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La gestion budgétaire de l'hôpital public en Côte d'Ivoire

De
402 pages

La gestion budgétaire de l'hôpital public constitue une dimension incompressible du management général qu'il importe à tout acteur hospitalier de connaître. Gérer l'hôpital public ivoirien, c'est d'abord et surtout gérer des dotations budgétaires rares face à une immensité d'urgences à couvrir.

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Ajouté le : 01 avril 2013
Lecture(s) : 96
EAN13 : 9782296534865
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LA GESTION BUDGÉTAIRE Mohamed D. KOUYATÉ
DE L’HÔPITAL PUBLIC EN CÔTE D’IVOIRE
Les exigences d’urgence et de sécurité dans la délivrance des soins de
santé qu’emportent les missions assignées à l’hôpital public lui confèrent
un cadre organisationnel particulièrement sensible à la parfaite maîtrise des LA GESTION BUDGÉTAIRE
règles et procédures budgétaires en vigueur. En cela, la gestion budgétaire
DE L’HÔPITAL PUBLICde l’hôpital public constitue une dimension incompressible du management
général qu’il importe à tout acteur hospitalier de connaître. EN CÔTE D’IVOIREGérer l’hôpital public ivoirien, c’est d’abord et surtout gérer des dotations
budgétaires rares face à une immensité d’urgences à couvrir.
Impérativement, la maîtrise de la gestion budgétaire s’impose en l’espèce.
Docteur Mohamed D. KOUYATE est né à Dimbokro, en
Côte d’Ivoire. En sa qualité d’administrateur des services
fi nanciers formé à l’ENA d’Abidjan, il a successivement
occupé, à titre principal, les postes de directeur des aff aires
administratives et fi nancières du ministère des Transports,
directeur de l’administration et des fi nances du CHU de Yopougon, directeur
général du CHU de Cocody et directeur des ressources humaines du ministère
de la Santé et de la Protection sociale. Il assure actuellement les fonctions de
secrétaire général de l’Observatoire ivoirien de la fl uidité des transports.
Préface du professeur Dosso Mireille
ISBN : 978-2-336-29298-4
38,50 euros
LA GESTION BUDGÉTAIRE
Mohamed D. KOUYATÉ
DE L’HÔPITAL PUBLIC EN CÔTE D’IVOIRE






LA GESTION BUDGÉTAIRE
DE L’HÔPITAL PUBLIC
EN CÔTE D’IVOIRE








Du même auteur, chez L’Harmattan :


L’hôpital public dans le système sanitaire ivoirien, 2012.
Pour une assurance maladie universelle en Côte d’Ivoire.
Réformer le système de tarification, 2012.



























© L’Harmattan, 2013
5-7, rue de l’École-polytechnique ; 75005 Paris

http://www.librairieharmattan.com
diffusion.harmattan@wanadoo.fr
harmattan1@wanadoo.fr

ISBN : 978-2-336-29298-4
EAN : 9782336292984Mohamed D. KOUYATÉ







LA GESTION BUDGÉTAIRE
DE L’HÔPITAL PUBLIC
EN CÔTE D’IVOIRE






Préface du professeur Dosso Mireille


















« Pour réussir dans le monde, retenez bien ces trois maximes :
Voir, c’est savoir ;
Vouloir c’est pouvoir ;
Oser, c’est avoir. »
Alfred de Musset (1810-1857)








A
Ma mère Nangbè Zéinab Férima
J’ai tant besoin de toi.
Tu me manques tant.
La blessure profonde est ouverte à jamais.
Que DIEU te veille éternellement.


















PREFACE

L’organisation et le fonctionnement comptable et financier de l’hôpital
public constituent, incontestablement des champs de savoir qui méritent
d’être ouverts à la connaissance de tous.
En effet, longtemps circonscrit à sa dimension purement clinique et
humanitaire, l’hôpital s’est progressivement affranchi, dans son évolution, de
ses clichés réducteurs pour relever les traits d’une organisation assujettie aux
normes applicables à toute entreprise moderne. Les règles de gestion de ses
ressources financières comportent, dès lors, respect des dispositions légales
et réglementaires édictées par les autorités budgétaires de droit.
Soins et management sont désormais deux entités indissociables pour
parler de gestion efficiente d’un hôpital. Le concept d’hôpital « ingérable »
n’est plus d’actualité même dans les pays à ressources limitées. La « Santé
publique » devient une entreprise comme les autres.
Les connaissances clairement exposées et compréhensibles de ce livre
sur « la Gestion Budgétaire de l’hôpital public « vont participer à la
satisfaction de l’exigence de bonne gouvernance nécessaire au management
des organisations sanitaires.
En effet, en instruisant les acteurs et les partenaires du système de santé
ivoirien sur l’organisation financière et comptable, les principes et règles de
gestion budgétaire, la nomenclature et les acteurs budgétaires de l’hôpital
public, cet ouvrage permet de saisir l’institution hospitalière dans un autre
champ de perception qui invite à la rigueur et à la méthode.
La conception générale du présent ouvrage traduit la volonté inébranlable
de son auteur de contribuer à l’essaimage des connaissances relatives au
monde hospitalier et, au monde sanitaire. En cela, je l’encourage et le
félicite.
Puisse cet effort aider à l’éclosion de nombreux ouvrages ouverts au
management de l’hôpital public pris dans ses multiples facettes.


Pr DOSSO Mireille
Directrice de l’Institut Pasteur de Côte d’Ivoire








AVANT-PROPOS

« La gestion budgétaire de l’hôpital public » ambitionne de
prolonger le début d’éclairage jeté sur l’univers hospitalier ivoirien
par l’ouvrage « l’hôpital public dans le système sanitaire ivoirien ».
Sous le paravent de concepts juridiques incompressibles et de
procédures balisées, le budget de l’hôpital public se forge et s’élève en
empruntant sa naissance et son existence au moule préétabli par les
institutions étatiques. Cependant, la configuration architecturale de
l’hôpital public dans ses dimensions administrative, comptable et
financière impose d’accorder des spécificités à sa conception
budgétaire. En fait, la gestion budgétaire est essentiellement
appréhendée ici dans sa composante formelle, en ce qu’elle consacre
les règles et principes qui lui servent de fondements. Mais ce
formalisme qui sert d’enveloppe au budget de l’organisation
hospitalière s’offre comme un prétexte à l’ouverture de l’épineuse
question du financement du système de santé ivoirien, partant, de
l’hôpital public. Elle ne sera compulsée et vidée qu’ultérieurement,
même si son ombre tutélaire continue de planer sur les réflexions et
les réalisations en cours.
Le bref tracé de problématiques diverses que les développements
sus-exposés suggèrent traduit l’urgence à nourrir les réflexions et les
expériences qui doivent porter sur l’hôpital public ivoirien. Il importe
donc de répondre à une pression et à une passion qui ne sauraient être
différées sous peine d’abdiquer face à l’indolence, à la négligence et à
la paresse dont les bras sont toujours ouverts.
Le défi porté par le présent ouvrage est celui de l’essaimage des
rares connaissances acquises sur l’hôpital public au contact de ses
réalités et des textes qui le fondent. L’univers hospitalier ivoirien est
méconnu et inconnu tant les sources d’enseignements et de
renseignements manquent. Il s’offre comme un vaste territoire
ensemencé mais non encore récolté.
De l’indépendance de la Cote d’Ivoire en 1960 à nos jours, que
d’expériences et de sciences managériales portées et vécues par l’hôpital
public sont restées dans le secret des têtes et des cœurs. Avec certitude et
meurtrissures, je clamerai ici qu’aucun ouvrage n’a été en grossesse de la
gestion budgétaire de l’hôpital public. Oui, avec peine, je constate qu’aucun
ouvrage ne l’a porté avant le présent. Mon engagement et ma motivation à
écrire ce livre s’en trouvent plus affirmés et affranchis.
11 Le paradigme qui a prévalu jusqu’à ce jour doit impérativement céder la
place à un autre constitué de pensées et d’actions orientées vers l’expansion
des connaissances fortes du vécu managérial de l’hôpital public. Il doit
veiller à l’émergence systématique de toute volonté inscrite dans cette
optique et fédérer toutes les énergies fécondées par ces pensées et actions.
Il s’est agit ici de présenter la gestion budgétaire sous une vue
juridiquement irréprochable et remarquablement claire. Des points
optionnels ont été intégrés au texte qui se situent au-delà de son objet
principal aux fins d’extension de son domaine d’analyse et de
compréhension. Les développements particuliers consacrés aux
interventionnismes budgétaire et fiscal ainsi qu’à la politique budgétaire de
l’Etat concourent à la satisfaction de ces attentes.

La rédaction du présent ouvrage s’est assujettie à l’incompressible esprit
de simplicité et de brièveté qui interdit de complexifier le texte par
d’incessants renvois de bas de pages à des ouvrages ou articles spécialisés.
Les principaux textes législatifs et réglementaires qui portent les règles
des lois de finances et de la comptabilité publique ainsi que les
nomenclatures comptables ont largement suffit à notre bonheur. En leur
apportant, en complément, les textes fondateurs et d’organisation des
établissements d’hospitalisation publics, la source essentielle et substantielle
de l’ouvrage se trouvait dès lors solidement constituée. Il n’apparaissait alors
que superfétatoire et surabondant de verser des références bibliographiques
denses et de peu d’intérêt. Ce qui n’a pas éteint toute volonté de faire figurer
une bibliographie sélective à la fin de l’ouvrage. Car, à maints égards, ces
intérêts bibliographiques ont concouru à la formation de la trame de
l’ouvrage, nouée essentiellement autour des lois de finances et des règles de
la comptabilité publique ainsi que de l’organisation administrative,
financière et comptable de l’institution hospitalière publique.
A chaque génération de managers hospitaliers ivoiriens s’imposent, en se
posant, des défis spécifiques. Le défi emblématique qui s’impose à la
mienne, sur la base de mon référentiel personnel, est celui de la rédaction
d’ouvrages pionniers. Je tente, autant que faire se peut, de m’y astreindre en
m’obligeant à n’escamoter aucun pan du défi. C’est en cela que le présent
ouvrage souffre certainement de mes faiblesses et de ma paresse. Mais je me
suis agrippé à l’ouvrage et cent fois je l’ai remis sur le métier à l’effet de
faire s’interpénétrer, à doses plus ou moins égales, qualité, quantité et
originalité. Y ai-je réussi ?
12 INTRODUCTION

La santé, souvent approchée comme l’absence de maladie ou l’absence de
« mal-être », est définie par la constitution de l’Organisation Mondiale de la
Santé en 1947 comme un « état de bien être total, physique, mental et social,
et non seulement l’absence de maladie et d’infirmité ». C’est dans cette
optique qu’en proposant l’objectif de la santé pour tous d’ici à l’an 2000,
l’Assemblée mondiale de la santé a convenu, dès 1977, que l’objectif social
de tous les gouvernements et de la communauté internationale consiste en la
réalisation, par tous les peuples du monde, du meilleur état de santé leur
permettant de mener une vie socialement et économiquement productive. De
cette définition, il suit que tout gouvernement soucieux du bien-être de ses
populations doit élaborer une politique sanitaire complète qui doit tendre,
non seulement à la guérison des malades, mais aussi à prévenir les maladies,
prolonger la vie, améliorer la santé et la vitalité mentale et physique des
individus. Ce qui implique des actions individuelles et collectives
appropriées à un double niveau préventif et curatif.
En fait, la santé constitue, à la fois, une condition essentielle du bien-être
des individus et un objectif fondamental du développement social et
économique. Il existe donc une corrélation positive entre le revenu par
habitant, le niveau de vie et l’état de santé. Cette dialectique santé-
développement impose à toute société organisée, c’est-à-dire tout Etat, de
concevoir et de mettre en œuvre un type d’organisation sanitaire apte à
l’intégrer efficacement. L’Etat ivoirien y a réfléchi en s’inspirant de
plusieurs approches possibles.
La première source d’inspiration en l’espèce puise dans la tradition
libérale orthodoxe selon laquelle l’initiative privée trouve spontanément la
meilleure réponse aux besoins exprimés par la population, par l’adaptation
de l’offre à la demande. Dans ce contexte, l’intervention de l’Etat se limite
essentiellement à la protection de l’exercice normal de la médecine, au
respect des prescriptions de la police sanitaire, à l’organisation, à la
coordination, à la régulation et au contrôle des problèmes ou des questions
d’intérêt commun. Il s’ensuit une dualité de la médecine de clientèle, la
médecine de riches, et de la médecine sociale, la médecine des pauvres.
Cette situation nait du fait qu’une partie de la population manque de moyens
et que seuls des groupements désintéressés telles que les collectivités
publiques, les associations, les sociétés mutualistes, etc. organisent des
centres de soins gratuits ou semi-gratuits à son intention. Cette structure était
en vigueur en Cote d’Ivoire, de manière officielle, avant l’indépendance. De
nos jours, elle existe dans les faits eu égard à la discrimination dans la prise
en charge des malades dans les structures sanitaires privées et publiques. Les
premières n’accueillent que la clientèle aisée tandis que la clientèle pauvre se
retourne vers les secondes. Elle survit également spontanément dans la
13 plupart des pays, notamment dans les nations occidentales, souvent sous une
forme plus ou moins entretenue par l’idée de médecins des pauvres.
La seconde source provient d’une conception opposée à la première.
L’Etat y estime que la protection de la santé constitue une de ses
responsabilités essentielles. En conséquence, c’est à lui qu’il revient de
mettre en place une administration complète, chargée de prévoir et
d’élaborer dans les moindres détails l’organisation des soins et de la
prévention, avec des personnels médicaux qui sont de véritables
fonctionnaires.
Le Service National de Santé anglais s’inspire de cette idée, mais sans
conférer un statut de fonctionnaires au corps médical qui conserve, en outre,
une large marge d’initiative en matière d’organisation des soins.
Face aux modèles théoriques ci-haut rappelés, la Cote d’Ivoire a conçu un
système mixte et complexe. Il s’agit d’une organisation relativement logique,
fruit d’un plan assez cohérent et prémédité, mais qui met en présence des
réseaux complexes qui sont plus portés sur la superposition que
l’harmonisation. Dans cet ensemble complexe, trois secteurs émergent qui
sont le secteur public, le secteur semi-privé et le secteur privé.
Dans le secteur public, il est important de faire état de certaines notions
juridiques fondamentales à l’effet de mieux appréhender l’organisation et le
fonctionnement des institutions sanitaires. A cette fin, Il faut d’abord situer
en droit le propriétaire de l’institution et ensuite savoir qu’elle s’insère
étroitement dans les structures administratives du pays dont les grands traits
ne sauraient donc être ignorés.
L’analyse du support juridique des institutions sanitaires fait ressortir
qu’elles appartiennent, lorsqu’elles jouissent de la personnalité morale ou
juridique, à la catégorie des personnes morales. Sous ce terme, sont désignés
des êtres abstraits consistant en un groupement de personnes physiques ou en
un établissement ou en une œuvre que le droit considère et traite, dans une
certaine mesure, comme des individus. Cette notion de personnalité juridique
s’explique par des considérations pratiques liées à la nécessité d’une vie
juridique propre. En effet, les groupements ont besoin, pour atteindre le but
qu’ils se sont assignés :
-de posséder un patrimoine distinct de celui des individus qui les
composent ;
-de passer les actes courants de la vie juridique tels que les achats,
les ventes, les baux, les donations, les contrats avec les personnes
-d’agir en justice pour la défense des droits qui leur sont reconnus.
Il existe deux grandes catégories de personnes morales qui sont les
personnes morales de droit public et les personnes morales de droit privé.
Les personnes morales de droit public se composent des personnes morales
territoriales ou collectivités locales, dont les ressources sont affectées à un
ensemble de services dans une circonscription déterminée tels que l’Etat, le
14 département, la commune d’une part et d’autre part les établissements
publics, dont le patrimoine est affecté à un seul service à objet bien défini.
Les personnes morales de droit privé, créées par l’initiative privée, se
rangent en sociétés civiles et commerciales, c'est-à-dire un groupement de
personnes qui mettent quelque chose en commun en vue de partager les
bénéfices qui pourront résulter de l’entreprise d’un coté et de l’autre coté les
organismes privés à but désintéressé tels que les associations, les fondations,
les sociétés mutualistes, les syndicats professionnels, les congrégations
religieuses etc.
Le classement sus-exposé permet de distinguer les organisations
soumises aux règles du droit public (statut des fonctionnaires, droit
budgétaire et comptabilité publique, régime des marchés publics, etc.) et les
organisations qui relèvent du droit privé (droit du travail, code civil, droit du
commerce…). Toutefois, la notion de service public, service organisé à
l’initiative d’une personne morale publique dans le but de satisfaire des
besoins collectifs permet de brouiller cette frontière.

En effet, par ce biais, des organismes privés ou des établissements de
droit privé peuvent jouir de prérogatives de droit public (monopole, droit de
prélever des cotisations obligatoires…) et assurer le fonctionnement de
services publics. Dans le domaine sanitaire, les textes en vigueur prévoient
d’associer au service public de santé des établissements de soins privés,
même à but lucratif.
La tentative de rapprochement n’a pas déteint sur le compartimentage qui
a lieu en la matière. A l’intérieur même des services publics, le droit observe
une distinction capitale entre les services publics non personnalisés ou en
régie ou déconcentré et les services publics personnalisés ou établissements
publics. C’est entre ces deux formes de services que se répartissent, en fait,
la totalité des institutions publiques sanitaires en Cote d’Ivoire. Les services
administratifs sans personnalité morale ou en régie ou déconcentrés sont
directement gérés par l’Etat, personne morale territoriale, et vivent sur le
budget de cette collectivité. Les services publics dotés de la personnalité
morale ou établissements publics bénéficient :
-de l’autonomie administrative : ils sont gérés par un organe interne
délibérant dénommé « conseil de gestion » ;
-de l’autonomie financière : ils ont un patrimoine qui ne se confond pas
avec celui de la collectivité territoriale dont ils relèvent, et un budget propre
en recettes et en dépenses.
Dans le secteur sanitaire privé, la distinction principale qui prévaut sépare
les structures sanitaires à but lucratif et les structures sanitaires à but
désintéressé.
15 Les structures sanitaires à but lucratif comprennent les cliniques, les
polycliniques, les centres et cabinets de santé etc. qui appartiennent à une
personne physique ou à une société. Elles respectent les règles ci-après :
-elles sont soumises aux règles du doit commercial ou du droit civil,
-elles ne peuvent bénéficier du régime fiscal privilégié des institutions à
but social,
-elles ne peuvent recevoir des subventions publiques
Les structures sanitaires à but non lucratif se composent d’associations,
de sociétés mutualistes, de congrégations religieuses, de fondations etc. La
grande majorité de ces institutions sanitaires privées a pour support juridique
erla loi du 1 juillet 1901. Elle a consacré la liberté d’association comme
répondant à un besoin essentiel de la démocratie et a connu un énorme
succès, spécialement dans les domaines social, sanitaire et culturel, à cause
de la très grande facilité de création et des possibilités pratiques d’action que
ne contrarient guère les limites théoriques de capacité prévues par la loi. En
la matière, les associations non déclarées peuvent se constituer librement
sans accomplir aucune formalité mais elles n’ont, en conséquence, aucune
capacité juridique. Elles ne peuvent jouer aucun rôle au plan juridique. En
effet, pour acquérir une existence juridique, les associations doivent, et cette
condition est nécessaire et suffisante, être déclarées. La déclaration est faite à
la préfecture ou à la sous-préfecture.
Le dispositif organisationnel de santé pensé par l’Etat de Cote d’Ivoire en
vue de faire face au double objectif de santé et de bien-être des populations
d’une part et de développement économique et social d’autre part est
traversé par toutes les considérations juridiques développées ci-haut. En
effet, les structures sanitaires vouées à la dispensation de soins de santé en
Cote d’Ivoire relèvent, selon leur domaine d’intervention et leur statut, du
secteur public ou du secteur privé ou du secteur semi-privé.
En ce qui concerne particulièrement le secteur public, elles sont soit des
établissements publics nationaux soit des services déconcentrés ou en régie.
C’est en cela qu’au plan des établissements d’hospitalisation publics, le
centre hospitalier régional et l’hôpital général constituent des services
déconcentrés tandis que le centre hospitalo-universitaire jouit du statut
d’établissement public national. Seuls ces types de structures de santé
bénéficient de la dénomination d’hôpital public.
Ces établissements prennent toute leur part dans la réalisation du double
objectif majeur de bien-être et de développement assigné au système
sanitaire. Mais, à l’instar des autres composantes du système, l’hôpital public
souffre de problèmes criards et récurrents de financement.
Le financement constitue une question-clé dans l’organisation et le
fonctionnement d’un système de santé efficace et efficient. En effet, tous les
pays, y compris les pays riches industrialisés, se heurtent à de graves
contraintes financières dans le cadre des efforts qu’ils déploient pour
16 mobiliser de manière durable les ressources à affecter à la santé. Alors même
que pour dispenser des soins de santé efficaces, il faut des ressources
financières suffisantes et bien reparties entre les nombreux rapports utilisés
pour la prestation. L’objet principal du financement de la santé consiste à
dégager des fonds et à donner aux prestataires les incitations financières
appropriées afin que toutes les personnes aient accès à des services de santé
publique et de soins de santé individuels efficaces et efficients
Le système de santé assure son financement par la collecte des
contributions. Il s’agit d’un moyen par lequel le système reçoit de l’argent
des ménages et d’organisations ou sociétés, ainsi que de donateurs. En fait,
les systèmes de santé utilisent diverses méthodes pour percevoir les
contributions : impôts, cotisations obligatoires ou facultatives à une caisse
d’assurance-maladie, paiements directs aux prestataires et dons. Le paiement
de tarifs par les patients et les autres systèmes de recouvrement des coûts
ainsi que les subventions octroyées par l’Etat assurent le financement de
l’hôpital public ivoirien. L’ensemble de ces contributions constitue donc le
budget de l’hôpital public en Cote d’Ivoire.
En matière de budget hospitalier public, il importe de remarquer qu’en
Cote d’Ivoire, les pouvoirs publics exploitent l’avantage comparatif dont
l’Etat jouit pour ce qui est du financement des activités de l’hôpital public.
En effet, l’Etat assure l’essentiel du financement de l’hôpital public dans la
mesure ou il considère la santé comme une obligation principale et parce
qu’une action collective est nécessaire pour procéder à des investissements
qui peuvent être lourds pour des particuliers.
En fait, l’apport de l’Etat s’inscrit dans l’optique du financement des
biens publics qui profitent à l’ensemble de la communauté et dont le
bénéfice ne saurait être interdit à une partie de la communauté. Cela ne
saurait signifier pour autant que l’Etat devrait être le principal prestataire des
soins de santé ou le seul bailleur de fonds de l’hôpital public. Aussi, la
communauté a-t-elle été mise à contribution dans la mise en œuvre de la
politique de recouvrement des couts des actes de santé qui a été généralisé
dans tous les hôpitaux publics ivoiriens en 1994.Ce qui a donné naissance au
budget des ressources propres et permis d’appuyer le soutien financier de
l’Etat de ressources additionnelles perçues directement auprès des
populations. A terme, la politique de tarification des prestations de santé
devrait aboutir à la réduction de la participation directe de l’Etat à la
prestation des soins de santé lorsqu’il apparaitrait que ces ressources
additionnelles forment un volume substantiel.
Il pourrait s’ensuivre alors une réallocation de l’appui financier de l’Etat
qui maximiserait le rapport coût-efficacité dans le financement d’autres
objectifs de santé. Cette approche marque la nécessité d’une gestion
rationnelle du budget de l’hôpital public.
17 En fait, le budget est un acte de prévision et d’autorisation des dépenses
et des recettes. Cette prévision, si elle est soigneusement préparée, répond à
un souci de bonne gestion, à savoir « voir où l’on va ». Toute institution
hospitalière publique, dotée ou non de la personnalité morale, établit un
budget. Si elle n’est pas personnalisée, elle vit sur le budget de la collectivité
qui la gère. Tel est le cas du centre hospitalier régional et de l’hôpital
général, qui ne disposent pas d’une autonomie financière. Le centre
hospitalier et universitaire étant personnalisé, il jouit de la personnalité
juridique et de l’autonomie financière. Ce qui lui donne droit à un budget
autonome. Cette spécificité n’affecte pas le budget en tant que cadre
contraignant destiné à garantir la rigueur de la gestion financière et à traduire
les choix de l’autorité responsable. C’est en cela que le budget doit être
approuvé par l’autorité de droit avant sa mise en exécution et que les crédits
ainsi votés par l’assemblée gestionnaire sont en principe limitatifs. Seules les
dépenses de caractère obligatoire peuvent être exceptionnellement
évaluatives. Cependant, la pratique des rallonges budgétaires ou des budgets
modificatifs votés en cours d’année permet d’assouplir la rigidité de cette
règle. Ce qui traduit le rattachement du budget de l’hôpital public à des
règles et principes valables pour tous les budgets des services de l’Etat. En
effet, en sa qualité de service étatique, l’hôpital public ne saurait se départir
des règles juridiques édictées pour l’ensemble des structures relevant de
l’Etat ou placées sous son contrôle. A cette fin, l’Etat ivoirien a édicté des
règles et des principes en matière budgétaire qui sont contenues
essentiellement dans les lois des finances et le règlement général de la
comptabilité publique.
Le budget de l’hôpital public est partie prenante, à part entière, du
dispositif législatif et réglementaire qui fonde la matière budgétaire en Cote
d’Ivoire. Car la gestion comptable et budgétaire d’un service de l’Etat ne
saurait être assimilée à celle qui a cours dans un service privé. En effet, en ce
qui concerne surtout la tenue des comptes, l’exécution des opérations de
recettes et de dépenses d’un service public obéit aux règles de la
comptabilité publique, contrairement aux entreprises privées qui demeurent
assujetties aux règles de la comptabilité commerciale en partie double. Par
ailleurs, la comptabilité publique répond surtout à un souci de contrôle, en
termes d’autorisation préalable des dépenses, de contrôle de l’engagement de
chaque dépense dans la limite des crédits, de régularité des ordres de
paiement…
Quant à la comptabilité commerciale, elle vise surtout à suivre la marche
de l’entreprise dans tous ses secteurs, à permettre d’analyser, à chaque
instant, la gestion, et à dégager les prix de revient. En outre, la comptabilité
publique se fonde sur la distinction des ordonnateurs et des comptables. Les
ordonnateurs engagent les dépenses publiques et rendent la collectivité
publique débitrice, les liquident en chiffrant exactement leur montant et les
18 ordonnancent, en donnant l’ordre au comptable de payer. Les comptables
sont chargés des paiements après vérification de la régularité de
l’ordonnancement.
En France, avec l’élaboration, en 1947, d’un plan comptable général
tendant à une normalisation de la tenue des comptes, la comptabilité
hospitalière a été réformée.

Ainsi, tout en continuant d’obéir aux règles de la comptabilité publique,
elle s’est rapprochée de la comptabilité commerciale afin de mieux suivre la
gestion hospitalière et d’introduire des comptes qui faisaient défaut, comme
les comptes d’amortissement. Cette réforme est attendue en Cote d’Ivoire
afin que le budget de l’hôpital public intègre la nécessité de prendre en
charge certaines réalités incompressibles de la gestion. En effet, la prise en
charge des missions de santé dévolues à l’hôpital public s’accommode mal
des règles budgétaires mises à sa charge en l’état actuel des textes.
La définition de l’hôpital public est consacrée par le Décret n° 96-876 du
25 octobre 1996 portant classification et organisation des établissements
sanitaires publics. En l’espèce, il s’agit du centre hospitalier et universitaire,
du centre hospitalier régional et de l’hôpital général. Le centre hospitalier
spécialisé est exclu dans les présents développements compte tenu de sa
mission spécialisée. Dans tous les cas, il demeure strictement assujetti aux
mêmes règles et principes budgétaires que le centre hospitalier régional et
l’hôpital général.
Les hôpitaux et les centres hospitaliers ont pour activités principales le
diagnostic, le traitement et l’hospitalisation des malades qui y sont admis
soit sur certificat médical soit en urgence. Ils appartiennent à la grande
catégorie des établissements sanitaires publics dont la mission principale
consiste dans le développement des activités de prévention, de promotion et
de soins curatifs. Ils assurent, en outre, des tâches de gestion spécifiques à
leurs activités et sont chargés de la mise en œuvre des soins de santé
primaires à travers le Paquet Minimum d’Activités.
Le Centre Hospitalo-universitaire est un établissement de santé à
vocation nationale. Il est équipé pour assurer des consultations et des
hospitalisations dans l’ensemble du domaine médical et chirurgical et
participe à la formation pratique et technique des professionnels de la santé
et à la recherche médicale. Il est créé et organisé par décret.
Le Centre Hospitalier Régional constitue une structure sanitaire
comprenant au moins 150 lits. Implanté au chef-lieu de région, il a une
mission de recours vis-à-vis des hôpitaux généraux ou de tout autre
établissement sanitaire de la région et assure des activités de consultation et
d’hospitalisation en réanimation, en soins intensifs, en médecine générale, en
spécialités médicales et chirurgicales. Il est placé sous l’autorité d’un
Directeur Administratif.
19 L’Hôpital Général est une structure sanitaire dont la capacité d’accueil est
de 50 lits au moins et qui assure des activités de consultation et
d’hospitalisation en médecine générale, en pédiatrie, en chirurgie, en gynéco
obstétrique et éventuellement d’autres spécialités. Il est placé sous l’autorité
d’un Directeur Administratif.
Le Centre Hospitalier Spécialisé constitue un établissement sanitaire
comportant une ou plusieurs unités relevant de disciplines concourant au
traitement d’une même pathologie. Il dispose d’un plateau technique et de
lits d’hospitalisation adaptés à la prise en charge de cette pathologie. Il est
placé sous l’autorité d’un Directeur Administratif.

Les missions assignées à l’hôpital public sont les suivantes :
-assurer des soins d’urgence, des examens de diagnostics, des
consultations et traitements, ainsi que l’hospitalisation des malades ;
- participer aux actions d’éducation sanitaire et médecine préventive ;
-participer à l’enseignement universitaire, post-universitaire de type
médical, odontologique et pharmaceutique ;
- participer à la formation initiale des Sages-femmes, Infirmiers et autres
agents de santé ;
- participer à la formation initiale et continue des personnels de leur
établissement dans leurs domaines de compétences respectifs ;
- participer à la recherche de type médical, odontologique et
pharmaceutique.
La couverture des missions sus-exposées exige que l’hôpital public
jouisse de ressources appropriées en quantité et en qualité. C’est toute la
problématique du budget de l’hôpital public, en intimité étroite avec les
instructions de l’Etat mais en déphasage avec le niveau
incompressible des ressources financières à ses missions.
Le budget de l’hôpital emprunte, pour son élaboration et son exécution, à
l’environnement juridique général qui commande le budget de l’Etat. Ce
cadre juridique budgétaire de l’Etat se fonde essentiellement sur les règles
des lois des finances et de la comptabilité publique. Il suit donc que le
budget de l’hôpital public ne saurait être saisi sans un exposé préalable de
ces fondements principaux du budget de l’Etat. Ces règles et principes
fondamentaux prennent un relief particulier lorsqu’ils sont mis en œuvre
dans le cadre particulier de l’organisation hospitalière publique. En effet, le
budget de l’hôpital est conçu et mis en œuvre dans un contexte marqué par
un dispositif administratif, financier et comptable particulier. Il ressort ainsi
que le budget de l’hôpital public est tributaire à la fois des contraintes
inhérentes à l’environnement juridique général du budget de l’Etat et des
spécificités de l’organisation administrative, financière et comptable de
l’institution hospitalière.
20 De ce qui précède, il suit que la gestion budgétaire de l’hôpital public
pourrait être saisie à l’aune des règles des lois de finances et de la
comptabilité générale édictées par l’Etat dans la première partie du présent
ouvrage avant de la situer dans le contexte particulier du dispositif
organisationnel de la structure hospitalière dans la seconde partie.

Première Partie : Les lois de finances et les règles de la comptabilité
publique, fondements juridiques majeurs de la gestion budgétaire de
l’hôpital public.

Deuxième partie : Le dispositif administratif, financier et comptable de
l’hôpital public.































21







Première partie

LES LOIS DE FINANCES ET LES REGLES
DE LA COMPTABILITE PUBLIQUE,
FONDEMENTS JURIDIQUES MAJEURS
DE LA GESTION BUDGETAIRE
DE L’HOPITAL PUBLIC





















Le budget de l’hôpital public constitue l’ensemble des ressources
financières mises à sa disposition aux fins d’accomplissement des missions
de santé à lui assignées. Sa structure distingue un volet consacré aux recettes
et un autre volet en charge des dépenses. Les recettes comportent deux
déclinaisons intérieures réparties entre les recettes octroyées par l’Etat au
moyen de subventions et celles perçues directement par l’hôpital par le
recouvrement des couts des actes de santé qu’il dispense. Elles sont affectées
à la couverture intégrale des dépenses inhérentes à l’organisation et au
fonctionnement de l’institution hospitalière en vue de l’accomplissement de
ses missions de santé. Le budget s’offre ainsi comme un outil de gestion de
l’hôpital soumis à d’importantes dispositions législatives et réglementaires.
Les notions de lois des finances et de budget qui y sont employées
véhiculent, souvent, certaines confusions dans leurs acceptions. Il importe
alors, en l’espèce, de conduire une approche conceptuelle de ces notions à
l’effet d’asseoir, pour chacune, des définitions plus concises et précises. La
précision de ces notions est autant nécessaire que la connaissance de la
comptabilité publique. En effet, la comptabilité publique constitue une
dimension consubstantielle à la conception, à la mise à disposition et à
l’exécution du budget de l’hôpital public. L’exigence incompressible du
respect des principes de la comptabilité publique et du cadre comptable
applicable à l’hôpital public achève d’en situer la forte pesanteur.
Le budget, pénétré du respect des règles de la comptabilité public, est
préparé et exécuté en Cote d’Ivoire au moyen d’applicatifs informatiques
dénommés SIGFIP et RICI. Il importe ici de les présenter car aucun acte
budgétaire des services de l’Etat n’y échappe désormais.
Ainsi qu’il précède, les composantes essentielles de la présente partie
sont constituées de l’approche conceptuelle des lois de finances et du budget,
de la comptabilité publique et de la présentation générale du SIGFIP et du
RICI.
Approche conceptuelle des lois de finances et du budget
Les lois de finances et le budget emportent des notions dont l’approche
conceptuelle mérite des précisions techniques. En effet, ces concepts ne se
superposent pas parfaitement. Ils conservent, chacun, des définitions
techniques précises. Il importe, en conséquence, d’exposer successivement
les notions de lois de finances et de budget.








25
I.1. Notions de lois de finances

Les termes de lois de finances et de budget sont souvent utilisés sans
discernement alors qu’il existe une différence juridique notable entre ces
deux notions dans leur coexistence. Il importe donc de situer les notions de
lois de finances et de budget dans leur champ sémantique technique
respectif.

I.1.1. Des lois de finances

Les lois de finances sont des lois qui déterminent la nature, le montant et
l’affectation des ressources et des charges de l’Etat, compte tenu d’un
équilibre économique et financier qu’elles définissent. Il faut, cependant,
remarquer que l’équilibre financier des lois de finances ultérieures ne peut
être engagé que par les seules dispositions relatives à la gestion de la dette
publique et aux autorisations de programmes, les approbations de
conventions et les garanties accordées par l’Etat.
Le principe de légalité qui sert de fondement majeur aux lois de finances
prescrit qu’aucune recette ni aucune dépense ne peut être ordonnée ou
ordonnancée pour le compte de l'Etat sans être autorisée par la loi.
Hors les dispositions relatives aux charges et aux ressources de l’Etat, les
lois de finances peuvent également contenir toutes dispositions relatives à
l’assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute
nature. Par ailleurs, les créations et transformations d’emplois ne peuvent
résulter que de dispositions prévues par une loi de finances. Toutefois les
transformations d’emplois, ainsi que les recrutements, les avancements et les
modifications de rémunérations ne peuvent être décidés s’ils sont de nature à
provoquer un dépassement des crédits annuels préalablement ouverts.
Dans tous les cas, les dispositions d'ordre législatif ou réglementaire
doivent nécessairement concourir au respect de l’équilibre budgétaire. En
conséquence, les dispositions qui entraînent des charges nouvelles ne
sauraient être votées ou signées tant que ces charges ne sont pas prévues,
évaluées et autorisées dans les conditions définies par la loi de finances. A
cet égard, il importe de signaler que seules les dispositions relatives aux
autorisations de programmes peuvent engager l'équilibre financier des
années ultérieures. Toutefois, ces lois ne peuvent permettre d'engager l'Etat à
l'égard des tiers que dans les limites des autorisations de programmes
contenues dans la loi de finances de l'année.

La loi de finances s’offre, en fait, comme un moyen d’action
essentiel de l’Etat. Elle lui permet d’orienter les grands axes de
27 l’évolution possible et souhaitable de la société et de l’économie et
d’identifier certains objectifs assignés sur une période donnée.
De ce point de vue, la loi de finances entretient des relations étroites avec
le plan de développement économique et social conçu et mis en œuvre par le
Gouvernement. En effet, les plans approuvés par l'Assemblée Nationale,
définissant les objectifs à long terme, ne peuvent donner lieu à des
engagements de l'Etat que dans les limites déterminées par des autorisations
de programmes votées dans les conditions fixées par la loi de finances. Les
autorisations de programmes peuvent être groupées dans les lois dites « lois
de programmes ».
Les lois de finances sont de natures diverses et exclusives. En effet, le
caractère de loi de finances n’est reconnu qu’aux lois de finances de l’année,
aux lois de finances rectificatives et aux lois de règlement.
Les lois de finances de l’année prévoient et autorisent, pour chaque année
civile, l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat.
Au titre des ressources, les dispositions des lois des finances de l’Etat y
relatives permettent d’énumérer les ressources suivantes:
-les impôts, les taxes ainsi que le produit des amendes : l’autorisation de
percevoir les impôts est annuelle et leur rendement, dont le produit, est
évalué par les lois de finances.
Les taxes parafiscales perçues dans un intérêt économique ou social au
profit d’une personne morale de droit public ou privé autre que l’Etat, les
collectivités territoriales et leurs établissements publics administratifs, sont
établies par décret pris sur le rapport du Ministre chargé des finances et du
Ministre intéressé. La perception de ces taxes au-delà du 31 décembre de
l’année de leur établissement doit être autorisée chaque année par une loi de
finances.
-les rémunérations de services rendus, redevances, fonds de concours,
dons et legs : la rémunération des services rendus par l’Etat ne peut être
établie et perçue que si elle est instituée par décret pris sur le rapport du
Ministre chargé des finances et du Ministre intéressé.
-les revenus du domaine et des participations financières ainsi que la part
de l’Etat dans les bénéfices des entreprises nationales ;
-les remboursements de prêts et avances ;
-les produits des emprunts à moyens et long terme ; divers.

Toutes les ressources sus-citées font l’objet de prévision et d’évaluation
par la loi des finances de l’année. Il en est également de même du montant
des souscriptions et des tirages sur les emprunts à moyen et long terme ainsi
que du montant des dons. Ils doivent, en effet, être prévus et évalués par la
loi de finances.

28 Au titre des charges de l’Etat, elles comprennent les dépenses ordinaires,
les dépenses en capital et les prêts et avances.
-les dépenses ordinaires sont regroupées sous quatre titres :
-les amortissements et charges de la dette publique et dépenses en
atténuation des recettes des gestions antérieures ;
-les dépenses de personnel ; de fonctionnement ; de transfert.
-les dépenses en capital sont regroupées sous deux titres :
-les investissements exécutés par l’Etat ;
-les transferts en capital.

Les lois de finances rectificatives ont pour objet de modifier les
dispositions des lois de finances de l’année. En effet, seules ces lois peuvent,
en cours d’année, modifier les dispositions des lois de finances de chaque
exercice budgétaire. Elles sont présentées, en partie ou en totalité, dans les
mêmes formes que les lois de finances de l’année. Elles soumettent
obligatoirement à la ratification de l’Assemblée Nationale toutes les
ouvertures de crédits opérées par décrets d’avances. En rapport avec la loi de
finances de l’année, il suit que politiquement la loi de finances rectificative
emporte les inflexions tandis que la première fixe les orientations.
Les lois de règlement, quant à elles, constatent les résultats financiers de
chaque année civile et approuvent les différences entre les résultats et les
prévisions des lois finances de l’année, complétées, le cas échéant, par ses
lois rectificatives. Le projet annuel de loi de règlement constate le montant
défini des encaissements de recettes et des ordonnancements de dépenses se
rapportant à une même année. Le cas échéant, il ratifie les ouvertures de
crédits par décrets d’avances et approuve les dépassements de crédits
résultant de circonstances de force majeure. Il établit le compte de résultat de
l’année, qui comprend :
-le déficit ou l’excédent résultant de la différence nette entre les recettes
et les dépenses du budget général et des budgets annexes ;
-les profits et pertes constatés dans l’exécution des comptes spéciaux ;
-les profits ou les pertes résultant éventuellement de la gestion des
opérations de trésorerie;
Le projet de loi de règlement constate donc le montant définitif des
investissements ainsi que les recettes et les règlements de dépenses se
rapportant à l’exercice. Il annule les crédits sans emploi et autorise le
transfert du résultat de l’année au compte permanent des découverts du
Trésor. Ce projet est accompagné :
D’annexes explicatives faisant connaître notamment l’origine des
dépassements de crédits et la nature des pertes et profits ;
29 D’un rapport du Juge des Comptes et de la déclaration générale de
conformité entre les comptes individuels des comptables et la comptabilité
du Ministre chargé des finances.

L'Assemblée Nationale en est saisie au cours de la première session
ordinaire qui suit la clôture de l'exercice. La loi de règlement est
accompagnée de documents annexes. Il s’agit :
-D’un procès-verbal établissant la concordance des comptes annuels du
trésorier-payeur et des comptables et du compte définitif de l'ordonnateur ;
-D’annexes explicatives établissant :
Avec indication d'origine, les différences entre, d'une part les prévisions
de recettes les recouvrements effectués, d'autre part, entre les crédits votés
ou ouverts et les paiements effectués ;
-Les créances et les dettes non réglées à la clôture de l'exercice ;
-La situation des comptes hors budget ;
En ce qui concerne les dépenses d'investissement et équipement, la
situation des opérations.
Les lois de finances consacrent d’importantes dispositions générales aux
crédits. Ainsi, les crédits ouverts par les lois de finances sont affectés à un
service ou un ensemble de services. Ils sont spécialisés par chapitre et
regroupent les dépenses selon leur nature ou leur destination. Toutefois,
certains chapitres peuvent comporter des crédits globaux destinés à faire face
à des dépenses éventuelles ou à des dépenses accidentelles. En effet, dans la
limite d’un crédit global pour dépenses accidentelles, des décrets, pris sur
rapport du Ministre chargé des finances peuvent ouvrir des crédits pour faire
face à des calamités ou à des dépenses urgentes ou imprévues. Par ailleurs,
en cas d’urgence, s’il est établi, sur rapport du Ministre chargé des finances,
que l’équilibre financier prévu à la dernière loi de finances n’est pas affecté,
des crédits supplémentaires peuvent être ouverts par décrets d’avances. La
ratification de ces crédits est demandée à l’Assemblée Nationale dans la plus
prochaine loi des finances. En outre, en cas d’urgence et de nécessité
impérieuse d’intérêt national, des crédits supplémentaires peuvent être
ouverts par décrets d’avances pris en Conseil des Ministres. Un projet de loi
de finances portant ratification de ces crédits est déposé immédiatement ou à
l’ouverture de la plus prochaine session de l’Assemblée Nationale.
De manière générale, les crédits sont répartis en deux catégories. En effet,
il existe d’une part des crédits évaluatifs et d’autre part des crédits limitatifs.
Les crédits évaluatifs servent à acquitter les dettes de l’Etat résultant de
dispositions législatives spéciales ou de conventions approuvées par la loi.
Ils s’appliquent également aux charges de la dette publique, aux frais de
justice et aux réparations civiles, aux remboursements, aux dégrèvements et
aux restitutions, aux avances aux collectivités locales… Les crédits
30 évaluatifs sont, en fait, des dotations destinées à couvrir des dépenses dont
on ignore le montant exact au moment du vote.
Les crédits limitatifs sont tous les autres crédits qui visent des dépenses
autres que celles évoquées ci-dessus. Sauf dispositions spéciales prévoyant
un engagement par anticipation sur les crédits de l’année suivante, les
dépenses sur les crédits limitatifs ne peuvent être engagées et ordonnancés
que dans la limite des crédits ouverts.
Ces crédits ne peuvent être modifiés que par une loi de finances, sous
réserve de dispositions exceptionnelles.
Les crédits sont regroupés dans des chapitres et un même chapitre peut
être doté à la fois de crédits d’autorisations de programmes et de crédits de
paiement. Tel est notamment le cas des dotations affectées aux dépenses en
capital qui peuvent comprendre des autorisations de programmes et des
crédits de paiement.
Les autorisations de programmes constituent la limite supérieure des
dépenses que les Ministres sont autorisés à engager pour l’exécution des
investissements prévus par la loi. Elles demeurent valables pour une durée
maximale de six ans. Elles peuvent être révisées pour tenir compte soit des
modifications techniques, soit de variations de prix. Ces révisions sont
imputées par priorité sur les autorisations de programmes ouvertes et non
utilisées ou, à défaut et par priorité, sur les autorisations de programmes
nouvelles ouvertes par une loi de finances. Une même autorisation de
programmes sous forme de dépenses, de subventions ou de prêts, peut être
divisée en tranches. Chaque autorisation de programme doit couvrir une
tranche constituant une unité individualisée formant un ensemble cohérent et
de nature à être mise en service sans adjonction. De ce qui précède, il suit
que l’autorisation de programme représente le cout total induit par un
investissement sur une durée maximale de 6ans, aux termes de la l’Article 13
de la Directive 05/97 de l’Union Economique et Monétaire Ouest-Africaine.
Les crédits de paiement sur opérations en capital constituent la
limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées
pendant l’année pour la couverture des engagements contractés dans
le cadre des autorisations de programmes correspondantes. Compte
tenu des prescriptions rigoureuses qui encadrent les crédits, les textes
prévoient que tout crédit qui devient sans objet en cours d’année peut
être annulé par arrêté du Ministre chargé des finances après avis du
Ministre intéressé.
Les crédits peuvent faire l’objet de transfert ou de virement. En
effet, des transferts et des virements de crédits peuvent modifier la
répartition des dotations entre les chapitres. Ils ne peuvent, toutefois,
avoir pour effet de créer de nouveaux chapitres.
31 Les transferts modifient la détermination du service responsable de
l’exécution de la dépense sans modifier la nature de cette dernière. Ils
sont autorisés par arrêté du Ministre chargé des finances. Tel est
notamment le cas lorsqu’il y a transfert des attributions d’un ministère
à un autre.
Quant aux virements, ils conduisent à modifier la nature de la
dépense prévue par la loi de finances. Les virements de crédits de
chapitre à chapitre à l’intérieur du budget du même ministère sont
autorisés par le ministre chargé des finances sous réserve de porter sur
une même catégorie de dépenses et dans la limite du dixième de
chaque chapitre. Dans tous les cas, ils ne sauraient avoir pour effet de
transférer des dotations évaluatives au profit de dotations limitatives.
Dans le respect des dispositions légales et réglementaires, la loi des
finances est préparée et soumise au vote de l’Assemblée Nationale.

I.1.2. Préparation et présentation de la loi des finances

En considérant la structure de la nomenclature budgétaire en vigueur en
Cote d’Ivoire depuis 1999, l'arrêté n° 1572 / MEF/CAB du 31 décembre
1998 portant codification détaillée de la nomenclature budgétaire de l'Etat
dispose que la Loi de Finances est présentée en cinq (5) titres comme suit :
-Titre 0: Recettes du Budget Général de l’Etat : recettes courantes
(impôts, droits de douanes, produits divers, etc.), recettes de privatisation,
emprunts-programmes (appuis budgétaires), ressources affectées (emprunts-
projets ou dons).
-Titre 1 : Charges de la Dette Publique : remboursement des annuités de
la dette (intérêts, amortissement du capital, frais financiers, pertes de
changes).
-Titre 2 : Dépenses Ordinaires : dépenses courantes des services de
l'administration centrale, les crédits délégués aux administrations locales ou
à l'étranger, dépenses de transfert au profit des établissements publics
nationaux, sociétés d'Etat, des ménages (bourses, aides diverses...), des
institutions internationales ou nationales.
-Titre 3 : Dépenses d'Investissement : dépenses des projets et dépenses en
capital des administrations.
-Titre 4 : Comptes Spéciaux du Trésor : comptes d'affectation spéciale,
compte de prêts, comptes d'avances, comptes de garanties et d'avals.

Après la présentation en cinq (5) titres de la Loi de Finances, les
prévisions de recettes et de dépenses sont exposées par Ministère, c'est-à-dire
par section, à l'intérieur des titres. A l'intérieur des Ministères, les opérations
sont classées par destination et par nature. En outre, l'imputation budgétaire
32 des opérations du Budget Général et des Comptes Spéciaux du Trésor résulte
de la combinaison de deux nomenclatures distinctes mais complémentaires
qui sont la nomenclature par destination, fonctionnelle et administrative
d’une part et la nomenclature des opérations selon leur nature économique.
Le système de codification des dépenses qui en découle est basé, selon ce
double classement, sur un code fonctionnel pour identifier la destination
budgétaire et un code économique pour identifier l'objet ou la nature de la
dépense.
La nomenclature en vigueur comporte des classifications fonctionnelles,
administratives et par nature de dépenses.
La première classification permet la répartition des crédits budgétaires,
toutes catégories confondues, par secteurs d'activités et par fonction à
l'intérieur de ces secteurs. Elle répartit par ministère, c'est-à-dire par section,
au sein des titres. A l'intérieur des ministères, les opérations sont classées par
destination et par nature. En répondant à la question « pourquoi identifier la
dépense ? », cette classification vise plusieurs objectifs qui sont :
-Instituer un dénominateur commun à toutes les catégories de dépenses
insérées dans le budget unique,
-Permettre une comparaison dans le temps des dépenses des
administrations publiques
-Permettre les comparaisons de pays à pays
-Permettre des analyses sectorielles des dépenses budgétaires
-Faciliter la gestion par objectifs.

La seconde classification apporte la réponse à la question « quel est le
service destinataire de la dépense ? Elle classe ainsi les crédits budgétaires
en quatre (4) niveaux qui sont :
-Le type d'unité administrative
-La catégorie d'unité administrative
-Le service ou projet bénéficiaire
-La localisation géographique de la dépense.

La troisième classification répond à la question « En quoi consiste la
dépense, soit quels sont les moyens des administrations ? ». Cette
classification permet de :
-Identifier avec le maximum de finesse, les natures de dépense
-Etablir un lien avec les classes comptables du plan comptable public n avec la comptabilité nationale.

La nouvelle nomenclature budgétaire offre ainsi plusieurs opportunités en
ce que :
-Elle constitue un outil de gestion des dépenses au niveau régional
33 -Elle permet l’harmonisation des codifications des opérations financières
de l'État en un budget unique, notamment avec les classifications de .la
Comptabilité publique, et facilite la gestion et le contrôle, par la
responsabilisation accrue des services. En outre, elle aide beaucoup les à
l’analyse économique et financière.

Au total, la réforme budgétaire en Côte d'Ivoire a visé la mise en place
d'un budget avec une conception plus fonctionnelle que structurelle. Elle
promeut ainsi le «budget de moyens» au lieu du « budget de fonctions».
L'objectif ici est que pour chaque opération de dépense, il est important de
connaître à quelle activité de l'Etat ladite dépense est destinée et quel est
l'objet ou la nature de cette dépense

En vue de sa présentation et de son vote à l’Assemblée Nationale, le
projet de loi de finances sera donc préparé conformément à certaines règles
de forme et de constitution. Ainsi, ledit projet comportera, en ce qui
concerne le budget général, l’autorisation de percevoir les ressources
publiques et pour tous les budgets, les voies et moyens qui assurent
l'équilibre financier. Il prévoira le montant des crédits applicables aux
services votés. Par ailleurs, le projet de loi de finances comprend
obligatoirement les crédits nécessaires à l'application des dispositions
législatives antérieures. A cette fin, le projet de loi de finances de l’année
présente deux parties distinctes :

La première partie est consacrée à l’autorisation de percevoir les
ressources publiques et aux voies et moyens qui assurent l’équilibre
financier. Elle porte également sur l’évaluation du montant des
ressources d’emprunt et de trésorerie et sur l’autorisation de percevoir
des impôts affectés aux collectivités et aux établissements publics.
Elle fait aussi état des plafonds des grandes catégories de dépenses et
arrête les données générales de l’équilibre financier.
Elle consacre également les dispositions nécessaires à la réalisation,
conformément aux lois en vigueur, des opérations d’emprunts destinées à
couvrir l’ensemble des charges de trésorerie.

La seconde partie du projet de loi de finances de l’année fixe, pour le
budget général, le montant global des crédits applicables aux services votés
et arrête les dépenses applicables aux autorisations nouvelles par titre et par
ministère.
Il autorise, en distinguant les services votés des opérations nouvelles, les
opérations des budgets annexes et les opérations des comptes spéciaux du
Trésor par catégorie de comptes spéciaux et éventuellement par titre. Il
regroupe l’ensemble des autorisations de programmes assorties de leur
34 échéancier. Il énonce enfin les dispositions diverses prévues, en distinguant
celles de ces dispositions qui ont un caractère annuel de celles qui ont
caractère permanent.

Le projet de loi des finances est accompagné d’un rapport définissant
l’équilibre économique et financier, les résultats connus et les perspectives
d’avenir et d’annexes explicatives Celles-ci ont pour but de faire notamment
connaître :

1. Par chapitre, le coût des services votés et les mesures nouvelles qui
justifient les modifications proposées au montant antérieur des
services votés et notamment les crédits afférents aux créations,
suppressions et transformations d’emplois. Il reste entendu que les
services votés représentent le minimum de dotations que le
gouvernement juge indispensable pour poursuivre l’exécution des
services publics dans les conditions qui ont été approuvées l’année
précédente par l’Assemblée Nationale. Les crédits applicables aux
services votés sont, au plus, égaux :
-pour les dépenses ordinaires : aux crédits de la précédente année,
diminués des inscriptions non renouvelables et modifiés pour tenir compte
de l’incidence en année pleine des mesures approuvées par le l’Assemblée
Nationale ou décidées par le Gouvernement dans la limite des pouvoirs qui
lui sont propres ainsi que de l’évolution effective des charges couvertes par
les crédits évaluatifs ;
-pour les opérations en capital : aux autorisations de programmes prévues
par une loi de programmes, aux prévisions inscrites dans le plus récent
échéancier ou, à défaut d’échéancier, aux autorisations de l’année
précédente, éventuellement modifiées dans les conditions prévues par les
textes en vigueur.

2. L’échelonnement sur les années futures des paiements résultant des
autorisations de programmes ;

3. ll liste des comptes spéciaux du Trésor faisant apparaître le montant
des recettes, des dépenses et, le cas échéant, les découverts prévus
pour ces comptes ;

4. La liste complète et l’évaluation des taxes parafiscales destinées à
financer l’activité de certains organismes publics, commerciaux ou
industriels ;

5. Un état développé des restes à payer de l’Etat, établi à la date la plus
récente du dépôt du projet de loi de finances, ainsi qu’un état
35 développé de l’encours et des échéances du service de la dette de
l’Etat ;

Un état développé des restes à recouvrer.

En dehors de ces annexes à buts clairement identifiés, le projet de loi des
finances de l’année peut, en outre, être accompagné des annexes explicatives
telles que :
-le bilan financier de l’Etat à la date de dépôt au Parlement du projet de
loi de finances ;
-les tableaux de financement synthétiques de l’Etat et du secteur public
administratif, présentés en conformité avec les prévisions budgétaires de
l’Etat ;
-le plan de trésorerie prévisionnel et la mensualité de l’exécution du
budget de l’Etat et les normes prévisionnelles de régulation des crédits.
L'Assemblée Nationale se prononce sur le projet de loi de finances dans
les conditions prévues par la Constitution de la République.
En ce qui concerne les recettes, les évaluations font l'objet :
- d'un vote d'ensemble par chapitre pour le budget général ;
- d'un vote par catégorie de ressources pour les budgets annexes ;
- d'un vote par nature de ressources pour les investissements.
Au plan des dépenses du budget général, elles sont votées :
- en ce qui concerne les ressources humaines : par tableau des effectifs et
par crédits globaux pour chaque service ;
- en ce qui concerne le matériel : par chapitre.
Les dépenses des budgets annexes sont votées comme celles du budget
général à l'exception des dépenses d'investissement qui sont votées par
nature d'opérations.
Dans le cadre de la présentation et du vote du projet de loi de finances,
aucun article additionnel ni aucun amendement au projet ne peut être
présenté que dans les conditions déterminées par la Constitution ou s’il tend
à assurer le contrôle des dépenses publiques. Dans tous les cas, tout article
additionnel et tout amendement doit être motivé et accompagné des
développements des moyens qui le justifient. La disjonction des articles
additionnels ou amendements qui contreviennent aux dispositions légales et
réglementaires en vigueur est de droit.
La loi de finances a, en conclusion, pour vocation de déterminer la nature,
le montant et l’application des ressources et des charges de l’Etat, sur la base
de la conjoncture économique et de l’équilibre financier.

En cela, elle embrasse un objet plus vaste que le budget. En effet, sa
mission principale consiste notamment à « fixer les objectifs économiques et
financiers de la politique gouvernementale ainsi que les moyens de les
36 atteindre » tel que P. Lalumière l’écrit dans « Les Finances Publiques »
(Collection U. A. Colin, Paris, 1980 P. 55.).
Ainsi la notion de loi des finances se détache-t-elle de celle du budget.
Des précisions techniques demeurent nécessaires en vue d’une meilleure
appréhension de la notion de budget.

I.2. Notions de budget

A l’effet de mieux cerner les différentes notions applicables au budget, il
importe de procéder, de prime abord, à une définition rigoureuse de ce terme
assez chargé avant de s’intéresser à la politique budgétaire de l’Etat.

I.2.1. Définitions du budget

Le budget englobe la totalité des charges et des ressources de l’Etat dans
un compte unique intitulé budget général, aux termes de l’article 3 de la Loi
Organique n° 59-249 du 31 décembre 1959 relative aux lois de finances.
Cette loi constitue le texte de base régissant les finances publiques. Elle
indique que les recettes et les dépenses sont prises en compte au titre du
budget de l'année au cours de laquelle elles ont pris naissance et qu’il est fait
recette du montant intégral des produits, sans contraction entre les recettes et
les dépenses. En conséquence, l'ensemble des recettes assure l'ensemble des
dépenses sous réserve qu’exceptionnellement, et en vertu d'une disposition
législative spéciale, certaines recettes peuvent être affectées à certaines
dépenses sous la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux du Trésor,
de fonds de concours pour dépenses d'intérêt public. La période d'exécution
des services du budget embrasse, outre l'année à laquelle il s'applique, une
période complémentaire se terminant au 31 mars de l'année suivante.
En fait , à la différence de la loi des finances qui détermine la nature, le
montant et l’application des ressources et des charges de l’Etat, le budget
constitue un compte unique qui englobe la totalité de ces ressources et
charges. La loi des finances est donc un texte législatif avec une composante
de compte unique consacrant les ressources et les charges de l’Etat appelée
budget. C’est en cela que le budget est constitué de l’ensemble des comptes
qui décrivent, pour une année civile, toutes les ressources et toutes les
charges permanentes de l’Etat. Et, afin de respecter le principe de légalité,
principe majeur des finances publiques, le budget est également entendu
comme un acte de prévision et d’autorisation des recettes et des dépenses de
l’Etat et des organismes publics.
D’un point de vue général, la notion de budget emporte différentes
acceptions.
Il devient ainsi, selon l’approche privilégiée, un état prévisionnel des
dépenses et des recettes à réaliser au cours d’une période donnée, ou
37 l’expression chiffrée des stratégies et des décisions de gestion à mettre en
œuvre pour atteindre les objectifs fixés par la direction d’une structure dans
un environnement donné, ou enfin l’estimation détaillée du coût d’un
programme ou d’une activité pendant une durée déterminée.

Dans tous les cas, les ressources et les charges relatives au
fonctionnement et aux investissements de l’Etat et des autres organismes
publics font l’objet d’un budget ou d’un état annuel de prévisions et
d’autorisations. Le budget ou ledit état est élaboré, proposé, arrêté et exécuté
conformément aux lois et règlements en vigueur.
En fait, le mot budget est la transformation anglo-saxonne d’un vieux mot
français « bauge » ou « bouge » qui signifiait « bourse », c’est-à-dire le petit
sac de cuir dans lequel on gardait les pièces de monnaie. Le budget serait
donc l’ancêtre du porte-monnaie. Schématiquement, le budget serait en
conséquence le porte-monnaie de l’Etat. Ce qui signifie que l’Etat lui-même
a des contraintes, en ce sens qu’il ne saurait dépenser qu’à hauteur du
contenu de sa bourse. Le budget d’une famille ou d’un particulier est un
instrument d’encadrement financier qui permet au ménage d’établir un
équilibre entre les revenus et les dépenses. Le budget d’une entreprise
permet généralement à ses dirigeants de prendre les décisions appropriées
dans la conduite et le développement de leurs affaires. Le budget de l’Etat
est le plus complexe de tous. Il s’agit d’un document décrivant les recettes et
les dépenses nécessaires à la réalisation des politiques économique,
éducative, sociale et militaire d’un gouvernement. Le budget de l’Etat
permet à une nation de rémunérer les fonctionnaires, c’est sa première
fonction, mais aussi de redistribuer des richesses et de réduire les inégalités
sociales, c’est sa deuxième fonction.
Au plan juridique, le budget est l’acte par lequel sont prévues et
autorisées les recettes et les dépenses annuelles de l’Etat et des organismes
sous tutelle. Le budget se résume en fait à un tableau évaluatif des recettes à
percevoir et des dépenses à effectuer au cours de l’année et constitue, de ce
point de vue, la composante comptable de la loi des finances. La prévision
rigoureuse des recettes et des dépenses répond à un souci de bonne
gestion qui consiste à savoir ou à « voir où l’on va ».La fonction essentielle
du budget, sera donc d’assurer une correction, mieux, un équilibre entre les
recettes et les dépenses, autant que faire se peut.
En matière de finances publiques, le budget est considéré comme un
instrument d’encadrement des recettes et des dépenses des services de l’Etat.
En effet, Il doit permettre de s’assurer que les recettes et les dépenses des
services de l’Etat se font conformément aux dispositions votées par le
législateur. Cette approche classique est la plus courante. Le budget est
l’outil de base des finances publiques et est soumis, de ce fait, à de
nombreuses et contraignantes règles et procédures tant pour sa préparation
38 que pour son exécution. Une autre approche, plus moderne, permet de
considérer le budget comme un instrument de gestion. En effet, déjà au stade
de sa préparation, le budget constitue un processus dynamique de réflexion
sur la marche d’un centre de coût et sur l’utilisation optimale de moyens
humains et matériels permettant d’atteindre un objectif prédéterminé. Cet
exercice prend tout son sens dès lors qu’il est fait appel à l’analyse des écarts
entre les prévisions initiales et les réalisations effectives. Ce qui ouvre droit à
l’examen de l’utilisation des moyens financiers mis à disposition.
Cette analyse permet, en effet, de déterminer si les moyens financiers
alloués ont été judicieusement utilisés et d’affiner les prévisions pour
l’exercice suivant.
La méthode de l’analyse des écarts suggère qu’en matière budgétaire, il
soit fait état de prévisions tant en ce qui concerne les recettes que les
dépenses. Le budget s’offre ainsi comme un instrument de prévision pour
l’Etat.
En fait, tous les agents économiques font des prévisions. Sur le plan
individuel, elles sont le plus souvent informelles ou inconscientes et se
traduisent, par exemple, par un choix entre consommation et épargne. En
revanche, les sociétés doivent formuler des prévisions explicites et les plus
précises possibles dans différents domaines tels que l’évolution du marché
pour définir leurs programmes de production, l’évolution des taux d’intérêts
pour arbitrer entre les investissements, etc. Les gouvernements doivent, eux
aussi, effectuer des prévisions avant de fixer leurs stratégies budgétaires et
leur politique monétaire afin de les adapter à la conjoncture. Les tentatives
de prévisions peuvent avoir pour but de donner une image de la situation à
court terme, à moyen terme et à long terme. Ces projections permettent aux
entreprises, aux autorités publiques, aux organisations privées et aux
ménages de se fixer des priorités et de suivre les progrès enregistrés. Pour
atteindre les objectifs fixés, il peut être nécessaire de garder en réserve les
économies (excédents) ou d’emprunter à l’extérieur (déficits). Si, dans une
période donnée, souvent une année, période pour laquelle est votée la loi de
finances, les recettes de l’Etat sont inférieures à ses dépenses, il y a déficit
budgétaire. Si autrefois, lorsqu’une conjoncture défavorable entraînait un
déficit, c'est-à-dire que le montant des recettes fiscales recouvrées est
inférieur au montant prévu dans le budget, le gouvernement avait tendance à
augmenter immédiatement les impôts afin de rétablir l’équilibre budgétaire,
il n’en est plus systématiquement ainsi de nos jours. Depuis l’application
généralisée des théories keynésiennes, les gouvernements ont cessé de
considérer l’équilibre budgétaire comme une nécessité absolue. Keynes a
montré comment, en période de conjoncture défavorable, des dépenses
publiques supplémentaires permettaient une relance de l’économie. Cette
relance étant susceptible de générer des recettes fiscales supplémentaires à
venir et de permettre donc le rétablissement de l’équilibre.
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