l’histoire pour interroger les doctrines ou les pratiques comptables. Elle en montre à la fois la récurrence mais aussi les biais ou les limites, inscrits qu’ils sont dans des logiques humaines et sociales qui en déterminent
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Roger Matin, Entreprises et Histoire, n°1, avril 1992, p.3.

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l’efficacité pratique et économique. De ce point de vue, cet ouvrage en appelle d’autres afin de mieux connaître encore les grandes institutions publiques et leur management. Eric GODELIER Professeur agrégé de Sciences de gestion Président du département Humanités et Sciences sociales École Polytechnique.

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Liste des abréviations
CEDEX CESMAP CFDT CFTC CGC CGT CGTU CHP CIDEX CNE CNES CNET DGP DGT DOT ENSPTT ENST EPIC FNT FO FST-PTT GRAP INT ISEOR NDO ODP PPBS P. et T. Courrier d’Entreprise à Distribution Exceptionnelle Centre d’Enseignement Supérieur de Management public Confédération Française Démocratique du Travail Confédération Française des Travailleurs Chrétiens Confédération Générale des Cadres Confédération Générale du Travail Confédération Générale du Travail Unitaire Comité pour l’histoire de La Poste Courier Individuel à Distribution Exceptionnelle Centre Nationale d’Épargne Centre National d’Études Spatiales Centre National D’Études des Télécommunications Direction Générale de la Poste Direction Générale des Télécommunications Direction Opérationnelle des Télécommunications École Nationale Supérieure des PTT École Nationale Supérieure des Télécommunications Établissement Public Industriel et Commercial Fédération Nationale des Télécommunications Force Ouvrière Fédération Syndicale des Travailleurs PTT Groupe de Réflexion sur l’Avenir de la Poste Institut National des Télécommunications Institut de Socio-Économie des Entreprises et des Organisations Nouvelle Déconcentration Opérationnelle Optimisation des Dépenses Publiques Planning, Programming, Budgeting System Poste et Télégraphes ou Postes et Télécommunications (selon l’époque) Postes, Télécommunications et Espace PTE Postes, Télégraphes et Téléphones PTT Rationalisation des Choix Budgétaires RCB Système de Gestion des Télécommunications à l’horizon 1985 SG85 SGP90 Système de Gestion de la Poste à l’horizon 1990 SME Situation Mensuelle des Effectifs SOFIPOST Société Financière de la Poste SOFRECOM Société Française d’Études et de Réalisations d’Équipements de Télécommunications SOFREPOST Société Française d’Études et de Réalisations Postales SOMEPOST Société Mixte pour l’Étude et le développement de la technique des centres postaux mécanisés Syndicat Unitaire des PTT SUD-PTT Union Postale Universelle UPU

Dieu est l’auteur de la pièce ; Satan le directeur du théâtre. Victor Hugo, Océan, Paris, Albin Michel, 1942.

Introduction générale
Aujourd’hui, La Poste fait face à deux principaux changements : le démarrage de La Banque Postale depuis le 1er janvier 2006 et la libéralisation des services postaux pour l’ouverture totale du marché à l’horizon 2011. L’apparition de cette prochaine concurrence a introduit le thème de la régulation dans le paysage européen des services publics. L’évolution des services postaux et services financiers a incité La Poste à reformuler ses stratégies et plus encore dans cet environnement à les mettre en œuvre rapidement. Et si l’on considère d’une façon classique que les fonctions de formulation et de mise en œuvre sont dissociées, c’est-à-dire que la formulation est du domaine de la direction générale et la mise en œuvre est du domaine du contrôle de gestion, le lien stratégie – contrôle de gestion prend toute son ampleur au sein de l’actualité de La Poste. Mais ce lien n’est-il pas plus complexe que cela ? Cette interrogation a amené La Poste, La Mission de la Recherche et le Comité pour l’histoire à lancer en 2001 un projet de recherche en liaison directe avec le CEREGE (laboratoire de l’IAE de Poitiers) en convention CIFRE sur le thème de l’étude des liens stratégie et contrôle de gestion à La Poste. Il y a donc un double intérêt théorique : − L’étude du lien stratégie – contrôle de gestion − La transposabilité des outils de gestion privés vers le secteur public. Il y a aussi une double méthode dans la manière d’aborder le sujet : − Il n’y a que le temps long qui permette de comprendre la genèse du contrôle de gestion, son adoption, et son rôle dans la stratégie, d’où la nécessité d’une étude chronologique des évènements ; − Mais pour la période récente, contemporaine, une observation terrain d’un mois a été nécessaire pour faire le point sur la réalité actuelle de l’entreprise étudiée. 1. La problématique générale « Pour peu que les trains roulent, que les lettres soient acheminées à leurs destinataires, que l’électricité soit produite et distribuée, que les malades soient soignés, le tout en garantissant que les coûts soient maîtrisés, que l’innovation se fasse et que les consommateurs non-solvables ne soient pas laissés pour compte, faut-il encore attendre autre chose de la puissance publique ? »1 Telle est la question posée en introduction de l’ouvrage Vous avez dit « Public » ? par
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Borzeix Anni, Dumez Hervé et Lévy Emmanuelle, "Introduction", in Lévy E. (dir.), Vous avez dit "Public" ? Situations de gestion dans le secteur public : de la coproduction à la régulation, Paris, L'Harmattan, 2001, p. 9.

Anni Borzeix, Hervé Dumez et Emmanuelle Lévy. Si la réponse est assurément oui aux premiers points, c’est le « autre chose » qui pose problème. En effet, même si le besoin de mettre en place des outils de gestion n’est pas nouveau1, aujourd’hui les gestionnaires désirent développer des outils pour « organiser »2 la performance de l’action publique3. Car cette performance, que l’on trouve habituellement dans le privé, devient nécessaire lorsque le service public se trouve confronté à une économie de marché dans laquelle la concurrence joue un rôle primordial. La frontière entre public et privé dans les structures françaises n’est pas simple à définir4 « Établir une frontière suppose en effet de posséder de clairs critères de distinction permettant d’affecter les organisations ou les activités de part et d’autre. »5 Selon Pierre-Jean Benghozi, « d’une part, toutes les missions de service public ne relèvent pas des organisations traditionnellement qualifiées de service public : c’est le cas de la gestion de l’eau, mais aussi des industries culturelles, des autoroutes par exemple. D’autre part, toutes les entreprises publiques ou les organismes « à statut public » ne sont pas nécessairement des services publics : c’est la situation des caisses d’épargne, de l’aéronautique… L’existence d’un droit public fort, d’entreprises publiques nationales dotées de statuts et de moyens affirmés ne garantit donc pas une définition précise et opératoire des missions de service public, tout comme le poids du politique dans la gestion des services publics ne signifie pas nécessairement l’existence d’une doctrine claire et de choix assumés. »6 Ces interrogations renvoient à la notion de service public qu’il convient de clarifier. Selon Pierre-Jean Benghozi, il existe, en France, « trois grandes formes du service public : les entreprises industrielles de service (transport, télécommunications, électricité) rémunérées par leurs clients utilisateurs pour les biens qu’elles produisent et souvent placées en situation de concurrence avec des entreprises privées, les services publics sociaux dont la vocation est d’assurer redistribution et transferts économiques, les services publics régaliens (police) et les administrations locales (collectivités locales, services publics administratifs) »7. Selon Jacques Chevallier, le service public en France a pris une telle importance que cette notion a été érigée à la hauteur « d’un véritable mythe »8 : « le service public, c’est d’abord une entité sociale […] Mais il est aussi une notion juridique […] Enfin, et plus profondément, le service public est un opérateur idéologique […] Le service public est donc une notion complexe, dans laquelle se mélangent de manière indiscernable, indissociable et
1 Burlaud Alain, "Contrôle et gestion", in Colasse B. (dir.), Encyclopédie de comptabilité, contrôle de gestion et audit, Paris, Economica, 1999, p. 522." 2 Knoefel Peter et Varone Frédéric, "Mesurer la performance publique : méfions-nous des terribles simplificateurs", Politiques et Management Public, vol. 17, n° 2, juin 1999, p. 125. 3 Dreveton Benjamin, "L'instrumentation de l'organisation publique : du processus de transplantation au processus de construction de l'outil de gestion", Thèse de doctorat en Sciences de Gestion, Poitiers, Université de Poitiers, 2003, p. 2. 4 Thiétart Raymond-Alain, "Public-privé : une guerre de frontières", Revue Française de Gestion, n° 20, 1979, p. 72. 5 Bartoli Annie, "Spécificités du management public et pratiques de gestion", Cahier de recherche, n° 35/98, Université de Versailles Saint-Quentin en Yvelines, 1998, 4. 6 Benghozi Pierre-Jean, "Administrer ou gérer les services publics ?" in Lévy E. (dir.), Vous avez dit "Public" ?, Paris, L'Harmattan, coll. "Logiques De Gestion", 2001, p. 215. 7 Benghozi Pierre-Jean, op.cit., 2001, p. 215. 8 Chevallier Jacques, Le service public, Paris, PUF, coll. "Que Sais-Je", 1997, (4e éd.), p. 3.

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indissoluble le réel et le mythe, soudés par le ciment de droit »1. Face à ces définitions, on peut penser que les « problèmes de société débattus tels que le minimum vital pour tous, le droit à la santé, à la sécurité, à la protection de l’environnement obligent l’ensemble du corps social à innover2. Parmi les services publics en France, la Poste occupe une place privilégiée. Les besoins satisfaits par les services postaux ont évolué à travers les âges en fonctions des progrès techniques et du développement de la société. La communication devenant une fonction économique essentielle, les gouvernements ont considéré progressivement les services postaux comme un élément important de cohésion nationale. Organisé autour d’un réseau humain à fort rendement d’échelle, ce secteur permet de maintenir en permanence un service sur l’ensemble du territoire capable d’acheminer, au moyen de tournées régulières, de très grandes quantités de courrier. Ce secteur se trouve aujourd’hui à une période charnière de son histoire et l’organisation qui était restée relativement stable sur une longue période se transforme assez radicalement. Ces changements s’observent aussi bien dans la nature des services offerts que dans l’organisation industrielle du secteur.3 L’activité postale constitue une réalité économique composite à l’intersection de nombreux autres secteurs. Sous la pression de la demande, notamment celle des entreprises qui génèrent la plus grande partie du trafic, et qui exigent une qualité croissante de service, les métiers postaux évoluent en incorporant de nouvelles technologies y compris sur leur métier de base et se dirigent vers des segments de marché plus capitalistiques (fret express, prestation logistique, etc.). De nouvelles opportunités de développement sont offertes au secteur postal, bouleversant ainsi les frontières traditionnelles.4 Dans ce contexte, l’organisation du secteur postal en Europe « est passée, en quelques années, d’une logique de coordination, voire de coopération entre les différents monopoles nationaux, à une logique plus concurrentielle »5. S’étant restructurées, certaines des postes historiques changent de comportement : les firmes en place dans le secteur développent des stratégies de croissance externe et les alliances internationales se multiplient, même si les postes restent encore fortement marquées par leur caractère national. La globalisation de l’économie et les changements fondamentaux qui traversent le secteur des communications, obligent les entreprises du secteur à s’engager hors de leurs frontières et à investir dans de nouvelles activités. Ce basculement a été favorisé par l’abandon du statut d’administration des postes mais aussi et surtout par la nécessité pour elles de trouver de nouvelles capacités de développement. Ces entreprises doivent faire face à la concurrence qui se fait plus vive autant sur le segment de la lettre, avec l’arrivée des nouvelles technologies, que sur les paquets et la messagerie express en raison de

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Chevallier Jacques, Le service public, Paris, PUF, coll. "Que Sais-Je", 1997, (4e éd.), p. 4-5. Borzeix Anni, Dumez Hervé et Lévy Emmanuelle, "Introduction", in Lévy E. (dir.), op. cit., 2001, p. 12. 3 Bergougnoux Jean, Baumstark Luc et Jestin-Fleury Nicole, Services publics en réseau : perspectives de concurrence et nouvelles régulations, Paris, La documentation française, 2000. 4 Ibid. 5 Albert Stéphane et Buisson Claudie, Entreprises publiques, Paris, La documentation française, 2002.

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l’efficacité des concurrents privés présents aux frontières traditionnelles du secteur postal.1 La politique postale européenne, qui a débuté avec le Livret vert de la Commission en 1992, a accompagné voire accéléré ces évolutions. Initialement, cette réflexion a trouvé son origine dans la volonté d’apporter des réponses aux problèmes auxquels étaient confrontées les postes nationales face au développement de la concurrence privée. Par la suite, l’objectif principal de la directive sur les services postaux de décembre 1997 a été de garantir un service universel de qualité au sein de la Communauté européenne, à un prix abordable, sous condition de viabilité économique de l’opérateur tout en mettant en place un processus de libéralisation graduelle du secteur. Ce texte définit « les services susceptibles d’être réservés aux prestataires du service universel ; les conditions régissant la prestation des services non-réservés ; les principes tarifaires et la transparence des comptes pour la prestation du service universel, la mise en place d’un système visant à assurer le respect de ces normes, la création d’autorités réglementaires nationales indépendantes des opérateurs »2 et encourage « l’harmonisation des normes techniques »3. Ce texte réduit enfin le périmètre du monopole juridique du courrier. Toutefois, le processus de libéralisation du secteur, initié par la directive, n’est pas terminé selon les annonces de la Commission européenne et les visées de certains États membres, la directive prévoyant que le Parlement et le Conseil se prononcent sur la poursuite du mouvement au plus tard le 1er janvier 2000 (date repoussée à la suite du renouvellement de la Commission), notamment en réexaminant les limites de prix et de poids à appliquer en 2003 pour définir le service réservé.4 En France, l’ensemble de ces évolutions oblige à clarifier plus nettement les relations entre l’État et La Poste. Le dossier de l’évaluation des flux financiers entre eux est un débat au sein de l’administration. Il a des enjeux financiers et budgétaires considérables. Les évaluations disponibles des coûts des missions de service public assumées par La Poste et de leur degré de prise en charge par l’État restent très discutées et difficiles à établir. C’est ainsi que l’articulation entre la stratégie et le contrôle de gestion est venue occuper une place importante au sein des services publics. La reconnaissance de l’importance des ressources, compétences et connaissances pour le développement des services publics rend cette articulation encore plus actuelle. D’un point de vue théorique et conceptuel, deux approches peuvent être distinguées. La première analyse le lien entre la stratégie et le contrôle de gestion d’une manière traditionnelle. Robert N. Anthony, dans son ouvrage classique5, définissait le contrôle de gestion comme « le processus par lequel les managers obtiennent l’assurance que des ressources sont obtenues et utilisées de manière efficace et efficiente pour la réalisation des objectifs de l’organisation ». L’auteur a proposé une typologie qui fait aujourd’hui largement référence et qui
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Albert Stéphane et Buisson Claudie, op. cit., 2002. Bergougnoux Jean, Baumstark Luc et Jestin-Fleury Nicole, Services publics en réseau : perspectives de concurrence et nouvelles régulations, Paris, La documentation française, 2000. 3 Ibid. 4 Ibid. 5 Anthony Robert N., Planning and control systems: a framework for analysis, Boston, Graduate School of Business Administration, Harvard University, 1965.

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distingue trois niveaux de contrôle : la planification stratégique, le contrôle de gestion, le contrôle opérationnel. La planification stratégique consiste à définir les buts de l’organisation et les ressources qui lui sont nécessaires, ainsi que les politiques qui s’appliquent à l’acquisition, l’usager, la cession de ces ressources. Les outils comprennent un système d’information de la direction et une planification stratégique permettant d’identifier et de développer les facteurs clés de succès et les compétences distinctives de l’entreprise1. À l’autre extrême, les tâches répétitives, programmées ou considérées comme ne faisant pas partie du management sont organisées et gérées grâce au contrôle opérationnel qui permet d’avoir l’assurance que de telles tâches sont effectuées de manière efficace. Les outils poursuivent ici des objectifs d’économie et d’efficience dans les tâches programmables et répétitives2. Le contrôle de gestion s’insère entre le contrôle stratégique et le contrôle d’exécution. Il permet aux dirigeants « d’avoir l’assurance que les choix stratégiques et les actions courantes seront, sont et ont été cohérents, notamment grâce au contrôle d’exécution »3. Les outils privilégiés en sont le contrôle budgétaire ainsi que les procédures d’animation et de motivation (indicateurs de performance)4. Bien que pour Robert N. Anthony ces trois formes de contrôle soient à la fois interdépendantes et distinctes, Henri Bouquin précisent que ces trois niveaux de contrôle forment le plus souvent un « dispositif gigogne »5 dont la base est constituée par le contrôle d’exécution suivi du contrôle de gestion, lui-même suivi du contrôle stratégique, d’une part parce que la circulation de l’information exclut le cloisonnement, et d’autre part parce que chaque système emprunte au système de rang inférieur. Il apparaît que la définition classique du contrôle dont Robert N. Anthony a été le père fondateur répond finalement aux préoccupations technicoéconomiques de la définition classique de la planification6 vue comme « un processus qui consiste à décider des objectifs de l’organisation, des changements de ces objectifs, des ressources à utiliser pour les atteindre et des politiques qui doivent gouverner l’acquisition, l’usage et le déclassement des ressources »7. « Ces approches privilégient la question de la formulation de la stratégie plutôt que celle de la mise en œuvre, considérée comme un après dès lors renvoyé ailleurs, hors du champ d’investigation pertinent selon le principe que « l’intendance suivra ». Comme un écho, leur répondaient les travaux sur le contrôle qui tenaient pour donnée la stratégie et qu’il s’agissait de décliner de manières économie, efficiente et efficace dans l’organisation. »8 La frontière
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Burlaud Alain et Malo Jean-Louis, "Les organisations complexes : un défi aux méthodes traditionnelles de contrôle de gestion", Revue Française de Comptabilité, n° 187, février 1988, p. 58. 2 Ibid. 3 Bouquin Henri, Le contrôle de gestion, Paris, PUF, 1998, (4e éd.), p. 65. 4 Burlaud Alain et Malo Jean-Louis, op. cit., p.58. 5 . Bouquin Henri, op. cit., p.62. 6 Denis Jean-Philippe, "Conception d'un système de contrôle du développement du groupe. Architecture et principes ingéniériques", Thèse de doctorat en Sciences de Gestion, Lyon, Université Jean-Moulin - Lyon III, 2000, p. 14. 7 Bouquin Henri et Pesqueux Yvon, "Vingt ans de contrôle de gestion ou le passage d'une technique à une discipline", Comptabilité - Contrôle - Audit, n° spécial - Les vingt ans de l'AFC, 1999, p. 16. 8 Denis Jean-Philippe, op. cit., 2000, p. 15.

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entre stratégie et contrôle de gestion paraissait relativement claire et stable, reposant sur la vision du partage entre conception et exécution. La stratégie de l’organisation étant définie dans un premier temps, les outils de gestion sont là pour en permettre la concrétisation. Le contrôle de gestion est donc un processus réactif lorsque les résultats sont supposés connus et que la correction vise à améliorer la convergence des ressources de l’entreprise vers les objectifs stratégiques prédéterminés. Les outils canalisent ici la prise de décision. La seconde approche est le reflet d’une prise de conscience des limites du modèle classique du contrôle de gestion et, notamment, l’inadéquation des fondements tayloriens pour un contrôle de nouvelles formes organisationnelles et de production1. Les avancées ont été réelles pour un dépassement des limites de l’approche classique du contrôle de gestion en raccrochant les recherches en contrôle aux conceptualisations en stratégie2. En 1988, Robert N. Anthony a en effet affiné sa définition en faisant de manière explicite le lien entre le contrôle de gestion et la stratégie. Le contrôle de gestion est alors « le processus par lequel les managers influencent d’autres membres de l’organisation pour mettre en œuvre les stratégies de l’organisation »3. Cette conception met en évidence deux points importants : d’une part la nécessaire relation entre la stratégie et le contrôle de gestion et d’autre part le fait que le contrôle ne se limite pas au processus de comparaison des résultats avec les objectifs4. Le contrôle de gestion s’intègre ici dans un processus stratégique incrémental, soit en faisant émerger de nouveaux objectifs stratégiques, soit en modifiant l’affectation des ressources de l’entreprise. Le contrôle de gestion est alors un processus proactif dans la mesure où il existe une co-construction de la stratégie entre des acteurs de différents niveaux, de différentes fonctions et de différents métiers de l’organisation. Les outils de gestion se construisent progressivement. Ils participent à l’émergence de débat au sein de l’entreprise. Ils autorisent l’apparition de coalitions et de réseaux d’acteurs qui vont assurer leur promotion et permettre l’innovation. Mais que penser de cette évolution ? Henri Bouquin pense que ce changement n’est pas neutre et reflète vraisemblablement une modification profonde du concept de contrôle de gestion. Nicolas Berland explique ce changement5 : avant les années soixante-dix, les finalités sociales et économiques sont imposées aux acteurs par des institutions fortes qui ne leur laissent plus d’autres choix qu’une optimisation des ressources. Mais les années soixante-dix et surtout quatre-vingts ont vu se modifier le cadre dans lequel évolue l’entreprise. Les missions devenant alors plus incertaines, une liberté plus grande est laissée aux modes opérationnels dont il faut simplement orienter les actions. Seulement, si cette évolution concerne les entreprises privées, concerne-t-elle aussi les organisations publiques ? Peut-on affirmer que cette

1 Lorino Philippe, Le contrôle de gestion stratégique. La gestion par les activités, Paris, Dunod, 1991, p. 14. 2 Denis Jean-Philippe, op. cit., 2000, p. 22. 3 Anthony Robert N., The Management Control Function, Boston, The Harvard Business School Press, 1988. 4 Bouquin Henri, op. cit., p. 62. 5 Berland Nicolas, "L'histoire du contrôle budgétaire en France", Thèse de doctorat en Sciences de Gestion, Paris, Université Paris-IX Dauphine, 1999, p. 17.

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évolution touche de la même façon et à la même période les organisations publiques ? Le cas de la Poste est particulièrement intéressant et stimulant, parce que celui-ci permet de comprendre les particularités de l’introduction d’outils de gestion dans un service public et propose ainsi des voies de résolution à ces questions problématiques. C’est ainsi que l’on a étudié la réalité d’un service public à travers ses hommes, son organisation, sa stratégie et pu cerner l’impact d’un outil de contrôle de gestion sur la décision publique. De la loi de 1923 instaurant un budget annexe jusqu’aux répercussions en 2003 de la loi de 1990 permettant le passage d’un statut d’administration à celui d’exploitant autonome de droit public, la Poste constitue un cas exemplaire concernant la constitution et la diffusion d’innovations managériales, et peutêtre aussi un modèle pour d’autres administrations. 2. La démarche Cette recherche fait suite à une étude préparatoire de DEA réalisée en 2000 avec le soutien financier (à l’aide d’une bourse) du Comité pour l’histoire de La Poste, intitulé « L’implantation du contrôle de gestion à La Poste : un exercice intellectuel novateur ». Ce mémoire, qui était consacré à la mise en place du contrôle de gestion à la Poste de 1969 à 1974, proposait une étude encore inexplorée jusqu’alors sur la mise en place d’une innovation managériale. Cherchant pour la thèse à élargir le champ d’investigation initial à d’autres périodes et à leurs différents aspects, l’auteur s’est entouré progressivement de la Mission de la Recherche de La Poste (rattachée à la direction de la Stratégie de La Poste) qui a été intéressée par le sujet. Le choix d’éclairer cette recherche en utilisant la méthode historique a donc été un projet commun entre le Comité pour l’histoire de La Poste et la Mission de la Recherche. Plus qu’une idée, ce projet fut ainsi un pari : celui de réaliser un travail de recherche dans le cadre d’une convention CIFRE (Convention Industrielle de Formation à la Recherche) de juillet 2001 à juillet 2004. C’est la Mission de la Recherche1 qui accueille les jeunes doctorants dans le cadre d’une convention CIFRE. Elle mobilise la communauté scientifique sur les enjeux et les évolutions de La Poste. Son rôle est d’aider La Poste à « comprendre les évolutions de l’environnement postal et le fonctionnement interne de l’entreprise, de mieux comprendre les changements pour mieux les anticiper, de constituer un savoir qui contribue à la mise en œuvre des orientations stratégiques de l’entreprise, c’est-à-dire de fournir aux dirigeants de l’entreprise des analyses permettant d’éclairer leurs décisions et de faire partager au plus grand nombre ces réflexions sur les enjeux et les évolutions de La Poste »2. Cette recherche a bénéficié d’un double encadrement, scientifique par le directeur de recherche et dans l’entreprise par la Mission de la recherche. Comme toute recherche pilotée par la Mission de la Recherche, un comité de pilotage a été constitué. Pour cette recherche, le comité de pilotage comptait sur la présence du Comité pour l’histoire de La Poste, de la Mission de la
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La Mission de la Recherche de La Poste1 a été créée en 1995 et est rattachée à la direction de la Stratégie du Groupe depuis mai 2003, elle est, au sein de cette direction, intégrée au service « Veille et intelligences stratégiques et économique ». 2 Direction de la stratégie, Présentation de la Mission recherche de La Poste, 23/02/2004.

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Recherche et du directeur de recherche permettant la présentation régulière des résultats des travaux réalisés. 3. Les sources Le cas de la Poste est intéressant, d’une part parce qu’elle mène depuis quelques années un travail de recherche historique par l’intermédiaire du Comité pour l’histoire de La Poste (CHP) et du Service National des Archives de La Poste (SNA) et d’autre part, parce qu’elle dispose d’un fonds d’archives riche permettant une telle entreprise. Le Comité pour l’histoire de La Poste (CHP), créé en 1995, a pour mission de promouvoir la connaissance historique sur les postes de l’Ancien Régime à nos jours et le Service National des Archives créé en 1997 par la direction générale (soucieuse de préserver son patrimoine historique) organise et gère « l’énorme masse de papiers que l’activité postale produit »1. C’est grâce à ces deux organismes que nous avons pu mener notre recherche. Les archives de La Poste relèvent de la réglementation des archives publiques, conformément à la loi n°79-18 du 3 janvier 1979. Le SNA de La Poste verse aux Archives nationales les archives historiques des directions du siège social et des directions à compétence nationale. Le SNA a principalement quatre missions. La première concerne la coordination de la politique archivistique de l’entreprise à l’échelon national, en veillant au respect des durées légales de conservation, en définissant les procédures d’archivage et en préservant les fonds d’intérêt historique. La deuxième prévoit la collecte et le traitement des archives historiques du siège social en vue de leur transfert aux Archives nationales. La troisième instruit des demandes de consultation en dérogation aux délais légaux de communicabilité. La quatrième mission est sans doute la plus importante puisqu’elle permet l’orientation des chercheurs. En application des articles 6 et 7 de la loi n°79-18 du 3 janvier 1979, les archives ne sont pas toutes librement consultables par le public dès leur création. Une dérogation est en effet nécessaire pour consulter des documents datant de moins de 30 ans. Ce délai est de 60 ans, 100 ans, voire 120 ans pour les questions touchant à la sûreté de l’Etat, à la défense nationale, à la vie privée. Le traitement d’une demande de « consultation en dérogation aux délais légaux de communicabilité » nécessite un certain délai puisqu’il est nécessaire de consulter le service versant. Il est à savoir que cette loi n’autorise pas les photocopies pour les archives nécessitant une demande de consultation en dérogation aux délais légaux de communicabilité. Notre recherche couvrant la période 1923-2003, il a donc fallu avoir recours aux demandes de consultation en dérogation aux délais légaux de communicabilité. C’est dans ce contexte que la recherche a été lancée. Précisons maintenant comment le sujet a été traité.

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Le Roux Muriel et Oger Benoit, avec la collaboration de Foynat Josiane, Pour une histoire de la Poste aux XIXe et XXe siècle, Guide du chercheur, Apostille, Comité pour l’histoire de La Poste, hiver 1998/1999.

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4. La méthodologie C’est pour des raisons à la fois pratiques et scientifiques que la méthode historique a été privilégiée, même si elle peut poser problème aux gestionnaires. En effet, choisir une méthode historique de dépouillements des archives peut être complexe pour un gestionnaire, plus habitué à d'autres formes de démarche. Pour la gestion, le risque de l'historien d'entreprise, c'est son incapacité à généraliser. Mais, selon Eric Godelier, cela ne semble pas être un véritable problème : « … Comme le précise Georg Simmel, le travail sur l'histoire engage toujours la subjectivité du chercheur et son point de vue particulier. La vérité historique est alors relative à la perspective choisie au départ. Pour questionner certains éléments de l'histoire, le chercheur doit accepter de considérer les autres éléments du contexte étudié comme des données ou des évidences. Cette position initiale évolue dans le temps au fur et à mesure que le processus de recherche se déroule et qu'il remet en cause un nombre de plus en plus grand de ces « évidences » laissées de côté au départ. Ce relativisme est donc inscrit dans la méthode de l'histoire. Par ailleurs il conditionne la qualité scientifique du travail de recherche. Il permet au chercheur de clarifier sa démarche et sa méthode et ensuite de communiquer avec le reste de la communauté des historiens en évitant d'ériger son propre point de vue en vérité universelle. Une telle démarche justifie la spécificité du travail scientifique et des méthodes utilisées par l'historien. Ceci ne l'empêche bien évidemment pas de chercher des lois causales – ce qu'on appelle l'histoire problématique – au lieu de simplement collecter les faits selon une intrigue – ce qu'on appelle "l'histoire historisante". Seule la première nous semble pouvoir faire le lien avec les sciences de gestion. »1 Il y a une idée de départ selon laquelle les expériences et les tentatives nombreuses antérieures à 1990 constituent à la Poste des périodes de tâtonnement dans le domaine du contrôle de gestion, dont on ne sait pas si elles ont eu des conséquences précises après la réforme de 1990. La Poste a-t-elle tiré les « fruits » de son histoire ? Un savoir a-t-il été pérennisé et si oui, selon quelles modalités ? C’est en répondant à ces questions que la démarche historique a été utilisée comme cadre de réflexion. De plus, l’histoire contribue à améliorer notre connaissance de la discipline contrôle de gestion grâce à une mise à distance. Elle permet une réflexion sur le concept de contrôle de gestion lui-même et sur son positionnement face aux autres disciplines de gestion et notamment dans notre cas face à la discipline stratégie. Notre angle d’attaque a donc été la démarche historique. Pour cela, on a d’une part repéré les sources et d’autre part, classé ces dernières.

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Godelier Eric, "L'histoire d'entreprise et les sciences de gestion : objets de controverses ou objets de polémiques ?", Cahier de recherche, 42/98, Université de Versailles Saint-Quentin en Yvelines, 1999, p.40.

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Sources écrites Sources orales

Morgana Laurence, « L’implantation du contrôle de gestion à la Poste : un exercice intellectuel novateur », in LEMARCHAND Y. et McWATTERS C. (coord.), Acte des Septièmes Journées d’Histoire de la Comptabilité et du Management, St-Nazaire, 22-23 mars 2001, p. 310.

Tableau 1. Le classement des sources Sources primaires Sources secondaires Travaux de recherche sur Archives de La Poste, Rapports, Comptes rendus de réunions, le sujet traité, Livres, et Articles services de Notes Bulletins Lois et règlements correspondances, d’informations des avec Entretiens enregistrés avec des Entretiens de acteurs ayant participé au CDG membres l’organisation

Les sources dont on dispose en histoire du temps présent sont nombreuses et d’origine variée : les archives écrites ont constitué le socle de nos recherches. Elles ont été croisées, complétées et parfois enrichies par les archives orales réalisées auprès des témoins. Quant aux sources secondaires, elles sont indispensables pour reconstituer avec précision la structure interne et la composition de l’organisation mais également pour appréhender le contexte au sein duquel elle évolue. Concernant les sources écrites, la caractéristique principale de notre recherche tient à l’abondance des archives écrites contenues dans les fonds conservés au Service National des Archives (SNA) de La Poste. Les fonds d’archives sont partagés en deux séries conservées dans des lieux différents : − CAC (Centre des archives contemporaines) à Fontainebleau, − Chan (Centre historique des archives nationales) à Paris. Les cartons d’archives conservés au CAC à Fontainebleau ont constitué le fondement prioritaire de nos recherches. D’autres fonds sont venus complétés notre recherche, notamment : − Archives administratives et historiques de l’ENSPTT (dont le fonds a été transféré au CAC à Fontainebleau), − Archives syndicales : - Fédération CGT-PTT, - Fédération syndicale des travailleurs des PTT/FO, - Fédération démocratique unifiée des PTT (CFDT). En plus de ces fonds d’archives, les fonds documentaires suivants ont été consultés : − BHPT (Bibliothèque historique des postes et des télécommunications) à Ivry sur Seine : - Circulaires, ordres de service, instructions générales, - Rapports d’activité des P et T, de l’Inspection générale et de l’Union postale universelle, - Statistiques, - Etudes diverses, - Manuels et organisation du service.

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Sources imprimés : - CHP (Comité pour l’histoire de La Poste), - Musée de La Poste, - Cour des Comptes, - Insee. − Principaux périodiques : - Bulletin officiel des PTT, - Bulletin d’informations, de documentation et de statistiques, devenu Postes et Télécommunications puis Messages, - Cahiers d’études et d’information, Bulletin de l’ENSPTT, - PTT informations, - Revue des PTT de France. Ces sources écrites sur lesquelles se fonde notre recherche représentent à la fois une bonne surprise et une difficulté en raison de la profusion des documents et de la diversité de leur origine et de leur nature. Cependant, les sources écrites n’ont pas été le seul recueillement effectué. Dans un souci de croisement des données, on a eu recours aux archives orales : en effet, quarante-neuf entretiens ont été enregistrés avec des acteurs ayant participé au CDG. Les archives orales qu’on a constituées touchent deux catégories bien distinctes de personnel. Premièrement, les « têtes pensantes » du contrôle de gestion telles que les administrateurs des PTT et les directeurs du service du contrôle de gestion, mais aussi les directeurs de la Poste. Ils représentent en moyenne la moitié des personnes interrogées. Ils peuvent être considérés non seulement comme les gestionnaires et les décideurs en stratégie du service de contrôle de gestion, mais également ils sont les « promoteurs » des nouveaux outils. Deuxièmement, les agents de terrain qui représentent l’autre moitié des personnes interrogées. Ces témoignages ont été riche d’enseignements dans la façon dont ils ont résisté ou accompagné les changements engendrés par l’introduction de nouveaux outils de gestion, notamment à l’époque où l’introduction du contrôle de gestion revenait à redéfinir leur latitude de décisions. Concernant la période récente (postérieure à 1990), pour retracer l’histoire des pratiques et des mises en œuvre, nous avons a été amenée à effectuer une période d’observation sur le terrain. La Délégation BRA (Bourgogne Rhône Alpes) à Lyon, représentée par la direction départementale de l’Ain et celle de la Saône et Loire, nous a ouvert ses portes. Ainsi, il a été plus facile et dans un temps relativement court (un mois au total) de récolter tout le matériau nécessaire à notre réflexion. En raison de la diversité des personnes rencontrées, les entretiens ont été menés de manière non-directive. Dans le sens de Frédéric Wacheux1, il s’agissait d’une conversation libre et ouverte sur des thèmes préalablement définis. Le chercheur intervenait pour recentrer, reformuler et accepter le discours de l’acteur. Pour l’analyse documentaire et les archives, l’utilisation de documents et d’archives de la Poste a servi à établir une chronologie précise du processus

1 Wacheux Frédéric, Méthodes qualitatives et recherche en gestion, Paris, Economica, 1996, p. 204.

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étudié. L’analyse des écrits a donc permis d’identifier les phases du processus, de repérer les participants. On a pu nous appuyer sur ces documents pour comprendre les faits et l’enchaînement des faits. En effet, pour la recherche sur l’implantation d’outils de contrôle de gestion à la Poste, on a eu besoin de chercher à repérer à quel moment le besoin s’est fait ressentir dans l’administration, à quel moment le principe a été accepté et enfin, comment les acteurs se sont appropriés ces outils. Pour analyser ces trois dimensions, nous avons effectué un va-et-vient permanent, depuis le lancement jusqu’à la conclusion du processus de recherche, entre les faits et les théories, entre la vérification et l’invention, entre la narration et l’explication. C’est pour cela qu’il apparaît très délicat de parler de méthode historique. Pour appuyer ce propos, nous pouvons citer Paul Veyne : « Non, l’histoire n’a pas de méthode : demandez un peu qu’on vous montre cette méthode »1. Seulement, même si ce propos n’est pas rassurant, l’auteur nous invite à la prudence en précisant que : « l’historien est comme Perceval : le Graal est là, devant lui, sous ses yeux, mais ne sera à lui que s’il pense à poser la question »2. En somme, l’apprentissage du métier porte sur la démarche critique, la connaissance des sources et la pratique du questionnement. Nous avons donc, dans le cadre de notre recherche, suivi ce que nous appellerons le carré magique fondé sur quatre préceptes3. Tout d’abord, nous avons toujours cherché à indiquer la provenance d’une affirmation (c’est-à-dire le moyen de la retrouver). Ensuite, il est important de rassembler plusieurs témoignages avant de conclure à la réalité du fait. Ainsi, la probabilité pour qu’il soit permis de conclure à la véracité devient de plus en plus grande. Viennent alors les critiques externe et interne du document. La critique externe cherche à questionner d’une part l’authenticité du document et d’autre part la provenance par analyse des caractères intrinsèques et par la confrontation avec les témoignages d’autres documents. La critique interne vise à chercher d’une part ce que l’auteur a dit et ce qu’il a voulu dire et d’autre part s’il ne s’est pas trompé, ou a voulu se tromper, ou a été contraint de se tromper. 5. L’hypothèse de départ Gérer une organisation publique, c’est avant tout optimiser les moyens financiers, humains, matériels dont elle dispose pour atteindre les missions qui lui ont été fixées4. Michel Berry définit les outils de gestion comme : « un ensemble d’outils conceptuels ou matériels visant à réduire la complexité et à simplifier le réel dans la conduite des entreprises »5. Armand Hatchuel associe
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Veyne Paul, Comment on écrit l’histoire, Paris, Editions du Seuil, coll. "Points Histoire", 1996, (rééd.), p.9. 2 Veyne Paul, op. cit., p. 152. 3 Lemarchand Yannick, Nikitin Marc, et Zimnovitch Henri, "Recherche historique en comptabilité et contrôle", in Colasse B. (dir.), Encyclopédie de comptabilité, contrôle de gestion et audit, Paris, Economica, 1999, pp. 1035-1044. 4 Santo Viriato-Manuel et Verrier Pierre-Eric, Le management public, Paris, PUF, coll. "Que SaisJe ?" 1997, (2e éd.), p. 17. 5 Berry Michel, "Une technologie invisible ? L'impact des instruments de gestion sur l'évolution des systèmes humains", Publication du Centre de Recherche en Gestion de l'Ecole polytechnique, 1983.

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les outils de gestion à « un espace diversifié de savoir soutenant les représentations et les décisions qui peuvent concerner les objets »1 La question sur l’évolution des outils de gestion concerne la gestion interne des organisations publiques : quels outils de gestion utiliser pour permettre aux services publics de connaître leurs coûts de fonctionnement ? Comment établir des prévisions budgétaires dans des services déconcentrés de l’État ? Comment spécialiser les services d’une Administration centrale : par produits, par fonction, par métiers ? Comment adapter les grandes fonctions de management aux contraintes du service public ?2 Viriato-Manuel Santo et Pierre-Eric Verrier tentent d’y répondre : « les outils de gestion sont soumis aux efforts de mode et aux pressions du marché de l’organisation. Les administrations qui ont connu pendant des années une pénurie d’outils de gestion sont aujourd’hui confrontées à une saturation instrumentale de leur management qui occulte les objectifs qu’elles poursuivent. Malgré la similitude des termes et des appellations avec le management privé, les instruments de gestion doivent être adaptés aux contraintes et aux spécificités des administrations. » Seulement, en faisant l’hypothèse que les outils de gestion sont adaptables aux organisations publiques, comment être sûr de l’intégration de chaque outil dans le système de gestion de l’organisation ? En effet, on ne peut prétendre, par exemple, faire du « contrôle de gestion » si on s’est contenté de débaptiser d’anciens services en « centres de responsabilités ». L’objectif de cette recherche est de voir comment le système de contrôle de gestion a pu être intégré dans un service public. 6. Le plan d’ensemble Cette recherche, basée sur une démarche historique, a permis de traiter l’ouvrage selon un plan chronologique en six chapitres. Le chapitre 1 présente l’émergence de l’organisation publique postale entre 1923 et 1965. L’instauration du budget annexe des PTT en 1923 remet en cause le rôle de l’Etat. La réflexion sur l’Etat, qui se posait en terme de « + ou – d’Etat », se posait également en termes organisationnels, à savoir comment l’Etat doit-il s’organiser pour mieux gérer ses services et moyens ? C’est cette réflexion qui a été la base de l’étude de Henri Fayol sur les PTT. La pratique du budget annexe a entraîné la réforme de la comptabilité et l’émergence d’un contrôle budgétaire Le chapitre 2 décrit les premiers pas de la prospective à la Poste entre 1965 et 1969. Le directeur général René Joder, figure emblématique de la Poste pour avoir favorisé l’incorporation des méthodes de gestion dans l’organisation publique, a créé un groupe de prospective postale. Face à un contexte de croissance économique et à l’émergence de la prospective à cette époque dans les administrations françaises, le GRAP s’est doté de moyens exceptionnels pour mettre en œuvre douze travaux. Parmi ceux-ci, deux ont particulièrement retenu notre attention : d’une part l’étude d’un système de calcul de prix de revient à la Poste qui a donné naissance au contrôle de gestion et d’autre part
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Hatchuel Armand, "Les savoirs de l'intervention en entreprise", Entreprises et histoire, n° 7, 1994, p. 72. 2 Santo Viriato-Manuel et Verrier Pierre-Eric, op. cit., p.17.

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l’étude de la structure du personnel qui a donné naissance à la gestion prévisionnelle des effectifs. Ces travaux ont abouti à une réforme tarifaire en 1969 où l’usager affranchit son courrier en fonction du degré d’urgence et de la de la vitesse d’acheminement du courrier. Mais cette réforme, qui avait la volonté d’incorporer en interne une logique de résultat, n’a pas été comprise du public qui y a vu une Poste à deux vitesses. Cependant, en interne, il y a bien eu naissance d’un corps de métiers : les attachés commerciaux. Le chapitre 3 étudie l’introduction du contrôle de gestion à la Poste comme une tentative d’innovation entre 1969-1972 dans un contexte d’introduction de la Rationalisation des choix budgétaires dans l’administration française. Cependant, la Poste n’a pas attendu le RCB pour voir l’intérêt d’un contrôle de gestion. En 1969, un contrôle de gestion a été mis en expérimentation à la suite des analyses du GRAP. C’est grâce à l’ouverture d’esprit de René Joder que le contrôle de gestion a vu le jour. Deux départements-tests et trois équipes ont expérimenté un contrôle de gestion classique pour une organisation privée à cette époque, mais innovant pour une organisation publique à cette époque. C’est une expérience particulière qui a donné naissance à un outil de contrôle de gestion : le tableau de bord. Le chapitre 4 présente les caractéristiques d’une démarche top-down de la généralisation du contrôle de gestion entre 1972 et 1986. Le contrôle de gestion a en effet été généralisé à partir de 1972 à toutes les directions départementales et régionales. Tout un corps de métiers est né dans chaque direction départementale et régionale : les contrôleurs de gestion. La volonté de la direction générale était de révolutionner la culture de l’administration en introduisant une logique de résultat par le biais du contrôle de gestion. Seulement il y a une contradiction dans cette généralisation car elle a eu lieu avant même l’instauration d’objectifs financiers. On voit en effet mal l’intérêt d’avoir un contrôle de gestion sans objectifs financiers et ce point a amené un désintéressement de la part des cadres. C’est ainsi que face à un système de crédits alloués tous les ans, le contrôle de gestion est devenu un frein à la dynamique stratégique car les séances d’analyse de résultat ont dérapé vers des séances de marchandages des crédits. Le chapitre 5 analyse l’implantation effective du contrôle de gestion dans un contexte de réforme entre 1986 et 1992. Confronté à cette contradiction, le contrôle de gestion a été réformé à partir de 1986 pour aboutir à la loi de 1990. Mais cette réforme juridique et n’a fait que donner au contrôle de gestion une affirmation plus grande, car ce sont les vingt-et-un ans qui se sont écoulés après les travaux de la prospective qui ont fait du contrôle de gestion un outil de gestion préparant l’avenir. La réforme a également donné naissance à un changement dans le système comptable : la Poste est passée d’une comptabilité publique à une comptabilité privée. Ce passage s’est réalisé avec succès en un temps rapide car les services s’y préparaient réellement depuis 1986. Enfin, le chapitre 6 développe le renforcement d’une dynamique entre la stratégie et le contrôle de gestion entre 1992 et 2003, une période qui peut être scindée en deux : 1992-1998 et 1998-2003. Nous avons pris le parti d’aborder les conséquences de la réforme statutaire au niveau central, qui a eu pour conséquence la montée des directions par métiers, alors que jusqu’à maintenant c’était la direction financière qui avait la compétence de la stratégie et du contrôle de gestion. Des tensions entre directions par métiers et direction financière (organisée par département) se sont créées, ce qui a amené la

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séparation structurelle entre stratégie et contrôle de gestion. Cette séparation a eu pour conséquence pour le contrôle de gestion de se centrer sur ses techniques. N’ayant plus la vision stratégique, le contrôle de gestion a perdu ses lunettes et il est devenu myope. Il s’est technicisé. D’un autre côté, on a vu apparaître les premiers budgets par métiers. Le découpage de l’organisation par département ne favorisait pas la logique du contrôle de gestion. Face à cette situation, le directeur général des Postes a demandé à Nicolas Routier d’être directeur du contrôle de gestion et de la stratégie. Il y a eu donc réconciliation structurelle. Mais Nicolas Routier, voyant cette montée de la direction par métiers, a (je cite) « créé sa propre inutilité » au niveau de la direction générale, dans le sens où il a engagé une réforme sur le système de gestion permettant la naissance de la dynamique stratégie – contrôle de gestion dans chaque direction par métiers. On voit encore une fois que le contrôle de gestion a précédé le changement puisque de cette structure par métiers va démarrer la banque postale au 1er janvier 2006. Et de cette structure par métiers, La Poste anticipe depuis 2003 la baisse du trafic lié à la libéralisation du courrier sur le marché.

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Partie 1. L’élaboration du contrôle de gestion : un outil de gestion viable à la Poste ?
Dans l'immédiat après-guerre de 1914-1918, émerge une contestation à l'encontre de l'Etat français, née de la dramatique situation économique et sociale de l'époque. Dans ce contexte, un débat s'amorce sur le désencombrement de l'Etat et le transfert au secteur privé des activités à caractère industriel. C'est par le budget annexe, instauré en 1923, que s'est effectuée de manière tangible une remise en cause stratégique du rôle de l'Etat dans la gestion des PTT de l'époque et que s'ouvre un nouveau regard organisationnel sur l'institution : cette mise en place a entraîné une réflexion sur l'organisation que l'Etat pourrait envisager afin de gérer de façon plus efficace ses services en utilisant des moyens adaptés. C'est ainsi que la comptabilité de caisse de la Poste a été réformée et que le contrôle budgétaire a fait son apparition, introduisant l'utilisation de concepts nouveaux comme celui de comptabilité analytique et suscitant à son tour une réflexion stratégique en termes de management. Un groupe de prospective postale, le GRAP, a été créé en 1965 pour faire face à la croissance économique et adapter la production à l'augmentation du trafic des objets traités. Parmi les travaux du GRAP, objets d'un rapport édité en 1969, l'amorce d'un contrôle de gestion a été initié par l'étude d'un système de calcul de prix de revient et une gestion prévisionnelle des effectifs a également vu le jour. Un nouveau corps de métier a été créé à la Poste : les attachés commerciaux, avec pour mission de développer les services, tandis que les tarifs subissaient une réforme afin que le prix de l'affranchissement reflète le type de service choisi, introduisant ainsi une notion de marge commerciale. En 1971, une nouvelle réforme crée deux directions opérationnelles au sein de la Poste : la direction générale des Postes et la direction générale des Télécommunications, avec des services communs, le tout placé sous l'autorité d'un ministre unique. Trois ans plus tôt, la rationalisation des choix budgétaires, née d'expériences américaines antérieures, avait été introduite dans l'administration et c'est dans ce contexte que la Poste, toujours partagée entre des exigences de rentabilité et des contraintes de service public, allait mettre en place une expérimentation de contrôle de gestion sur deux départements-tests. C'est ainsi que le tableau de bord, mettant en évidence la responsabilité commerciale, a été développé comme outil de contrôle de gestion, lui-même outil de mise en œuvre de la stratégie, comme nous allons le voir dans cette première partie qui va nous permettre d’identifier les prémices de la relation stratégie – contrôle de gestion dans l’organisation publique.

Mieux vaut tenir le diable dehors que de le mettre à la porte. Proverbe anglais

Chapitre 1. L’émergence d’une organisation publique (1923-1965)
Les préoccupations de l’État français relatives à l’organisation sont nées après la Première Guerre mondiale. Pendant que la France émerge de la période d’après-guerre, l’État va être de plus en plus contesté en raison notamment d’une situation socio-économique difficile : lourdes pertes humaines, nouvelle place des femmes dans le monde du travail, finances consacrées à la reconstruction. Cette contestation traditionnellement fondée sur le thème du « plus ou moins d’État1 » se double d’une question organisationnelle : comment l’État doit-il s’organiser pour gérer au mieux ses services et ses moyens ? Et par conséquent, quelle place occupera la Poste dans cette analyse ? L’immédiat après-guerre a été marqué à la Poste par les travaux d’Henri Fayol. Ces derniers ont joué un rôle sous-estimé dans le vote de la loi du 30 juin 1923 qui instaura le budget annexe. Ils ont particulièrement fait émerger la notion d’organisation publique. Et pour bien fonctionner, toute organisation publique a besoin d’une stratégie. (I.) Plus tard, le contrôle budgétaire se diffuse en France (II). La loi implique des changements de règles budgétaires qui impliquent un changement des outils comptables. La Poste met ainsi en place un système comptable et les bases du contrôle de gestion, c’est-à-dire un système de traitement de l’information, servant de base aux décisions. Introduire le contrôle de gestion a été le moyen d’introduire une autre logique. L’autonomie de la Poste vis-à-vis de l’État était d’ailleurs inévitable car son service est plus un service public industriel et commercial que public tout court : il faudra attendre 1990 pour voir le statut de la Poste changer et devenir un établissement autonome de droit public.

I.

La loi de 1923 : un pas vers l’identification de l’activité postale ?

L’activité est définie comme « l’unité économique de base repérable au sein de l’organisation »2. Selon Jean-Pierre Bréchet et Pierre Mevellec, cette unité associe différents facteurs de production (capital physique et savoir-faire
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Fin XIXe, l’Etat interventionniste et garant de la solidarité sociale se démarque de l’Etat libéral classique : en effet, il quitte sa position d’extériorité et de supériorité pour se jeter dans l’arène et intervenir activement dans le jeu social ; son intervention est perçue aussi bien comme un facteur de développement que comme un moyen de préserver la paix civile. La théorie traditionnelle de l’Etat, fondée sur l’idée de « puissance », de « souveraineté », ne peut rendre compte de cette évolution : l’Etat se présente en effet désormais, moins sous la forme de manifestations d’autorité, que comme un prestataire de services, dont l’objectif est de satisfaire le mieux possible les besoins du public ; la doctrine du service public va venir colmater ces brèches, en construisant la théorie de l’Etat sur des bases nouvelles, qui répondent parallèlement au besoin de fondation du droit public. 2 Bréchet Jean-Pierre et Mevellec Pierre, "Pour une articulation dynamique entre stratégie et contrôle de gestion", Revue Française de Gestion, juin-juillet-août 1999, p. 27.

humain) et des consommations. La reconstruction du modèle de l’organisation sur la base de l’activité modifie l’idée de contrôle. Seulement, la frontière entre public et privé dans les structures françaises n’est pas simple à définir1. Établir cette frontière suppose de « posséder de clairs critères de distinction permettant d’affecter les organisations ou les activités de part et d’autre »2. Tout le problème est là pour la Poste. Elle se doit d’identifier son activité. (I.1) Ensuite, se pose la question de savoir si la loi de 1923 instaurant le budget annexe aide la Poste dans cette recherche. (I.2)

I.1.

Aux origines du processus d’identification de l’activité postale

La notion de service public a toujours été au cœur de l’évolution de la Poste. Mais que faut-il entendre par « service public » ? Comment caractériser le domaine des missions stratégiques de la Poste ? Pour répondre à ces questions, nous devons explorer plusieurs dimensions. (I.1.1) Et le contexte de l’après Première Guerre mondiale fait naître un nouveau débat sur le classement de l’activité postale dans la catégorie du service industriel et commercial ou du service d’intérêt général. (I.1.2) I.1.1. Pour une définition multidimensionnelle de l’activité postale

La Poste a été édifiée en France selon le modèle administratif classique : soumise à un régime dérogatoire au droit commun, celui de régime juridique de service public, elle bénéficie de la protection d’un monopole et a été aménagée sous la forme d’une administration d’État. Cette notion de service public a été construite par des juristes, afin de répondre au problème à la fois pratique de délimitation et théorique de fondation du droit public. Cette notion a cependant connu un double enracinement : en droit, où elle apparaît comme une des notions de base du droit administratif et dans les représentations collectives, où elle est devenue une composante essentielle de l’image de l’État3. En France, ce régime a trouvé d’abord son fondement dans l’idée de puissance publique : « instituée à ses débuts (édit du 19 juin 1464) pour les besoins exclusifs du pouvoir royal, avant d’être mise par Henri IV à la disposition du public, la Poste a été rangée au nombre des activités « régaliennes », relevant par essence de l’État ».4 L’arrêt Blanco du Tribunal des conflits du 8 février 1873 a ensuite fixé pour la première fois l’idée que le véritable fondement de l’action publique était constitué par le service rendu au public, et non plus seulement par les actes de puissance publique5. Léon Duguit,
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Thiétart Raymond-Alain, "Public-privé : une guerre de frontières", Revue Française de Gestion, n° 20, 1979, p. 72. 2 Bartoli Annie, "Spécificités du management public et pratiques de gestion", Cahier de recherche, n° 35/98, Université de Versailles Saint-Quentin en Yvelines, 1998, p. 4. 3 Chevallier Jacques, Le service public, Paris, PUF, coll. "Que Sais-Je", 1997, (4e éd.), p. 25. 4 Chevallier Jacques, "La Poste", in Dictionnaire critique de la communication, Paris, PUF, 1993, p. 658. 5 Mathieu Michel, "Service public, service universel. Les mots et les concepts entraînés dans la tourmente de l'organisation", Communication du chef de service au Commissariat général au Plan, Colloque international Monacom, 1996.

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