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La situation économique et les réformes en Union Soviétique

290 pages
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Ajouté le : 01 janvier 1991
Lecture(s) : 56
EAN13 : 9782296244726
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LA SITUATION ECONOMIQUE ET LES REFORMES EN UNION SOVIETIQUE
Stabilisation, libération et dévolution de compétences

Collection "Pays de l'Est" dirigée par Bernard Chavance et Gérard Roland

Gérard Roland, Economie politique

du système soviétique,

1989.

Wladimir Andreff (00.), Réforme et échanges extérieurs dans les pays de l'Est, 1990.

Pierre Dubois, lena Koltay, Csaba Mako, Xavier Richet (OOs.),Innovation et emploi à l'Est et à l'Ouest: les entreprises hongroises etfrançaises face à la modernisation, 1990.
Jacques Sapir (ed.), L'URSS 1990. au tournant. Une économie en transition,

François Bafoil, Entreprises et syndicats en RDA l'émulation socialiste, 1991.

une histoire de

COMMISSION

DES COMMUNAUTES

EUROPEENNES
Direction générale des affaires économiques et financières

LA SITUATION ECONOMIQUE ET LES REFORMES EN UNION SOVIETIQUE
Stabilisation, libération et dévolution de compétences

Editions de L'Harmattan 5-7, rue de l'Ecole Polytechnique 75005 Paris

A la mémoire de Tom De Hora, Initiateur de l'analyse de l'économie soviétique à la Commission, avec la gratitude et l'affection de ses collègues de la Commission, et tout particulièrement de ceux de l'unité qu'il dirigeait.

@ CECA-CEE-CEEA Bruxelles-Luxembourg, 1990 ~L'Harmattan, 1991 ISBN: 2-7384-1071-5

Avaut-propos

Lors de sa réunion à Dublin les 25 et 26 juin, le Conseil européen a demandé à la Commission d'analyser, le cas échéant en consultation avec les institutions financières internationales, la possibilité et l'opportunité d'accorder des crédits à court terme et une aide à plus long terme pour favoriser la réforme structurelle en Union soviétique. Le Il juillet, le sommet de Houston du groupe des Sept a demandé au FMI, à la Banque mondiale, à l'OCDE et à la BERD de réaliser, en veillant à des consultations suivies avec la Commission, une étude détaillée de l'économie soviétique, d'élaborer des recommandations pour sa réforme et de définir les critères en fonction desquels l'assistance économique occidentale pourrait appuyer efficacement le processus de réforme. Ce groupe d'institutions, appelé les Quatre de Houston, devait tenir ses réunions sur convocation du FMI. Le point de départ de l'étude de la Commission a été un examen de l'ouverture de l'économie soviétique et de son intégration dans l'économie mondiale. Au cours de la visite du président Delors à Moscou, du 17 au 20 juillet, deux autres questions sont apparues: la stabilisation économique accélérerait-elle le rythme des réformes constitutionnelles ou l'interaction serait-elle perverse? Le transfert de pouvoirs aux Républiques et aux soviets serait-il compatible avec un marché unique et une monnaie convertible unique conduisant à une union économique et monétaire soviétique réformée, ou la transition démocratique entraînerait-elle une balkanisation économique et monétaire? La stabilisation de l'économie, la réforme économique structurelle et la décentralisation constitutionnelle ainsi que les liens entre ces éléments ont été étudiés au cours de deux missions d'analyse à Moscou. Celles-ci ont rassemblé des informations sur I état de I féconomie, en Sf intéressant particulièrement au budget et à la balance des paiements. Les membres de la mission ont eu de nombreuses réunions avec leurs collègues soviétiques. Ils ont rencontré le Premier ministre M. Ryjkov et ses adjoints, MM. Maslukov et Abalkine, responsables du programme de réforme du
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gouvernement; M. Chataline et certains de ses collaborateurs qui l'avaient aidé à établir le programme de «réforme en 500 jours» ; et M. Aganbegyan, qui, à la demande du président Gorbatchev, avait élaboré une version révisée du programme Chataline. Les évolutions qui se produisent à des niveaux de gouvernement autres que celui de I'U nion ont été étudiées lors de contacts avec la Fédération de Russie et le conseil municipal de Moscou et à l'occasion de visites à Tallinn, Leningrad et Kiev. L'analyse de la situation économique et du processus de réforme a été communiquée aux Etats membres et aux principaux partenaires commerciaux de la Communauté, et a fait l'objet de discussions avec le vice-Premier ministre M. Sitaryan au cours de la visite qu'il a rendue à la Commission du 20 au 22 octobre et au cours d'une mission à Moscou au début novembre. De nouveaux échanges de vues sur l'étude et les perspectives de la balance des paiements ont eu lieu au cours d'une mission à Moscou les 10 et 11 décembre. Tout au long de ses travaux sur l 'U nion soviétique, le groupe d'étude de la Commission a maintenu des contacts avec les institutions des Quatre de Houston, et en particulier le FMI, avec lequel il a échangé données, textes et procès-verbaux de réunions. Le délai fixé par le Conseil de Dublin II expirait vers la fin du mois d'octobre (Conseil de Rome I), alors que l'étude des Quatre de Houston devait être terminée pour la tin de

l'année. Par la suite, le délai d I achèvementde l'étude de la Commission
a été prolongé jusqu'à la mi-décembre (Conseil de Rome II), et les deux études ont fait l'objet d'une discussion entre la Commission et les Quatre de Houston lors d'une réunion organisée à Paris le 9 décembre. En raison de la détérioration de la situation économique et de la confusion qui a entouré le processus de réforme au cours du second semestre de 1990, il a fallu consacrer beaucoup plus d'attention à l'évolution économique qu'on ne l'avait prévu initialement. L'étude de la Commission fait preuve de sélectivité en ce qui concerne les aspects structurels et sectoriels. Pour élucider l'interaction entre la stabilisation, la libéralisation et la dévolution de compétencesl. elle est explicitement centrée sur les lois et institutions des différents niveaux de gouvernement qui sont nécessaires pour la crédibilité de la réforme économique et politique. L'expérience de la Communauté dans les domaines de l'intégration économique, du fédéralisme budgétaire et de la subsidiarité a été utilisée pour décrire la structure économique et le processus de réforme en Union soviétique. Conformément à cette approche, les quinze Républiques ont été traitées comme des entités économiques et le scénario d'une union économique et monétaire soviétique a été opposé à un scénario dans lequel les Républiques utilisent les droits de douane et les taux de change pour se protéger, c'est-à-dire en fait à un scénario de désintégration. Cette approche a semblé appropriée en raison de l 'horizon temporel plus éloigné qui est implicite dans le mandat de Dublin. Du fait de la proximité géographique, il était difficile de ne pas tenir compte du lien existant entre l'assistance à l'Europe de l'Est et la réforme économique en Union soviétique. Ce lien est devenu plus important encore avec la disparition attendue du CAEM et la hausse des prix du pétrole à la suite de la crise du Golfe. Dans son rapport, la Commission part de l 'hypothèse que l'expérience 6

de la surveillance multilatérale à l'intérieur de la Communauté peut être adaptée aux différentes réal ités des quinze Républiques. Elle fait de même en ce qui concerne les politiques nationales et communes qui ont été menées pour promouvoir la cohésion économique et sociale qui accompagne la construction de l'union économique et monétaire dans la Communauté. L'accord de commerce et de coopération signé en avril 1990 entre la Communauté et l'Union soviétique offre une possibilité de dialogue macro-économique en liaison avec les programmes de développement existants. Les réunions de la Commission mixte offriront un cadre approprié pour assurer le suivi des décisions du Conseil de Rome II en ce qui concerne les formes effectives d'assistance économique à l'Union soviétique. 20 décembre 1990

NOTE DE L'AVANT-PROPOS

(1) Ou transfert de compétences aux Républiques. Le terme .dévolution~ une acception proche de sa signification en anglais.

est ici pris dans

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Abréviations et symboles employés Pays
B DK D GR E F IRL I L NL P UK EUR9 EUR 10 EUR 12
Belgique Danemark République fédérale d'Allemagne Gréce Espagne France Irlande Italie Luxembourg Pays-Bas Portugal Royaume-Uni Communauté européenne, sauf la Grèce, l'Espagne et le Portugal Communauté européenne, sauf l'Espagne et le Portugal Communauté des Douze

Monnaies
ECU BFR DKR DM DR ESC FF HFL IRL LFR LIT PTA UKL CAD OS SFR USD YEN écu franc belge couronne danoise mark allemand drachme grecque escudo portugais franc français florin néerlandais livre irlandaise franc luxembourgeois lire italienne peseta espagnole livre sterling dollar canadien schilling autrichien franc suisse dollar des États-Unis d'Amérique yen japonais

Autres abréviations
ACP

BEI CECA Euratom Eurostat FBCF Fecom FED Feder Mio Mrd NIC OCDE OPEP OSCE PIB (PNB) PME PTOM PVD SME tep

pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, signataires de la convention Lomé Banque européenne d'investissement Communauté européenne du charbon et de l'acier Communauté européenne de l'énergie atomique Office statistique des Communautés européennes formation brute de capital fIXe Fonds européen de coopération monétaire Fonds européen de développement Fonds européen de développement régional million milliard nouvel instrument communautaire Organisation de coopération et de développement économiques Organisation des pays exportateurs de pétrole Office statistique des Communautés européennes produit intérieur (national) brut petites et moyennes entreprises pays et territoires d'outre-mer pays en voie de développement systéme monétaire européen tonne-équivalent pétrole

de

Glossaire
arbitrazh arenda CAEM
Commerçant PCUS dvk glasnost Gosbank Goskomstat Goskomtsen Gosplan Gossnab Intourist /=vestia KGB khozraschet kolkhoze krav monobank narodnoe khozvaistvo nomenklatura okrug perestroika perevodnye PMN Pravda preiskurant RSFSR sovkhozes sovnarkhozv so vuz stavka steka. Vneshekonombank VPK Zhilsozbank arbi trage mise en bail Conseil d'assistance économique mutuelle, également appelé Comecon Journal économique indépendant parti communiste de l'UniDn soviétique coefficients monétaires différenciés (taux de change multiples utilisés pour convertir les prix étrangers en prix intérieurs) transparence, ouverture Banque d'État Comité d'État des statistiques Comité d'État aux prix Comité d'État au Plan Comité d'État aux approvisionn~ments Agence de tourisme d'État Les nouvelles (quotidien soviétique) Comité pour la securité d'État comptabilité analytique exploitation agricole coopérative unité administrative territoriale banque assurant à la fois les fonctions d'une banque centrale et d'une banque commerciale économie nationale élite du parti communiste région, district reconstruction transtërable produit matériel net La vérrté (quotidien soviétique) liste des prix République soviétique fédérative socialiste de Russie fermes d'État Conseils de l'économie nationale umon taux multiplicateur banque du commerce extérieur complexe militaro-industriel Banque du logement social

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1. La situation économique
La performance économique de l'Union soviétique n'a cessé de se détériorer depuis plusieurs décennies. Resté dans une large mesure isolé de l'économie mondiale, le système rigide de planification centrale s'est avéré incapable de maintenir un niveau satisfaisant d'innovation et de motivation. Les tentatives faites depuis 1985 pour réformer le système ont été incomplètes, et parfois mal conduites. Aussi la décélération a-telle fait place au déclin. Il est clair qu'à défaut d'une action de réforme ferme et concertée l'économie va vers le chaos. En 1990, la situation est devenue nettement critique, même si des statistiques inadaptées ne permettent pas d'apprécier avec exactitude l'ampleur de la dégradation. La production réelle diminue à un rythme accéléré, et les pénuries de denrées alimentaires et d'autres produits de base se généralisent. Bien quela plupart des prix demeurent contrôlés par le pouvoir central, l'inflationdéclarée s'accroît rapidement. Les hausses de salaires nominaux vont également croissant. La progression rapide du déficit budgétaire de l'Union a généré, au cours des dernières années, un processus cumulatif d'épargne forcée desménages etdes entreprises (surliquidité) qui correspond à une importante inflation réprimée. Les réformes économiques limitées engagées avant 1990 ont atténué l' emprise du pouvoir central sans véritablement introduire des mécanismes de marché. Il en est résulté une perturbation généralisée de l' économie qui a entraîné une baisse de la production. Un nombre toujours croissant d'entreprises fi'honorent plus leurs obligations contractuelles de livraison et préfèrent utiliser leur production dans le cadre d' opérations de troc. Cela perturbe la production d'autres entreprises. Le relâchement de la discipline de travail a ouvert la voie à des grèves et à un taux d'absentéisme élevé, bien que les directions aient accepté des hausses de salaire excessivement importantes. Tous ces facteurs interagissent de manière négative avec l'éveil des nationalismes. De plus en 11

plus, les Républiques s'emploient à garantir l'approvisionnement local en

empêchant des exportations vers d I autres territoires.

La production agricole a progressé lentement au cours des dernières années, mais les pertes intervenant au niveau de l'entreposage, de la transformation et du transport sont très grandes, et les agriculteurs stockent leurs produits dans l'attente de nouvelles hausses de prix. La production de pétrole recule parce que les gisements les plus accessibles sont obsolètes et mal entretenus. Dans l'industrie, le gaspillage des ressources va croissant; une partie importante des grands projets demeure inachevée. La conversion des industries d'armement à la production

s I épuisentet que l'appareil de production et les équipementsde transport

civile s I avère difficile à réaliser.
La situation des paiements extérieurs de l'Union soviétique s'est détériorée rapidement depuis 1988. Avec le relâchement de l'emprise du pouvoir central sur le commerce extérieur, les importations sont montées en flèche, alors que les exportations stagnaient, si bien que la balance commerciale s'est promptement soldée par un déficit. Les importateurs soviétiques ont commencé à accumuler les retards de paiement. La dette extérieure, qui était jusqu'alors demeurée modérée, s'est accrue rapidement. Le pays a éprouvé de plus en plus de difficultés à mobiliser des crédits bancaires à court terme. Le mouvement n'a cessé de s'accélérer en 1990, et l'on prévoit un important déficit des opérations courantes. Pour 1991, on peut néanmoins s Iattendre à une amélioration liée au passage au commerce en monnaies fortes au sein du CAEM et à la hausse récente des prix du pétrole, si celle-ci se maintient. Mais le besoin de financement extérieur devrait être supérieur à celui de 1990.

2. Structure et système économiques
L'Union soviétique est le pays le plus vaste du monde; elle possède

d I importantes réserves de nombreuses matières premières, un potentiel
agricole considérable et une population nombreuse et éduquée. Mais son infrastructure économique est, d'une manière générale, en mauvais état: les infrastructures de transport et de télécommunication sont obsolètes et insuffisantes, et il existe une pénurie endémique de logements. Comparée à celle des principaux pays occidentaux industrialisés, la structure économique de l'Union soviétique est caractérisée par une faible productivité agricole, un secteur industriel excessivement important (où la défense prend une place disproportionnée) et un secteur tertiaire sousdéveloppé. En général, les entreprises sont très grandes, fortement spécialisées et monopolistiques. Ces dernières décennies, le développement économique aété de plus en plus entravé par le système de planification centrale. Des incitations monétaires telles que les prix, les salaires et les bénéfices ne jouent qu'un rôle négligeable dans l'allocation des ressources. Le système d'intervention directe des organes de planification a entraîné une allocation inappropriée des ressources, des distorsions considérables sur les marchés des biens et du travail, des décisions d'investissement irration12

neIles, ainsi qu'un véritable labyrinthe d'impôts, de subventions et d'arrangements de change, dont le but est de gommer tout écart entre les performances des entreprises, ou tout signal qui aurait pu résulter de l'interaction avec le marché mondial. Les possibilités de poursuivre une politique macro-économique à l'aide d'instruments budgétaires ou monétaires sont extrêmement limitées. Le budget de l'Etat constitue essentieIlement un mécanisme de redistribution des ressources par le biais de subventions et de prélèvements, en conformité avec un plan arrêté au niveau central. La notion de «monnaie» n'a qu'une signification extrêmement limitée. Quant au financement des investissements des entreprises, il ne joue qu'un rôle strictement comptable. Pour les ménages, la capacité d'acheter des biens dépend davantage du temps disponible pour faire la queue que des prix auxquels ces biens sont vendus. Ce n'est qu'en 1985 que les autorités soviétiques ont ouvertement reconnu que la performance médiocre de leur économie était le résultat des déficiences du système de planification centrale. Depuis lors, quelques mesures hésitantes ont été prises pour réformer le système: un certain développement des marchés privés de gros et de détail a été autorisé, l'emploi privé n'est plus interdit, et des formes nouveIles d'organisation commerciale, teIles que des coopératives et des entreprises ou exploitations locataires, sont désormais possibles; des banques commerciales et coopératives peuvent être constituées, une certaine libéralisation des prix a été entreprise et des efforts ont été déployés pour libérer les sociétés de l'emprise de l'administration. Ces mesures ont eu quelques effets positifs: les marchés privés sont florissants, et les coopératives et les entreprises en location connaissent une expansion rapide. Mais ces éléments ne représentent qu'une petite partie de l'activité économique, qui reste très largement dominée par le secteur étatique. Les actions de réforme ont manqué de persévérance et de cohérence, de sorte qu'eIles ont amplifié les problèmes dont souffre l'économie. Bien que le système ait été ..ffaibli et désorganisé, il n'a pas été démantelé. Il en est résulté une désorganisation généralisée, ainsi qu'une aggravation de l'inflation et des pénuries, tandis que l'apparition de structures nouveIles, fondées sur le marché, se fait attendre. La nécessité d'une libéralisation plus complète est évidente.

3. L'Union et les Républiques
Au cours des trois dernières années, il est devenu de plus en plus évident que le processus de réforme politique et économique ne peut être séparé de la transformation des structures constitutionneIles de l'Union soviétique. En fait, la question de l'existence même de l'Union soviétique en tant qu'Etat fédéral est aujourd 'hui posée. L'Union soviétique est un Etat multinational comptant plus de cent nations. C'est aussi un Etat fédéral formé de 15 Etats, appelés Républiques fédérées, dont les tailles et les potentiels économiques respectifs sont très disparates. La plupart de ces Républiques sont, à des degrés divers, 13

subdivisées en entités territoriales dotées d'une certaine autonomie. Les Républiques sont très différentes par leur taille et par leur niveau de développement. Cinq seulement des 15 Républiques ont plus de 10 millions d 'habitants, la Fédération russe et l'Ukraine représentant ensemble 70% de la population et plus de 75 % du produit matériel net de l'Union. Dans le passé, la cohésion de cette société multinationale a été maintenue par un pouvoir centralisateur et autoritaire. Au cours des trois dernières années, les conflits potentiels si longtemps contenus ont toutefois éclaté en lançant des défis de plus en plus pressants au système de subordination territoriale, et des heurts se produisant entre les groupes ethniques dans plusieurs parties de l'U nion. Cette évolution s'est accélérée considérablement depuis le printemps de 1990, avec la prolifération à tous les niveaux territoriaux de déclarations de souveraineté, voire d'indépendance. Actuellement, ces forces agissent dans le sens de la désintégration. Deux facteurs pourraient cependant favoriser la préservation éventuelle d'une Union économique et monétaire, restructurée et décentralisée. En premier lieu, l'infrastructure économique de l'Union soviétique établit un intérêt commun puissant à coopérer et à commercer sans entra ans toute l'Union. L'intensité des échanges entre les Républiques et le degré de monopole atteint en raison de l'absence de structures de marché rendent les Républiques beaucoup plus interdépendantes que les Etats membres de la CE. L'analyse suggère également que des transferts budgétaires très importants prennent place entre les Républiques, que ce soit par le budget ou en raison de distorsions de prix. En second lieu, les tendances au nationalisme à l'intérieur même des Républiques tendent à renforcer le rôle de l'Union dans la mesure où les Républiques fédérées qui revendiquent elles-mêmes l'autodétermination sont menacées par des défis similaires que leur lancent les territoires qui en font partie. Ainsi, les tenants de l'autonomie à l'échelon inférieur à celui de la République préconisent-ils, pour leur part, la poursuite du rôle de l'Union en tant que sauvegarde contre le centralisme des gouvernements des Républiques fédérées. En outre, dans la mesure où les questions actuelles d'autonomie des Républiques coïncident avec des différends politiques comme dans le conflit entre la Russie et l'Union, elles devraient refluer avec le développement d'une compétition politique ouverte.

4. Le processus de réforme
Au cours des premières années de la perestroïka, les tentatives de réforme économique visaient simplement à accroître l'efficacité de l'économie centralement planifiée sans chercher à la transformer. Ces réformes partielles n'ont pas suffi à enrayer le déclin économique. Ce n'est que depuis la fin de 1989 qu'a été engagé un effort de réforme systématique destiné à instaurer une économie de marché, mais ces tentatives ont, jusqu'à présent, été contradictoires et incomplètes. A l'automne de 1990,le Soviet suprême, n'ayant réussi à entériner aucun des différents projets détaillés de réformes économiques qui lui avaient
14

été soumis, a conféré au président, M. Gorbatchev, le droit de gouverner par décrets, en lui demandant de mettre sur pied un programme de compromis. Les Orientations élaborées par le président Gorbatchev, tout comme les programmes dont elles sont issues, abordent les trois grands thèmes suivants: a) la stabilisation, ou comment éviter le risque d 'hyperinflation; b) la libéralisation, à savoir la construction d'une économie de marché (avec, notamment, la privatisation et la libéralisation des prix); c) la dévolution de compétences, c'est-à-dire la détermination des compétences respectives des Républiques et du gouvernement de l'Union. Stabilisation: les Orientations soulignent avec force le caractère prioritaire de la stabilisation. Comme il ne s'agit que d'orientations, certains éléments importants restent à déterminer. Bien que des mesures spécifiques soient proposées, la stratégie macro-économique n'a pas été clarifiée, notamment en ce qui concerne le rôle régulateur joué par les augmentations de prix et l'évolution des revenus réels dans une situation de demande contrainte. En outre, la notion de stabilisation apparaît dans le texte sous deux acceptions différentes: il s'agit, d'une part, de la réaffirmation et de la réforme du système de contrôle (comme condition préalable à la transition vers une économie de marché) et, d'autre part, d'une politique de stabilisation macro-économique, mise en oeuvre à l' aided 'instruments budgétaires et monétaires, au sens habituel du terme. En réalité, un choix devra être fait entre ces deux stratégies, mais, jusqu'à présent, aucune option définitive n'a été retenue. Parmi les mesures prévues figurent les suivantes: - pour 1991, les prévisions pour le déficit du budget de l'Etat ont été fixées à 2,5-3 % du PIB. La nécessité d'une augmentation des impôts est clairement mentionnée, mais la réduction proposée des dépenses est probablement inférieure à ce qui serait nécessaire; - des mesures monétaires sont également envisagées, puisque la Gosbank devrait rapidement être transformée en une nouvelle banque centrale fédérale et que la nouvelle autorité monétaire ne sera normalement pas autorisée à financer les déficits budgétaires. Toutefois, l'orientation d'ensemble de la politique monétaire n'est pas clairement précisée; - il est proposé de fixer l'indexation des salaires dans le secteur public à 70 % et d'introduire un revenu personnel minimal dont la valeur serait indexée sur un panier de biens de première nécessité. Libéralisation: les Orientations envisagent une approche en quatre étapes (sur environ deux ans), la libéralisation (privatisation et libéralisation des prix) démarrant réellement lors de la deuxième étape. - L'approche en matière de libéralisation des prix est très prudente. De nombreuses clauses de sauvegarde ont été prévues, afin d'éviter de perdre le contrôle des prix. - En ce qui concerne la privatisation et le développement de la propriété privée, les Orientations soulignent la multiplicité des formes de propriété. Les collectifs de travailleurs se verraient accorder une certaine

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priorité lors de la privatisation des entreprises d'Etat. Toutefois, toutes les formes de propriété seraient traitées de la même façon.
Dévolution de compétences: trois éléments ressortent.

- Le principe d'un impôt fédéral est considéré comme acquis, seul un accord sur les conditions devant faire l'objet de négociations avec les Républiques. sur les ressources naturelles ont été introduites, car les recettes des exportations de pétrole, d'or et de différents autres biens sont considérées comme ressources de l'Union. - Tant les pouvoirs du gouvernement de l'Union que la représentation des Républiques dans les organes de l'Union seront renforcés, au moins durant la période de transition.

- Des

restrictions au principe du droit de propriété des Républiques

5. Evaluation des perspectives

de réforme

En dernier ressort, la réforme économique sera jugée sur sa capacité à améliorer les conditions de vie de la population soviétique, au moyen d'une augmentation de l'offre. On peut certes penser que le passage à une économie de marché produira cet effet à terme, mais on ne doit pas s'attendre dans l'immédiat à ce que la réforme entraîne une augmentation sensible de l'offre globale. Au contraire, l'ajustement économique sera long, même si l'ouverture de l'économie sur le reste du monde peut accélérer le processus. Dans l'immédiat, le défi consiste à élaborer et à mettre en oeuvre un programme approprié de stabilisation, de libéralisation et de transfert de pouvoirs. L'impératif de stabilisation résulte à la fois d'un problème de stock, la surliquidité de l'économie, et d'un problème de flux, la persistance d'un déficit budgétaire excessif. Les autorités n'ont d'autre option que de convertir une partie de l'épargne involontaire en avoirs réels et financiers grâce à la privatisation et à la gestion de la dette publique, et de confisquer le reliquat de pouvoir d'achat excédentaire ou bien par une réforme monétaire, ou bien par l'inflation. La privatisation et la gestion de la dette ne pourront vraisemblablement absorber qu'une fraction de la surliquidité existante. C'est pourquoi un ajustement à la hausse des prix est inévitable si une réforme monétaire est exclue. La libéralisation de l'économie soviétique doit englober un large éventail de mesures coordonnées visant à créer une économie de marché. L'analyse économique montre que, pour contribuer à améliorer la situation, un programme de libéralisation doit remplir plusieurs conditions. En premier lieu, une masse critique de réformes d'envergure doit être mise en chantier dès le départ, afin de créer les conditions minimales du développement d'une logique de marché et de prévenir toute forme d'attentisme dans le public. En second lieu, les mesures risquant d'interférer avec la stabilisation doivent être reportées jusqu'à ce que celle-ci ait été menée à bien. Enfin, les mesures doivent être mises en 16

oeuvre dans un ordre permettant d'éviter les effets pervers éventuels d'une libéralisation partielle. A cette fin, les Orientations prévoient un programme complet de mesures coordonnées, mais excessivement prudentes en ce qui concerne la libéralisation des prix à la consommation. Le transfert des pouvoirs économiques aux Républiques soulève deux questions principales, celles de la répartition et de l'efficacité. En ce qui concerne les conflits de répartition (liés, par exemple, à la question de savoir qui est propriétaire des ressources naturelles), il importe que leur règlement ne soit pas préjudiciable à l'efficacité globale. S'agissant de l'efficacité, les Républiques auraient potentiellement intérêt, d'un point de vue purement économique, à rester dans le cadre d'une union économique et monétaire réformée, tant en raison de l'importance de leur commerce réciproque et de leur degré élevé d'intégration économique que de leur expérience généralement limitée des marchés internationaux. Cependant, pour que ces gains potentiels se concrétisent, un certain nombre de conditions doivent être remplies, à savoir: i) qu'un cadre juridique et institutionnel cohérent ait été mis en place, ii) que la stabilisation soit menée à bien dans l'ensemble de l'Union, ouvrant la voie à la convertibilité du rouble, et iii) qu'un système budgétaire fédéral soit institué, qui attribue au budget de l'Union un montant prévisible de ressources propres et prévoie un mécanisme efficace de surveillance des procédures budgétaires dans les Républiques. La mise en oeuvre des réformes économiques oblige à choisir entre l'initiative décentralisée et la coordination. L'initiative décentralisée est souhaitable pour des raisons économiques et politiques, mais certaines des mesures qui s'imposent dans le domaine des impôts et des dépenses ne peuvent guère être décentralisées, tandis que d'autres nécessitent un certain degré de coordination. Les Orientations pourraient fournir une formule adaptée pour la décentralisation et la coordination des réformes, mais leur acceptabilité politique reste à démontrer.

17

Chapitre 1

INTRODUCTION

L'Union soviétique est le premier pays du monde par sa superficie et, en 1989, sa population était voisine de celle de la Communauté européenne. A l'intérieur de ses frontières, la diversité est grande. Sa population est composée d'une centaine d'ethnies différentes. Les niveaux de développement varient fortement d'une région à l'autre et le clivage entre les régions les plus riches et les plus pauvres s'est creusé ces vingt dernières années. Le niveau général de développement est relativement faible. En 1989, le PNB soviétique était proche de celui de l'Allemagne sur la base dutaux de change officiel, et de celui de l'Espagne si le nouveau taux de change commercial est utilisé pour les conversions. Le revenu par tête atteignait 5 400dollars au taux de change officiel, ou 1 800 dollars au nouveau taux commercial de 1,8 rouble par dollar, contre 4 500 dollars au Portugal. Au cours de la seconde moitié des années 80, le gouvernement de l 'U nion soviétique a décidé de lancer des réformes économiques et politiques, et en particulier d'ouvrir progressivement son pays au reste du monde. Cette décision revêt une grande signification historique. La révolution de 1917 et ses suites au cours des années 20 avait imposé une économie à planification impérative et un contrôle politique omniprésent du parti communiste, alors que le pays sortait à peine d'un régime féodal et d'une monarchie autocratique. Bien qu'ils' agisse officiellement d'une fédération, l'Union soviétique a été conçue comme un système fortement centralisé, étouffant totalement les aspirations nationalistes qui étaient apparues au cours des dernières décennies de l'empire russe. En outre, le régime reprit à son compte la position de ceux qui estimaient que l'empire russe devait suivre une voie distincte de celle de l'Europe et que l'avenir ne résidait donc pas dans une plus grande communication avec 19

celle-ci. Compte tenu de cet héritage, la décision d'entreprendre la démocratisation du pays, suivre la libéralisation et la décentralisation de l'économie, et de s'engager dans un partenariat nouveau avec l'Ouest, en particulier avec la Communauté européenne, était révolutionnaire. Le fait qu'une telle politique soit la seule qui permette d'apporter une solution durable aux problèmes dont souffre l'Union soviétique n'enlève rien au courage et à l'imagination dont ont dû faire preuve ceux qui l'ont mise en oeuvre. Bien que d'autres tentatives de réforme aient été entreprises en Union soviétique, aucune n'a été aussi complète et aussi radicale que celle qui est en cours. Des résultats ont déjà été obtenus dans le domaine politique, où des progrès visibles ont été réalisés dans la mise en place d'institutions démocratiques, la création d'un pouvoir judiciaire indépendant, ainsi que la protection des libertés individuelles et de la liberté de presse. Mais, comme en attestent de nombreuses expériences, la solution des problèmes économiques résultant de déséquilibres et de distorsions implique des périodes de transition qui sont économiquement pénibles et politiquement dangereuses. Ces difficultés sont d'autant plus grandes quand les ajustements atteignent les proportions que l'on peut observer en Union soviétique et reviennent, en fait, à un changement complet de régime économique. Les autorités soviétiques n'ont d'ailleurs pas été conscientes d'entrée de jeu de l'ampleur des changements qui allaient être nécessaires. Ce n'est qu'à la fin de 1989 que fut présenté un programme de réforme reconnaissant que l'ensemble du système économique devait être fondamentalement modifié. En 1987 et 1988, certaines réformes furent mises en vigueur, mais elles étaient incomplètes, leur mise en oeuvre manquait de rigueur et les résultats obtenus étaient, dans certains cas, contraires au but recherché. Bien que ces réformes aient eu certains effets positifs, elles ont donc eu pour résultat final d'alourdir encore les pressions qui pèsent sur l'économie. Si elle n'est plus sous l'emprise de l'appareil bureaucratique, l'activité économique n'est pas davantage régie par les relations du marché. Cette situation a perturbé l'offre et provoqué une baisse de la production, qui devrait s'aggraver dans les mois à venir. La faillite de l'économie dirigée est manifeste. L'appareil bureaucratique se disloque. Le gouvernement central a perdu une partie de son pouvoir et, dans les Républiques, l'administration est dépassée par la situation. Au lieu de faire face à leurs obligations de livraison, certaines entreprises constituent des stocks ou se lancent dans des opérations de troc. La détérioration de la situation économique et l'absence de contrôle central ont renforcé les tendances à l'autonomie des Républiques et d'autres échelons de l'administration régionale. Certaines Républiques ont instauré des contrôles à l'exportation. Le danger d'un retour en arrière est accru par la distorsion prolongée des comportements économiques qui est résultée du rôle mineur que joue la monnaie. Cette situation existait déjà avant la création de l'Union soviétique, puisque la monnaie n'a véritablement circulé dans l'empire russe qu'après 1870. En Union soviétique, non seulement le processus de planification, mais également l'essentiel des raisonnements économiques ont jusqu'à présent été formulés en termes physiques. C'est ainsi qu'il 20

existe des circuits monétaires distincts pour les ménages et les entreprises, et que les excédents enregistrés dans l'un de ces circuits ne peuvent être utilisés pour financer un déficitde l'autre. De même, le rationnement des biens rares est assuré non par l'intermédiaire des prix (qui sont fixés par décision administrative), mais par les queues et les listes d'attente. Une telle situation a pour effet d'encourager le recours au troc. Plus grave peut-être, l'expérience de réformes improvisées a déçu l'opinion publique et compromisla crédibilitédes nouveauxprogrammes de réforme, plus radicaux, avant même qu'ils n'aient pu être mis en oeuvre. Cette lassitude face aux réformes risque de brouiller la perception. Le chaos engendrépar des efforts de réforme désordonnésnécessite qu'un ordre soit établi en préalable à une avancée plus systématiquede l'ouverture économique et politique. La présente étude a pour objet de retracer la genèse de la situation actuelle, d'analyser les propositions de réforme en discussion et d'examiner leurs conséquences pour le développement futur de l'économie
soviétique. Le chapitre II est consacré à l'analyse des résultats récents et de la situation actuelle de l'économie et conclut à la nécessité absolue d'un programme de stabilisation. Le chapitre III décrit les structures de l'économie et le système économique, ainsi que les effets des tentatives de réforme entreprises ces dernières années; il démontre qu'une libéralisation en profondeur de l'économie s'impose. Le chapitre IV étudie la dimension que constituent les Républiques et son interaction avec la réforme économique; il pose la question de la compatibilité de la décentralisation politique avec l'émergence d'une Union soviétique économique et monétaire réformée. Le chapitre V analyse les propositions de réformes qui ont été avancées en 1990 et la manière dont elles abordent les problèmes de la stabilisation, de la libéralisation et de la dévolution de compétences. Enfin, le chapitre VI examine les perspectives de réforme sous plusieurs angles: la durée et le coût probables de la transition vers une économie de marché; la conception de réformes permettant de relever les défis que sont la stabilisation, la libéralisation et la décentralisation; et la mise en oeuvre des réformes dans un cadre fédéral. L'Union soviétique se trouve à la croisée des chemins: la direction du pays s'est engagée dans la voie d'une réforme fondamentale, mais n'a pas encore mené ce processus suffisamment loin pour rendre la réforme irréversible. L'efficacité de l'assistance communautaire sera jugée sur sa capacité à appuyer le processus d'ouverture économique et politique.

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Chapitre 2

LA SITUATION ECONOMIQUE

Mesurée par la croissance, la performance de l'Union soviétique n'a cessé de se détériorer depuis plusieurs décennies. Dans une large mesure isolé du reste du monde économique, le système rigide de planification
centrale s'est avéré incapable de maintenir un niveau satisfaisant d innoI

vation et de motivation. Les tentatives qui sont faites depuis 1985 pour réformer le système ont été incomplètes et parfois mal conduites. Aussi la décélération a-t-elle fait place au déclin. Les relations commerciales extérieures soviétiques étaient traditionnellement gérées de près de manière à éviter les déséquilibres importants de la balance des paiements et l'endettement. Beaucoup d'importations et d'exportations faisaient ainsi l'objet d'un commerce de troc, notamment au sein du CAEM. Au cours des dernières années, le pays a commencé à s'ouvrir, mais l'action conjuguée de facteurs internes et externes défavorables a abouti à l'émergence d'un déficit commercial en hausse rapide et à des problèmes de financement grandissants. En 1990, l'état de l'économie est devenu nettement plus critique; il est cependant difficile de mesurer le degré de gravité de la situation. La fiabilité des statistiques soviétiques est déjà sujette à caution, mais il y a lieu de manier avec une prudence particulière les statistiques des périodes très récentes parce que le bouleversement généralisé de l'économie a presque certainement perturbé la collecte des données. De plus, l 'U nion soviétique est un très grand pays qui peut présenter des disparités régionales considérables, si bien que les données relatives à des conditions locales ne doivent pas être considérées isolément. Mais même s'il n'est pas possible d'apprécier avec exactitude l'ampleur de la dégradation, il est évident que sacs une action ferme et concertée entre l'Union et les Républiques, l'économie ira vers le chaos.

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1. La détérioration macro-économique
a) La persp.ective de long termet Après avoir suivi une évolution plutôt irrégulière jusqu'à la seconde moitié des années 50, les taux de croissance n'ont cessé de diminuer depuis pour pratiquement tomber à zéro au milieu des années 80. Par suite de la détérioration des termes de l'échange à la fin de cette même décennie, le revenu en termes réels qui stagnait s'est mis à baisser. Les données soviétiques officielles, telles qu'elles figurent dans l'Annuaire statistique de l'Union soviétique et sont résumées au tableau 1, laissent clairement apparaître un tassement tendanciel de la croissance. Sur la base de ces chiffres qui sont notoirement surestimés, le taux de croissance annuel moyen en termes réels qui s'établissait au-dessus de 15% entre les deux guerres mondiales s'est situé dans une fourchette de 5 à 7 % dans les années 60 et 70 pour tomber à moins de 3 % au cours de la seconde moitié des années 80. De plus, les données agrégées ne font pas apparaître les tendances négatives sous-jacentes comme l'écart technologique croissant avec l'Ouest et la dégradation généralisée de l'environnement. Le tableau fournit aussi certaines estimations soviétiques non officielles qui indiquent des taux de croissance nettement inférieurs aux taux officiels, et dont il ressort que l'économie soviétique était déjà entrée dans une phase de stagnation avant le début de la perestroïka.

Tableau 1
Croissance économique. 1913-1989
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Source.,: Données ollie,elles: .jnnuu"e"OIl.",~ue de ('UnIOn so"èll~U#!. d.verses lnnées. ( p. Estimations al«rnatlves: Shmelev et Popov 19'1\11. 189.299

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Bon nombre des causes du ralentissement sont endogènes, ou autrement dit tiennent au modèle particulier de développement adopté par les autorités soviétiques. Des recherches appliquées tendent à montrer que la croissance économique en Union soviétique s'explique surtout par le recours croissant aux facteurs main-d'oeuvre et capital et que la contribution des gains de productivité a été très limitée et a même eu tendance à diminuer2. C'est ce que l'on désigne par modèle de croissance extensive dans la terminologie soviétique. Il s'est avéré de plus en plus difficile de faire croître la production par habitant de cette manière. Une première explication, d'ordre micro-économique, de la faible croissance de la productivité de l'économie soviétique est l'absence de concurrence. Les entreprises ont un marché captif et ne sont guère poussées à minimiser les coûts; lorsque les coûts dépassent le produit des ventes, les subventions font l'objet de négociations, tandis que tout excédent des revenus sur les coûts est prélevé par l'impôt. Ce système d'imposition et de subvention est parfois appelé «contrainte budgétaire lâche». Deuxièmement, en relation avec l'explication précédente, l'innovation, le changement technologique et l'efficience ne progressent guère, et la contribution de la technologie à la croissance semble même avoir diminué au fil des ans. Cette situation a été renforcée par l'isolement du pays par rapport à l'économie mondiale, qui l'a privé des avantages du commerce international et a sévèrement restreint l'accès du secteur civil aux nouvelles technologies. Troisièmement, à un niveau plus macro-économique, les rigidités du système soviétique ont conduit à une mauvaise allocation des ressources entre les secteurs. C'est ainsi que la mobilité géographique de la maind'oeuvre est freinée et que les ressources financières sont attribuées aux entreprises et secteurs par des décisions administratives (lesquelles, à l'instar des subventions, sont négociables). Quatrièmement, la complexité croissante de l'écollC.>miepèse sur le système de planification et d'administration centrale. L'étendue des informations et de la coordination nécessaires pour faire fonctionner l'économie a augmenté à un rythme beaucoup plus rapide que la croissance de l'économie. Cinquièmement, des dépenses d'armement importantes, et qui allaient en augmentant jusqu'à une date récente, ont privé le reste de l'économie de certaines ressources. En 1989, la part des dépenses d'armement dans le PNB s'établissait officiellement à 8,4 %, mais leur poids dans l'économie est plus grand quand on prend en considération la qualité des ressources consacrées au complexe militaro-industriel. Sixièmement, l'incapacité d'atteindre les objectifs de production fixés pour les biens de consommation a affaibli le système des incitations matérielles, ce qui a eu une influence défavorable sur la croissance de la productivité du travail, créant ainsi un cercle vicieux. Un effet secondaire de l'insuffisance des biens de consommation produits par des entreprises d'Etat est de stimuler le développement de l'initiative privée. En créant des biens, coûteux certes, l'activité privée peut avoir des effets bénéfi. ques sur la motivation des travailleurs. 24

Septièmement, alors qu'il y a pénurie de main-d'oeuvre d'une manière générale, le taux de croissance démographique est en baisse, et la répartition géographique de la population active correspond de moins en moins à l'implantation des activités économiques. La population des Républiques islamiques croît plus vite que celle des autres Républiques, mais la quasi-totalité de la capacité de production industrielle de l'Union se trouve sur son territoire européen. L'activité industrielle est concentrée dans le triangle Moscou-Iaroslavl-Gorky, et dans une moindre mesure dans les régions d'Omsk, de Novossibirsk et de Kemerovo en Sibérie occidentale, qui assurent ainsi près des deux tiers de toute la production industrielle du pays sur moins de 7 % du territoire soviétique. Huitièmement, l'ampleur de la pollution de l' environnement et des accidents écologiques dont les grands exemples sont Tchernobyl et la mer d'Aral ont non seulement réduit le bien-être général, mais aussi détruit des ressources humaines et matérielles. Cette évolution semble avoir été exacerbée par un système où la réalisation des objectifs de production prime tout et où les erreurs de gestion sont insuffisamment pénalisées. D'autres causes du tassement de la production ne sauraient être attribuées au modèle de développement soviétique, mais celui-ci s'est avéré mal armé pour y faire face: il s'agit de l'épuisement des ressources naturelles et de l'appauvrissement des terres agricoles et, par conséquent, de l'élévation des coûts d'exploitation des ressources naturelles, ainsi que de l'impact négatif notable de conditions météorologiques particulièrement mauvaises et de catastrophes naturelles comme le tremblement de terre d' Arménie3. b) Tendances récentes La détérioration ininterrompue de la performance économique qui vient d'être décrite a contribué à la décision prise au milieu des années 80 d'abandonner la démarche traditionnelle de «perfectionnement» du système économique soviétique pour engager une transformation beaucoup plus radicale de l'économie (perestroïka) et une diminution des dépenses d'armement. (1) L'économie réelle Les résultats à ce jour sont cependant décevants. La dégradation de la situation s'est même accélérée depuis 1985, encore que les statistiques soviétiques officielles ne traduisent pas fidèlement ce fait. La croissance du produit matériel net pour 1989 s'est établie à 2,5 % (voir tableau 2), mais on considère que les indicateurs de croissance sont surestimés de 2 à 4 points de pourcentage au moins4, du fait principalement de l'inflation cachée. De plus, les impératifs du système de planification font que la structure des dépenses est demeurée très stable pendant de longues périodes comme le montre le graphique }S.(La présente analyse repose par la force des choses sur des statistiques soviétiques officielles mais on rappellera qu'elles sont souvent très biaisées et contradictoires et n' offrent pas une grille d'analyse quantitative cohérente; voir annexe II). La situation s'est détériorée en 1990: il ressort des statistiques officiell es que le PNB a diminué de 1,5 % au cours des neuf premiers mois de 25

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l'année, et le produit matériel net de 2,5 %6. La production industrielle a aussi baissé de 0,9% par rapport aux neuf premiers mois de 1989. Il Ya eu une réaffectation massive des ressources du poste armement (à la fin octobre 1990, les autorités s'attendaient que la production du secteur armement chute de 25% sur base annuelle) et du poste investissement (diminution attendue de 5 %) en faveur des biens de consommation (augmentation attendue de 6%)1. La production de biens de consommation durables a légèrement augmenté et celle des boissons alcoolisées s'est même accrue de 7 % pendant les neuf premiers mois de 1990. Cette progression ne transparaît en tout état de cause pas dans le système de distribution d'Etat: les pénuries de biens de première nécessité se sont multipliées. C'est ainsi que l'offre de denrées alimentaires a diminué spectaculairement en dépit d'une performance relativement bonne du secteur agricole (pour les neuf premiers mois de 1990, les livraisons de viande aux magasins de vente au détail d'Etat ont été inférieures de 38 % aux objectifs du plan dans l'agglomération de Moscou et inférieures de 65% aux objectifs du plan en Azerbaïdjan, par exemple). Les pénuries ont pris une telle ampleur que les autorités ont été obligées d'instaurer un système de tickets de rationnèment pour les produits de base. Récemment, les ventes ont en outre été limitées aux résidents, une preuve de résidence étant exigée au moment de l'achat. Au cours des neuf premiers mois de 1990, on estime que l'emploi total a diminué de 0,8 million (0,5%). Si cette tendance prévaut pour l'ensemble de l'année, l'emploi aura reculé pour la première fois dans l 'histoire récente de l' économie soviétique. Il faut souligner que ce ralentissement de l'activité économique n'est pas une récession au sens d'une fluctuation réversible de l'activité économique comme on en observe à l'Ouest. C'est au contraire un signe de la désintégration progressive de tout l'appareil de production. Depuis le début de la perestroïka en 1985, les autorités centrales ont graduellement 26

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