Le consultant et le changement dans la fonction publique

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Publié le : lundi 1 janvier 0001
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EAN13 : 9782296286320
Nombre de pages : 160
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LE CONSULTANT ET LE CHANGEMENT DANS LA FONCTION PUBLIQUE

Collection Dynamiques d'Entreprises

AL TERSOHN Claude, indllstriel, 1992.

De la sOlls-traitance

ail partenariat

LOQUET Patrick, Sauver l'emploi et développer les compétences, le double enjeu de la gestion prévisionnelle des hommes et des emplois, 1992. SUMIKO HIRATA Hé1éna (ed.), Autour du «modèle» japonais. Automatisation, nouvelles formes d'organisation et de relations all travail, 1992.

GILBERT Patrick. GILLOT Claudine, Le management des apparences. Incantations, pratiques magiques et management, 1993. REGNAULT Gérard, Motiver le personnel dans les P.M.E., Approche pratique, 1993. BREILLOT Jean-Marie, REINBOLD Marie-France, Gérer la compétence dans l'entreprise, 1993.

Jacques BEC, François GRANIER et Jacky SINGERY

LE CONSULTANT ET LE CHANGEMENT DANS LA FONCTION PUBLIQUE

Éditions L'Harmattan 5-7, rue de L'École Polytechnique 75005 Paris

@ L'Hannattan,

1993

ISBN: 2-7384-2363-9

J.BEC: DESS de Responsable de Formation. Attaché principal d'administration au Ministère de l'Agriculture et de la Pêche. Travaille au Bureau de la Formation Continue des personnels de cette administration où il est responsable du dossier Ingénierie Formation. Par ailleurs consultant interne des services. F. GRANIER: Docteur en Psychologie Sociale. Attaché principal d'administration au Ministère de l'Agriculture et de la Pêche. Travaille au Bureau de la Formation Continue des personnels de cette administration, où il est responsable du dossier G .R.H. TIest également consultant interne des services. J. SINGERY : Docteur en Psychologie sociale. Maître de Conférences à l'UFR de Psychologie à l'Université de Provence. Responsable du diplôme de troisième cycle de psychologie industrielle.. Egalement consultant, il a, à ce titre, effectué de nombreuses interventions dans les services publics.

Nous tenons à remercier: Messieurs GLASS et ROCHE qui, en qualité de Directeurs Départementaux ont permis la réalisation des premiers audits institutionnels au sein de l'administration de l'Agriculture et de la Pêche. Mesdames MOURET et SELTZER pour leur collaboration fructueuse et leur approche méthodologique. Madame JOUVENEL, Directrice du SIFOM, pour son action de formation des consultants de la Fonction Publique. Le Professeur 1.1. BONNIOL, de l'Université de Provence et toute l'équipe des universités d'été de SophiaAntipolis et Toulon, dont les travaux et réflexions ont grandement contribué à la clarification du référentiel d'activité des consultants. Nos remerciements vont enfin à Monsieur Jean SOLA, maître d'application honoraire de l'École Normale d'Instituteurs de Paris pour le soin qu'il a bien voulu apporter à la relecture de nos manuscrits.

INTRODUCTION

Cet ouvrage se propose d'articuler deux thèmes: comment peut-on faciliter aujourd'hui certaines démarches de changement dans la fonction publique et quel peut être l'apport de ce qu'on appelle les consultants de la fonction publique dans ces démarches? Les évolutions de la fonction publique font l'objet de nombreux débats et intéressent de plus en plus praticiens et chercheurs. Enjeu politique, clé de vot1te de plusieurs problèmes de sociétés, élément non négligeable du puzzle de la coopération communautaire, les modèles de fonctionnement et de changement qu'adoptera la fonction publique dans les années à venir constituent un thème de réflexion incontournable pour quiconque s'intéresse aux systèmes socio-économiques et à la gestion des organisations. C'est dans ce contexte que sont apparus depuis à peu près quatre ou cinq ans ceux que l'on a appelés les "consultants de la fonction publique" : membres de la fonction publique jouant un tôle de conseil et d'assistance technique "interne", proche de celui joué par les intervenants des cabinets privés, ces consultants se définissent surtout par leur approche et leur méthodologie d'intervention. Soucieux de parvenir à de réels changements, ils se réfèrent à des problématiques et à des méthodes de travail susceptibles de prendre en compte toute la complexité du terrain et la multiplicité des acteurs à impliquer. Parfois spécialistes d'un domaine (la formation, l'informatique, l'organisation, le contrÔle de gestion, ...), parfois plus "généralistes", c'est-à-dire spécialisés dans des domaines très larges et transversaux (le changement, les ressources humaines, la participation,...), les consultants 7

peuvent relever de différents statuts (fonctionnaires, contractuels, ...), de différents niveaux indiciaires et surtout de différentes structures: tantôt consultants à temps plein, travaillant dans des unités de "consultation" interne, tantôt chargés de missions ponctuelles ou exerçant d'autres activités. Mais quelles que soient ses modalités d'exercice, la démarche de consultant présente, selon nous, six caractéristiques de base qui fondent sa spécificité et que nous développerons tout au long de notre travail: elle est initiée par une demande ou un demandeur; elle repose sur une logique d'extériorité et d'autonomie et non sur une relation hiérarchique ou fonctionnelle entre le consultant et le demandeur; elle s'organise autour d'objectifs opérationnels précis; elle est délimitée dans le temps et répond à des bornes temporelles de début et de fin d'intervention; . elle s'appuie sur un dispositif d'intervention spécifique souvent parallèle aux structures de l'organisation (groupes de travail, groupe de pilotage, réunions, ...). Ce dispositif d'intervention définit les rôles de chaque acteur, les modalités de travail et, surtout, les modalités de pilotage, de régulation et d'évaluation de l'intervention; elle repose sur un contrat précis et fonnalisé entre le demandeur et le consultant, contrat qui reprend l'ensemble des points précédents et clarifie les différentes modalités de l'intervention. Est-ce à dire que cet ouvrage ne s'adresse qu'à des consultants ou aux autres spécialistes du management de la fonction publique? Le fonctionnement des organisations qu'elles soient publiques ou privées, connaît depuis maintenant plusieurs années, un regain d'intérêt auprès d'un public de plus en plus large. Autrefois voué aux gémonies de la culture dominante ou considéré comme l'apanage des seuls spécialistes, il fait aujourd'hui l'objet de nombreuses publications qui cherchent à répondre à un champ de questionnement en continuelle diversification: recherche d'outils et de techniques directement utilisables, recherche de connaissances plus générales, de cadres de références facilitant une meilleure compréhension et une vision plus globale des problèmes, recherche d'une culture de base dans un domaine devenu incontournable, ... Nous avons donc organisé notre travail de telle sorte qu'il puisse répondre aux attentes de plusieurs catégories de lecteurs et être lu selon différentes optiques. Les consultants, publics et privés, ou tous ceux dont les

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activités impliquentune "approcheconsultant" trouveront 1,
dans ce travail des propositions pratiques quant aux démarches de terrain, des exemples d'outils, et surtout des points de repères. Ces différents éléments devraient les aider à la fois à enrichir l'analyse et le diagnostic, mais aussi à stimuler le questionnement, tant il est vrai, selon nous, que le principal danger pour un consultant consisterait à passer à côté d'une question importante eu égard au contexte dans lequel il intervient; Les responsables et les différents acteurs de la fonction publique pourront trouver dans ce livre des éléments leur permettant de mieux comprendre ce que sont et ce que font ces consultants auxquels ils reprochent souvent un manque de "réalisme". Notre objectif serait ici de clarifier ce que peuvent apporter les consultants aux autres acteurs de la fonction publique, mais aussi à quelles conditions: conditions de collaboration, conditions de réalisme et de prise en compte des spécificités du terrain et, surtout, conditions de rigueur méthodologique et théorique2; Enfin tous ceux qui s'intéressent à la fonction publique, pourront trouver dans ce texte des éléments d'infonnation et de connaissance sur les spécificités organisationnelles de ce secteur d'activité, et plus spécialement sur les mécanismes de changement qui sous-tendent son évolution et parfois les blocages ou les freins dont elle souffre. Il serait illusoire et par trop présomptueux de penser répondre à l'ensemble de ces questions et de ces attentes. Cherchant à éviter tout à la fois les limites confortables de la simple initiation et les impasses stériles de l'exhaustivité, nous avons conçu notre travail comme un guide. A l'instar des guides touristiques, nous nous proposons d'apporter au lecteur à la fois une vision globale et donc nécessairement superficielle des "régions" à visiter ("l'histoire", "la géographie", et "les curiosités" du changement dans la fonction publique) et une vision plus détaillée de certains "lieux" (certains mécanismes, certaines démarches, certains exemples, ...). Ne pouvant répondre à toutes ces questions et à toutes ces préoccupations, nous essaierons, enfin, de

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1 Approche qui sera bien évidemment définie dans la suite de cet ouvrage. 2 L'expression de "rigueur théorique" servira sans doute de premier argument aux personnes qui ne voient dans le travail des consultants qu'une "rêverie d'intellectuels". Et pourtant cette rigueur théorique qui implique de prouver ce qu'on avance et de définir de quoi on parle constitue à nos yeux une condition déterminante pour l'efficacité pratique de toute action ou décision.

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l'orienter vers des références bibliographiques qui lui pennettront de prolonger et d'approfondir les réflexions que nous espérons susciter. Nous avons organisé notre présentation autour de cinq parties. - Le lecteur qui s'intéresse à la Fonction Publique, son évolution et la place du consultant dans cette évolution, pourra se référer plus spécialement aux chapitres I et II. - Le consultant débutant, l'étudiant souhaitant approfondir une démarche pourront utilement se référer aux chapitres III et IV. - L'intervenant qui souhaite repérer les outils les plus adaptés pourra se référer en particulier au chapitre V. - La personne souhaitant s'initier aux problématiques de changement et d'intervention dans les services publics, par exemple les commanditaires potentiels (responsables de services) qui ressentent des besoins d'aide et de conseil trouveront dans l'ensemble de l'ouvrage des infonnations sur l'opportunité, les possibilités, les limites et les modalités d'une telle intervention.

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Chapitre I

DE L'INSPECTION A LA CONSULT ANCE : DES ACTEURS AU SERVICE DU PROJET

Dans les grandes organisations publiques toujours plus conscientes de la nécessité d'adaptations permanentes et de réorientations régulières pour tenir compte des mutations profondes touchant tant leur environnement que leurs structures, quels sont les acteurs spécialisés qui œuvrent autour des projets? Nous nous proposons d'en distinguer trois: les inspecteurs, les fonctionnels-experts, les consultants en identifiant dans le présent chapitre leurs rÔles respectifs et leurs pratiques. A partir de ce constat, nous tenterons de mettre en évidence les positionnements respectifs des consultants externes et des consultants internes avant d'identifier les domaines d'activités où ces derniers nous paraissent devoir avoir un rôle privilégié.
1.1 - LES ACTEURS

1.1.1 - L'inspection L'inspection a pour mission première le contrôle du respect des règles et l'évaluation des résultats de l'action administrative des individus, services et institutions. Elle se situe dans l'axe du contrôle de conformité aux lois, normes, règles, valeurs... L'inspection recherche la cohérence et l'homogénéité des pratiques. Cette dimension fondatrice est 11

depuis une dizaine d'années complétée par celle de conseil. L'inspection intervient avec le souci d'aider, de former et de promouvoir l'innovation dans le sens des directives de l'institution, voire des autorités publiques nationales. Malgré cette évolution, le refus, ou tout au moins la crainte de sanctions liées au symbolisme de l'inspection, demeure cependant présent dans les esprits car elle est bien perçue comme le gardien du modèle explicite de fonctionnement. Dans les institutions publiques, l'inspection est souvent initiée, voire imposée par l'administration centrale. Sa place dans l'organigramme - elle est directement placée sous l'autorité du ministre - éclaire ses modalités d'intervention. Le rapport d'inspection est d'ailleurs établi à l'intention des autorités supérieures: ministre, directeur général... Quand un agent ou un service sollicite une intervention de l'inspection, celle-ci est motivée soit par un souhait d'évolution de carrière (cas par exemple d'une enseignant exerçant dans un établissement privé qui souhaite obtenir une contractualisation) soit par l'espoir de voir l'inspection prendre en compte ses besoins en moyens humains ou financiers et devenir ainsi son avocat auprès des instances supérieures. L'inspection peut ainsi être en mesure d'assurer un rôle éminent dans l'information ascendante si souvent lacunaire dans les grandes organisations. La création récente de missions d'inspections permanentes ayant notamment une vocation d'écoute des services locaux concrétise cette fonction: elle s'apparente aux fonctions des missi dominici du haut Moyen-âgel. L'inspection, dont l'étymologie renvoie au verbe scruter est de l'ordre du regard. Les acteurs et les actions sont essentiellement perçus comme devant être mesurés à l'aulne des normes en vigueur. Ce qui est souvent "en-jeu/enjeu" pour l'organisation inspectée c'est de se montrer déterminée dans l'application des directives formulées par l'échelon central. En signifiant sa double adhésion au sens et à la cohérence fixés elle sera ainsi en position plus favorable pour négocier des moyens supplémentaires éventuels.

1 Missi dominici: éthymologiquement "envoyés du maître". Ces envoyés royaux avaient en charge sous les Carolingiens, et notamment sous Charlemagne, l'inspection des autorités locales. Ils travaillaient par deux: un clerc et un laïque

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