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La décentralisation administrative au Cameroun

De
310 pages
Le Cameroun engage l'une des plus importantes mutations de son histoire institutionnelle et administrative. Replaçant la décentralisation au coeur des enjeux de la construction de l'Etat et de la Nation, et la mettant dans une perspective managériale moderne à l'ère de la mondialisation, l'auteur donne aux analystes et politiques les clés de compréhension et les outils de régulation d'une question complexe.
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Je dédie cet ouvrage à mes parents, feu Eko’o Ndongo Marcel (17 mars1975) feue Eko’o née Mbeng Akouafane Lydie (8 août 2001) qui m’ont communiqué la passion de Dieu, de l’Etat, le goût de l’effort et du travail bien fait.

AVANT PROPOS
Je rends grâce au Seigneur Tout-Puissant qui m’a permis de me signaler sur un terrain où je n’étais pas particulièrement attendu, et de mener à bien ce travail. L’idée de commettre un ouvrage sur la décentralisation administrative germe dans mon esprit au lendemain de la promulgation de la loi n°96/06 du 18 janvier 1996 portant révision de la Constitution du 02 juin 1972, qui a consacré l’avènement de l’Etat unitaire décentralisé et institué la décentralisation administrative. La prise de conscience du caractère fondamental de cette réforme d’une part, l’indigence de réflexions et en particulier d’ouvrages sur cette thématique d’autre part, ont achevé de me persuader de me « jeter à l’eau ». J’ose espérer que cet ouvrage contribuera à enrichir le débat et à aider les différents acteurs de la décentralisation à s’approprier cette réforme majeure, porteuse de tant d’espoirs pour notre pays. Je souhaite également qu’il puisse stimuler et enrichir de nombreuses recherches dans ce domaine si vaste mais encore si peu exploré. Je voudrais à présent remercier tous ceux qui m’ont encouragé à aller jusqu’au bout de cette entreprise exaltante. Je pense en particulier au professeur Alain Didier Olinga, au professeur Marcellin Nguele Abada, à monsieur Ngo Joseph chargé de mission au cabinet du Premier ministre, au jeune et brillant administrateur civil Roger Bafakang qui ont amicalement accepté de relire le manuscrit. Leurs conseils et suggestions ont contribué à améliorer la qualité du produit final. J’exprime ma profonde gratitude à MM. Marafa Hamidou Yaya et Samson Ename Ename, respectivement ministre d’Etat, ministre de l’Administration territoriale et de la Décentralisation, et en son temps, Secrétaire général de l’Assemblée nationale pour m’avoir autorisé à consulter les archives de leurs administrations respectives afin d’enrichir cette œuvre. 7

Je dois beaucoup à mes secrétaires Mmes Bindzi Nko’o Georgette et Akam Ndo Marlyse, à monsieur Mefoumane Jules, au jeune prodige de l’informatique Mayana Martial Guy et à monsieur Ndjeukwé Eric Lambert qui, avec une compétence avérée et un dévouement rare, ont assuré la tâche rebutante et ingrate mais combien précieuse de mise en forme du texte remis à l’éditeur. Je voudrais saluer l’expertise et le professionnalisme de mon éditeur qui ont permis de mettre à la disposition des lecteurs dans un laps de temps très court, un ouvrage techniquement bien fait. Je ne serais pas complet si je n’adressais pas un grand merci à ma « tribu », mes enfants Lydie Vanessa, Jean-Claude, Marie Salomé, Marcel, Lucien, Martine, qui m’ont toujours donné l’amour qui ensoleille mon existence. J’exprime enfin toute mon admiration et ma profonde gratitude au professeur Maurice Kamto, qui a bien voulu par sa plume illuminer cette œuvre. Bien entendu, j’en assume seul toutes les insuffisances.

Yaoundé, le 04 septembre 2008 Eko’o Akouafane Jean Claude

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PREFACE
L’ouvrage de M. Jean Claude Eko’o Akouafane s’attaque à un sujet classique mais combien actuel, en particulier dans le contexte camerounais. La décentralisation est en effet un des chapitres incontournables des manuels de droit administratif et même désormais des ouvrages de droit constitutionnel. Mais il ne s’agit pas ici d’une étude théorique de la question. C’est au cas particulier de la décentralisation dans le Cameroun indépendant et unifié que l’auteur a consacré son exercice. Le phénomène de décentralisation y apparaît très tôt, dès l’indépendance du Cameroun oriental ; la Constitution du 4 mars 1960 de cette partie du Cameroun anciennement sous administration française consacre deux types de collectivités territoriales décentralisées : la commune et la province. Le niveau de la décentralisation provinciale disparaît sous le fédéralisme instauré par la Constitution de 1961 qui scelle les retrouvailles fraternelles, politiques et institutionnelles entre la République du Cameroun et le Cameroun occidental à la suite des plébiscites des 11 et 12 février 1961. Ce fédéralisme centralisé fait le lit de l’Etat unitaire instauré par la Constitution du 2 juin 1972 et dont l’avènement sonne le glas de la décentralisation en même temps qu’il accentue la centralisation de l’Etat ainsi réorganisé. Certes, la commune demeure en tant que collectivité territoriale décentralisée. Cependant, non seulement elle étouffe sous le poids d’une tutelle administrative écrasante, mais encore la décentralisation disparaît de l’ordonnancement constitutionnel. La Constitution du 18 janvier 1996 opère à cet égard une innovation radicale. Elle rappelle d’une certaine manière celle du 4 mars 1960 en instituant un niveau de décentralisation constitutionnelle au-dessus des communes : les régions constitutionnelles de 1996 évoquent en effet les provinces constitutionnelles de 1960. Mais la Constitution de 1996 va bien plus loin en instituant une décentralisation administrative et semipolitique : les régions constituent à la fois des collectivités territoriales permettant un redéploiement territorial de l’Administration qui favorise le rapprochement de celle-ci des administrés, et des entités de caractère politique en ce qu’elles sont dotées d’organes dirigeants élus et ayant le pouvoir de gérer les affaires régionales. On n’est pas dans le cas de figure 9

du régionalisme à l’italienne et encore moins à l’espagnole, mais la nature de la région instituée par la Constitution en vigueur augure d’une vie politique régionale future, même limitée. L’ouvrage ne s’appesantit pas sur ces aspects historiques et constitutionnels qui permettent de mettre en perspective le renouveau de la décentralisation au Cameroun. C’est sans doute faute de cet éclairage sur un processus qui aura été long, lent et hésitant que l’auteur peut qualifier l’expérience en cours de « décentralisation administrative » ; strictement vraiment est-elle décentralisation cette mais « administrative » ? Manifestement, le projet de l’auteur n’était pas de rédiger un ouvrage d’analyse des doctrines et d’étude historico-juridique décentralisée de la décentralisation au Cameroun ; ce n’était pas de produire une œuvre d’universitaire qu’il n’est pas, mais d’apporter la contribution d’un praticien de la haute administration. Ne cherchez donc pas dans ce livre ce qui ne saurait s’y trouver : l’abstraction théorique si chère aux analyses académiques qui ont certes le mérite d’éclairer les bases conceptuelles du sujet abordé, mais qui peuvent parfois s’éloigner de la vie concrète de l’institution étudiée. Qu’à cela ne tienne, l’auteur est ambitieux dans son approche. Il aurait pu se contenter de faire une présentation descriptive de l’état actuel de la décentralisation dont le chantier est loin d’être achevé. Il a choisi de replacer cette restructuration de l’Etat camerounais dans son contexte politique, celui de la crise de l’Etat africain post-colonial. Certes, le diagnostic de la crise paraît cursif, mais il plante le décor de l’analyse. Il rappelle la difficulté de la décentralisation à s’imposer concrètement dans un pays où, même sous le fédéralisme qui est pourtant, théoriquement, l’opposé de l’Etat unitaire monolithique, il y avait une rémanence du centralisme hérité du modèle conceptuel du jacobinisme français. L’intérêt de l’ouvrage de M. Eko’o Akouafane c’est de faire une présentation d’ensemble de cette dynamique institutionnelle dont l’objet est la modernisation et l’approfondissement de la démocratie camerounaise. A cet égard, il constitue à la fois un outil de vulgarisation sur l’expérience en cours de la décentralisation au Cameroun et une source intéressante dans laquelle des chercheurs intéressés pourront trouver des références juridiques utiles ainsi que des informations

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documentaires pouvant leur permettre d’explorer telle problématique mise en évidence par l’auteur. L’approfondissement de la décentralisation camerounaise sous la forme du régionalisme entraînera une mutation profonde de l’Etat dont on ne peut encore mesurer l’ampleur. C’est pourquoi les pouvoirs publics avancent à raison avec prudence sur ce terrain, dans un Etat jeune qui présente encore de nombreuses fragilités. Il faut en effet s’assurer que l’émergence d’un pouvoir local renforcé n’attise pas les forces centrifuges à l’œuvre dans notre société et que la décentralisation régionale ne soit pas source de trop grands déséquilibres dans le cadre du développement territorial de notre pays. C’est le mérite de M. Eko’o Akouafane d’avoir trouvé le temps en dehors de ses importantes responsabilités administratives, d’apporter sa contribution à la compréhension de cette mutation annoncée de l’Etat camerounais, au service du développement national. Il mérite d’être encouragé et son ouvrage de recevoir l’accueil que justifient les efforts de son auteur. Professeur Maurice Kamto

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INTRODUCTION LA LONGUE MARCHE VERS LA DECENTRALISATION
La décentralisation administrative consacrée par la Constitution du 18 janvier 1996 est la réforme administrative la plus importante jamais réalisée au Cameroun, depuis l’avènement de l’Etat unitaire le 20 mai 1972. Elle est à coup sûr, l’une des réformes majeures de ces temps. C’est une onde de choc qui ébranlera les uns après les autres, tous les domaines de l’action publique, et la vie quotidienne des citoyens. Bien plus, cette réforme qui marque l’avènement de l’ère de la régionalisation au Cameroun est fondamentalement une réforme politique parce qu’il s’agit de changer un ordre ancien. En effet, loin d’être « une simple réforme administrative, la décentralisation induit une réforme plus globale de l’Etat, voire une redéfinition des rapports entre les citoyens et le pouvoir »1. Il ne saurait du reste en être autrement, car l’enjeu ultime de la décentralisation n’est ni plus ni moins, que la réforme de l’Etat lui-même voire celle de toute la société camerounaise. En somme, « il s’agit d’un acte révolutionnaire…qui ne peut que bouleverser notre vie publique »2. C’est dire combien la loi fondamentale de 1996, largement inspirée dans ses dispositions relatives à la décentralisation par la législation française de 1982, marque une rupture avec la tradition centralisatrice observée depuis l’indépendance du pays. En effet, les conditions particulièrement difficiles de l’accession du Cameroun à la souveraineté internationale marquées par une guerre civile sanglante dans une partie du pays, les nécessités de la construction nationale pour un pays présentant une diversité ethnique et culturelle
Chief Inoni Ephraïm, Premier ministre, Chef du Gouvernement de la République du Cameroun, discours d’ouverture du séminaire de restitution de l’étude portant sur la modernisation de l’administration territoriale, Yaoundé, 11 juillet 2006, inédit. 2 Joseph Mboui, ancien ministre article paru au journal La Vespérale, Hors série de janvier 2003.
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proverbiale, deux (2) langues officielles, le français et l’anglais et ayant subi les « dominations » islamique, allemande (1884-1916), puis anglaise (1916-1961) et française (1916-1960), les affres du sous-développement, dans un contexte où l’Etat précède la Nation, le poids de l’histoire et des déterminismes géographiques, ont déterminé la formation d’un Etat fort, ultra centralisé, peu soucieux de la promotion des libertés locales. Les propos ci-après de Ahmadou Ahidjo premier président de la République du Cameroun, illustrent éloquemment sa conception du rôle de l’Etat3 : « L’Etat, pour être à même de jouer efficacement ce rôle d’accoucheur de Nations, doit être fort (…) c’est-à-dire être doté des moyens nécessaires pour imposer sa volonté aux collectivités particulières, aux patries secondaires ». Cette particularité trouve certes son explication dans l’histoire mais aussi dans le niveau de développement politique et socio-économique du pays. Au plan historique, le système colonial français de l’«assimilation » des populations locales, « tend à prolonger au-delà de la métropole, un système administratif fortement centralisé et admettant mal l’existence de collectivités locales jouissant d’une certaine autonomie »4. Certes, la conception anglaise de l’«Indirect Rule » - ou administration indirecte - est aux antipodes du système d’organisation français, mais ce dernier a davantage influencé l’idéologie et les pratiques politiques des nouvelles autorités camerounaises. Au niveau politique, l’unité de l’Etat, impératif essentiel, implique que l’on s’appuie sur un réseau hiérarchisé, dont les ramifications s’étendent le plus loin possible. Le monopartisme triomphant achève d’exaspérer ce caractère. Dieudonné Oyono relève à cet égard qu’ «Ahmadou Ahidjo dont le credo était l’unité nationale, avait bâti son système sur une hostilité à tout ce qui eût risqué de démembrer et d’affaiblir l’Etat »5.

Dans La pensée politique d’Ahmadou Ahidjo Monte-Carlo, Editions Bory, 1968, p. 20 Gouverneur Hubert Deschamps, cité par Jacques Lombard dans Autorités traditionnelles et pouvoirs européens en Afrique noire, Paris, Cahier de la Fondation nationale des sciences politiques, 1967, p.101. 5 Dieudonné Oyono, Un parcours vital, Yaoundé, Edi’ Action, 1996, p. 175.
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Au surplus, les données socio-économiques confortent cette tendance prédominante à la centralisation : l’analphabétisme quasi-général, la prévalence des comportements tribaux, l’absence de cohésion nationale interdisent qu’une politique de décentralisation véritable puisse prospérer. Enfin, face à la modicité des moyens, à l’atonie du secteur privé, et à l’ampleur de la tâche, il apparaissait plus rationnel que l’Etat prenne luimême en main, les fonctions de développement économique et social. Au total, au Cameroun, comme dans la plupart des pays africains ayant subi la colonisation française, c’est une stratégie autoritaire et centralisée d’unification nationale qui a été conçue, appliquée, appuyée par une politique également centralisée de développement économique. Roger-Gabriel Nlep souligne opportunément à cet égard que « dans l’aménagement de ses circonscriptions administratives, le Cameroun a résolument rejeté la décentralisation en préférant une simple atténuation de la centralisation, par simple transfert de quelques pouvoirs aux chefs de circonscriptions administratives »6. La technique de déconcentration est effectivement largement utilisée pour mettre en place et renforcer les structures étatiques centralisées et hiérarchisées. Dans ce contexte, l’administration territoriale émerge comme la clé de voûte de ce système : « le vrai pouvoir local est entre les mains de l’administration locale »7. Deux étapes importantes en marquent le développement. La première étape est celle des années 1961/1962. Au lendemain de la réunification des Cameroun occidental et oriental, le 1er octobre 1961, deux textes constituent les principaux jalons de cette dynamique. Il s’agit du décret n° 61/DF/15 du 20 octobre 1961 fixant l’organisation territoriale de la République du Cameroun et du décret n° 62/DF/442 du 17 décembre 1962 portant création des emplois et des organismes administratifs assistant les inspecteurs fédéraux de l’administration dans l’exercice de leurs fonctions.

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Roger-Gabriel Nlep L’Administration Publique camerounaise, contribution à l’étude de systèmes africains d’administration publique, Paris, LGDF, 1989, p. 78 7 Jean-François Bayart, L’Etat au Cameroun, Paris, Presses de la Fondation nationale des sciences politiques, 2e édition, 1985, p.217.

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Dans le même esprit, la réforme institutionnelle de 1972, intervenue au lendemain de l’unification de l’Etat, le 20 mai 1972, loin de desserrer la centralisation, la renforce plutôt. En effet, le décret n° 72-349 du 24 juillet 1972 portant organisation administrative de la République Unie du Cameroun et le décret n° 72/422 du 26 août 1972 fixant les attributions des chefs de circonscriptions administratives et des organismes administratifs chargés de les assister dans l’exercice de leurs fonctions, assurent la totale emprise des autorités territoriales déconcentrées sur la vie locale. Cette réforme crée en particulier des provinces en lieu et place des régions administratives8, institue la fonction de Gouverneur qui remplace celle d’inspecteur fédéral de l’Administration et opère un renforcement considérable des pouvoirs de l’autorité provinciale. Comment s’étonner dès lors de la marginalisation des velléités décentralisatrices ? De fait, jusqu’à la révision constitutionnelle de 1996, le Cameroun n’a connu de la décentralisation que la dimension communale. Pour autant, il serait abusif de parler ici d’une véritable décentralisation, tant les atteintes à l’autonomie locale étaient fortes, à la fois au plan institutionnel et structurel. Au plan institutionnel, l’on a relevé : • la persistance de la désignation de l’organe exécutif de la commune par voie de nomination de l’autorité étatique dans trois catégories de communes : o l’administrateur municipal dans les communes rurales, de loin les plus nombreuses, jusqu’en 1992 ; o le délégué du Gouvernement dans les communes urbaines ; à régime spécial jusqu’en 2007 ; o le délégué du Gouvernement dans les communautés urbaines. • L’interventionnisme du parti unique à travers le phénomène de l’investiture dans la désignation des élus locaux qui ne prendra fin qu’avec les premières élections municipales pluralistes du 21 janvier 1996 ;
La région administrative de l’époque était non une collectivité territoriale mais une circonscription administrative coiffant des départements et ayant à sa tête un inspecteur fédéral de l’Administration.
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• l’existence d’une tutelle pesante, étouffante, bridant les initiatives et annihilant les libertés locales ; • Les caractéristiques propres des communes qui en font des collectivités petites, peu peuplées, pauvres et ne pouvant, à de rares exceptions près, constituer de véritables contrepoids ; Au plan structurel, il s’est dégagé : • l’indigence des finances locales, consacrant une véritable paupérisation de nombre de collectivités, privant ces dernières de moyens d’action conséquents ; • l’existence d’un personnel non qualifié, non préparé à l’exercice d’importantes responsabilités ; • le déficit de vision de l’élite. Sur un autre plan, le triomphe du monocamérisme des systèmes parlementaires africains apparaît comme « un corollaire de l’option des constituants africains pour la forme unitaire et centralisée de l’Etat »9. On voit en effet mal prospérer dans ce contexte l’idée d’une assemblée parlementaire en l’occurrence, le Sénat, assurant la représentation des collectivités territoriales ! La gestion centralisée des affaires publiques a finalement révélé ses limites. Elle s’est en effet avérée inefficace, inadaptée, impuissante à impulser les fonctions de développement socio-économique, à s’assurer la participation des populations et à promouvoir l’unité nationale. Ce modèle a débouché sur une crise de l’Etat post-colonial, traduite par la passivité, l’indifférence, le désintérêt voire l’hostilité des populations envers un système défaillant. A la fin des années soixante-dix, un bilan de vingt années de centralisation de l’Etat avait abouti à un constat d’une particulière sévérité : l’éclipse des pouvoirs autonomes, un parti unique dépendant de l’Etat, la prééminence de l’administration, l’omnipotence présidentielle10. Sur le terrain du développement, le constat d’échec est sans appel. Jean Michel Tekam11, leader du Parti démocrate socialiste (PDS) et candidat malheureux à l’élection présidentielle du 11 octobre 2004, martèle avec insistance que : « de même que l’Etat unitaire centralisé n’a
Charles Nach Mback, Démocratisation et décentralisation, Paris, Karthala-PDM, 2003, pp.287-288. 10 Dieudonné Oyono, op. cit. p. 176. 11 Dans un article au journal La Vespérale, Hors série janvier 2003.
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pas permis de construire la Nation, il est loin d’avoir apporté le développement ». Au total, et comme le souligne Dieudonné Oyono, «il apparaît nettement que les théories du développement qui accordaient un rôle prépondérant à l’Etat dans les pays en voie de développement ont débouché au Cameroun comme partout ailleurs en Afrique dans une impasse »12. Au-delà du monde en développement, la France, pays développé, championne du centralisme, principale source d’inspiration institutionnelle du Cameroun, a dû faire le même constat des limites de cette stratégie, après une expérience multiséculaire de « Jacobinisme »13. Au lendemain de sa victoire à l’élection présidentielle française le 10 mai 1981, François Mitterrand déclare au conseil des ministres du 15 juillet 1981 : « La France a eu besoin d’un pouvoir fort et centralisé pour se faire. Elle a aujourd’hui besoin d’un pouvoir décentralisé pour ne pas se défaire ». Et Gaston Defferre, considéré comme le père de la décentralisation de 1982 dans ce pays, de renchérir : « La centralisation constitue une méthode de gouvernement et une structure d’organisation politique archaïque, paralysante, dépassée qui ne répond plus aux exigences de la vie moderne et de la compétition entre les nations évoluées »14. Dans la foulée, le gouvernement socialiste du Premier ministre Pierre Mauroy, engage la grande réforme de décentralisation sous la houlette de Gaston Defferre, ministre d’Etat, ministre de l’Intérieur et de la Décentralisation, dont le point d’orgue sera la loi n° 82213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions. En tout état de cause, la faillite généralisée du modèle de développement centralisé explique l’émergence d’un mouvement favorable à la décentralisation. De nombreux Etats éprouvent dès lors le besoin de renforcer l’adhésion de la population en l’associant à la prise
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Dieudonné Oyono, op. cit. p. 205. Jacobinisme, suivant le Petit Larousse, signifie : « Doctrine démocratique et centralisatrice professée sous la révolution française par les jacobins. Opinion préconisant le centralisme de l’Etat ». 14 Dans une interview rapportée au journal Le Monde, dossiers et documents n°321 de juin 2003.

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en charge des affaires publiques, et de promouvoir les libertés et le développement locaux. Ce nouvel esprit coïncide en Afrique avec le retour du multipartisme. Certes, dans le cas particulier du Cameroun, le parti unique n’avait jamais été institué par la Constitution, qui s’est toujours limitée à déclamer que les partis et formations politiques concourent à l’expression du suffrage. Il est cependant constant que le pluralisme politique ne refait son apparition qu’au lendemain de la promulgation de la loi n° 90-56 du 19 décembre 1990 relative aux partis politiques. Au Cameroun, le concept et l’idée de décentralisation ont fait irruption dans le vocabulaire et le débat politiques au début des années 1990. Deux moments forts de l’histoire récente du pays, tous deux initiés par le président de la République Paul Biya vont y contribuer. C’est d’abord la « Rencontre Tripartite » organisée à Yaoundé du 30 octobre au 17 novembre 1991, regroupant les partis politiques, les pouvoirs publics et les personnalités indépendantes, en réaction à la forte agitation sociopolitique qui a suivi l’instauration du multipartisme. C’est ensuite, le « Large Débat » tenu aux mois d’avril-mai 1993 dans le cadre de l’élaboration de l’avant-projet de constitution par voie de correspondances écrites ou téléphoniques, télex ou télécopieurs au comité technique. La mise en œuvre d’une réforme d’une telle ampleur nécessite l’affirmation d’une volonté politique claire et ferme que certains observateurs ne semblent cependant pas discerner auprès des autorités camerounaises. Ainsi, l’hebdomadaire international « Jeune Afrique L’intelligent »15 n’hésite pas à proclamer en février 2003 qu’au Cameroun, « la décentralisation est au point mort ». Certes, reconnaît ce journal, des projets de lois prévoyant de larges transferts de compétences et de moyens financiers aux collectivités locales sont élaborés. Mais le processus est freiné en raison des réticences du président de la République Paul Biya, générées par les menaces de la décentralisation sur le maintien de l’unité nationale, et la lutte contre la corruption.
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Jeune Afrique L’intelligent n°2197 du 16 au 22 février 2003.

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La sortie de cet hebdomadaire international, généralement bien informé, ne peut cependant que surprendre, tant les autorités camerounaises avaient, après la consécration constitutionnelle de la décentralisation en 1996 multiplié, avant la publication de l’article incriminé, des signes forts témoignant de leur volonté de parachever cette réforme : • le changement de dénomination du ministère de l’Administration territoriale - assurant la tutelle des collectivités territoriales décentralisées - en ministère de l’Administration territoriale et de la Décentralisation, à l’occasion de la réorganisation du gouvernement intervenue le 24 août 2002 ; • la création au sein du ministère de l’Administration territoriale et de la Décentralisation d’un poste de ministre Délégué chargé de la Décentralisation, confié à l’ancien Gouverneur de la province du nord-ouest Adrien Kouambo Jomague, le 24 août 2002; • l’annonce par le chef de l’Etat, dans son message de vœux de nouvel an à la Nation du 31 décembre 2002, de l’ouverture du grand chantier de la décentralisation en 2003. Le retard observé dans la mise en œuvre de la politique de décentralisation initiée en 1996 a indubitablement généré des déceptions chez les uns, et chez les autres des doutes légitimant le soupçon d’un manque de volonté réelle des autorités camerounaises de conduire cette réforme jusqu’à son terme.
Une telle situation est pourtant loin d’être exceptionnelle. L’Italie qui, de par le monde, présente l’une des expériences de décentralisation les plus poussées, a attendu 23 ans, entre la promulgation de la Constitution du 27 décembre 1947 instituant des régions et leur mise en place effective à partir de 1970. Il n’est pas en tout cas indifférent de méditer l’opinion d’un spécialiste sur le rapport entre le temps et la décentralisation : « La décentralisation ne peut être pensée et surtout appliquée que par rapport au temps. Faute de temps suffisant, un certain nombre de régimes ont échoué dans les réformes qu’ils voulaient réaliser (…). Le temps apparaît toujours comme un facteur important de la réforme de l’organisation locale »16. Quoi qu’il en soit, la problématique de la décentralisation est devenue progressivement, depuis la deuxième moitié des années 1990, un thème
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Jean-Marie Pontier, La décentralisation et le temps, RDP, 1991, p.1218.

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essentiel du débat politique au Cameroun, bien qu’il soit limité pour l’instant aux élites de la vie politique et administrative, et à quelques partis politiques. Nombre d’organisations politiques de différentes sensibilités en réclament en tout cas, de façon récurrente, la mise en œuvre. C’est le cas de l’Union démocratique du Cameroun (UDC) d’Adamou Ndam Njoya dont l’avant-projet de constitution du Cameroun prévoyait un Etat unitaire décentralisé et une ample décentralisation économique, financière et administrative réalisée au sein des collectivités territoriales dénommées régions et communes. L’Union nationale pour la démocratie et le progrès (UNDP) de Bello Bouba Maïgari n’est pas en reste qui, non seulement a fait de la décentralisation son cheval de bataille, mais se targue en plus d’être « le tout premier parti politique au Cameroun à avoir prôné l’instauration d’un Etat fortement décentralisé avec les régions et les communes, jouissant d’une réelle autonomie aux plans financiers et administratifs17 ».

Seul le « Social Democratic Front » (SDF) de Ni John Fru Ndi, qui a toujours campé dans une posture d’opposition radicale au régime du « Renouveau national » de Paul Biya, tranche avec cet unanimisme en prônant le retour au fédéralisme qui, seul à ses yeux, « garantit l’identité des différentes composantes du pays »18. Cela n’empêche cependant pas de nombreux responsables de ce parti de marquer un intérêt caractérisé pour la décentralisation. Ainsi, tirant les enseignements de la première session parlementaire de l’année 2003, le député SDF du Bui, Joseph Bonazem Lukong 19, dissimule mal sa déception que la représentation nationale n’ait pas examiné en cette occasion, les projets de lois sur la décentralisation. Son collègue Bangsi Emmanuel20, député SDF de Boyo relève pour sa part à la veille de la première session parlementaire de l’année 2004 que « …les doléances des populations convergent vers la mise en place des nouvelles

Propos de M. Mohamadou Talba, membre du comité central de l’UNDP à l’émission Expression directe de la CRTV des 27 au 28 mai 1999. 18 Propos de Tazo Acha Asonganyi, secrétaire général du SDF, Cameroon Tribune n°8443/4642 du 27 septembre 2005. 19 Cameroon Tribune du 04 avril 2003. 20 Cameroon Tribune du 10 mars 2004.

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institutions prévues par la Constitution notamment la mise en œuvre de la décentralisation ». Bien entendu, dans ce débat, le Rassemblement démocratique du peuple camerounais (RDPC) est en parfaite harmonie avec son leader Paul Biya, initiateur de cette réforme, qui déclare21 : « …Je n’en pense pas moins que la participation des citoyens à la gestion des affaires qui les touchent directement est à encourager afin qu’ils se sentent mieux intégrés à notre communauté nationale. Nous mènerons ce projet à bien ». La décentralisation fait ainsi l’objet d’une approbation quasi-générale. A l’analyse, elle apparaît comme l’un des rares thèmes fédérateurs de la classe politique camerounaise. Il est significatif à cet égard de constater qu’aucune voix ne se soit élevée à ce jour contre elle, pour défendre la centralisation. Au contraire, elle suscite des espérances, des enthousiasmes, des rêves, des ambitions, des appétits nourris sans doute par la perspective d’investir de nouvelles positions de pouvoirs qu’elle génère, mais aussi… des craintes. On pourrait dire en définitive que la décentralisation fait désormais partie de notre patrimoine politique national. La légitimité de cette politique qui s’appuie sur un large consensus est incontestable. Il apparaît toutefois indispensable qu’un débat de fond soit engagé dans l’opinion sur les véritables enjeux de cette réforme majeure. Aucun discours véritable sur la décentralisation en Afrique ne peut cependant éluder le questionnement sur les fondements de l’Etat africain post-colonial, et, dans le cas particulier du Cameroun, une incursion dans la problématique de la forme de l’Etat. Après cette immersion dans l’histoire, l’émergence du système local sera retracée. Le présent tome s’achève par un développement sur l’action des collectivités territoriales.
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Discours d’ouverture du 2e congrès extraordinaire du RDPC le 07 juillet 2001.

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TITRE PRELIMINAIRE LA CREATION CONTINUE DE L’ETAT
Pour la plupart des observateurs, l’Etat africain post-colonial est indexé comme le principal responsable de la faillite et du naufrage du continent noir. Cette hypothèse sera du reste largement documentée dans les pages qui suivent, et principalement au chapitre premier. Les révélations de la campagne de lutte conte la corruption menée au Cameroun dans le cadre de « l’Opération Epervier » apparaissent bien à cet égard comme une pièce supplémentaire à verser au dossier du procès de l’Etat au Cameroun et en Afrique. La problématique de la crise de l’Etat africain post-colonial prend toutefois au Cameroun une tonalité particulière avec l’acuité et la rémanence du débat sur la forme de l’Etat, objet du chapitre deuxième, opposant pour l’essentiel, les tenants de l’Etat fédéral aux partisans de l’Etat unitaire. C’est dire que le redressement de l’Afrique est étroitement lié à l’entreprise de refondation de l’Etat africain en ce début du troisième millénaire. La réflexion sur les fondements du nouvel Etat à mettre en place en Afrique constitue par conséquent, un enjeu considérable. La décentralisation qui est présentée comme l’une des voies de sortie de crise s’affirmera-t-elle comme la panacée tant attendue ? Autrement dit, l’Etat unitaire décentralisé peut-il réussir là où l’Etat unitaire centralisé a échoué ? En définitive la décentralisation est-elle une chance crédible de refondation de l’Etat africain ?

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CHAPITRE I LA CRISE DE L’ETAT AFRICAIN POST-COLONIAL
L’Etat africain post-colonial a-t-il tenu les promesses des indépendances et répondu aux nombreuses attentes des Africains ? La réalité africaine incite à reconnaître avec Achille Mbembe 22 que « l’interrogation sur le pouvoir, l’Etat, et la Nation s’est polarisée sur l’échec de la greffe occidentale de l’Etat dans cette région du monde ». En tout cas, la crise de l’Etat africain post-colonial devrait stimuler la réflexion sur la recherche des voies et moyens de sortie de crise, et en particulier, sur les contours et les fondements du nouvel Etat à mettre en place en Afrique. SECTION I : LES PROMESSES DES INDEPENDANCES Après les humiliations de toute sorte subies pendant la colonisation, les Africains étaient en droit d’escompter des indépendances, la restauration de leur dignité, mais aussi une amélioration de leurs conditions de vie. L’Etat quant à lui était sommé de combler le retard du continent noir, de l’introduire dans la modernité, et d’assurer la prise en main par les Africains eux-mêmes de leur destin. Dans l’euphorie des indépendances, les nouveaux dirigeants africains, déterminés à forcer la marche du train de l’histoire, devant l’immensité de la tâche, ouvrent le vaste chantier de la construction étatique et assignent à l’Etat deux priorités, à savoir, la construction de l’Etat et la promotion du développement économique. PARAGRAPHE I : LA CONSTRUCTION ETATIQUE Les nouveaux dirigeants africains héritent, à l’indépendance, de l’armature institutionnelle mise en place par le colonisateur. L’accession des pays africains à la souveraineté internationale a déterminé une expansion considérable des structures administratives centrales, et la territorialisation des structures locales, du fait de la prise
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Achille Mbembe, Afriques indociles : Christianisme, pouvoir et Etat en société postcoloniale, Paris, Karthala, 1988, p. 138.

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en charge par l’Etat nouveau des multiples fonctions, dans tous les domaines, précédemment assurées par l’Etat colonial et des nécessités du contrôle de l’espace. A propos du type d’Etat à construire, la colonisation française a posé dans les pays africains francophones, les jalons d’un Etat centralisé d’inspiration jacobiniste « entièrement conçu pour que le pouvoir central soit puissant »23. La sortie pittoresque ci-après de Lavroff24 est révélatrice de l’état d’esprit du colonisateur français : « Comme le père qui souhaite que ses enfants lui ressemblent et s’attendrit lorsqu’il reconnaît en eux certains de ses traits physiques ou de ses comportements, les anciennes métropoles coloniales voyaient dans les nouveaux Etats africains des pays faits à leur image et espéraient que leur évolution se ferait dans le sens d’une assimilation aux modèles européens ». En adoptant le modèle de l’Etat-nation, ultra centralisé de type jacobiniste, l’Afrique a tourné le dos à des formes traditionnelles d’organisation reposant sur des dynamiques sociales internes. Le modèle occidental s’est trouvé ainsi plaqué sur des formations sociales gouvernées par des codes culturels et des conceptions de l’organisation spécifiques25. Cette inadéquation entre le système politique et les structures sociales préfigure déjà l’échec de la greffe occidentale de l’Etat-nation dans le continent noir. Il est cependant constant que pour les nouveaux dirigeants africains, la finalité des indépendances était le développement économique et l’unité nationale. PARAGRAPHE II : LA PROMOTION DU DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE L’état de délabrement de l’économie africaine et la paupérisation des populations justifient amplement l’inscription du développement parmi les priorités de l’agenda politique des dirigeants africains.

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Dimitri-Georges Lavroff, Les partis politiques en Afrique noire, pp. 51-52. Op. cit. introduction. 25 Achille Mbembe, op. cit., p.140.
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Conformément aux canons jacobinistes, une politique centralisée de développement économique est partout mise en œuvre. La concentration des principaux leviers économiques entre les mains de l’Etat est considérée comme le moyen le plus efficace d’impulser un développement homogène et uniforme sur toutes les parties du territoire. La pertinence de cette option, aux yeux des dirigeants africains, est confortée par le manque criant d’infrastructures, l’absence d’une classe d’entrepreneurs dynamiques, bref par l’atonie du secteur privé. Les deux premières décennies des indépendances représentent dès lors l’âge d’or des plans de développement. Quelle que soit l’acuité des problèmes de développement, la priorité des priorités pour les dirigeants africains reste cependant la question nationale qui, de leur point de vue, conditionne la stabilité voire l’existence de l’Etat. PARAGRAPHE III : LA QUESTION NATIONALE La quête d’unité est une préoccupation constante des dirigeants, toutes tendances idéologiques confondues. Ainsi, le président Ahmed Sekou Touré, l’homme du non cinglant à Charles de Gaulle 26 soutient que « la révolution nationale… ne peut reposer que sur l’union la plus étroite possible de l’ensemble du peuple »27. Aux indépendances, la Nation n’existe pas. Les Etats africains dont les frontières avaient été délimitées à la fin du XIXe siècle, à la conférence de Berlin, au mépris des considérations humaines, sociologiques, et culturelles apparaissent divisés, hétérogènes, multiethniques, multiculturels, sans substrat sociologique, et caractérisés par l’absence d’un véritable sentiment national. Georges Burdeau28 relève à cet égard que si dans les pays anciens, c’est la Nation qui a fait l’Etat, dans l’Etat nouveau, tel qu’il apparaît sur le continent africain, c’est l’Etat qui doit faire la Nation.

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Il s’agit du « Non » de la Guinée, au projet de création d’une confédération initiée par la France. 27 Ahmed Sékou Touré, La révolution et le progrès social, Conakry, p.284. 28 Georges Burdeau, L’Etat, Paris, Editions du Seuil, 1970, p.37.

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Le président Léopold Sédar Senghor29 avec son éloquence particulière, a mis en exergue cette responsabilité de l’Etat : « L’Etat doit être le moyen majeur de la construction nationale. L’Etat est à la Nation ce que l’entrepreneur est à l’architecte ». Pour atteindre cet objectif, les dirigeants africains sont persuadés qu’ils doivent au préalable réduire les particularismes, et en particulier l’univers plural des ethnies, mais surtout, en finir avec le pluralisme politique, en instituant le parti unique. 1. La réduction des particularismes L’ethnicité est perçue comme le mal absolu, le rival de l’Etat en tant que « détourneuse » d’allégeance. Elle est considérée comme porteuse des germes de nuisance à l’Etat et à la Nation, et doit par conséquent être combattue. En un mot, pour les dirigeants africains des indépendances, l’ethnicité est le mal suprême, un facteur de négativité, la source de toutes les perturbations politiques, économiques et sociales. Cette aversion des dirigeants envers les particularismes ethniques et culturels procède de la vision jacobiniste qu’ils ont intériorisée, laquelle exclut les différences, et s’entend comme homogénéisation, uniformisation. Le président L. S. Senghor30 récapitule cette vision dans la formule suivante : la Nation a pour mission de « rassembler les patries pour les transcender ». Pour sa part, le président Ahidjo31, considéré comme un des chantres de l’idéologie de la construction nationale clame : « Tout camerounais doit se persuader que toutes les ethnies du Cameroun sont appelées, je dirais même condamnées à faire ensemble le chemin qui mène à la construction d’une Nation forte et prospère ». La répression des libertés et de l’autonomie locales découle sans doute de la même logique et explique la méfiance viscérale envers toute forme de décentralisation et de gestion des populations par des responsables élus par ces dernières.
L. S Senghor, Nation et voie africaine du socialisme, Paris, Présence Africaine, 1961, pp. 23-24 30 Léopold Sédar Senghor, op. cit. p.25. 31 Ahmadou Ahidjo, discours au premier conseil national de l’UNC, le 05 novembre 1967 à Yaoundé.
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Le président Ahmed Sékou Touré32 clôt ce débat par cette formule lapidaire : « Il ne saurait être admis des groupes religieux ou ethniques qui disposent d’une personnalité propre ». Aux yeux des dirigeants africains de l’époque des indépendances, l’ethnie n’est cependant pas le seul obstacle à l’intégration nationale. Le pluralisme politique est également indexé. 2. L’avènement du parti unique Pour les dirigeants africains, l’unicité partisane apparaît comme un élément fondamental de la lutte contre la désagrégation nationale, surtout dans des pays où, comme au Cameroun, le multipartisme recouvrait en réalité des oppositions ethniques33. Achille Mbembe34 renchérit que pour les dirigeants africains, seul le parti unique « pourrait épargner la société des effets d’éclatement et d’implosion. Il devait structurer la Nation, endiguer les forces d’éparpillement et se subordonner les "identités de contrebande", les identités ethniques notamment, l’objectif final étant la production d’une société unie ». Ces dirigeants, qui écartent d’un revers de main les arguments de ceux qui considèrent l’instauration d’un parti unique comme un prétexte pour confisquer le pouvoir en réduisant toute opposition, mettent en avant le rôle du parti unique dans la construction nationale. Ainsi, le président Ahmadou Ahidjo35 déclarait dès 1962 que « l’unité politique est la condition sine qua non de l’unité des esprits, de l’unité des sentiments patriotiques, c’est-à-dire d’une réelle unité nationale ». Décidément intarissable sur ce sujet, le premier chef de l’Etat camerounais devait préciser plus tard la mission du parti unique : « Tout en complétant le rôle d’unification de l’Etat, le parti apporte un élément supplémentaire essentiel à la formation de la Nation : la construction nationale »36.
Ahmed Sekou Touré, cité par Asso Bernard, in Le Chef de l’Etat Africain, Paris, Albatros, 1976, pp.99-100. 33 Jean-Pierre Fogui, L’intégration politique au Cameroun, Paris, LGDJ, 1990, p. 130. 34 Achille Mbembe, op. cit. p.140. 35 Ahmadou Ahidjo, Rapport de politique générale au congrès de l’Union Camerounaise à Ebolowa, 4-8 juin 1962. 36 Ahmadou Ahidjo, La pensée politique d’Ahmadou Ahidjo, Monte-Carlo, Editions Bory, 1968, p.41.
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Près d’un demi-siècle après les indépendances, la question qui fuse sur toutes les lèvres est : qu’a-t-on fait des promesses et des attentes primitives ? SECTION II : LA DESILLUSION
Mieux que mille discours savants et autres monographies, l’image37 qui a fait le tour du monde en mai 2006, de jeunes immigrants clandestins noirs africains en pleurs, menottes aux mains, transportés par les autorités marocaines aux portes du Sahara après l’échec de leur tentative de pénétrer dans les enclaves espagnoles de Ceuta et Melilla, traduit la désespérance de l’Afrique noire contemporaine.

A la question de savoir si l’Afrique est dans une impasse, la réponse de Thierry Michalon38 est sans surprise : « Peut-être le moment serait venu de le reconnaître ». Au plan économique et social, la situation du continent noir évoque l’apocalypse : « Les économies africaines sont grabataires ou frisent le coma économique, la plupart des pays végètent dans les affres de l’ajustement structurel, les budgets de la transition démocratique sont désespérément faméliques… La paupérisation structurelle du monde rural, l’essor chaotique des pseudo-villes, la saharisation de la culture, la dérive du système éducatif »39 ont depuis franchi la cote d’alerte. D’ailleurs, la primauté de la lutte contre la pauvreté sur le développement montre bien que la survie a déclassé le développement parmi les priorités, ce qui constitue une indéniable régression. Sur le terrain politique, la situation n’est guère plus reluisante : « Les politiques ultra-jacobines menées dès les indépendances escomptant de l’Etat centralisé qu’il construise la Nation, ont de toute évidence échoué. Bien pire, exacerbant les rivalités communautaires et les tensions interethniques qu’elles prétendaient estomper, elles ont généralement fait régresser un sentiment national qu’elles pensaient faire progresser »40.
Jeune Afrique, Hors série n°12 mai 2006. Thierry Michalon, Quel Etat pour l’Afrique ?, Paris, Présence Africaine, 1978, p. 17. 39 La natte des autres. Pour un développement endogène en Afrique, sous la direction de Joseph Ki-Zerbo, Codesria, Dakar, 1992, Introduction. 40 Thierry Michalon, « A la recherche de la légitimité de l’Etat », communication présentée au colloque la création du droit en Afrique, Bordeaux, octobre 1995, pp. 2728.
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Mouiche Ibrahim41 a de ce fait beau jeu de comparer le Cameroun à « un village dont les habitants s’ignorent, dont les entités ethniques se juxtaposent les unes à côté des autres, repliées chacune sur son identité et entretenant finalement presque pas de commerce culturel entre elles ». Le bouc émissaire de cette descente aux enfers est trouvé. Pour nombre d’observateurs, les tourments que connaît le continent sont d’abord imputables à l’Etat africain post-colonial, « cet Etat importé assurément, mal assimilé, et impréparé pour le combat de la modernité »42. PARAGRAPHE I : L’ETAT AFRICAIN POST-COLONIAL : L’HISTOIRE D’UNE GREFFE RATEE La crise de l’Etat africain post-colonial n’est guère contestée par personne aujourd’hui. Le jugement de Raogo Antoine Sawadogo43 est à cet égard sans appel : « Il y a donc crise de l’Etat post-colonial. En moins d’un demisiècle d’existence, il s’essouffle, faiblit, disparaît ou est moribond ». Pour leur part, Jean du Bois de Gaudusson et Jean François Medard44 le tiennent pour un Etat « mou, sous-développé, faiblement institutionnalisé qu’on a pu qualifier de néo-patrimonial, pour insister sur la confusion du public et du privé qui caractérise son mode de fonctionnement ». Dans le même ordre d’idées, Jean Pierre Olivier de Sardan45 épilogue sur la « dramatique déliquescence des Etats en Afrique ». Sur ce même thème, Joseph Ki-Zerbo46 est plus acerbe encore : « Alors, l’Etat-Nation ne signifie rien pour nous. L’Etat africain n’est même pas une réalisation véritable de l’Etat-Nation. C’est un avatar, une séquelle du système colonial ».
Mouiche Ibrahim, « Mutations socio-politiques et replis identitaires en Afrique. Le cas du Cameroun » in Revue Africaine de sciences politiques, vol I n°2, 1996, p.188. 42 Maurice Kamto, Déchéance de la politique, Yaoundé, Editions Mandara, 1999, p.39. 43 Raogo Antoine Sawadogo, L’Etat africain face à la décentralisation, Editions Karthala, Club du Sahel et de l’Afrique de l’Ouest, 2001, p.16. 44 Jean du Bois de Gaudusson et Jean François Médard, « La crise permanente de l’Etat et la recherche difficile de nouveaux modes de régulation » in Afrique contemporaine, numéro spécial, 3e trimestre 2001. 45 Jean-Pierre Olivier de Sardan, Le Monde Diplomatique n°551, février 2000. 46 Joseph Ki-Zerbo, op. cit. p.69.
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