La politique de modernisation de la Poste

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Longtemps gérée en régie, puis sous la forme d'un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC), La Poste est désormais une société. Face à la concurrence, La Poste doit, en effet, développer sa compétitivité et sa capacité d'innovation : elle conquiert des marchés et investit des secteurs qui lui étaient jusqu'alors étrangers. Ce livre s'intéresse à la logique qui sous-tend les réformes envisagées et mises en oeuvre à La Poste depuis les années 60.
Publié le : samedi 1 octobre 2011
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EAN13 : 9782296471122
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LAPOLITIQUEDEMODERNISATION
DELAPOSTENicaiseÉricTigokiIya
LAPOLITIQUEDEMODERNISATION
DELAPOSTE©L’Harmattan,2011
5-7,ruedel’Ecole-Polytechnique,75005Paris
http://www.librairieharmattan.com
diffusion.harmattan@wanadoo.fr
harmattan1@wanadoo.fr
ISBN:978-2-296-56538-8
EAN:9782296565388A Carole TIGOKI IYASIGLESETPRINCIPALES
ABREVIATIONS
AFB Associationfrançaisedesbanques
AJDA Actualitéjuridique-droitadministratif
AN Assembléenationale
ASPE ActualitédesservicespublicsenEurope
BOCC Bulletinofficielduconseildelaconcurrence
BJCLjuridiquedescollectivités locales
CA Courd’appel
CAA Couradministratived’appel
CC Conseilconstitutionnel
C.Cass. Courdecassation
CE Conseild’Etat
Chron. Chronique
CJCE Courdejusticedescommunautéseuropéennes
CJEG Cahiersjuridiquesdel’électricitéetdugaz
Coll. Collection
CSSPTT Commission supérieure du service public des postes
ettélécommunications
DA Droitadministratif
DC DécisionduConseilconstitutionnel
FFSA Fédérationfrançaisedessociétésd’assurance
IREPP Institutderecherchesetdeprospectivespostales
JCP Juris-classeurpériodique
JOCE Journalofficieldescommunautés européennes
JORF JournaldelaRépubliquefrançaise
Leb. RecueildesarrêtsduConseild’Etat,Lebon
LGDJ Librairiegénéralededroitetdejurisprudence
LPALespetitesaffiches
PMP Politiquesetmanagement public
PUF PressesuniversitairesdeFrance
RAE Revuedesaffaireseuropéennes
Rec. Recueil des décisions rendues par la Cour de justice
des communautés européennes et le Tribunal de
Premièreinstancedescommunautés européennes
7RDP Revue de droit public et de la science politique en
Franceet àl’étranger
RFAP Revuefrançaised’administrationpublique
RFDA Revuefrançaisededroitadministratif
RFFP Revuefrançaisedefinancespubliques
RISAinternationaledesciencesadministratives
RMCUE Revue du marché commun et de l’union
européenne
RTDE Revuetrimestriellededroiteuropéen
SFEI Syndicatfrançaisdel’expressinternational
TC TribunaldesConflits
TPI TribunaldepremièreinstancedesCommunautés
européennes
UFEX Unionfrançaisedel’express
8SOMMAIRE
Avant-propos 11
Introduction 13
Premièrepartie:unemodernisationrecherchée 39
Chapitre1:lamodernisationdel’exploitation 43
Chapitre2:lareformede1990 175
Deuxièmepartie:uneadaptationimposée 231
Chapitre1:lacontraintecommunautaire 239
Chapitre2:lamutationdesmarchesetsesretombées 315
Conclusiongénérale 409
Bibliographie 415
9AVANT-PROPOS
Ce livre est tiré d’une Thèse de doctorat de droit public soutenue en
janvier2008, àl’UniversitéPARISV-RENEDESCARTES.
Il ne tient pas compte de la réforme réalisée par la loi n°2010-123 du 9
février 2010, qui transforme La Poste en une société anonyme, à compter
du 1er mars 2010 dont le capital est détenu par l’Etat, actionnaire
majoritaire, et par d’autres personnes morales de droit public, à l’exception
de la part du capital pouvant être détenue au titre de l’actionnariat des
personnels.
Cette transformation, précise le législateur, n’emporte pas création d’une
personne juridique nouvelle. L’ensemble des biens, droits, obligations,
contrats, conventions et autorisations de toute nature de la personne morale
de droit public La Poste, en France et hors de France, sont de plein droit et
sans formalité ceux de la société anonyme La Poste à compter de la date de
transformation. Celle-ci n’a aucune incidence sur ces biens, droits et
obligations, contrats, conventions et autorisations et n’entraîne, en
particulier, pas de modification des contrats et des conventions en cours
conclus par La Poste ou les sociétés qui lui sont liées , ni leur résiliation ni,
le cas échéant, le remboursement anticipé des dettes qui en sont l’objet. La
transformation en société anonyme n’affecte pas les actes administratifs pris
par La Poste. L’ensemble des opérations résultant de la transformation de
la poste en société est réalisé à titre gratuit et ne donne lieu au paiement
d’aucun impôt, rémunération, salaire ou honoraire au profit de l’Etat, de ses
agentsoudetouteautrepersonnepublique.
Le second volet de la loi est relatif à la transposition de la directive
communautairesurl’ouverture àlaconcurrencedusecteurpostalen2011.
Ce choix procède de la volonté de conserver la logique interne du texte
initial.
11INTRODUCTION
La Poste, c'est le service public. De nombreux indices, en particulier ceux
relatifs à l'accessibilité au service, confirment ce qui pour beaucoup
d'usagers relève de l'évidence. En effet, chacune des 36 000 communes
françaises bénéficie quotidiennement des services multiples de La Poste. Ce
qui correspond globalement à 70000 tournées de préposés - que l'on
1continue à appeler facteurs en dépit du changement intervenu en 1957 -
tous les jours ouvrés de l'année. Cela veut dire aussi 17000 points d'accueil
du public « dont les terminologies administratives n'ont jamais effacé le vocable
2historique et populaire de bureau de poste ». De même, il suffit qu'une enveloppe
soit correctement affranchie et introduite dans une boîte pour qu'une lettre
parvienne à son destinataire, généralement dès le lendemain. Même
lorsqu'elle est expédiée de l'autre bout de la France. Force est de reconnaître
- à l'heure où tout semble être imputé à la construction communautaire -
que cette performance ou cet objectif du j+1, a depuis fort longtemps
3quasiment été élevé au rang d'un véritable « dogme » chez les postiers. Avec
la péréquation, les tarifs acquittés restent quasiment indifférents aux
4distances. Cette accessibilité est normale. On la réclame , on la revendique
même. De sorte qu' « Il n'y a plus personne aujourd'hui pour s'en étonner. Plus
personne non plus pour se souvenir qu'il y a deux siècles, envoyer une lettre était un
privilège de riche et que les habitants des campagnes ont été, jusqu'à une date relativement
5récente, les laissés-pour-compte de la distribution postale ».
Pour user d'une formule rebattue mais éloquente, « La poste, service public, a
6historiquement été au service de la chose publique avant de l'être à celui du public ». Le
principe d'un service accessible au plus grand nombre n'était en effet pas
l'idée la mieux partagée de l'Ancien régime. Les «Chevaucheurs de l'écurie
du Roy » n'avaient pas vocation à acheminer les correspondances des
1 En 1957, les facteurs deviennent préposés, tout en gardant le même uniforme. Cf. Le
Patrimoine de La Poste,Paris, Flohic Editions,1996,p.373.
2 (L.) Duparc, La Poste aujourd'hui et demain, Paris, Ministère des postes, des
télécommunicationsetdel'Espace,1989,p.5.
3 (J.) Chevallier, L'avenir de La Poste, Paris, La Documentation Française, Coll. « Rapports
officiels »1984.
4 Voir par exemple, (M.) Leroy,L'enjeu de la polyvalence dans les services publics pour le lien social,
in (S.) Decreton (sous la dir.), Service public et lien social, Paris, L’Harmattan, Coll. « Logiques
juridiques »1999, p.319.
5(P.)Marchand, L'histoire de la Poste,Paris,TDC,p.6.
6(J.-P.)Lukaszewicz, Service public ou entreprise commerciale,AJDA,1975, p.53.
13particuliers, les routes «montées en postes», c'est-à-dire pourvues de relais,
étaient dirigées vers les théâtres d'opérations. Il s'agissait surtout, pour le roi,
d'être promptement informé du sort de ses armées en mouvement aux
frontières du royaume. Le système, qui ne subira guère de modifications
émejusqu'à la fin du XIX siècle, était simple : le chevaucheur, encore appelé
courrier, laissait un cheval fourbu au relais et prenait un nouveau et,
toujours au galop, se rendait au relais suivant. L'opération était ainsi répétée
autant de fois qu'il était nécessaire jusqu'au point de destination. Distants de
7 lieues (28 km), les relais étaient supprimés à la fin des opérations
7 émemilitaires . La révolution, puis les réformes du XIX siècle, notamment la
mise en place du service rural en 1830 et l'abaissement des tarifs en 1848,
8permettront un accès généralisé des citoyens au service postal , « en d'autres
9termes, la mise en place d'un véritable service public ».
10La Poste va progressivement se « dilater », au point d'occuper une place
11essentielle dans les sphères politique, économique, technique et sociale ;
gagner en importance et jouer un rôle décisif dans et pour l'Etat. Le service
apporte une contribution significative à l'Etat, envisagé - successivement,
simultanément et alternativement - comme puissance publique et comme
service public. Sur le plan social, non seulement le service est ouvert au
public, à tous les publics, mais encore il nourrit et comble les espoirs des
catégories sociales les plus modestes, désireuses d'améliorer leur statut
12 13social : devenir postier est alors un signe de «réussite sociale ». Sur le plan
technique, La Poste, c'est aussi une organisation et une activité au cœur des
14innovations technologiques : elle s'en sert et en facilite l'essor . Sur le plan
juridique, La Poste cristallise toute la réflexion sur la nature, le statut, le
7 Cf. (P.) Marchand, L'histoire de la poste, Paris, TDC ; voir aussi le site Internet de La
Poste.
8(R.)Magloire, Demain toujours La Poste,Paris,Economica,p.28.
9(P.)Marchand, L'histoire de la Poste,Paris, TDC, p.6.
10 Terme utilisé par le professeur Jacques Chevallier pour traduire l'extension de
l'administration à l'ensemble de la société. Cf., Science administrative, Paris, PUF, Thémis,
ème1994, 2 édition.
11 Comme le dit (M. L.) Stoléru, Avec l'hôpital, l'école et la sécurité sociale, La Poste
devient un de ces « endroits par lesquels on est bien obligé de passer » in La France à deux vitesses,
Paris,Flammarion,1982,p.104.
12 Cf. (J.) Papallardo, Etude sociologique d'un centre de tri parisien, Paris, LGDJ, Coll. «
Bibliothèque de science administrative »,1966.
13 (J.) Chevallier, L'avenir de la poste, Paris, La Documentation française, Coll. « Rapports
officiels »1984.
14Voirinfra.
14régime juridique des organismes publics intervenant dans le domaine
15économique et commerciale . Sous l'influence conjuguée du progrès de
l'alphabétisation, de l'accroissement des richesses, des progrès techniques et
des échanges commerciaux, La Poste passera du transport des milliers de
lettres du prince à celui des milliards de missives des citoyens et des
16entreprises ; et jouer « un rôle économique primordial ». De son efficacité
dépend, dans une grande mesure, celle de plusieurs autres acteurs
17économiques . Un exemple, parmi d'autres : le « juste à temps » et la
gestion en «flux tendus» auxquels sont attachées, sinon contraintes, les
entreprises, sont largement tributaires des performances de La Poste. Que la
machine postale se grippe, et c'est l'économie nationale qui en pâtit. En
somme, à l'image du service public dont elle est l'archétype, La Poste se
trouve bien au cœur et à l'intersection des questions juridiques, techniques,
18économiques, politiques et sociologiques . Dès lors, son évolution ne peut
queretenirl'attention.Encorefaut-ildéfinirlechampdel’étude.
L'on peut partir « des origines à nos jours »;ou opter pour des dates
symboliques et emblématiques dans la longue et riche histoire de « la vieille
19dame ».Ainsi pourrait-on, sans être exhaustif, retenir:1672, lorsque le
monopole des postes est concédé à un petit nombre de familles, les fermiers
des postes ; 1792, lorsque l'Etat prend en main cette administration ; 1730,
qui marque la création d'un service de distribution des lettres dans les
campagnes ; 1848, avec l'abaissement des tarifs postaux et le lancement du
timbre-poste, ce qui ouvre la distribution des lettres à tous ; autre date
importante:1923,avecl'institutiondubudgetannexe. Toutescesdates sont
15 Il suffit par exemple de songer aux arguments invoqués dans les débats relatifs au
budget annexe. Voir (B.) Ratureau et (D.) Laffont, Du budget annexe des PTT à la loi du 2
juillet 1990, les facteurs d'une évolution ou l'origine d'une réforme, Revue française de finances
publiques,1991;auxréflexionsdeH.Fayol L’incapacité industrielle de l'Etat : Les PTT,Paris,
Dunod,1921; àl'effervescencesuscitéeparl'arrêtUrsot(J.)Lemasurier,Apropos du service
des P et T, AJDA, 1969 et, récemment, par l'expression d'exploitant public (F.) Moderne,
Observations sur le concept d'exploitant public et sa place dans l'ordre juridique français, JurisPTT, n°
spécial1991.
16(G.)Larcher, Sauver la Poste,Paris,LesRapportsduSénat.n°42. 1997-1998.
17 Il suffit de songer aux blocages et aux pertes subies par les entreprises, consécutives
auxinterruptions detravailauseindeLaPoste.
18(P.)Bauby, Service public,Paris, Dominos, 1997.
(P.)Bauby, Dérégulation et Re-Régulation : Les transformations du service public de l'électricité,in(L.)
Rouban(sous ladir.), Le service public en devenir,Paris,L'Harmattan,2000,p.199.
19 Expression utilisée par la SORGEM dans le cadre de la préparation des campagnes de
marketing institutionneldeLaPoste.
15décisives. Elles marquent indiscutablement des moments clefs de l'histoire
de La Poste et peuvent, à ce titre, servir de repères et de point de départ à
uneétude.
L’on retiendra les décennies 60, 70, 80, 90 et 2000. Pour deux séries de
raisons. La première, c'est qu'une période de près de cinquante ans est
20assez longue pour percevoir les grands traits d'une évolution , et
suffisamment récente pour éviter deux risques liés au choix d'une période
trop lointaine : celui d'accorder une très grande importance à des faits
secondaires, ou à l'inverse, de n'en pas accorder suffisamment à plusieurs
autres qui ont pourtant été déterminants. La deuxième, c'est qu'elle permet
d'établir un lien avec la construction communautaire. L'importance prise
par le droit communautaire dans l'organisation et le fonctionnement des
services publics à caractère industriel et commercial, et réciproquement, de
ces derniers, désignés sous l'expression de service d'intérêt économique
général, dans les débats communautaires, explique l'attention portée à cette
corrélation.
Plusieurs décennies durant lesquelles La Poste est en butte à des questions,
à des défis qui la concernent sans doute au premier chef, mais qui s'étendent
égalementauservicepublic.
Plusieurs décennies au cours desquelles La Poste est, elle - aussi, elle
d'abord, affectée par les nombreuses et fréquentes interrogations relatives
au service public ; ces mises en cause régulières, que recouvrent les
21 22expressionsde « déclin »oude « crise »duservicepublic.
Ainsi est-elle influencée, conditionnée et déterminée par les idées
dominantes, les pressions sociales, les nouvelles technologies et les modes
23de gestion parées des vertus de modernité et d’efficacité . Des administrés,
devenus usagers, voire clients, qui se montrent plus exigeants que par le
20 Celle-ci suppose « une période qui dépasse la vie d'une seule génération ou même de plusieurs
générations », (G.) Rocher, Introduction à la sociologie générale, 3. Le changement social, Paris,
HMH, 1972,p.16
21(G.)Morange,citépar(P.)Esplugas, Le service public,Paris,Dalloz,Coll. « Connaissance du
droit »1èreédition,1998, p.4.
22 (J.-L.) de Corail, cité par (P.) Esplugas, Le service public, Paris, Dalloz, Coll. « Connaissance
du droit »,1èreédition,1998, p.4.
23 Cf., (V.-M.) Santo et (P.-E.) Verrier, Le management public, Paris, PUF, Coll. « Que sais-je?
», 1993 ; (R.) Laufer et (A.) Burlaud, Management public ; gestion et légitimité, Paris, Dalloz,
1980 ; (J.) Chevallier et (D.) Loschak, Rationalité juridique et rationalité managériale dans
l'administration française,inRFAP, n°24, octobre-décembre 1982,p.199-214.
1624passé ; des technologies que le « toujours plus » de performance rendent
indispensables, ou avec lesquelles il faut désormais compter, dans la mesure
où elles remettent en cause le périmètre du monopole ; l'essor du
management public, l'accélération de la concurrence. Autant de facteurs qui
inscriventlaproblématiqueduchangementaucœurdeLaPoste.
Ainsi est-elle régulièrement traversée par des discours et des pratiques qui se
25sont d'abord réclamés de la réforme , puis de la modernisation
26administrative . Tenter d'améliorer l'action administrative est ainsi une
préoccupation constante, qui fait de la gestion publique « un chantier de
27réformes permanent ». Même si, assez paradoxalement, l'on continue à penser
que la France n'a « jamais entrepris la réforme de l'Etat et continue à tolérer que la
28nation traîne son administration comme un boulet ».
Ainsi est-elle, à l'image de tous les services publics de type marchand,
irriguée, depuis la deuxième moitié des années 80, par la logique
communautaire. Logique communautaire qui conduira les différentes
administrations postales européennes à inscrire progressivement leur
évolution quasiment dans la même trajectoire ; à couler leur stratégie
d'adaptationquasiment danslemêmemoule.
Ainsi n'échappe t-elle pas, enfin et surtout, à la question du « devenir du service
29public ». Cette question sacrilège, puisqu'elle concerne une notion « élevée en
30France à la hauteur d'un véritable mythe quasiment intouchable », englobe et
dépasse les traditionnels problèmes liés au régime de l'exploitation, à la
24Pourreprendrel'expressionde(F.) deClosets, Toujours plus,Paris,Grasset, 1982.
25 Voir (A.) Lanza, Les projets de réforme administrative en France (de 1919 à nos jours), Paris,
PUF,1968.
26 Voir par exemple, (J.) Chevallier, La politique française de modernisation administrative, in
L'Etat de droit, Mélanges en l'honneur de M.Guy Braibant, Paris, Dalloz, 1996, p. 69. (J.)
Choussat, La modernisation au milieu du gué, AJDA, 1994, p. 423 ; (G) Barouch et (H)
Chavas, Où va la modernisation?Paris,L'Harmattan,Coll. « Logiques sociales »,1993.
27(X.) Greffe, La gestion publique,Paris,Dalloz,1999, p.25.
28 (R.) Fauroux, in (R.) Fauroux et (B.) Spitz (sous la dir.), Notre Etat, Paris, Robert
Laffont,2000,p.27.
29 Cf., (L.) Rouban, (sous la dir.), Le service public en devenir, Paris, L'Harmattan,
Coll. « Logiques politiques »2000,p.199.
30 (J.) Chevallier, in (L.) Rouban (sous la dir.), Le service public en devenir,Paris,L'Harmattan.
Coll. « Logiques politiques »,2000,p.20.
Comme l'attestent le succès des grèves de décembre 1995, la fortune de l'expression
service public à la française, les propos des hommes politiques, parfois contraints à tenir
un « double discours »(ElieCohen),selonqu'ilssetrouvent àBruxellesou àParis.
1731qualité de la gestion publique, à l'impérialisme d'une notion aux contours
32 33flous et à la libéralisation des marchés, celle-ci étant « par avance acceptée ».
Elle renvoie non seulement à la question de la place et du rôle de l'Etat dans
34un univers caractérisé par « l'accélération du changement », mais aussi à celle des
contours et de l'application du droit public. Ayant joué un rôle important
dans l'élaboration d'une théorie de l'Etat; élément essentiel du droit
administratif, toute secousse qui affecte le service public sape quelque peu
les fondements de l'Etat et du droit public. L'on repousse sûrement l'Etat
dès lors que l'on ramène le service public aux proportions du service
universel, qui peut être assuré, au prix de quelques aménagements, par un
35organisme privé. L'Etat cesse ainsi d'être le « maître » pour devenir un «
36acteur parmi d'autres ». L'on enlève quelque fondement au régime exorbitant
du droit commun, dès lors que ce dernier n'est pas lié à une activité d'une
nature particulière, à une activité de service public. Corrélativement, se pose
la question de savoir si l'idée de service public imprègne encore
37l'organisation et le fonctionnement de La Poste ? Celle-ci n'est elle pas
vouée, en cherchant à s'adapter à un environnement mouvant et évolutif, à
une inéluctable banalisation ? Le service public, entendu comme fondement
et finalité de l'action, constitue t-il pour La Poste un atout ou un boulet
dans la course aux parts de marché? En somme, envisager une réinvention
38 39du service public , ou parler d’un « service public autrement », c'est également
s'interrogersur uneredéfinitionduservicepostal.
Comment La Poste réagit- elle face à tous ces défis ? L'on peut d'abord
considérer qu’elle ne doit sa survie qu'aux nombreuses béquilles que lui
offre son statut. Cette vue, qui correspond aux idées reçues sur
31(P.)Delvolvé, Service public et libertés publiques,RFDA, 1985,p.1.
32 (D.) Truchet, Nouvelles récentes d'un illustre vieillard: label de service public et statut de service
public, AJDA1982,p.427etss.
33(E.)Cohen, La tentation hexagonale,Paris,Fayard,1996,p.217.
34(M.)Rocard, Notre Europe,in(R.)Faurouxet(B.)Spitz(sousladir.), Notre Etat,Op.Cit.
p.729.
35(J.) Peyrelevade, une stratégie de la croissance, in (R.) Fauroux et (B.) Spitz (sous la dir.),
Notre Etat,Op.Cit.p.627.
36 (N.) Baverez, À l'épreuve de la mondialisation, in(R.) Fauroux et (B.) Spitz, (sous la dir.)
Notre Etat,Op.Cit.
37 Voir par exemple, (Cl.) Teissier, La Poste : logique commerciale/logique de service public. La
greffe culturelle.Paris, L'Harmattan, Coll. « Logiques sociales »,1997.
38(L.)Rouban,Op.Cit.,p.54.
39(M.) Voisset, Le service public autrement. De quelques effets du droit communautaire sur le droit
français des services publics industriels et commerciauxRFDA,n°2,mars-avril1995,pp.304-319.
1840l'immobilisme des services publics , où les réformes, lorsqu'elles sont
41entreprises, ne sont qu'« une succession d'échecs », n'est pas conforme à la
réalité. Car la question du changement est permanente à La Poste. Des
facteurs, de nature diverse, ont mis à rude épreuve le modèle postal
traditionnel, qu'il a fallu faire évoluer. Certes, nombreuses sont les réformes
qui auraient pu être faites, qui ne l'ont pas été, ou pas à temps. Et certaines
de celles qui ont été entreprises n'ont parfois pas eu les retombées
escomptées. Il n'en reste pas moins que ce service public s'est adapté, s'est
modernisé.
Il ne s'agit cependant pas ici de dresser un bilan des réformes manquées ou
réussies, mais de voir non seulement la logique autour de laquelle s’organise
le changement mais également la marge de manœuvre dont dispose La
Poste dans la détermination et la mise en œuvre des réformes. Certes,
adaptation et modernisation renvoient, l’une et l’autre, au changement. L’on
peut même devoir se moderniser pour s’adapter. Elles se distinguent
cependant sur deux points. D’abord, sur la qualité (supposée) des mesures
et de l’objectif à atteindre. A la modernisation est associée l’idée
d’amélioration: on change en mieux. Ce qui n’est pas nécessairement le cas
de l’adaptation, où l’on cherche à répondre aux pressions de
l’environnement. Ensuite, la maîtrise des décisions. Ainsi, la modernisation,
à la différence de l’adaptation, suppose une relative marge de manœuvre
quant aux mesures à prendre et quant aux délais de leur application, voire
mêmedeleurretrait.
Il apparaît que, durant une première période, au cours de laquelle la
question de modernisation de La Poste s’est structurée autour de la
mutation de son statut, et qui s’est achevée avec la réforme de 1990 et sa
mise en œuvre, le changement est maîtrisé par La Poste qui en contrôle
non seulement les axes mais aussi le calendrier. Une autre période s’ouvre
42dès le milieu des années 1990 , au cours de laquelle La Poste perd une part
importante de son autonomie et subit un changement impulsé, orienté et
sanctionné par les autorités communautaires. L’on observera que,
paradoxalement, cette pression extérieure lui permet, en lui servant de
prétexte, de mettre en œuvre des réformes jusqu’alors différées, sinon
écartées,pourdesraisonssociales.
40(L.)Rouban, Les fonctionnaires,Paris,Lecavalierbleu,Coll. « Idées reçues »,février2001.
41(N.)Baverez,Op.Cit.,p.616.
42 C’est en réalité dès le milieu des années 80 que les autorités communautaires
commencent à s’intéresser aux services publics marchands. Toutefois, pour La Poste,
c’est àpartirdumilieudesannées 90 quelacontraintecommence às’exercer.
19Moderniser une organisation, on l’a vu, c’est envisager de la changer; en
principe, en mieux. Soit, parce qu’elle comporte des limites et donne des
signes d’essoufflement. Soit, parce qu’il faut l’adapter, afin qu’elle réponde
43efficacement aux « interpellations de l’environnement ». Soit, parce qu’il importe
de tenir compte et de s’approprier les nouvelles pratiques de gestion. Soit,
pourlestroisraisons àlafois.
L’étude des changements a un préalable: le rappel de l’organisation
traditionnelle deLaPoste.
L’ORGANISATIONTRADITIONNELLE
A trois égards, La Poste semble alors marquée du sceau de l’ambivalence.
D’une part, service public administratif eu égard à son mode de gestion,
c’est assez naturellement qu’elle se coule, par son activité, dans le moule
d’un service public industriel et commercial. D’autre part, exemplaire
comme service public administratif, elle est en revanche susceptible de
notables améliorations d’un point de vue commercial. Enfin, service de
proximité, par son ubiquité et ses prestations, elle est, à la faveur d’un
44ensemblederègles,placéeensurplombdelasociété .
Cette physionomie est le résultat de l’histoire. Une histoire qui ne sera
abordée que de façon allusive: nombreux sont en effet les travaux qui lui
45sont consacrés . Aussi, l’on se limitera, ici, à l’étude des éléments les plus
emblématiques du modèle traditionnel. Ceux sur lesquels porteront les
débats et les changements majeurs. Ceux dont le maintien en l’état ou le
changement sont significatifs, selon les cas, d’un immobilisme, d’une simple
adaptation,oud’uneredéfinitionduservice postal.
43(A.)Bartoli, Le management dans les organisations publiques, Paris,Dunod,1997.
44 Cela semble, à première vue, paradoxale. Sauf qu’en général, c’est de la présence de ces
indices de puissance publique que l’on déduit celle du service public. Voir, (J.) Chevallier,
Le service public,Paris,PUF,Coll. « Que sais- je ? »,3ème édition,1997.
45(E.)Vaillé, Histoire des postes françaises jusqu'à la Révolution,Paris,PUF,Coll. « Que sais-je? »,
1958.
(Y.-M.), Histoire postale et libertés publiques,Paris,LGDJ,1965.
20A:UNSERVICEPUBLIC
S’il ne fait « évidemment pas de doute que le service des P et T constitue un service
46 47public », ce « label » ne lui sera décerné qu’assez tard. L’évidence est telle
que, pendant une longue période, la notion de service public n’est pas
48expressément utilisée dans les textes relatifs au service postal . Les textes
révolutionnaires ne se référaient pas à cette notion et se contentaient de
parler du monopole qu'ils considéraient essentiellement comme un droit
49régalien . Le service public se décline sous toutes ses formes dans l’univers
postal. L’on s’arrêtera sur trois points: l’aspect juridique, l’aspect
idéologiqueetleseffetsperversdel’idéedeservicepublic.
Tout d’abord sur le plan juridique. D’un point de vue organique, La Poste
est rattachée à une personne publique: l’Etat. Elle l’est d’autant plus qu’elle
estalorsdépourvuedelapersonnalitéjuridique:l’activité postaleestconfiée
à une administration qui l’exploite en régie directe. Comme le souligne
Henri Fayol, « l’Etat ne peut se désintéresser du fonctionnement des PTT, il lui
appartient, et à nul autre, de prendre en souverain la responsabilité des hautes directives
50pour ce service public et d’en contrôler la bonne marche ». Sur le plan matériel, une
part substantielle de son activité a vocation à satisfaire des besoins d’intérêt
51général, a « une forte teneur d’intérêt général ». D’où ce régime juridique
particulier, fait de sujétions et de prérogatives spéciales, « exorbitantes du droit
commun »,selonl’expressiontraditionnelle.
D’importantes obligations: le régime particulier des services financiers, la
desserte de l’ensemble du territoire, l’aide à la presse, le système de la
péréquation tarifaire. A quoi s’ajoute le régime de rémunération des services
52rendus aux autres départements ministériels . Service public, La Poste
46(A.)deLaubadère, Les Grands services publics,1965-1966, cours polycopié,p.471.
47 Pour reprendre le mot du professeur Didier Truchet. Nouvelles récentes d’un illustre
vieillard : label de service public et statut de service public,AJDA,1982, p.427 etss.
48 Pour le professeur Chevallier, « l'adéquation entre le secteur d'activité et sphère de la gestion
publique rendait le service public à ce point "naturel" qu’il n’était pas besoin de le définir », in Les
enjeux juridiques : l’adaptation du service public des télécommunications, RFAP, n°52, octobre-
décembre, 1989.
49Cf. CahierdudroitdesPTT,n°7, 1986,DESA, Ministère desPTT.
50(H.)Fayol, L’incapacité industrielle de l’Etat : les PTT, Paris,Dunod,1921.
51(J.-Fr.) Lachaume, Grands Services Publics,Paris,Masson,1989.
52 Il existe alors cinq régimes d’exemption de taxes qui s’appliquent au courrier officiel,
aux correspondances des militaires et marins, aux plis desadministrations financières, aux
correspondances de la radio télévision, enfin aux correspondances de la sécurité sociale.
Des régimes spéciaux comportant dispense d’affranchissement mais non gratuité des
services rendus qui sont rémunérés suivant un mode de calcul forfaitaire. Par exemple, la
2153 54obéit, en outre, aux principes traditionnels de continuité , d'égalité et de
mutabilité.
En somme, des éléments qui démontrent la place secondaire (mais
55importante ) réservée aux considérations strictement financières. Pour M.
Henri Fayol, l’exploitation des PTT « n’a pas pour fin unique, ni même pour but
56principal de réaliser des bénéfices ».
Symétriquement, quelques avantages: outre le monopole, les deniers
nécessaires au fonctionnement du service sont des deniers publics dont le
montant et l’emploi sont déterminés par les règles de la comptabilité
publique. Les biens affectés au service sont soumis aux règles spéciales qui
régissent le domaine public; les travaux entrepris pour assurer le
fonctionnement du service, dans la mesure où ils ne sont pas régis par des
lois spéciales, sont soumis aux règles relatives aux travaux publics. La Poste
dispose du droit d’exproprier, d’instituer des servitudes d’utilité publique, de
passer des contrats comportant des clauses exorbitantes du droit commun.
La responsabilité du service et de ses agents sont, sauf exception prévue par
le législateur, régies par les règles jurisprudentielles dégagées par le Tribunal
des conflits et le Conseil d’Etat: un régime de responsabilité particulier, qui
a d’abord vocation à protéger les deniers publics. Elle est armée pour se
préserver contre les défaillances, les malversations de ses agents, des
fournisseurs et des tiers: procédure de débet, application des sûretés
préconstituées.
Le personnel, dans sa majorité, relève du Statut général de la fonction
publique.
_______________________
redevance versée au budget des PTT pour le transport du courrier officiel est calculée en
fonction des résultats de comptages périodiques effectués par le service postal sur la base
des textes réglementaires diminués de 25%. En ce qui concerne la rémunération des plis
des administrations financières et des correspondances militaires, le calcul est différent.
Le montant de la redevance due est dans les deux cas déterminé en partant d’un trafic
théorique évalué sur la base d’un certain nombre de plis par rôle d’impôt ou par homme
pourlesmilitairesentempsdepaix,encampagneouenopération.
53 Voir CE, 25 juin 1969, Vincent, Lebon, p. 334 ; à propos de l’aménagement des heures
d’ouverture desbureauxdeposte.
54 CE, 24 avril 1964, S.A. de livraisons industrielles et commerciales, AJDA, 1964, concl.
Combarnous.
55 Ne serait-ce que parce que le service a d’importants investissements à financer. Et
qu’au surplus, le principe de mutabilité serait vidé de son contenu, si n’étaient prévus des
fondspourunemodernisationpermanenteduservice.
56(H.)Fayol, L’incapacité industrielle de l’Etat : les PTT,Paris,Dunod,1921, Op.Cit.
22Ensuite, même si c’est plus diffus, l’idéologie et le mythe du service public
imprègnent les personnels. Ils ont la conviction d’être de véritables
missionnaires du service public. Ils se font une haute idée de leur mission,
laquelle semble les aider à braver et à surmonter les difficultés du métier.
Avoir pour unique horizon l’intérêt général les distinguerait des salariés du
privé, (qui ne seraient déterminés que par la satisfaction d’intérêts
particuliers et par la recherche du lucre). Avec les postiers, l’on n’est pas
loin de cette fameuse coupure, où le public est synonyme de « pasd’argent,
57signe de pureté »,alorsqueleprivéestassociéau « sale argent ».
Enfin, et c’est moins glorieux, le service public est, parfois à tort, invoqué
pour justifier la résistance au changement; pour s’opposer à toute idée de
qualité, de productivité et de rentabilité. En somme, en parfaite
contradiction avec les principes même du service public, pour faire barrage
58auxméthodesmodernesdegestion .
Unservicepublicadministratif
Ce caractère administratif est alors conforté par la création d’un
département ministériel autonome et par les décisions des hautes
juridictions. En effet, incertain lors de l'arrêt Duchet, hésitant à se
prononcer sur la nature du service, le juge va être plus catégorique à
l'occasion de l'arrêt Ursot. Décision importante, il convient d’en rappeler les
faits.
M. Ursot, installateur électrique à Besançon, dispose de deux lignes
téléphoniques: l'une au bureau de son entreprise, l'autre à son domicile.
Cette seconde ligne n'ayant pas été inscrite à l'annuaire du Doubs, l'abonné
assigne l'Etat devant le tribunal d'instance de Besançon, pour obtenir
réparation du préjudice commercial que lui cause cette omission. Le tribunal
s'étant déclaré compétent, dans un jugement du 5 avril 1967, la cour de
Besançon, sur appel du ministre, confirme ledit jugement, et rejette le
déclinatoire de compétence présenté par le préfet du Doubs le 7 août 1967.
Ce dernier élève le conflit par arrêté du 6 décembre 1967. La Haute
57 (P.) Legendre, cité par (J.) Chevallier, Le service public, Paris, PUF, Coll. « Que sais-je ? »,
1997,Op.Cit.,p.38.
58 Sur la corrélation entre grève et introduction des méthodes modernes de gestion, voir
(E.) Devaux, La grève dans les services publics, PUF et publications de la faculté de droit de
Limoges,2volumes,1996.
2359juridiction, en confirmant l'arrêté, opère d'abord un « revirement spectaculaire
» à l'égard d'une jurisprudence traditionnelle : désormais, le contentieux du
60contrat d'abonnement au téléphone échappe à la compétence du juge
judiciaire pour relever du juge administratif. Mais le Tribunal des conflits,
comme le souhaitait le ministre ne se borne pas à statuer sur la compétence
61dans un cas d'espèce. « Saisissant l'occasion que lui offre » M. Ursot, il rompt le
silence équivoque gardé sept ans auparavant par le Conseil d'Etat dans
62l'affaire Duchet , et reconnaît sans ambiguïté la nature administrative du
service des P et T par un arrêt de principe. Pour le Tribunal des conflits, les
services dépendant de cette administrationprésentent, « en raison de leur mode
d'organisation et des conditions de leur fonctionnement, le caractère d'un service public
administratif de l’Etat ». De même, pour le Conseild’Etat, est alors non moins
évident « le caractère de service public administratif de l’Etat».
Ce jugement ne convainc pas la doctrine qui, eu égard à l’objet du service,
63range les P et T du côté des entreprises . Cette décision, insatisfaisante si
l'on s'en tient à la nature et à l'objet des activités, met en évidence la fragilité
du critère de distinction entre service public administratif et service public à
caractère industriel et commercial. La méthode du faisceau d'indices laisse
59 (J.) Lemasurier, A propos du service des postes et Télécommunications. Réflexions sur la distinction
des services publics administratifs et des services publics industriels ou commerciaux,AJDA,mars1969,
p.139.
60 Le caractère contractuel de la relation entre l'usager et le service reste cependant assez
illusoire. Le Conseild'Etatadmettantquelecontratd'abonnement « a un contenu entièrement
défini par voie législative et réglementaire » (6 mai 1985, Ministre des PTT c/ Ricard).
L'administration détient en effet à l'encontre des usagers un ensemble de prérogatives
incompatibles avec l'existence d'un authentique rapport de clientèle et le contentieux des
facturations téléphoniques atteste suffisamment les difficultés auxquelles se heurte
l'usagerdufaitdesrèglesd'administrationdelapreuve.
61(J.)Lemasurier, Op.Cit.
62CE,24juin1961,Duchet,Leb., p.432.
63 Mme Lemasurier écrivait par exemple: « si l’on examine l'objet du service, l’activité des P et T
est en elle même comparable aujourd’hui à celle d’une industrie privée. Qu’il s’agisse de la poste, des
services financiers ou des télécommunications, elle consiste à assumer un transport, celui de la pensée, pour
le compte des usagers », (J.) Lemasurier, A propos du service des P et T, AJDA, 1969, p. 143 ; ou
encore (M.) Dufau, « On peut affirmer sans le moindre arbitraire que du point de vue de la nature des
prestations dont ils bénéficient, les usagers sont dans une situation identique à celle des usagers des services
des transports, de distribution d’eau, de gaz et d’électricité qui sont considérés comme des services à
caractère industriels et commerciale », (J.)Dufau,notesousTC,24/06/1968, Ursot,JCP,1968,
ZI5646,concl.Gegout.Quant à(M.)Gegout,commissairedugouvernement,ilavaitune
opinion plus nuancée. Il avait proposé qu'un caractère industriel et commercial fût
reconnu àcertainesactivitésduserviceadministratifdespostesettélécommunications,de
sorte que leurcontentieuxdemeurâtsoumis àlacompétencejudiciaire.
24en effet très incertain le tracé des frontières entre services publics
administratifsetservicespublicsindustrielsetcommerciaux.
Essentiellement tirée du mode d'organisation (personnel fonctionnaire,
exploitation en régie, monopole, comptabilité publique), cette qualification
64va conférer « une place à part » à l'administration des P et T, tant au sein des
services publics administratifs qu'au sein des services publics à caractère
industrieletcommercial.
Pendant longtemps, et même jusqu’à un passé relativement récent, Poste et
PTT renvoyaient, aux yeux d’une part substantielle du public, à une seule et
même réalité. Aussi convient-il d’évoquer l’unité de gestion qui sous tend
cetteassimilation.
B:UNEADMINISTRATIONCOMPOSITE
Le sigle PTT désigne alors une administration composite, hétérogène
même, au sein de laquelle l’on retrouve la poste aux lettres, le télégraphe, le
téléphoneetlesservicesfinanciers.
Ce sigle, il est vrai, passe sous silence les services financiers. Il passe
également sous silence d’autres services qui appartiendront épisodiquement
au même cadre administratif; l’exemple le plus typique étant celui de la
Radiodiffusion qui, à sa naissance en 1930, fut confié aux PTT parce qu’elle
ne paraissait pas mériter encore de constituer un véritable service public
doté d’une individualité, mais qui fut détachée en 1936 pour former une
administration séparée. En plusieurs étapes, et nonobstant les critiques, la
poste aux lettres accueille ces différentes activités. Au point de faire de
65«l’extension progressive (...) le trait le plus frappant » de l’activité du service
postal.
Le télégraphe. D’abord au service exclusif du roi (loi de 1837), il est ouvert au
public en 1851. La fusion des services postaux et télégraphiques se réalisera
au terme d’une lente procédure s'échelonnant entre la loi du 6 décembre
1873etledécretdu5février1879quifixelesderniersdétails d’application.
64(A.)deLaubadère,Chroniquedelégislation,AJDA,1972, p.471.
65(A.)deLaubadère,Op.Cit.,p.471.
25Le téléphone. Confié à l’origine à trois sociétés qui fusionnent en 1880, il sera
repris par l’Etat qui rachètera les concessions et posera le principe du
66monopoleparuneloidu16Juillet1889 .
Les services financiers :
67- La Caisse Nationale d’Epargne en 1881 . Pour favoriser la collecte de
l’épargne, surtout dans les campagnes, l’Etat crée la Caisse d’épargne
postale, à laquelle succède la Caisse nationale d’épargne. La Poste présente
des caractéristiques qui expliquent cette décision: elle a des bureaux sur
toute l'étendue du territoire, dans tous les quartiers de chaque ville, et ces
bureaux sont d'autant plus fréquentés que le service télégraphique s’y joint
désormais au service postal. La Poste est connue de tous, et à tous elle
inspire confiance. Les agents sont tenus par le serment professionnel à la
discrétion la plus absolue, considération importante pour les habitants qui
68n’aiment point que l’on connaisse leurs "affaires ". La Poste est en quelque
sorte chargée « d’aller chercher l'épargne de l'ouvrier, du paysan, jusque dans les
hameaux les plus reculés, d’aller la saisir (…) entre les mains de celui qui hésiterait entre
69une dépense inutile et un placement profitable ».
- Les Chèques postaux. Le 7 janvier 1918, le gouvernement publie la loi
portant « création d’un service de comptes courants et de chèques postaux » qui «sera
organisé et dirigé par l’administration centrale des postes et télégraphes ». Leur but
initial est de freiner la circulation monétaire en favorisant les règlements par
compensation, suivant des formules qui connaissent déjà des applications à
l’étranger (Autriche, Hongrie, Allemagne, Belgique, Pays-Bas). Cette
création suscite, au début, réticences et critiques. Les pouvoirs publics se
résolvent, finalement, à la présenter comme une simple extension du service
desmandats.
66 Voir (C.) Bertho-Lavenir, Histoire de l’administration des Télécommunications : une succession de
crises et de réformes, RFAP, 1989, p. 589 et (B.) Aurelle, Les télécommunications, Paris, La
Découverte,1986.
67 Au Sénat, la proposition se heurte à une vive opposition. L’un des orateurs, lors de
l’examen du projet de loi relatif à la Caisse nationale d’épargne, estime que la pente sur la
quelle ce projet s’engage est celle « du socialisme d’Etat, maître de tout, l'Etat disposant de tout,
l'Etat se chargeant de tout, l'Etat étouffant autour de lui toute initiative, toute volonté, toute liberté »
intervention de M. Fournier devant le Sénat, le 29 mars 1881. Cité par (G.) Larcher,
Sauver La Poste,Paris, Les RapportsduSénat, n°42, 1997-1998.
68Voirl’exposé des motifsdelaloide1881.
69(P.)Charbon, Quelle belle invention que la poste !,Paris,Gallimard,1991.
26C:LEMONOPOLEPOSTAL
Le monopole peut être le fruit d’une évolution des structures du marché par
élimination des concurrents. Une telle élimination pouvant se faire soit par
la mise hors du marché des autres producteurs, soit par entente entre les
offreurs existant à un moment donné sur le marché. Ces monopoles,
résultant d’une évolution structurelle d’une situation de marché auront
généralement pour objectif d’une part la maximisation des profits, d’autre
part une action de puissance à l’égard des acheteurs, des vendeurs de
70facteursdeproductionetsurtoutdespouvoirspublics .
Le monopole est susceptible d’avoir une autre origine. Il peut résulter d’une
décision des pouvoirs publics, par laquelle ils réservent une telle activité à
leurs services ou à leur bénéfice et excluent les particuliers. Quand l’Etat se
réserve ainsi le privilège d’exercer, par lui-même ou par une personne qu’il
aura choisie, une activité déterminée qui, par essence, n’est pas dans les
attributions d’un Etat libéral, il peut avoir des buts très variés: il peut avoir,
en vue, de réserver au Trésor public les revenus les revenus d’une activité
particulièrement lucrative, mais il peut également intervenir parce que le
domaine qu’il s’est réservé exige pour son exploitation des ressources telles
que, seule les pouvoirs publics peuvent disposer de moyens que l’entreprise
privéenepeutréunir.
Le monopole postal relève du deuxième cas de figure. Il est généralement
défini comme « le privilège réservé exclusivement à l’administration des postes de servir
d'intermédiaire dans les cas et pour les objets de correspondance prévus par la loi entre
l'expéditeur et le destinataire pour le transport de ces objets ». Il en résulte
interdiction à toute personne étrangère à l’administration postale de
s’immiscerdansletransportdecesobjets.
La première source du monopole postal est la sécurité de l’Etat. C’est dans
cette logique que s’inscrit la décision par laquelle Louis XI crée la première
71poste politique au service de l’Etat . Grâce au monopole, le pouvoir
politique dispose d'une mine importante de renseignements, d'autant que le
72secret des correspondances est alors quasiment ignoré . Ensuite vient
l’intérêtfiscal, avec lesystèmedelafermeroyale, protégée delaconcurrence
par le pouvoir. Enfin, le service public permet à tous de correspondre, sans
70(J.)MagnandeBornier, Le monopole,Paris,PUF,coll., « Que sais-je? »,1986.
71 Voir (R.) Limat, L’évolution du monopole postal en France, in Bulletin de L’IREPP, n°1, La
Poste et le Rendez- vous européen,1987.
72Voir(Y.-M.) Danan, Histoire postale et libertés publiques,Paris,LGDJ, 1965.
27ségrégation géographique ou économique, avec une organisation desservant
chaque point du territoire, dans des conditions tarifaires équivalentes
(péréquation).
L’arrêt du Conseil du 18 juin 1681, repris et conforté sous la Révolution par
l’arrêté du 27 prairial an IX (16 juin 1801) constitue le texte fondamental.
L’importance de ce texte tient surtout au fait qu'il est le premier acte
d’ensemble sur le monopole postal et sur la répression des contraventions à
73ce monopole. Les textes postérieurs à l’arrêté du 27 Prairial an IX ne
feront que restreindre ou étendre le monopole. Mais le principe de celui-ci
ne sera plus remis en question. A la suite de la codification prévue par la loi
du 27 février 1952 et opérée par le décret du 8 octobre de la même année,
lesarticlesL1etL2ducodedesPTTstipulent:
« Le transport des lettres ainsi que des paquets et papiers n'excédant pas le poids de 1
kg est exclusivement confié à l’administration des postes et Télécommunications. Il est en
conséquence interdit à tout entrepreneur de transport, ainsi qu’à toute personne étrangère à
cette administration, de s'immiscer dans ce transport ». Il faut noter que cette
exclusivité ne porte que sur le transport. Alors que l’activité postale
comporte la collecte, le tri, le transport et la distribution du courrier.
Monopole partiel, tout va pourtant toujours se passer comme s’il couvrait
toutescesétapes.
74Sont exceptés de cette prohibition: les sacs de procédure directe , les
papiers uniquement relatifs au service personnel des entrepreneurs de
transport, les journaux, recueils, annales, mémoires et bulletins périodiques,
ainsi que tous les imprimés, quel que soit leur poids, à la condition qu’ils
soient expédiés soit sous bande mobile ou sous enveloppe ouverte, soit en
paquetsnoncachetés,faciles àvérifier.
Le texte reste cependant imprécis, voire muet, sur un point important. Il ne
définit ni la lettre, ni le paquet. Or, de cette définition dépendent le contrôle
du monopole et la répression des infractions aux prohibitions fixées par le
73 Les lois du 25 juin 1856 et du 6 avril 1878 fixeront l’étendue du monopole, en excluant
notammentlesjournauxetpériodiques.
Les lois du 24 août 1848 et 22 juin 1854 préciseront les pénalités en cas d’infractions au
monopolepostal.
Enfin le décret-loi du 6 avril 1940 prohibe le transport de la correspondance à travers les
frontières.
74 Par sac de procédure, il faut entendre les pièces et dossiers relatifs à une procédure
suivie devant un tribunal. Ces pièces peuvent se rapporter soit à une instance en cours
devant une juridiction, soit à une affaire dont le jugement a été rendu, soit même à des
actesextra-judiciairessusceptiblescependantdedevenirdesactesdeprocédure.
28code des PTT. D'elle, dépend également la marge de manœuvre des
particuliersdésireuxd'exercerdansledomainedutransport.
Cette lacune sera imparfaitement comblée par l'administration et le juge
pénale, compétent pour fixer le contenu des mots et expression que le
législateur n'a pas pris soin de définir. Ainsi, le fascicule III de l'Instruction
ergénérale sur le service des postes ettélécommunications, dans son article 1 ,
définit la lettre comme « l’objet manuscrit, imprimé ou obtenu à l'aide d'un moyen
quelconque expédié sous enveloppe (ouverte ou close) ou à découvert et ayant pour
l'expéditeur et le destinataire, ou pour l’un d’eux le caractère de correspondance actuelle et
personnelle ». Une double exigence résulte de cette définition: les caractères
de correspondance actuelle et personnelle doivent exister simultanément.
Ne seront pas soumis au monopole les documents qui ne présentent pas ce
double caractère. Quant auxjuges,ilsseborneront pendant longtemps, dans
les cas d’espèce, à déclarer que le défendeur a ou n’a pas contrevenu au
monopolepostal.
Partiel en matière de correspondance, le monopole est quasiment inexistant
dans le domaine financier. En revanche, les télécommunications évolueront
sous un régime de monopole complet. Aux termes de la loi du 2 mai 1837 :
« Quiconque transmet, sans autorisation, des signaux d'un lieu à un autre, soit à l’idée
de machines télégraphiques, soit par tout autre moyen, sera puni d'emprisonnement d’un
mois à un an et d’une amende de mille à dix mille francs. Le tribunal ordonnera la
destruction des postes et machines de transmission ». Force est de noter la longévité
de cet article unique, voté à l’origine pour créer un cadre légal de répression
contre ceux qui doublaient le réseau de télégraphie optique, par des moyens
de fortune, et qui, ce faisant, permettaient à un nombre restreints de
personnes, d’obtenir, avant les autres, des informations concernant la
bourse, l’arrivée des bateaux dans les ports, ou les résultats de la Loterie
nationale. Il s’agissait, à la fois, de lutter contre la spéculation et d’établir les
mêmes règles pour tous. Ce texte a pendant longtemps servi de base au
monopole des PTT. De par cette loi, toute nouvelle invention permettant
un nouveau mode de communication à distance sera intégrée au domaine
administré par le monopole. C’est ainsi qu’il s’appliquera au télégraphe
optique de Chappe dont la durée de vie économique s’étend de 1793 à 1850
environ, au télégraphe électrique (à partir de 1845), au téléphone (1876), à la
radio (1900), à la télévision (1935), au télex (1945), aux satellites (1963), à la
téléinformatique (1970), à la télématique (1978), et à la télédistribution
(1983). La seule limitation à ce monopole, introduite en 1959, concerne le
transport des programmes de radiotélévision qui a été assuré d’abord par la
RTF (puis l’ORTF), et après 1974, par Télédiffusion (TDF).Limitation
2975ressentie comme une « anomalie technique et une aberration organisationnelle » par
.les PTT. L’extension du texte à chacun de ces nouveaux réseaux est alors
76facilitéeparlaconcisionetl’imprécisiondelaformulationdedépart .
Autretraitcaractéristique:lebudgetannexe.
D:LEBUDGET ANNEXE
Annexé au budget général de l’Etat, lebudget annexe a vocation à donner à
cette administration l’impérieuse souplesse requise par son activité. Les
77espoirs seront pourtant déçus . L’on rappellera les conditions d’élaboration
delaloide1923etsoncontenu.
Sans égard pour la nature de son activité, l'administration des postes est
78soumise, jusqu’en 1923, au droit budgétaire traditionnel . Les recettes et les
dépenses sont noyées dans le budget général. L’administration doit
subordonner aux facultés financières de chaque exercice les améliorations
pourtant indispensables et reconnues profitables à la fois au public et au
trésor. Les ressources sont mesurées par le ministre des finances, « tuteur
79sévère et parcimonieux des PTT ». Trois idées sous-tendent les observations et
critiquesformuléestantparlesrapporteursspéciauxdubudgetdesPTTque
par les économistes : impossibilité de savoir si l’exploitation est déficitaire
75 (Th.) Vedel, La déréglementation des télécommunications en France : politique et jeu politique, in
IFSA, Les déréglementations,Paris,Economica,1988.
76(B.)Aurelle, Les Télécommunications,Paris,LaDécouverte, Op.Cit.
77 Voir sur ce point, (H.) Prévot, L’avenir du service public de la poste et des télécommunications,
Paris,LaDocumentationfrançaise,1989,pp.128-131.
78 Le service du téléphone avait été doté d’un budget annexe en 1889. L’article 5 de la loi
du 16 juillet 1889 dispose : « A partir de l'exercice 1891, les recettes et les dépenses du service
téléphonique feront l’objet d'un budget annexe rattaché pour ordre au budget général de l'Etat », il sera
supprimé en 1893. L’article 56 de la loi du 26 décembre 1892 dispose : « A partir de l'exercice
1893, le budget annexe des téléphones est et demeure supprimé ». Ainsi disparaissait le budget
annexequin’avaitfiguréqu’aubudgetde1891pour5,6millionsdefrancsetaubudgetde
1892 pour6,6millionsdefrancs.
De même, dès sa création, la Caisse Nationale d’Epargne est dotée d’un budget annexe.
C’est en 1965 qu’il est intégré au budget annexe des postes et télécommunications. Aux
termes de L’article 20 de la loi n°64-1279 du 23 décembre 1964 : « Le budget annexe de la
Caisse nationale d'épargne est supprimé à compter de la gestion de 1965. Les recettes et les dépenses de la
Caisse Nationale d'Epargne sont comprises dan le budget annexe des postes et télécommunications »,
voir (P.) Lavigne, Histoire du budget annexe des PTT, Revue française des finances publiques,
1991.
79 (L.-A.) Rodde, Le budget annexe des Postes et Télécommunications, Thèse doctorat, Droit,
Paris,1964.
30ourentable,absence deprogrammesgénéraux,inadaptationdesmoyens aux
80besoins .
En 1922, pour financer un important programme de travaux, s’impose la
nécessité de recourir à l’emprunt. Monsieur P. Laffont, alors sous-secrétaire
aux PTT, réussit à vaincre les dernières résistances qui se manifestent à la
Chambre (les députés sont d'autant plus conciliants que le financement des
travaux est assuré au moyen de ressources d’emprunt, donc sans charges
supplémentaires pour le budget général) et à faire voter les articles de la loi
81definancesdu30juin1923portantcréationdubudgetannexedesPTT .
Outre la création d’un Conseil supérieur et d’un agent comptable, la
réforme a trois conséquences: les recettes de la poste et du téléphone sont
séparées des autres recettes de l’Etat; elles sont réaffectées à l’intérieur
même du budget au développement de la poste et du téléphone;
l’administration est autorisée à emprunter, à élaborer des programmes
pluriannuels et à mettre en place des fonds permettant de faire face aux
dépensesqu’elleenvisage.
80 Cette opacité de la gestion de l’administration postale est dénoncée par M. Clémentel,
ministre du commerce et de l’industrie dans un rapport qu’il remet au président du
conseil en 1917 : « Les recettes de l'exploitation sont considérées comme ayant un caractère fiscal, elles
sont confondues dans le budget avec les autres recettes de l'Etat, elles servent à l’équilibre général. Les
dépenses sont noyées dans le total de celles des autres services ; le produit net de l'entreprise, à supposer
qu’il en ait un, n'apparaît nulle part dans les lois de finances. Le Trésor paie tous les frais de
l'exploitation mais il encaisse toutes les recettes et l’industrie des postes n’ayant pas de bien propre ne peut
non plus avoir de vues d'avenir (…) l'Etat exploitant des services postaux, télégraphiques et
téléphoniques ne doit pas agir autrement que les industriels ». Il suggère alors de doter
l’administration des postes d’un fonds de prévision, d’un fonds d’amortissement du
matériel et des installations, et du droit d’émettre des obligations. Voir (H.) Fayol,
L’incapacité industrielle de l’Etat : les PTT,Paris,Dunod, 1921,p.64.
81D’aprèsMonsieur(P.)Mussot,l’onaassisté àunealliancedecirconstancesentredeux «
partis » porteurs d’une analyse assez différente. Le premier, situé à droite, voit dans le
budget annexe le premier pas vers l’attribution de toutes les caractéristiques d’une
entreprise commerciale aux postes et télégraphes. Le second, qui compte les syndicats,
l’analyse comme un premier pas vers une gestion décentralisée, rendant à la population le
contrôle réel du fonctionnement du système. Le budget de 1923 institue d’ailleurs un «
Conseil supérieur des postes et télégraphes » qui étudie le budget avant transmission à la
chambre et est composé de représentants des intérêts industriels et commerciaux autant
que de représentants des usagers. Voir (C.) Bertho-Lavenir, Histoire de l’administration des
télécommunications : une succession de crises et de réformes,RFAP,1989,p.589.
311:LASTRUCTUREDUBUDGET
Aux termes de l'article 70 du texte organique instituant le budget annexe des
postes et télécommunications, « Ce budget comprend deux sections : à la première
section figurent les recettes et les dépenses de l'exploitation ; la deuxième section est affectée
exclusivement à des dépenses de premier établissement et aux ressources spéciales affectées
82à ces dépenses ».
Cette disposition est complétée par une énumération des recettes et des
dépenses de ce budget, classées d’après leur origine et leur nature. Cette
division du budget en deux sections distinctes s’inspire du principe qu’il y a
du point de vue budgétaire une différence entre les dépenses courantes
telles que le payement des traitements du personnel, les achats de
fournitures de bureaux, de petits matériels d’entretien et les dépenses
d’acquisition par exemple d’un bâtiment de postes, d’un central
téléphoniqueoud’uncâblesous-marin.
Les dépenses de la première catégorie sont liées à l’existence même du
service et ne peuvent être évitées: elles sont inéluctables, sauf à
compromettre la continuité de son fonctionnement. Par ailleurs, elles
s’analysent en une consommation instantanée, ou presque, et
appauvrissent, dans tous les cas, l’entreprise. Tandis que les dépenses de la
seconde catégorie n’ont pas le même caractère obligatoire et peuvent, au
besoin, être différées dans le temps. De plus, elles augmentent le potentiel
derichessesetconstituentungagederentabilitéfuturepourl’entreprise.
La séparation du budget en deux parties a le mérite d’apporter plus de clarté
et d’ordre dans la gestion. Elle permet surtout de déterminer de façon
précise et nette comment et par quels moyens il sera fait face aux charges
imputéessurchacunedesdeuxsectionscréées.
S’agissant de la première section, il doit être pourvu aux dépenses grâce aux
recettes d’exploitation, il sera ainsi possible d’établir un rapprochement
arithmétique entre charges et ressources. Dans la pratique ce sera le moyen
le plus sur de contraindre l’administration à veiller à l’équilibre budgétaire et
denepasproposerdesdépensesinconsidérées.
La deuxième section est alimentée, ainsi que le prévoit l’article 70 de la loi
de finances, par le produit d’obligations amortissables et des avances
provisoiresduTrésor.
82 (L.-A.) Rodde, Le budget annexe des postes et télécommunications, Thèse de doctorat, Droit,
Paris,1964.
32La faculté de recourir à l’emprunt est inscrite à partir de 1923 dans les textes
83régissant le budget des PTT .Pour la première fois, en outre, le ministre
chargé des postes, télégraphes et téléphones est autorisé, en vertu de l’article
82 de la loi de finances du 30 juin 1923, à engager les dépenses nécessaires à
l'exécutiondetravauxfigurant àunétatannexé àlaloienquestion.
Pour la première fois, est introduite dans le budget des PTT la notion de
programme (qui ne s'appliquait guère qu'aux constructions navales) de
travaux à exécuter sur plusieurs années, avec l'échéancier des payements
correspondants à chaque tranche annuelle de ce programme et possibilité de
report d'un exercice sur les suivants des crédits non employés à la clôture
84d'un exercice déterminé . Cette possibilité permet de substituer à une
politique au jour le jour une politique de travaux à long terme, et donne une
grandeaisance àl’administrationcommeauxfournisseurs.
« Si l’on considère de plus qu'avant l'intervention de ces dispositions nouvelles,
l’administration ne pouvait exécuter des travaux d'établissement que dans la limite des
crédits annuels accordés par le parlement, on mesure le progrès accompli», note
85MonsieurL.-ARodde .
2:LACREATIONDESFONDSSPECIAUX
a:Lefondsd’approvisionnement
Le fonds d’approvisionnement peut être défini comme un instrument
financier susceptible de procurer à l’entreprise PTT, à tout moment et aux
meilleursprix,lematérieldeconsommation etd’entretiendutypecourant.
Les différents services, poste, téléphone, télégraphes, bâtiments, mettent en
œuvre des quantités importantes d’objets de toutes sortes: sacs à dépêches,
boîtes à lettres, timbres, appareils téléphoniques. La satisfaction des besoins
qui se manifestent ne peut être différée, sous peine de compromettre le
fonctionnement même du service public, elle ne peut davantage être
abandonnée aux aléas du marché. Il importe, par conséquent, de constituer
desstocks.
83 Aucun des autres budgets annexes ne bénéficiait de cette faculté. Voir (P.) Lavigne,
Histoire du budget annexe des PTT,Revuefrançaise definances publiques,1991.
84 (L.-A.) Rodde, Le budget annexe des postes et télécommunications, Thèse de doctorat, Droit,
Paris,1964.Op.Cit.
85 (L.-A.) Rodde, Le budget annexe des postes et télécommunications, Thèse de doctorat, Droit,
Paris,1964,Op.Cit.
33La création du fonds d’approvisionnement s’inspire de l’idée qu’une grande
entreprise comme les PTT doit avoir en réserve un stock de matériel où les
divers services utilisateurs pourront puiser selon leurs besoins, et que ce
stock doit être constamment entretenu et renouvelé au fur et à mesure des
prélèvements qui y sont faits. L’organisation d’achats groupés portant sur
desgrossesquantitéspermetenoutredebénéficierdeprixavantageux.
Le fonds est par conséquent destiné à jouer un rôle régulateur dans les
approvisionnements. Pour régler le montant de ses achats, le fonds dispose
de ressources propres, d’une dotation. En 1923, l’administration des PTT
reçoit une dotation initiale qui se compose de matériel existant le 31
décembre 1922 dans les magasins du service et d’un fonds de roulement en
numéraire. Le fonctionnement del’organisationest basé sur leprincipe dela
dotation constante. Ainsi, lorsqu’un service a besoin de prélever du matériel,
par exemple pour 20 millions de francs de câbles, dans les magasins, il
rembourse par imputation sur les crédits de matériel qui lui sont ouverts au
budget annexe, le fonds d’approvisionnement de la valeur fournie. Celui-ci
se trouve donc crédité d’une somme de 20 millions de francs qui lui
permettra de remplacer les câbles sortis des magasins, toute diminution du
stock-matières est donc compensée par une augmentation égale des
ressources liquides; le niveau du fonds d’approvisionnement se maintient
de cette façon en permanence et invariablement à 150 millions de francs et
comme les liquidités au moyen desquelles il est pourvu au renouvellement
des stocks font partie d’un avoir permanent, l’administration peut choisir à
son gré l’instant favorable pour ses commandes, les sérier ou les grouper et
profiterainsidesconjoncturesfavorablesdumarché.
Institution indépendante de l'administration, le fonds, qui se comporte à
l’égard des services utilisateurs comme un véritable fournisseur privé, a une
vie financière propre. Les opérations de recettes et de dépenses sont
décrites dans des comptes hors budget (compte dotation, compte
provisions, comptematérielenapprovisionnement). Le fondsest administré
par le directeur des ateliers et du dépôt central du matériel qui a sous ses
ordres un comptable en deniers et un comptable matières. A l’origine, il
n'existe pas de comptable deniers ce qui entraîne une confusion des
fonctions d’ordonnateur et de comptable. La création, en 1949, d’un
86comptabledeniers mettrafin àcetteanomaliebudgétaire.
86 Le chef du centredecomptabilitéenmatières est chargé delaréception,delagarde, de
la conservation et de l’expédition du matériel. Il tient une comptabilité matières et
renseigne le directeur sur le niveau des stocks. Il est soumis au contrôle de la cour des
comptesdanslesconditionsfixéesparledécret-loidu25juin1934.
34b:Lefondsd’amortissement
Le fonds d’amortissement pourvoit au remplacement des installations et du
matériel acquis à l’aide des ressources de la deuxième section du budget
annexe. Il s’agit, une fois l’outillage technique constitué au moyen de
l’emprunt, de le renouveler sans avoir à emprunter à nouveau. Le fonds est
alimentépardesprélèvementssurlesrecettesd’exploitation.
c:Lefondsderéserve
On définit par « réserves », tous bénéfices conservés à la disposition de
l’entreprise pour augmenter sa sécurité et favoriser son développement. Une
entreprise subit inévitablement des fluctuations. La prévoyance commande
de réserver, dans les exercices prospères, de quoi parer au fléchissement des
ressourcesdanslesexercicesdéficitaires.
Lefondsderéserveinstituéparlaloidu30juin1923estdestiné àfaireface
aux déficits accidentels d’exploitation et (pour la part restant à amortir) aux
dépenses résultants de la reconstitution d’outillages détruits ou condamnés
avant l’amortissement complet. Ce fonds est alimenté par les excédents de
èrerecettes de la 1 section jusqu’à concurrence du plafond de 150 millions de
francs(anciens).
Autreconséquencedelaloide1923:la révisiondesméthodescomptables.
87En effet, la comptabilité publique , à laquelle est soumise l'administration
desPet T, n'est qu'un instrument decontrôledestiné àsuivrel’exécution du
budget. Elle enregistre aux différents stades de l’exécution du budget :
engagement, liquidation, mandatement, payement, les recettes et les
dépenses autorisées. Les règles suivies ont essentiellement pour objet
d’amener l’administration à rester dans le cadre des autorisations
budgétaires accordées par le parlement, d’obtenir que les crédits soient
employés conformément à la destination prévue, d’exclure les dépenses ne
_______________________
Le chef de centre de comptabilité en deniers est chargé sous sa responsabilité d’effectuer
le recouvrement des recettes et le payement des dépenses du fonds d’approvisionnement.
Il tient une comptabilité patrimoniale en appliquant les méthodes du type commercial
(comptabilité en partie double). Il dispose d’un compte courant postal et d’un compte
courant au Trésor. Il a la qualité de comptable principal justiciable de la cour des
comptes. En fin d’année, le comptable en deniers établit un compte annuel de gestion.
Voir(L.-A.)Rodde,Op.Cit.
87 (A. G.) Delion, Service public et comptabilité publique, AJDA, 20 juin 1997, numéro spécial,
p.69.
35correspondant pas à des services faits, d’assurer la régularité des payements
exécutés.
Si le contrôle de régularité est suffisant pour les administrations classiques,
il en va autrement pour celles qui évoluent dans le secteur industriel et
commercial. Il leur faut en effet suivre la situation de la valeur du capital
engagé dans l’entreprise, voir si elle s’est accrue ou réduite,
comparativement à la mise de fonds initiale. Comme le résument MM. P.-
M. Gaudemet et J. Molinier: « La comptabilité privée tend à permettre de suivre les
transformations d'un actif dont le bilan marque la permanence. Ainsi l'actif d’une
entreprise se transforme mais ne disparaît pas. La comptabilité privée tend aussi à
déterminer un profit ou une perte. La comptabilité publique, au contraire, tend à contrôler
l'emploi des crédits qui sont absorbés par les dépenses publiques et qui disparaissent au
88fur et à mesure que les dépenses sont accomplies sans laisser ni profit ni perte ».
Dès lors, il eut été normal d’envisager l’abandon pur et simple des règles de
cette comptabilité et de doter les PTT d’une comptabilité commerciale en
partie double. Toutefois, en l’absence de personnel comptable spécialisé et
surtout pour ne pas dessaisir le parlement de son contrôle l’on a opté pour
une solution mixte. Ainsi, tout en maintenant les règles de la comptabilité
publique à la base de l’organisation budgétaire, il a introduit dans cette
dernière des méthodes de gestion commerciale. Aussi la loi prescrit
l’établissement de différents comptes qui doivent permettre de connaître les
88 ème(P.-M.) Gaudemet et(J.)Molinier,Finances publiques,T.1,Paris,Montchrestien, 7 ed.,
1996.
Il faut cependant signaler une tendance au rapprochement de la comptabilité publique et
de la comptabilité privée et noter que nombre de réformes ont eu pour objet d’introduire
dans la comptabilité publique certaines idées propres à la comptabilité commerciale
privée.
C’est dans cet esprit que le décret du 9 août 1946 a créé un comité d’enquête sur le coût
et le rendement des services publics. Ce comité qui dirige des enquêtes pour suggérer des
réformes tendant à réduire le coût des services publics, met en œuvre les idées de
rendement et d’efficacité au sein de l’administration. « Idées qui sont empruntées aux principes
de la comptabilité privée », (P.-M.) Gaudemet et (J.) Molinier, Op. Cit. Aux termes du décret
du 29 décembre 1962 (art. 49), la comptabilité des organismes publics est organisée en
vue de permettre, entre autres objectifs, « le calcul des prix de revient, du coût et du rendement des
services ». De même, la loi du 6 janvier 1948 sur les comptes des établissements publics à
caractèreindustrieletcommercialetlesarticles190etsuivantsdurèglementgénéralsurla
comptabilitépubliquede1962, ontmontréquecesentreprisesobéissaientpourpartieaux
règlesdelacomptabilitéprivéetoutensubissantlescontrôlesimposésparlacomptabilité
publique. Le décret du 29 décembre 1962 dispose en son article 52, que la comptabilité
générale « s'inspire du Plan comptablegénéral » mais que lorsque l’activité exercée est de
nature principalement industrielle ou commerciale, elle « est conforme au plan comptable
général, sauf dérogation justifiée par le caractère particulier des opérations à retracer ».
36résultats de l’entreprise, d’orienter sa marche et de calculer les prix de
revient.
Ce schéma d'organisation et de fonctionnement, sans être parfait, donne
globalement satisfaction. Il est cependant remis en cause, sous l’effet de
différents facteurs, dès le début des années soixante. D’où l’élaboration et la
mise en œuvre d’une politique de modernisation organisée autour de deux
logiques. En somme: à une modernisation recherchée succédera une
adaptationimposée.
37PREMIEREPARTIE
UNEMODERNISATIONRECHERCHEEC’est un contexte dans lequel la contrainte communautaire, telle qu’elle
s’exerce aujourd’hui, n’existe pas. Le secteur postal, à l’instar de bien
d’autres,estalors,sinonignoré,dumoinsensursis.
En outre, le monopole, bien que partiel,onl’avu,restesuffisammentdense,
pourservirdebouclieretassurerunecertainequiétude àLaPoste.
89En l’absence de puissantes contraintes juridiques extérieures et de
contraintes économiques, c’est de façon assez autonome que la politique de
modernisationseraélaboréeetmiseen œuvre.
Parler de modernisation recherchée ne doit cependant pas faire illusion. Si,
en effet, les changements ne résultent d’aucune contrainte (juridique et
économique) extérieure, il n’en reste pas moins qu’ils correspondent aussi,
dans une proportion qui varie en fonction des mesures et des domaines, à la
priseencompted’exigencesinternesdiverses.
Ces exigences sont d’abord sociales. Entreprise de main d’œuvre, La Poste
ne peut ignorer les demandes et les attentes de ses personnels. Elles ont
généralement trait à l’amélioration des conditions de travail, à
l’augmentation des revenus, mais aussi à une plus grande sécurité juridique.
Et ces demandes sont d’autant plus fortement exprimées que les postiers
disposent de moyens d’action, au premier rang desquels se trouve la grève.
A l’inverse, face à la menace de la grève, les dirigeants de La Poste seront
parfois amenés à battre en retraite, relativement à la mise en œuvre de
certainesréformes.
Ces exigences sont aussi liées à la prise en compte de nouveaux modèles de
gestion. De nouvelles pratiques, voire d’anciennes pratiques remises au
goût du jour, parées de différentes vertus, sont régulièrement élevées au
statut d’indices de modernité. Pratiques qui incitent à une plus grande
89 Il faut rappeler qu’il existe alors, sur le plan national, un droit de la concurrence,
erorganisé autour de l’ordonnance de 1945, modifiée par celle du 1 Décembre 1986, dont
l’article 53 stipule que : « Les règles définies à la présente ordonnance (prohibition des pratiques
anticoncurrentielles et des pratiques restrictives) s’appliquent à toutes les activités de production, de
distribution et de services…y compris celles qui sont le fait de personnes publiques ». Autrement dit,
toute activité économique, quel qu’en soit le régime juridique, qu’elle soit gérée ou
contrôlée par des personnes privées placées dans la mouvance de l’Etat, chargées ou non
d’une mission de service public, par des personnes publiques « relève du droit général de la
concurrence ». (H.). Courivaud. L’adaptation des entreprises publiques françaises au droit de laence,Contrats-Concurrence-Consommation,Juillet1998, p.4.
Son impact reste assez limité, d’autant que, outre le monopole, il n’existe pas tous ces
principes connexes développés par les institutions communautaires. (mise en place d’un
système comptable transparent, mise en place des mécanismes de régulation, séparation
del’opérateuretl’autoritéréglementaire…),quiconstituentautantderetsauxquelsiln’est
pasaiséd’échapper.
41efficacité des organisations publiques, à une meilleure qualité des prestations
et à un plus grand respect des usagers. Leur promotion peut être le fait des
cabinets consultants en management. Nombreux sont, de ce point de vue,
les consultants venus au chevet de La Poste. Elles peuvent également être
promues par les politiques dites de réforme ou de modernisation
administrative (ou de l’Etat). Ces politiques sont nombreuses. Et pour
cause: toute nouvelle équipe gouvernementale se sent en effet obligée de
sacrifier à ce rite. Réflexe porteur, il ne va pas sans conséquence: tout
gouvernement qui s’en va emporte avec lui son programme de réforme
administrative. Les piliers d’une réforme administrative s’en vont ainsi, à
intervalles réguliers, rejoindre la nécropole des outils de gestion, en
attendant une éventuelle résurrection. Il n’est pas courant, en effet, qu’une
équipe emprunte à sa devancière ses thèmes, ses outils et ses slogans. La
modernisation administrative s’apparente à un prolongement du jeu
politique.
Pendantplusieurs décennies, lamodernisationdel’administrationdespostes
s’organisera autour de la question du statut.Unstatutdontlamutationnese
réalisera finalement qu’en 1990 (Chapitre 2).Jusque là, on le verra, l’on se
serasatisfaitd’unemodernisationdel’exploitation(Chapitre1).
42CHAPITRE 1: LA MODERNISATION DE
L’EXPLOITATION
Les réformes relatives aux conditions de travail, aux méthodes et au cadre
de gestion s’inscrivent dans une logique de modernisation recherchée et
assumée par La Poste. D’abord, parce qu’elles interviennent dans un
contexte de moindre concurrence: ce qui relativise, voire exclut, toute idée
de survie. Il n’est pas encore question de «sauver La Poste», pour
reprendre l’expressionde M. Gérard Larcher. Ensuite, parce qu’elles ne sont
pas la transposition d’une règle supérieure. Ici, la transposition, lorsqu’elle
existe, procède davantage du mimétisme que d’une volonté de se conformer
par exemple au droit communautaire. Enfin, parce que nombre d’entre elles
répondent à des demandes internes: il est plus gratifiant, pour la hiérarchie,
d’assumer la responsabilité des mesures espérées par le corps social et
censéesluidonnersatisfaction.
Le contexte, la modernisation technique, la modernisation du cadre de
gestion:tellessontlestroissectionsdecepremierchapitre.
43SECTION1:LECONTEXTE
Bien que recherchée et autonome, la politique de modernisation se doit de
tenircomptedecertainsfacteurs.L’onenretiendradeux:
-unepressionenfaveurdesréformesplussociales;
-unepressionenfaveurd’unemeilleuregestion.
SOUS-SECTION1:LAPRESSIONDESPERSONNELS
La force de la pression tient non seulement à la nature et à la pertinence des
demandes formulées, mais aussi à l'efficacité des moyens de pression dont
disposelepersonnel.
Encore faut-il préciser que la nature des demandes est fonction du niveau
hiérarchique. Si les cadres se montrent globalement favorables à
l'amélioration des méthodes de gestion, dont ils peuvent espérer des
retombées positives en termes de position de pouvoir, et se trouvent
impliqués dans des rivalités plus ou moins feutrées avec les ingénieurs des
télécommunications, il en va autrement de la majeure partie du personnel,
constitué d'agents de niveau subalterne. Les moyens de pression utilisés ne
sont pas forcément les mêmes ; ils ne sont en tout cas pas utilisés avec la
mêmefréquence.
L'on se limitera aux demandes du personnel subalterne: ceux dont les
conditions de travail ne se distinguent pas considérablement de celles des
ouvriers.
Seront successivement envisagés: le corps social de La Poste (P 1), ses
demandes(P2) etsesmoyensde pression(P3).
P1:LECORPSSOCIALDELAPOSTE
Les caractéristiques du corps social s’expliquent en partie par son origine
(socialeetgéographique)etparsaconditionjuridique.
A:LESCARACTERISTIQUES
- La concentration des agents dans les catégories les plus basses de la hiérarchie. La
majeure partie du personnel appartient aux cadres C (agents
d’exploitation...) et D (facteurs, manutentionnaires...) et aux catégories les
plus basses du cadre B (contrôleurs...). En somme, les trois quarts du
personnel se voient confier des tâches d’exécution. Le personnel employé
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