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La mort du dernier privilège

De
268 pages
Certains privilèges ont la vie dure : tel est le cas de celui associé à la propriété foncière et immobilière. Le législateur, la puissance publique, l'opinion, tentèrent de faire en sorte que les créanciers et les nouveaux acquéreurs aient les mêmes droits que les détenteurs du droit de propriété : il fallut 167 ans pour y arriver. Ce livre analyse ce patrimoine précieux qu'est le système français de publicité foncière à travers l'histoire d'une conservation des hypothèques, celle de Dunkerque.
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LA MORT DU DERNIER PRIVILEGE

Collection «L'esprit

économique

»

fondée par Sophie Boutillier et Dimitri Uzunidis en 1996 dirigée par Sophie Boutillier, Blandine Laperche, Dimitri Uzunidis Si l'apparence des choses se confondait avec leur réalité, toute réflexion, toute Science, toute recherche serait superflue. La collection « L'esprit économique» soulève le débat, textes et images à l'appui, sur la face cachée économique des faits sociaux: rapports de pouvoir, de production et d'échange, innovations organisationnelles, technologiques et financières, espaces globaux et microéconomiques de valorisation et de profit, pensées critiques et novatrices sur le monde en mouvement... Ces ouvrages s'adressent aux étudiants, aux enseignants, aux chercheurs en sciences économiques, politiques, sociales, juridiques et de gestion, ainsi qu'aux experts d'entreprise et d'administration des institutions.

La collection est divisée en cinq séries: Economie et Innovation, Monde en Questions, Krisis, Clichés et Cours Principaux.

Le

Dans la série Economie et Innovation sont publiés des ouvrages d'économie industrielle, financière et du travail et de sociologie économique qui mettent l'accent sur les transformations économiques et sociales suite à l'introduction de nouvelles techniques et méthodes de production. L'innovation se confond avec la nouveauté marchande et touche le cœur même des rapports sociaux et de leurs représentations institutionnelles. Dans la série Le Monde en Questions sont publiés des ouvrages d'économie politique traitant des problèmes internationaux. Les économies nationales, le développement, les espaces élargis, ainsi que l'étude des ressorts fondamentaux de l'économie mondiale sont les sujets de prédilection dans le choix des publications. La série Krisis a été créée pour faciliter la lecture historique problèmes économiques et sociaux d'aujourd'hui liés métamorphoses de l'organisation industrielle et du travail. comprend la réédition d'ouvrages anciens, de compilations textes autour des mêmes questions et des ouvrages d'histoire la pensée et des faits économiques. La série Clichés a été créée pour fixer économique. Les ouvrages contiennent ressortir les caractéristiques d'une situation directeur est: mémoire et actualité du second: histoire et impacts économiques des aux Elle de de

les impressions du monde photos et texte pour faire donnée. Le premier thème travail et de l'industrie; le et sociaux des innovations.

La série Cours Principaux comprend des ouvrages simples, fondamentaux et/ou spécialisés qui s'adressent aux étudiants en licence et en master en économie, sociologie, droit, et gestion. Son principe de base est l'application du vieil adage chinois: « le plus long voyage commence par le premier pas ».

Serge LE ROUX

LA MORT DU DERNIER PRIVILEGE
La longue action des conservations des hypothèques pour l'égalité de tous devant la propriété Histoire de la conservation des hypothèques de Dunkerque Préface de Michel DELEBARRE Présentation de Jacky GRANET

L'Harmattan 5-7, me de l'École-Polytechnique; 75005 Paris

FRANCE
L'Harmattan Kossuth Hongrie L. u. 14-16 Espace Fac..des L'Harmattan Sc. Sociales, BP243, Université Konyvesbolt Kinshasa Pol. et Adm. ; L'Harmattan Italia Via Degli Artisti, 15 10124 Torino

L'Harmattan Burkina Faso 1200 logements villa 96

KIN XI

12B2260
Ouagadougou 12

1053 Budapest

de Kinshasa

- RDC

ITALIE

http://www.librairieharmattan.com diffusion.hanl1attan@wanadoo.fr harmattan 1@wanadoo.fr
@ L'Harmattan,

2006 ISBN: 2-296-01688-X EAN : 9782296016880

PREFACE

La Conservation des hypothèques, service administratif dépendant de la Direction générale des impôts, est peu connue du grand public bien que chaque citoyen y ait obligatoirement recours, par notaire interposé, lors de chaque transaction immobilière. Cette méconnaissance tient essentiellement à l'austérité voire à l'hermétisme du vocabulaire juridique français réservé à un cercle d'initiés et aux professionnels. Pour être accessible à tous, un tel sujet se devait de faire l'objet d'un traitement éminemment pédagogique et cette préoccupation de lisibilité n'a pas échappé à Serge Le Roux dont l'étude consacrée à la Conservation des hypothèques de Dunkerque est un modèle de vul~arisation. A l'appui de I exemple de la Conservation des hypothèques de Dunkerque, l'auteur nous invite à revisiter cette institution séculaire dont la mission essentielle consiste à faire l'état des mutations de propriété et des inscriptions hypothécaires pour chaque immeuble, sachant 9u'à ce récolement de milliers de données dûment archivées s ajoute la perception des droits et taxes d'enregistrement. La démarche résolument historique utilisée par Serge Le Roux restitue le cheminement de cette institution qui survécut à tous les régimes politiques et aux grands évènements économiques et sociaux, et parvint à s'imposer, souvent contre vents et marées, grâce à la ténacité de ses agents d'alors. TIétait important de rappeler qu'il fallut plusieurs siècles pour lever le secret des patrimoines et instaurer un système juridique, entériné par la réforme générale de 1956, qui établit une égalité des droits pour tous les citoyens à l'égard de la propriété immobilière.

Dunkerque est ici au coeur du propos. L'institution est ancrée dans la ville comme en témoignent ses 19 localisations successives depuis la Ferme générale de l'Ancien régime jusqu'à l'actuel Hôtel des impôts. Sa mission foncière et patrimoniale, séculaire, est un outil des plus précieux, au service des particuliers et des collectivités, leur permettant d'obtenir la situation juridique de chaque parcelle et immeuble et de leur éviter ainsi bien des déconvenues. Cet ouvrage est un hommage à ces générations de fonctionnaires, Dunkerquois en particulier, qui s'attachèrent à préserver, souvent dans des conditions difficiles comme ce fut le cas lors des évènements tragiques de la Seconde Guerre mondiale, et à construire cette mémoire foncière de notre territoire. Aujourd'hui, la Conservation des hypothèques est soumise aux mutations contemporaines. Les fiches cartonnées calligraphiées ont cédé la place à l'informatisation réussie du fichier immobilier en l'an 2000 et Dunkerque est l'un des douze sites expérimentaux retenus par la Direction générale des impôts pour expérimenter le projet « Téléactes » qui permet la télétransmission des documents des études notariales vers la Conservation des hypothèques. Mais l'avenir, c'est aussi l'Europe et, à terme, l'harmonisation des systèmes nationaux de « pubhcité foncière» très différents entre eux. Le système français présente bien des atouts car sa fiabilité est quasi totale mais la longueur des procédures constitue encore un handicap. Serge Le Roux se veut confiant et rassurant sur le devenir de cette institution à laquelle il a consacré la fin de sa carrière professionnelle. Comment ne pas partager l'optimisme de ce serviteur de l'Etat qui conjugue avec tant de talent l'Histoire et le Droit?

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Michel Ancien Ministre d'Etat Député-Maire de Dunkerque Président de la Communauté urbaine

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PRESENTATION

Le fondement de la mission de publicité foncière est d'assurer l'absolue sécurité des transactions immobilières. Le mérite de l'ouvrage fort documenté de notre collègue Serge Le Roux est de montrer que l'organisation actuelle du service qui repose sur le principe de la responsabilité personnelle du conservateur dans l'exercice de sa mission civile, est le fruit d'un long processus historique dont on peut penser d'ailleurs qu'il connaîtra encore d'autres évolutions. L'étape des décrets de 1955 apparaît toutefois décisive dans ce cheminement en consacrant le principe de l'effet relatif. TImet aussi en lumière que ce service qui vise à ce que l'état de la propriété apparaisse au grand jour, est désormaIs accessible à tous (particuliers comme professionnels) sur un strict pied d'égalité, caractéristique en cela du service public à la française. Hommage est également rendu aux collaborateurs qui oeuvrent dans les services de la publicité foncière, à travers l'histoire de la Conservation de Dunkerque. De tout temps, les agents ont eu à coeur de fournir le meilleur travail, conscients de l'importance de leur mission. De plus, l'organisation et le pilotage des bureaux par les conservateurs et leurs adjoints, les chefs de contrôle, ont montré que l'objectif de la qualité du service était parfaitement compatible avec celui de la célérité dans le traitement des dossiers. Ce constat est d'une totale actualité tant la performance actuelle du service de publicité foncière est à mettre au compte de ces collaborateurs. Enfin, comme le montre le travail de Serge Le Roux, la publicité foncière a toujours su s'adapter à son temps, démontrant ainsi une remarquable capacité d'adaptation et de transformation tant à l'environnement législatif et réglementaire

qu'à celui des techniques de traitement de l'information. Au total, une juste reconnaissance de la qualité de l'engagement des collaborateurs et de leurs responsables de service d'une mission essentielle à notre vie en société.

Jacky GRANET Président de l'Association mutuelle des Conservateurs des hypothèques

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REMERCIEMENTS

La raison d'être de cet ouvrage a été une volonté de conserver une trace du travail tel qu'il se faisait dans les conservations des hypothèques avant l'informatisation du fichier immobilier en l'an 2000 (à Dunkerque, l'opération avait commencé l'année précédente à Arras) travail d'une grande minutie, réalisé avec un sérieux et une organisation exemplaires, travail à la fois de production, très technique au plan Juridique et qui nécessitait des savoir faire difficiles et longs à acquérir. TIfaut donc d'abord, et très vivement, féliciter tous ceux et celles qui ont rempli, durant près d'un demi-siècle, ces fiches cartonnées, les ont rangées, avec un grand luxe de précautions (pour éviter les funestes mais heureusement très rares, déclassements) dans les fameux bacs rotatifs, procédé aux recherches, fourni les renseignements utiles aux professionnels du droit, encaissé le produit des taxes et des salaires et effectué ces mille et une autres tâches (dont le service du poêle à bois) qui ont concouru à la mise en place d'un fichier immobilier permettant un assainissement presque total des marchés foncier et immobilier. Ce modeste ouvrage leur est avant tout dédié, en hommage à cette superbe réalisation, dont ils peuvent être fiers. De ce but initial, le projet a ensuite quelque peu évolué, au fil des lectures et des découvertes, pour voir qu'il s'agissait, en fait, antérieurement à la grande réforme salutaire de 1956, d'un combat séculaire entre des tenants du droit de propriété, attachés à ses attributs et ses privilèges, et des nouveaux venus, les prêteurs, les candidats à l'accession, qui avaient à construire leur place, le plus souvent de façon conflictuelle. L'Etat, dans les formes diverses qu'il a connues depuis le temps de la monarchie absolue, n'a pas toujours cherché à établir une égalité entre les uns et les autres. S'il y a eu de grands moments pour atteindre cet objectif moralement souhaitable (Henri ill, Colbert, la Révolution) l'essentiel est resté comme

l'organisation de la résistance face à ces périls inquiétants pour les situations acquises. Ces aides, pour permettre d'accéder à ce monde étonnant de la publicité foncière et de son histoire, ont été nombreuses et particulièrement qualifiées: - Michel Delebarre, ancien ministre et maire de Dunkerque, qui a accepté de parrainer un travail effectué par un béotien en histoire locale; - Henri Depeyre, alors président et Claudette Ruelle, qui m'ont ouvert les archives de l'Association mutuelle des conservateurs des hypothèques et Jacky Granet, le nouveau président, qui a accepte de prendre le risque de présenter cet ouvrage; - Philippe Roussel, conservateur des hypothèques au bureau d'Arras, qui supporte avec une fraîcheur de tous les instants, la lourde charge des archives régionales (où j'ai pu consulter les registres dunkerquois depuis le premier d'entre eux, ouvert en 1790); - Alain Pujol, du Service du Contentieux de la Direction générale des impôts, qui m'a offert un charmant petit bureau sous les toits du bien connu immeuble de la rue Tronchet (Tronchet citoyen actif de la Révolution et un des auteurs du Code civil, dont l'action est brièvement retracée dans l' ouvra~e) ; - Veronique Nachtergal du Centre d'archives du ministère des Finances, grâce à qui j'ai pu prendre connaissance des premières instructions de la régie de l'Enregistrement (régie qui a, depuis 1799, eu la responsabilité administrative du réseau des conservations des hypothèques, avant d'être intégrée, en 1948, dans la toute nouvelle Direction générale des impôts) ; - Maître André Boniface, qui a eu, avec son épouse, l'extrême gentillesse de me parler longuement des affres de la période noire de la ville de Dunkerque (bombardements allemands de 1940) et de l'héroïsme des agents de la conservation qui, au péril de leur propre vie, ont réussi à sauver les archives du service; Maître Boniface qui doit encore être remercié pour avoir mis gracieusement à la disposition de la conservation une partie des locaux de son étude, dans la belle Maison de l'Armateur, un des rares immeubles à avoir échappé à la destruction généralisée de la ville; - Paul-Marie Grinevald et Edmond Busidan, qui m'ont guidé dans le vaste fonds de la Bibliothèque du ministère des Finances; - Christian Pfister, président de la société d'histoire de Dunkerque, les bibliothécaires et archivistes de SainteGeneviève, et Cujas à Paris, ceux des Archives municipales de Dunkerque, et des Archives départementales du Nord;

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- et, plus spécifiquement, mon administration, et ses représentants directs, Bernard Houteer, délégué interrégional et Gérard Couroyer, chef des services fiscaux, qui ont couvert d'un manteau approbateur une initiative tout à fait personnelle - mes collègues conservateurs des hypothèques, Jean-Marc Valcke, qui m'a beaucoup aidé, et aussi Jean-Pierre Froment, Dominique Gibrat, Joël Guernalec, Jean-Louis Laval, Gérard Sénac et bien d'autres ainsi que les chers retraités Jean-Claude Titren (un lecteur attentif) et Eugène Silviani, qui m'ont fourni maints détails, des photos et quelques instruments, comme la mythique pince à encocher; avec, aussi, une pensée ~articulièrement émue pour notre doyen Paul Frémont, avec qui J'ai pu longuement discuter; - Claude Pain, Jean-Luc Gioanni, Bruno Desmarais, Elodie Hernandez, Olivier Fargetton du Bureau F2 de la Direction générale, Joëlle Béthencourt et Jean Parmantier (retraité) de l'Ecole nationale du Cadastre; - les agents de la conservation, qui ont suivi le projet avec une certaine curiosité et, peut-être, un peu de réprobation (il y a des tâches plus urgentes !) et qui ont fourni une multitude d'éléments utiles à la rédaction de l'ouvrage; - et ceux du service général qui ont déniché dans les recoins les plus reculés des locaux d'archives du centre, des mètres cubes de vieux bulletins de la régie de l'Enregistrement; - les retraités, Marcel Laidez, qui m'a donné les premières indications historiques sur la conservation des hypothèques de Dunkerque, Nicole Dufétel, Jean-Paul Vermeulen, Marie-Laure Branger ; - Serge Dauchy et Véronique Demars-Sion, qui m'ont accueilli au Centre d'histoire judiciaire de l'Université de Lille 2 et avec qui je vais prolonger ce travail sous la forme d'une thèse de doctorat en histoire du droit; - Dimitri Uzunidis, son vénéré directeur, SO{JhieBoutillier et Blandine Laperche, responsables du LaboratoIre de recherche sur l'industrie et l'innovation de l'Université du Littoral-Côte d'Opale à Dunkerque, qui ont su surmonter leur scepticisme (bien compréhensible) lors de la première présentation de ce projet, pour accepter qu'il figure dans cette série Clichés des publications du laboratoire; - et ma famille, mon épouse Monique surtout, qui ont eu la patience d'attendre, quelquefois longuement, que je veuille bien quitter mon clavier, pour participer à des activités qui peuvent paraître plus normales pour un époux, un père, un grand-père et un fils. . . Monique qui a aussi pris en charge la partie photographique et iconographique de l'ouvrage;
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Je veux terminer ces remerciements en y associant particulièrement deux personnes qui ont joué un rôle majeur dans la réalisation de cet ouvrage: - David Dave, contrôleur principal en poste à la conservation de Dunkerque, qui a effectué un grand nombre des tâches préalables a la rédaction de l'ouvrage, les entretiens, leur retran~cription, le dépouillement des vieux registres. . . - Edith Girou, également contrôleur principal, mais en retraite, qui a tenu, comme elle le faisait quand elle était en fonction, le levier de la rigueur absolue, et qui a fourni un très grand nombre d'informations sur la vie du bureau pendant cette époque glorieuse, rendant finalement possible l'enclenchement de ce travail.

A Dunkerque, le 12 septembre 2006, Serge Le Roux Conservateur des hypothèques Bureau de Dunkerque (2002-2006)

NOTA: Les considérations techniques contenues dans l'ouvrage ne peuvent engager en quoi que ce soit l'Administration; même s'ils ont fait l'objet de nombreuses vérifications par d'éminents spécialistes, l'ensemble des propos qui suivent est publié sous la seule responsabilité de l'auteur.

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INTRODUCTION UN LONG CHEMIN VERS LA TRANSPARENCE

Le code civil pose le principe mieux que quiconque: la publicité foncière rend le contrat liant deux parties opposable aux tiers; autrement dit, dans le cas d'une transaction immobilière, il y a un «après» notaire: l'acte notarié est authentique (il est dressé par le notaire qui a la fonction d'officier ministériel); cet acte a la même force juridique qu'une loi, mais les effets en sont réduits aux deux seules parties à l'acte, l'acquéreur et le vendeur. La publicité foncière Pour que les effets de cette transaction soient étendus audelà de ce premier et très petit cercle, il faut une seconde intervention, réalisée en ~énéral par la puissance publique: la publicité foncière, c'est-a-dire la mise à la connaissance du public (d'où le terme «publicité ») de ladite transaction. C'est là qu'intervient le conservateur des hypothèques, qui enregistre l'acte notarié et délivre les informations y figurant à qui les lui demande (contre une légère rémunération). Le conservateur n'est pas juge du contenu de l'acte, c'est la responsabilité du notaire; le conservateur se contente (mais c'est une garantie importante) de vérifier la pertinence de certaines informations: l'identification des parties (concordance avec l'état civil) celle des immeubles objets de la transaction (concordance avec le cadastre) et la parfaite continuité de la chaîne des transactions (le vendeur d'aujourd'hui doit bien être l'acheteur d'hier). L'importance du rôle des conservateurs des hypothèques a été maintes fois soulignée: ainsi Christian Sautter, secrétaire d'Etat au Budget portait, à l'occasion du deuxième centième

anniversaire du rattachement des conservations des hypothèques à la régie de l'Enregistrement, cette appréciation: «Je souhaite... exprimer toute ma considération aux conservateurs des hypothèques et aux femmes et aux hommes qui travaillent à leurs côtés. Ensemble, vous remplissez une mission de service public indispensable au bon fonctionnement de notre société. Vous assurez avec rigueur la sécurité juridique etfiscale du marché foncier » [AMCa, p. 1]. Publicité et propriété foncières On sait que la propriété immobilière n'est pas une petite affaire, elle intéresse beaucoup de monde et, au fil de l'histoire, divers droits sont venus compliquer la chose: on divise la propriété au moment des décès: usufruit et nue-propriété, on la partage après que les héritiers se soient mis d'accord pour faire cesser l'indivision (licitation); on la partage aussi en cas de divorce; on la réduit par la création de servitudes, on l'utilise comme garantie en cas de prêt (hypothèques) ou de façon plus générale (privilège). .. Ceci posé, cette «chose» n'est pas toujours facilement identifiable: si je forme le projet d'acheter un bien immobilier, la plus élémentaire des prudences est de savoir si ce bien est libre de droits ou s'il en est grevé: voir passer un tracteur au milieu de sa pelouse quand on est en train de déjeuner avec des amis sur la terrasse, peut être un peu ennuyeux, surtout si l'on n'est pas adepte de la distanciation chère à Berthold Brecht.... Voir une banque venir vous réclamer les trois quarts de la valeur du bien que vous venez d'acquérir au prétexte qu'elle détenait une hypothèque sur ledit bien, charge grevant l'immeuble que vous avez acheté en toute bonne foi, mais dont votre vendeur s'est bien caché de vous parler avant de dist>araître et d'envoyer la banque vous présenter la facture... VOITune famille en train de s'installer dans l'immeuble que vous venez d'acheter, parce que le bien a été vendu deux fois simultanément. . . La grande question de l'information des tiers Ces quelques désagréments résulteraient de l'absence d'opposabilité aux tiers, de non publicité du contrat. Au contraire, l'existence du fichier immobilier, tenu et mis régulièrement à jour par la conservation des hypothèques, permet de pouvoir accéder à ces informations et, aInsi, de se prémunir contre les effets fâcheux signalés plus haut. En fait, ce travail de recherche des renseignements utiles auprès de la conservation des hypothèques, relevant du principe de 16

précaution, est réalisé par le notaire, au moment où il prépare l'acte de vente, mais chacun est aussi habilité à le faire luimême; et le conservateur est tenu de donner l'information à chaque demandeur, sans se préoccuper de savoir si cette personne a ou non une raison valable pour procéder à cette demande. Aujourd'hui, les incidents signalés supra sont rares, les mécaniques sont bien huilées, les choses semblent aller de soi (la dermère réforme des sûretés immobilières date de 1956)... à un tel point que la publicité foncière est cette (belle) inconnue que l'on sait, une garantie tellement forte et efficace qu'on ne la voit même pas. TIn'en a pas toujours été ainsi, loin de là : de fait, il a fallu des siècles pour que le système de protection actuel soit mis en place...
UNE TRES LONGUE HISTOIRE

On comprend mal, aujourd'hui, que l'acheteur ne soit pas entouré de protections minimales quant au bien qu'il projette d'acquérir, ni que le prêteur ne puisse savoir l'état d'endettement de son client. La réponse à ces questions semble évidente, sauf qu'il faut, pour que ces garanties soient constituées, que le vendeur partage le même souci, ce qui n'a jamais été totalement le cas: pourquoi vendre un bien une seule fois si l'on a la possibilité de le vendre plusieurs fois? Pourquoi ne pas encaisser la totalité du prix payé si la banque, qui détIent une hypothèque sur le bien vendu, n'est pas avertie de la vente? Pourquoi indiquer au candidat acquéreur que le bien est grevé d'une servitude si le défaut de production de cette information permet d'obtenir un prix plus élevé? TIest certes difficile, pour un esprit honnête, d'imaginer que de tels comportements puissent exister. L'analyse historigue fait malheureusement apparaître que ces comportements délIctueux ont été monnaie courante, ramenant le marché des transactions immobilières à une sorte de jeu de loterie, dont les plus faibles faisaient les frais (cette faiblesse s'évalue en termes de capital en informations tout autant qu'en capital financier) comme l'indique un observateur inattendu de ces pratiques, Saint Vincent de Paul qui, en 1658, après avoir prêté de l'ar~ent à l'un de ses amis pour qu'il se désendette, et que celui-cI ne semble pas y être parvenu, lui prodigue ce conseil un peu désabusé: «Je ne doute pas que vous ne fassiez vos diligences pour montrer à l'avocat qui vous trouble comme créancier de M. Despennes, que le prix de votre acquit a été employé au payement d'autres créanciers premiers en hypothèques. Je crains fort les procès et les gens de métier. Dieu veuille que 17

M. Despennes ne vous ait pas surpris en vous cachant la dette de celui-ci comme la plus ancienne» (www.jesusmarie.com). La résistible inégalité

Pour quelles raisons l'Etat, dont c'est normalement la fonction, n'a pas cherché à protéger les plus faibles? Là encore l'analyse historique semble montrer que les détenteurs de biens immobiliers formaient ce que l'on designe aujourd'hui comme un lobby!, suffisamment puissant pour tuer dans l'œuf les tentatives écornant leurs avantages acquis. De plus, certains chroniqueurs, et même de très fins connaisseurs de ces affaires, comme Colbert, estiment que la publicité des droits grevant la propriété foncière eût fait apparaître que ces puissants étaient souvent couverts de dettes, ce qui cadrait mal avec leur statut social spécifique et dominateur, comme le confmne le professeur Jean Bart qui spécifie que cette situation profondément inégalitaire n'était toutefois pas répandue sur la totalité du territoire national: «Les inconvénients du système étaient évidents et la monarchie française a tenté d'introduire par voie d'ordonnances des mesures de publicité, mais sans aucun succès... Les parlements étaient opposés à toute mesure qui jetterait la lumière sur les affaires privées et le secret des familles. Seules des coutumes locales, de tradition ancienne, rendaient publiques les hypothèques,. celles des pays de nantissement, qui exigeaient l' ensaisinement du créancier... et l'on sait qu'il Jut supprimé en 1771, sauf en Artois et en Flandre» [Bart, p. 433].
OBJET ET PLAN DE L'OUVRAGE

Le but recherché dans ce travail est de présenter ce long périple de la publicité foncière, ~ui fut un lieu de batailles intenses incessantes pendant des siecles, avant que le principe républicain d'égalité des citoyens finisse, au milieu du XXe siecle seulement, par être pleinement reconnu (première partie). La mise en oeuvre de cette protection des plus faibles, même dans les formes réduites qu'elle connut longtemps, fut confiée, dès ses origines, sous l'Ancien régime, à la fonction publique, aucune des forces du marché libre ne présentant suffisamment
1 La propriété foncière a longtemps été (est sans doute encore) un des principaux critères classants au sein des sociétés: à titre d'illustration, on peut observer la composition du Conseil général du département du Nord en 1839 où, sur 26 membres: 12 étaient catégorisés comme propriétaires, beaucoup plus que les « négociants» (4), les professions libérales (4), les « fabricants» (1) ou les fonctionnaires (5). 18

de garantie de neutralité pour accomplir une telle mission. La publicité foncière fut donc, historiquement une tâche réalisée par l'administration française, d'abord la Ferme générale, puis les tribunaux, et, enfin, par la volonté des Révolutionnaires de 1799, la régie de l'EnregIstrement, avant l'intégration de celle-ci au sein de la nouvelle Direction générale des impôts après la deuxième guerre mondiale. Un deuxième objet de cet ouvrage est de restituer, de conserver une trace de la mémoire du travail de ces agents de l'Etat qui, modestement, mais aussi quelquefois héroïquement, ont véritablement établi, construit le droit français de la publicité foncière, tâches souvent ingrates, difficiles mais, là comme ailleurs, réalisées avec une conscience professionnelle et une efficacité dignes de respect (deuxième partie). Enfin, une administration aussi ancienne et structurée même si les schémas traditionnels de la fonction publique s'appliquent de façon particulière quand il s'agit des conservations des hypothèques, dont le rôle en matière civile est primordial - est à soi seule une histoire. Cette « histoire» est d'abord nationale (ô combien) mais aussi locale, dunkerquoise, avec cette multitude de petits faits qui la constituent comme à la fois générale et spécifique: dans une troisième partie, la réunion de ces faits, grandioses ou minuscules, a été recherchée.

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PREMIERE PARTIE
LA TRES LENTE CONSTITUTION DROIT A L'INFORMATION DU

La coexistence de droits concurrents (celui du vendeur versus celui de l'acheteur; celui du détenteur de la propriété versus celui du prêteur d'argent...) sur un même objet (un immeuble) ne peut être une ~uestion facile tant les enjeux, sousjacents ou affichés, ont toujours été particulièrement forts et divergents; un bien immobilier est, en effet, à la fois, un capital, donc une assurance sur l'avenir, mais aussi une source possible de revenus, donc un moyen d'existence et, peut-être surtout, un vecteur de classification sociale et politique, donc un élément structurant de l'identité de son titulaire. Chacune de ces com!'osantes est un terrain d'affrontements: entre détenteurs des dIfférentes formes de capitaux; entre propriétaires et producteurs; sur le plan politique et symbolique. Quadrature des cercles... Lieu de rencontre de ces intérêts opposés mais liés entre eux, il n'est donc pas surprenant de constater que le droit de la propriété foncière se soit construit de manière chaotique: de la situation fluctuante dans l'Antiquité jusqu'au Moyen Age (chapitre 1) de la monarchie absolue qui tenta, à plusieurs reprises, de réguler les marchés (chapitre 2) et qui finit par trouver une première solution à l'équation précitée en procédant à la création des conservations des hypothèques (chapitre 3) ; de la Révolution française qui entreprit le premier grand pas dans la longue marche vers l'égalité citoyenne (chapitre 4) à la réaction napoléonienne du code civil puis à la lente ascension de la bourgeoisie industrielle et bancaire (chapitre 5) jusqu'au point d'aboutissement (sans doute encore provisoire) de la

grande réforme de la publicité foncière en 1956 (chapitre 6) le parcours a, effectivement, été long et confus. L'action des conservations des hypothèques, l'activité des personnes qui y ont été employées vont être décisives, depuis la date de la création de cette institution en 1771, Jusqu'à aujourd'hui et, particulièrement depuis la réforme de 1956 qui établit, pour la première fois, 'é~alité de tous devant le droit de propriété, pour accélérer ces evolutions et en consolider les acquis successifs.

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CHAPITRE 1 LES PREMISSES

La terre, et les immeubles qui peuvent être édifiés dessus, ne sont pas des biens comme les autres. Comme la monnaie, ils sont marqués d'une valeur emblématique qui attribue à leur détenteur un statut social spécifique. Le caractère essentiellement agricole que l'économie a très longtemps revêtu, jusqu'à la révolution industrielle, renforce encore cette spécificité, donnant au détenteur de ce type de bien un accès aux revenus déterminant le statut social et politique dominant de l'époque. Par extension, la question de la propriété foncière2 et celle de ses transmissions a historiquement, été un point nodal de l'organisation des sociétés.
LA NAISSANCE DE LA PROPRIETE

La capacité à faire émerger la notion de propriété a été consubst~ntielle aux processus de hiérarchisatiop des individus. Ce processus est lié à celui de sédentarisation: c'est
2Ultérieurement, la propriété s'est étendue à d'autres catégories de biens formant capital et sources de pouvoir spécifique: les outils et les machines, la monnaie, les entités juridiques de production, les marques et autres éléments incorporels, l'information, les connaissances... 3 Ainsi Salvien, observateur de la fin de l'Empire romain (Ve siècle) note-t-il «Pour se sauver de la rigueur des exactions, les tributaires font la seule chose qu'ils puissent faire : afin d'être défendus et protégés, ils se livrent à de plus grands qu'eux ... Je ne trouve à cela rien de grave ou d'indigne,. au contraire, je rendrais plutôt grâce à cette grandeur des puissants auxquels se livrent les pauvres, s'ils ne vendaient leur patronage, si ce qu'ils appellent défendre les humbles était de l'humanité et non de la cupidité. Ce qui est grave et par trop cruel, c'est qu'on les voit protéger les pauvres en vue de les

à partir du moment où les individus ont quitté l'économie de sous-production que les différenciations entre individus sont apparues; certains, plus imaginatifs, plus chanceux ont pu faire apparaître des différentiels de productivité, ont pu générer des surplus et, à terme, ont pu s'assurer une supénorité sur leurs voisins5. TIne restait plus qu'à faire reconnaître cette différence de façon officielle, qu'elle soit connue de tous: le droit était né et, avec lui, les instItutions indispensables à sa validation dans l'ensemble de la communauté (tribunal, police, armée, fiscalité. . .) impliquant l'existence d'instances politiques propres à créer et pérenniser ce nouvel ordre social. Le lien entre la propriété de la terre et le pouvoir politique est donc fondateur de nos sociétés, du moins jusqu'à la révolution industrielle, où une autre forme de propriété l'a petit à petit supplanté, sans toutefois le faire disparaître. La propriété, une question sensible TIn'est donc pas tout à fait étonnant que la question foncière soit un sujet assez sensible, apte à créer des mobilisations puissantes quand telle de ses composantes paraît être menacée. Ces menaces sont effectives; elles se situent dans deux ordres différents. La première, historiquement apparue, procède d'un processus frontal: des individus, démunis de propriété, ju~ent le partage entre propriétaires et non propriétaires infonde ou illégitime, et le font savoir aux titulaires de ces droits de façon plus ou moins cordiale: conquête de territoires, razzia, incendie du château... L'histoire regorge de massacres en tous genres visant ainsi à l'accélération des mutations immobilières; L'autre type de menaces est plus insidieux, il agit indirectement: posséder des terres et en tirer un certain pouvoir (également des revenus) n'exempte pas de rencontrer diverses difficultés d'existence: manquer d'argent et devoir emprunter, être obligé de vendre une partie de son bien; ces affaires
spolier. .. et ainsi pour que les pères aient un appui, les fils perdent l'héritage... » [Imbert, p. 113]. 4 D'autres explications, non contradictoires, existent aussi: «La propriété privée remonte sans doute aux premiers rois (de Rome; de 754 AC à 509 AC).Romulusaurait distribuéà ses compagnonsdes « lots héréditaires» (herediaJ de deux arpents, c'est-à-dire d'un demi-hectare environ ... Le reste des terres est, soit occupé par les « gentes» (clans J, soit considéré comme pâturages communs à toute la ville, où tous les habitants semblent avoir le ~roit d'envoyer leurs troupeaux» [Imbert, p. 55]. La question de la hiérarchisation des individus, débouchant sur l'apparition de la propriété est, bien sûr, beaucoup plus complexe: sur ces questions du Big man, de la théorie du don, du potlatch, on peut se reporter au passage de ma thèse sur le sujet [Le Roux, pp. 218-220]. 24

pourraient se régler de façon contractuelle: j'emprunte de l'argent et je donne à mon prêteur une ~arantie sur les immeubles que je détiens; je vend un bien et J'encaisse le prix correspondant. Tout pourrait s'écrire simplement et ne poser aucun problème plus compliqué que n'importe quelle autre transaction commerciale; Mais, on l'a vu, la terre n'est pas un bien comme les autres. Etant titulaire de ce droit, j'ai acquis un statut social spécifique auquel mes cocontractants ne peuven! prétendre. Nous sommes dans un cas de relation asymétrique où le principe d'égalité des parties dans la transactIon est, en soi, inadmissible. L'existence de mon droit de propriété m'autorise à traiter mon prêteur ou mon acquéreur avec mépris et à ne pas respecter l'équité, le partage des consentements, l'équilibre du contrat. Ce qui me donne cette force hors du commun tient précisément à la particularité qu'un autre droit est véhiculé av.ycle droit de propriété, celui d'un pouvoir politique dominateur. De la sorte, je ne suis pas en faute si je commets des dissimulations, des doIs, des escroqueries... en fait, je bénéficie d'une capacité transcendantale sur les autres individus, à laquelle aucun d'entre eux ne peut, sauf exception rarissime, accéder. Et si mon (quasi) cocontractant se plaint de son sort, il me reste à faire jouer, à son égard, les dIvers attributs de la puissance régalienne, puisque la loi ne peut que me donner raison. Le lecteur contemporain pourra juger ces propos excessifs, mais la petite histoire de la ('ublicité foncière montrera qu'ils ne procèdent pas d'un parti prIS anti-aristocratique. Les tnbunaux de l' Ancien ré~ime ont, en effet, eu à juger maintes affaires de ce type; la pUIssance publique d'alors, le Roi, a même essayé, pendant deux siècles, de pacifier quelque peu le champ de ces exactions juridico-politiques en tous genres, mais en étant, à chacune de ces tentatives, obligé de retirer un texte législatif qu'il avait pourtant lui-même promulgué. Si l'honneur de la monarchie a pu, en quelque sorte, être sauvé par un de ses derniers représentants, Louis XV, qui eut le courage, ou la lucidité, ou l'obligation de mettre en place un premier système officiel de publicité foncière, si les révolutionnaires ont bien compris qu'il y avait là un enjeu crucial pour l'impératif
6 Une autre illustration de cette asymétrie peut être trouvée dans le système de la mainmorte qui donne aux seigneurs le droit de retour des terres cultivées yar un paysan, a la mort de celui-ci. «La terre reste le fondement du prestige social» [philip, p. 30] ; «Malgré la place déjà considérable que l'industrie et le commerce tenaient dans l'économie grecque, la terre représentait encore la richesse par excellence» [Toutain, p. 51]; «La terre est le premier signe d'une fortune naissante» [Gascon, in Braudel et Labrousse, p. 360]. 25

égalitaire de la République, le recentrage napoléonien et des autorités qui suivirent renvoyèrent ces efforts dans leurs limbes. Ce n'est que sous le Second Empire, avec l'ascension économique et politique de la bourgeoisie industrielle et des banC{ues,que les droits de ceux qui n'étaient, sur les marchés foncIer et Immobilier, que des petIts purent être, un peu, pris en considération. Un siècle encore fut nécessaire pour que l'objectif de soumettre ces marchés aux règles de l'égalité républicaine puisse enfin être atteint.
LES PREMISSES D'UNE PROTECTION DES DROITS DES CREANCIERS ET DES PRIMO-ACQUEREURS

On peut réunir ces deux catégories, apparemment dissemblables, en une seule dans le mesure où elles ont été, historiquement, confrontées au même problème: faire reconnaître leurs droits par les emprunteurs ou les vendeurs, leurs cocontractants, ces derniers disposant généralement de moyens suffisants pour ne pas remplir partie ou totalité de leurs obligations découlant desdits contrats. En Grèce Les acquisitions semblent avoir été encadrées par la loi; ainsi, selon Aristote: «Pour donner à un peuple le goût de l'agriculture, il y a parmi les anciennes lois de beaucoup de cités, certaines dispositions fort utiles, comme celle qui interdit de posséder une étendue de terre démesurée» [Toutain, p. 57]. De fait, les marchés de l'immobilier paraissent avoir été assez sévèrement encadrés: «Dans tous les contrats qui concernent des domaines sacrés ou publics, il est mentionné que le preneur fournit des cautions et que ces cautions doivent être au préalable agréées par les représentants de la cité ou du dieu propriétaire» [Toutain, p. 55]. De même, un système de sûretés immobilières8 existait, comme nous le révèle indirectement cette présentation: «Beaucoup de non citoyens pratiquaient activement le commerce, l'industrie et la banque et certains fréquentaient la plus haute société, comme Céphalos de Syracuse chez qui Platon devait situer plus tard (bien sûr, de façon fictive) le dialogue que nous connaissons sous le titre La République.
8 Les Grecs sont les inventeurs du mot «hypothèque », qui signifie «une chose sur laquelle une autre est imposée» ; et aussi de l'antigèse... [Boucher d'Argis, 8:414, p. 1] 26

Céphalos ne pouvait être propriétaire ni d'une ferme ni d'une vigne ni de la maison où il habitait,. il ne pouvait même pas prêter de l'argent en prenant de la terre pour gage, puisqu'il n'avait pas le droit de forclusion. Inversement, il était difficile pour les citoyens athéniens à court d'argent d'emprunter aux non citoyens, les principaux bailleurs defonds» [Finley, p. 58]. Un autre témoignage, plus direct (en français ancien) explicite le type d'organisatIon qui était en place pour rendre publiques les mises en garantie de biens immobiliers: « Lorsqu'ils se contentoient de l'hypothèque, ils exigeoient que le débiteur déclarât ses biens francs & quittes de toute autre hypothèque: & comme, en prenant cette voie pour sûreté de la dette, le débiteur demeuroit en p~ssession de l'héritage, on y mettait des marques ou brandons qui se voyoient de loin afin que chacun pût connoître que l'héritage étoit engagé. Il est parlé de ces brandons dans deux endroits de Démosthène,. il est dit dans l'un, qu'ayant été fait une descente sur un héritage, pour savoir s'il étoit hypothéqué, il ne s'était point trouvé de brandons ou marques,. et Ph en ipp us, qui prétendoit y avoir hypothèque, fut sommé de montrer les brandons, supposé qu'il y en eût, faute de quoi il ne pourroit prétendre d'hypothèque sur cet héritage,. l'autre passage est dans son oraison... où il dit qu'un testateur ordonne que pour mille dragmes qui restoient à payer de la dot de sa fille, sa maison soit hypothéquée, & pour cet effet que l'on y mette des brandons. Ilfalloit même que l'usage des hypothèques & des brandons fut déjà ancien du tems de Solon,. car Plutarque, en la vie de Solon, dit qu'il s'était vanté dans ses poèmes, d'avoir ôté les brandons qui étoient posés çà et là dans tout le territoire de l'Attique. Amiot, dans sa traduction, a pris ces brandons pour des bornes qui séparoient les héritages, & a cru de là que Solon avoit non seulement réduit les dettes, mais aussi qu'il avoit remis les héritages en commun et partage égal, comme
9 On retrouve une survivance de cette méthode de publicité hypothécaire dans l'ancien droit français (définition du mot «Brandon» datée de 1416, dans le Dictionnaire culturel en langue française) : «Bâton entortillé de paille planté sur le bord d'un champ dont la récolte est judiciairement saisie ». En Grèce, il s'agir le plus souvent d'une pierre plantée dans la terre, appelée « horos » (<< horoi » au pluriel) : «Au sens premier du terme, les horoi sont les bornes placées au coin des champs pour les délimiter... Du sens de limite, le mot horos en est arrivé à avoir celui de marque: la borne ne délimite plus un terrain, elle le marque, qu'il s'agisse d'une enceinte sacrée, d'un autel, d'une tombe, de terrains appartenant à l'Etat ou à des temples, ou encore à des particuliers. Par suite de cette évolution, le terme d'horos en est venu à représenter symboliquement la propriété. Aussi des châtiments exemplaires ou une particulière réprobation sont-ils infligés à ceux qui déplacent les bornes... » [Germain, p. 490]. 27

Lycurgue avoit fait à Lacédémone,. mais la vérité est que Solon avoit ordonné, en faveur des débiteurs, la remise d'une partie de ce qu'ils devoient, & ayant augmenté le prix de la monnoie, il remit par-là les débiteurs en état de se libérer: c'est pourquoi il se vantoit d'avoir fait ôter les brandons ou marques d'hypothèque qui étoient sur les terres,. ainsi chez les Grecs brandonner un héritage signifioit la même chose que l'hypothéquer» [Boucher d'Argis, 8:414, p. 1]. Globalement, certes avec difficultés et, bien sûr, insuffisances, la Grèce antique avait trouvé des solutions équilibrées au problème complexe de la propriété foncière, de sa double diversité, à la fois, des nombreuses catégories de droits qui s'y appliquent et de la variété des personnes qui y détiennent tout ou partie de chacun de ces droits. Cette harmonie relative va connaître une très longue éclipse puisque la question de la propriété foncière ne retrouvera une telle unité de traitement que plus de deux dizaines de siècles plus tard, à la fin du deuxième millénaire après JC. De fait, pour les civilisations qui suivirent, Rome, sociétés germaniques, un choix réducteur a été fait (sans doute inconsciemment) entre une des deux approches possibles du droit de le propriété foncière, soit par la chose, soit par la personne; cette dichotomie perdurera tant il sera aventureux, périlleux même, les forces de réactives étant particulièrement puissantes, pour ceux qui se trouvent dans un des deux courants de construire le chemin transversal qui permettrait de rejoindre l' autre. L'espace français sera celui de la rencontre de ces deux plaques tectoniques, pays de droit écrit au sud, pays de coutume au nord (selon une division bien connue et qui clive cet espace en bien d'autres domaines de la vie sociale). Les héritages de la division sont lointains, juste post-helléniques : Rome d'un côté, le monde germanique de l'autre. A Rome L'accent est mis prioritairement sur la chose. Le pouvoir de contestation des acquéreurs ne semble pas avoir éte très fort : «Au petit paysan propriétaire vivant sur sa terre avec sa « familia », se substitue le grand maître détenteur de vastes propriétés, cultivées grâce à une main-d'œuvre servile abondante. La formation de ces grandes propriétés résulte d'achats successifs, de la réunion (entre les mains d'un sénateur ou d'un chevalier) de plusieurs lots de terres dont les propriétaires antérieurs ont été tués ou ruinés par la guerre» [Imbert, p. 60]. Ou, avec plus de précisions méthodologiques: « Cette économie ne met pas seulement en présence un acheteur 28