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Le contrôle de gestion dans les collectivités territoriales

De
436 pages
Si le contrôle de gestion est une composante indispensable pour faire face aux enjeux de bonne gouvernance des finances publiques et des activités sociales, la démarche du contrôle est toutefois peu diffusée dans les collectivités. Ce livre propose un modèle précis de l'action tenant compte de la complexité et de la nécessité d'enrôler progressivement tous les acteurs. Il plaide en faveur de l'identification des spécificités propres à l'organisation territoriale, et de l'intégration explicite des variables humaines.
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Le contrô Le de gestion e mmanuel e vah-Manga
dans Les co LLectivités territoria Les
Une approche sociologique
Si le contrôle de gestion est un ensemble de dispositifs de la direction
générale et des élus pour gouverner la collectivité territoriale, central dans Le contrô Le de gestion le pilotage des politiques publiques, c’est parce qu’il répond à un besoin.
Il est une composante indispensable pour faire face aux enjeux de bonne
gouvernance des fnances publiques et des activités sociales, et la solution dans Les co LLectiités
pour mieux déléguer les politiques, informer les gouvernants des résultats
et de la pertinence des stratégies et des comportements. territoria LesCependant, la démarche du contrôle de gestion est peu diffusée dans
les collectivités. On note surtout l’insuffsance de prise en compte des
aspects humains et la faiblesse de la littérature quant à sa mise en œuvre.
Face à cette carence théorique, cet ouvrage propose un modèle
inédit et précis de l’action, tenant compte à la fois de la complexité et Une approche sociologiquede la nécessité d’enrôler progressivement tous les acteurs. Il plaide en
faveur de deux facteurs clés de réussite : l’identifcation des spécifcités
propres à l’organisation territoriale, notamment la dimension politique qui
caractérise chaque acteur, et l’intégration explicite des variables humaines.
In fne, cet ouvrage croise à la fois l’infuence académique et l’infuence
professionnelle.
Emmanuel EVAH-MANGA est spécialiste en gestion/management des
organisations publiques, et consultant, après avoir accumulé une longue
expérience en tant que Directeur/Contrôleur de gestion dans plusieurs collectivités
territoriales d’importance. Expert en fnances et gestion publiques à l’international
Préfaces de Jean-Pierre sU e Ur auprès de l’ADETEF, ministère Économie et Finances. Il est Docteur en Sciences
de Gestion, titulaire d’un DESS de contrôle de gestion et fnances, d’un DESS et c hristian gU yon
management des organisations publiques et diplômé de l’IFG. Il a été intervenant
en sciences de gestion et en management public pour les Masters professionnels
européens, à l’IMP, université Paul Cézanne d’Aix-Marseille ; chargé de TD en
comptabilité et fnances privées à l’EDHEC Business School de Nice.
ISBN : 978-2-336-00150-0
43,50 e
FINANCES_PUBLIQUES_GF_EVAH-MANGA_DOS22_CONTROLE_GESTION_COLLECTIVITÉS_TERRITORIALES.indd 1 26/09/12 15:05
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Le contrô Le de gestion
e mmanuel eah-Manga
dans Les co LLectivités territoria Les
nances publiques






Le contrôle de gestion
dans les collectivités territoriales

Une approche sociologique




Finances publiques
Collection dirigée par Thierry LAMBERT

Les finances publiques connaissent un développement important et
se diversifient. Les finances de l’État, les finances communautaires,
les finances internationales et comparées, la science et la technique
fiscales ne sont que quelques-uns des domaines couverts par les
finances publiques contemporaines.
La présente collection a pour vocation de publier des travaux
originaux (thèses, essais, colloques...) ou de facture plus classique
(manuels, commentaires de textes, recueils de documents...).
Elle a aussi pour ambition de rééditer des ouvrages aujourd’hui
introuvables, mais fort utiles, dès lors qu’ils s’imposent comme
référence et qu’ils sont agrémentés d’une préface substantielle.


Déjà parus

Jean-Luc ALBERT (dir.), Mélanges en l’honneur de
JeanPierre Lassale, Gabriel Montagnier et Luc Saïdj. Figures
lyonnaises des finances publiques, 2012.
Florence GIROD, L’administrateur militaire, 2012.
Bernard SCHWENGLER, Déficits publics. L’inertie française,
2012.
Michel DION, Ethique et criminalité financière, 2011.
Jacques BUISSON (dir.), La sécurité fiscale, 2011.
Emmanuel TAUZIN, L’intérêt de l’entreprise et le droit fiscal,
2011.
Nicolas GUILLET, Les transformations de l’administration
fiscale, 2011.
Mohamed HARAKAT, Les finances publiques et les impératifs
de la performance : le cas du Maroc, 2011 ?
Hind JALAL, Analyse genre de la politique fiscale au Maroc,
2011.
Célestin FOUMDJEM, Blanchiment de capitaux et fraude
fiscale, 2011.
Slim BESBES, Le principe de la légalité de l'impôt en droit
tunisien, 2011.
Georges DUMAS, La politique économique : 12 ans pour rien
(1995-2007), 2010.
Félix ATECK A DJAM, Droit du contentieux fiscal Emmanuel EVAH-MANGA





Le contrôle de gestion
dans les collectivités territoriales

Une approche sociologique



Préfaces de

Jean-Pierre SUEUR
Sénateur du Loiret
Président de la commission des lois au Sénat
Ancien ministre
Ancien maire d’Orléans

et de

Christian GUYON
Consultant indépendant
Professeur des universités
Expert en finances et Gestion d’entreprises,
Près la cour d’Appel d’Aix-en-Provence



























© L'HARMATTAN, 2012
5-7, rue de l'École-Polytechnique ; 75005 Paris

http://www.librairieharmattan.com
diffusion.harmattan@wanadoo.fr
harmattan1@wanadoo.fr

ISBN : 978-2-336-00150-0
EAN : 9782336001500
Cet ouvrage est issu en partie de ma thèse de doctorat soutenue à
l’Université Sophia-Antipolis Nice le 26 mars 2003, en version évoluée et
actualisée, sous la direction de Monsieur Christian GUYON, Professeur à
l’Université de Nice-Sophia Antipolis. Je tiens à lui exprimer ici toute ma
gratitude pour ce travail difficile, mais passionnant, que j’ai mené sous son
encadrement et son soutien.

À mes parents et à ma famille.

A Bénédicte RABATEL, pour son soutien total.


Paris, le 15 juin 2012

Emmanuel EVAH-MANGA


SOMMAIRE
PRÉFACE 1 .................................................................................................. 13
PRÉFACE 2 15
TABLE DES PRINCIPALES ABRÉVIATIONS ........................................ 21

INTRODUCTION GÉNÉRALE .................................................................. 25

Première partie
LA CARACTÉRISATION DU CONTRÔLE DE GESTION
DANS LE SECTEUR PUBLIC ................................................................. 41

Titre 1
À LA RECHERCHE DU RÉFÉRENTIEL DU CONTRÔLE
DE GESTION DANS LE SECTEUR PUBLIC ........................................... 43

Chapitre 1
LE CADRE DE RÉFÉRENCE DU CONTRÔLE DE GESTION
EN MILIEU PUBLIC ................................................................................... 45

Conclusion du chapitre et du titre ................................................................. 85

Titre 2
LE CONTRÔLE DE GESTION TERRITORIAL, EN QUÊTE
DE SON IDENTITÉ ..................................................................................... 87

Chapitre 1
LE CONTRÔLE DE GESTION TERRITORIAL, UNE ÉMANATION
DU SECTEUR PRIVÉ ................................................................................. 89

Chapitre 2
LE CONTRÔLE DE GESTION TERRITORIAL POUR PILOTER
LES POLITIQUES PUBLIQUES ................................................................ 93

Chapitre 3
CONTRÔLE DE GESTION TERRITORIAL ET ÉVALUATIONS ......... 119
Chapitre 4
LE CONTRÔLE DE GESTION TERRITORIAL ET LA LOLF ............... 133

Chapitre 5 STION ET LES AUTRES FORMES
DE CONTRÔLE SUBIS PAR LES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES...................................................................................... 143

Titre 3
LES PARADOXES DU CONTRÔLE DE GESTION TERRITORIAL .... 169

Chapitre 1
LES CARACTÉRISTIQUES DU CONTRÔLE DE GESTION
TERRITORIAL .......................................................................................... 171

Chapitre 2
…OR, LES PRESSIONS AU CHANGEMENT
NE FAIBLIRONT PAS .............................................................................. 235

Conclusion du titre 3 et de la première partie ............................................. 243

Deuxième partie
LE CONTRÔLE DE GESTION DANS LES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES : UNE DÉMARCHE DE CHANGEMENT .......... 247

Titre 1
LE DIAGNOSTIC PRÉALABLE .............................................................. 249

Chapitre 1
LES CHOIX MÉTHODOLOGIQUES ....................................................... 251

Chapitre 2
L’ANALYSE DU CONTEXTE PROPRE À L’ORGANISATION
TERRITORIALE, UNE COMPOSANTE GÉNÉRALEMENT
NÉGLIGÉE ................................................................................................. 255

Chapitre 3
L’IDENTIFICATION DES SPÉCIFICITÉS DE L’ORGANISATION
TERRITORIALE : UNE DÉMARCHE ESSENTIELLE .......................... 289

Chapitre 4
L’ANALYSE DES PROCESSUS DE SERVUCTION ............................. 299

10 Chapitre 5
LA CARACTÉRISATION DES VARIABLES HUMAINES
POUR ESPÉRER ENRÔLER LES DIFFÉRENTS ACTEURS ................ 309

Conclusion du titre ...................................................................................... 337

Titre II
LA DYNAMIQUE DU CHANGEMENT .................................................. 339

Chapitre 1
LES CONNAISSANCES DÉVELOPPÉES EN MATIÈRE
D’INNOVATION ....................................................................................... 341

Chapitre 2
LA DYNAMIQUE DU CHANGEMENT .................................................. 357

Chapitre 3
LA CONDUITE DU CHANGEMENT : LA MISE EN ŒUVRE
DU PROJET DE CONTRÔLE DE GESTION .......................................... 377

Conclusion du titre et de la partie ............................................................... 393

CONCLUSION GÉNÉRALE ..................................................................... 395

BIBLIOGRAPHIE THÉMATIQUE ........................................................... 407
INDEX ALPHABÉTIQUE ......................................................................... 421
TABLE DES MATIÈRES .......................................................................... 423

11 PRÉFACE 1
Il faut remercier Emmanuel EVAH MANGA pour avoir rédigé cet
important ouvrage – à ma connaissance sans précédent – sur le contrôle de
gestion au sein des collectivités territoriales.
On le sait : l’expression « contrôle de gestion » a principalement été
utilisée au sein des entreprises, et d’abord au sein des grandes entreprises.
Pour celles-ci, le contrôle de gestion est une démarche naturelle et
nécessaire : il s’agit d’analyser en permanence l’ensemble des processus en
cours à l’intérieur de l’entreprise pour atteindre une meilleure efficacité par
une organisation toujours mieux adaptée.
Mais il ne s’agit pas seulement de « processus ». L’essentiel, dans une
entreprise, ce sont les êtres humains qui la font vivre et sans laquelle elle
n’existerait pas !
On parle souvent à ce sujet de « ressources humaines ». On me permettra
d’écrire ici que cette expression me paraît tout à fait inappropriée. Il y a de la
ressource minière ou pétrolifère. Il s’agit de substances homogènes et
continues. Il n’y a pas de la ressource humaine comme il y aurait de la
ressource maternelle. Non : il y a des personnes, des salariés, des citoyens !
Le grand mérite de l’ouvrage d’Emmanuel EVAH MANGA, et ce qui fait
son originalité, c’est qu’il étudie méthodiquement à quelles conditions, sous
quelles formes, selon quelles modalités, le concept de contrôle de gestion
peut s’appliquer aux collectivités territoriales.
Comme il l’explique très bien, il ne saurait s’agir d’un « placage »,
c’està-dire de la pure et simple transposition des méthodes qui ont fait leurs
preuves dans les entreprises à la réalité concrète des collectivités
territoriales.
Car, les collectivités territoriales ont de fortes spécificités. Elles sont
conduites par des élus et, dans le cas des communes, il y a un maire, des
adjoints, des conseillers municipaux. Mais il y a aussi une administration ou
plus précisément une série de services, administratifs, techniques, culturels,
etc. dirigés par un directeur général des services, une direction générale, des
directeurs de services, etc. Dans les grandes ou moyennes villes, le maire a
autour de lui un cabinet. Et l’on voit déjà, pour ne s’en tenir qu’aux
communes, la singularité de la nécessaire articulation entre le pouvoir du
maire, celui des autres élus, les prérogatives du directeur général des services
et de toutes les équipes qu’il dirige et du cabinet.
Seconde spécificité : les collectivités territoriales produisent rarement des
biens ; en revanche, elles rendent beaucoup de services. Mais elles ne
rendent pas des services à des « clients » : elles font vivre la cité, elles gèrent
le bien commun des citoyens en fonction du mandat que ceux-ci ont donné à
leurs élus.
C’est dire que le contrôle de gestion doit être repensé pour correspondre à
la réalité très particulière des collectivités territoriales. C’est l’objet et
l’intérêt de cet ouvrage.
Un dernier mot. Le contrôle de gestion n’est pas une sorte d’« inspection
des travaux finis ». C’est une démarche de tous les instants qui vise pour
toutes les parties de l’organisation, tout le processus de prise de décision, à
débusquer les pertes de temps et d’argent, les lourdeurs inutiles, les opacités
pénalisantes, et donc, au total, à atteindre à la meilleure efficacité possible et
à rendre le meilleur service possible.
Il ne s’agit pas de faire des économies pour faire des économies,
d’instaurer la rigueur par idéologie. Non, il s’agit simplement de mieux
utiliser l’argent public qui est le bien commun de tous.
Et plus encore, il s’agit de faire en sorte que les agents territoriaux – car
l’humain est, là encore, prioritaire – accomplissent au mieux leur noble et
irremplaçable mission de service public.

Jean-Pierre SUEUR.
Sénateur du Loiret
Président de la commission des lois au Sénat
Ancien ministre
Ancien maire d’Orléans


14 PRÉFACE 2
Dans sa préface, le sénateur J.-P. Sueur souligne, en parlant du travail
d’E. Evah-Manga, deux points qui pourraient surprendre un spécialiste
classique du contrôle de gestion :
— l’importance de la prise en compte des ressources humaines ;
— la nécessaire contextualisation du travail au sein des collectivités
locales.
En effet, un spécialiste traditionnel du contrôle de gestion, s’il est un
professionnel, percevra son domaine comme dominé par la manipulation des
chiffres et des techniques de calcul associées. C’est en quelque sorte
« l’expert-comptable interne à l’entreprise ». S’il est universitaire, il
consacrera l’essentiel de son cours aux outils de contrôle de gestion, en
préférant ceux qui nécessitent des développements mathématiques le mettant
ainsi en valeur devant son public d’étudiants.
Si, au contraire, bien que contrôleur de gestion chevronné sur le terrain,
E. Evah-Manga met l’accent sur les deux dimensions mentionnées plus haut,
1c’est parce qu’il veut produire un « savoir actionnable » . Plus simplement, il
veut livrer à l’intervenant (consultant ou salarié) dans une collectivité locale,
en charge d’une mission de contrôle de gestion, le mode d’emploi précis lui
permettant de définir les étapes de son intervention et leur ordre. Autrement
dit, le mode d’emploi de l’action.

L’objectif majeur : produire un savoir actionnable

Cette volonté pourrait paraître aller de soi à un néophyte. En effet, la
Gestion en tant que domaine de connaissances, n’est-elle pas définie comme
la science de l’action ? Et donc, ne semble-t-il pas normal qu’une recherche
dans ce domaine doive se produire sur le terrain d’action et tenter d’enrichir
les solutions apportées jusque-là à des catégories de problèmes concrets ?
Malheureusement, la réponse à cette question était négative jusqu’à il y a

1 Ce terme est la traduction littérale du terme « actionable knowledge » de C. Argyris, qui a
été le premier à déplorer que trop d’écrits (et de recherches) sur le management ne soient
d’aucune utilité, à celui qui veut intervenir dans une organisation qu’il ne connaît pas.
Cf. « Savoir pour agir », Chris Argyris, Dunod, Paris, 2000.
2peu. Outre notre expérience universitaire personnelle , nous en voulons pour
preuve un appel lancé en 2007 à l’occasion d’un bilan de la recherche
3française en gestion des P.M.E. O. Torrès, qui est l’auteur principal de cette
étude la conclut par un chapitre intitulé : « Des connaissances académiques
… aux connaissances actionnables ». Il souhaite la création d’un nouveau
type de laboratoire de recherche, « à mi-chemin entre les laboratoires de
recherche universitaire, les services de développement économique et les
cabinets de conseil ». Il ajoute : « Cette actionnabilité de la recherche
suppose de s’inscrire dans un nouvel ordre scientifique, qualifié de
post4académique par P. Ouellet ». Ce dernier décrit les principales
caractéristiques du nouvel ordre scientifique post-académique de la manière
suivante.

Contextualisation de l’acti- Les connaissances y sont produites et dans des
vité de recherche contextes d’application.
S’appuie sur les intérêts personnels et
profesRecours à la
transdiscisionnels des chercheurs pour des classes de plinarité
problèmes de l’action plutôt que sur les disciplines.
Aucun a priori organisationnel ; mise sur des
Hétérogénéité des lieux et
dispositifs combinant une structure de gestion des modèles hybrides de
d’organisation « à mission » aux pratiques de
production réseaux scientifiques flexibles.
Substitue à la quête du vrai, fondée sur les rapports
Connaissances validées en
de causalité généralisables et universels, la
contexte et éthiquement
recherche de connaissances valides du monde robustes
empirique qui « fonctionne » en contexte.
Contrôle de la qualité hy- Validation par les pairs et par les utilisateurs de
bride connaissances.
Emergent de façon spontanée dans un système
Ouverture et
autorégulaouvert et autorégulé qui déborde le monde
tion des réseaux universitaire tout en l’incluant.
Source : Ouellet, 2004, 101.

Ces six caractéristiques se retrouvent très largement dans les travaux de
recherche d’Emmanuel Evah-Manga, qui sont présentés dans cet ouvrage.


2 Encore aujourd’hui, nous rencontrons de jeunes chercheurs dont le contact avec le terrain se
limite à un envoi de questionnaires, dont les résultats seront ensuite soigneusement
décortiqués avec des techniques de statistiques mathématiques, leur fournissant une onction
d’apparence scientifique.
3 « La recherche académique française en P.M.E. », édité par OSEO, Observatoire des PME,
Paris, 2007.
4 P. Ouellet : « Les nouveaux modes de production de connaissances, la recherche en PME et
le développement économique : l’inévitable tension entre « pertinence sociale » et
« scientificité ». Revue internationale PME, 2004, vol. 17, n° 3-4.
16 Contextualisation

La contextualisation opérée par le chercheur consiste à tenir compte des
spécificités multiples de l’organisation dans laquelle opère le chercheur :
— spécificité des organisations publiques qui, contrairement à la vogue
en matière de gestion des dernières années, méritent qu’on réfléchisse à ce
qui les distingue des organisations privées. Ceci pour éviter les erreurs
auxquelles a conduit la conception réductrice selon laquelle les services du
public étaient simplement des organismes délivrant des services au public. Et
ce faisant, affirmant implicitement qu’ils pouvaient être gérés comme de
5simples entreprises de services .
— spécificité des collectivités territoriales, dans lesquelles l’organe
dirigeant est soumis aux fluctuations politiques de manière beaucoup plus
sensible que dans les services publics traditionnels ;
— spécificité enfin de LA collectivité territoriale dans laquelle s’opère
l’intervention du chercheur (ou du consultant). Où se situent les vrais acteurs
de pouvoir ? Quelles sont leurs convictions profondes ? Quelle est
l’empreinte historique sur le problème qu’on veut traiter ? …
Et c’est là que le talent clinique d’Emmanuel Evah-Manga s’exprime
avec force. En effet, comme il le souligne, ces informations sont difficiles à
collecter. Et les circuits informels sont à privilégier. Or, il faut un vrai talent
pour susciter les confidences d’un interlocuteur, même dans des situations
propices : activités de loisir pratiquées en commun, pauses effectuées dans le
travail… Les attitudes requises sont alors une véritable écoute et une
capacité à créer la confiance. Sujets que maîtrise parfaitement l’auteur de cet
ouvrage, que nous avons accompagné dans de nombreuses interventions.

Transdisciplinarité

Les recherches décrites plus loin sont à la croisée d’au moins deux
domaines de connaissance, souvent étrangers l’un à l’autre :
— les sciences de gestion ;
— la sociologie des organisations.
Chaque étude de cas présentée dans cet ouvrage emprunte bien sûr au
premier domaine de connaissances, puisqu’il est question de contrôle de
gestion. Cependant, il peut s’agir de techniques empruntées à des disciplines
qui, si elles se situent dans le champ de la gestion, ne sont pas fréquemment
associées au contrôle. C’est le cas par exemple de la gestion des ressources
humaines. Sont également sollicitées suivant le cas, analyse des coûts,
informatique, etc.

5 Sur les défauts de cette conception erronée, voir l’ouvrage de C. Guyon : « Réussir le
èmechangement dans le service public », chapitre 1, 2 édition 2003, Editions d’Organisation. E.
Evah-Manga a contribué à cet ouvrage.
17 La sociologie des organisations, elle, forme en quelque sorte la trame du
dispositif d’intervention. En effet, deux théories-clés de ce domaine sont
utilisées tout au long de la description de ces interventions : la conception de
Crozier en matière de prise de décisions et le modèle du changement
6technologique, mis à jour par B. Latour .
Michel Crozier a toujours ironisé, à juste titre, sur la fabrication des élites
7et sur ces grandes écoles qui prétendaient produire des « décideurs ». En
effet, pour lui, la difficulté ne réside pas dans l’identification de la bonne
décision (dans un contexte de conduite du changement). Elle tient
essentiellement à la production d’un consensus parmi tous les acteurs
concernés, autour de la vision du problème qui se pose. Une fois ce
consensus atteint, la ou les solutions s’imposent pratiquement
d’ellesmêmes. Autrement dit, nous ne manquons pas de décideurs mais
d’accoucheurs de problèmes. Et c’est cette conception qu’Emmanuel
EvahManga a développée pour en faire l’une des phases essentielles de sa
méthode d’approche.
Le deuxième fil conducteur sociologique s’appuie sur le « modèle
tourbillonnaire », mis à jour par B. Latour, en matière d’innovations
technologiques. Emmanuel Evah-Manga le transpose au changement
organisationnel dans une collectivité territoriale, sans que celui-ci inclue
forcément une dimension technologique. C’est donc une extension du
domaine d’application, qui illustre à nouveau le caractère transdisciplinaire
de ses travaux de recherche.

Hétérogénéité des lieux et des modèles hybrides de production

L’expérience professionnelle d’Emmanuel Evah-Manga provient de
multiples lieux de production de ses connaissances et une partie seulement
de ceux-ci est visible dans l’ouvrage qui suit. Il a commencé sa carrière de
contrôleur de gestion dans des entreprises privées. Ensuite, même s’il est
resté dans des collectivités territoriales, il a travaillé aussi bien dans des
mairies que dans des conseils généraux, que dans des conseils régionaux,
voire des organismes satellites.
Son expérience académique, même si elle est plus traditionnelle, s’est
formée au contact des multiples lieux de production de la recherche, comme
les congrès bien sûr, mais également les séminaires préparant les doctorants
à réaliser leurs travaux et les communications et projets d’article qui
jalonnent les débuts d’activité de tout jeune chercheur sérieux. Au-delà
d’une meilleure préparation à la recherche, ces contacts ont enrichi son
expérience humaine déjà grande, en lui faisant appréhender le fossé existant

6 B. Latour : « Aramis ou l’amour des techniques », Ed. La Découverte, Paris, 1993.
7 Nous parlons de ce système en connaissance de cause puisque nous sommes issus de ce
système.
18 encore – comme nous l’avons souligné plus haut —, entre le monde
académique et le monde professionnel.

Connaissances validées en contexte et éthiquement robustes

Bien sûr, la validation des résultats obtenus par Emmanuel Evah-Manga
s’est effectuée d’abord dans le contexte des collectivités territoriales et nous
croyons vraiment que la démarche décrite dans cet ouvrage « fonctionne », à
condition d’être appliquée scrupuleusement. Nous sommes également
persuadé qu’elle est déclinable dans les services publics et même, à
condition d’être légèrement retouchée (par exemple, sur certaines
caractéristiques des acteurs), dans les entreprises privées.
En effet, si d’une part 70 % des projets de changement dans les
entreprises françaises échouent et si, d’autre part, toutes les études montrent
que les entreprises les plus performantes sont celles qui savent reconnaître et
valoriser les talents de leurs salariés, une méthode qui commence par
construire progressivement un consensus autour de la vision du problème
(ou du changement), en écoutant les acteurs concernés, a toutes les chances
de faire réussir les projets.

Contrôle de la qualité hybride

La qualité des travaux de recherche présentés dans cet ouvrage a bien sûr
été reconnue dans les instances académiques habituelles (jury de thèse
notamment). En outre, elle a emporté l’adhésion des professionnels des
collectivités territoriales qui ont utilisé les services d’Emmanuel
EvahManga, bien après qu’il ait soutenu sa thèse.
Les utilisateurs l’ont également souvent remercié pour avoir changé leur
vision du contrôle de gestion qui avait été souvent réduite, par un de ses
prédécesseurs, à une conception purement quantitative. C’est ce que nous
avons qualifié plus haut d’attitude d’« expert-comptable interne à
l’entreprise ».

Ouverture et autorégulation des réseaux

Le lecteur aura compris depuis longtemps que la démarche d’Emmanuel
Evah-Manga est une démarche ouverte, qui s’est appuyée non seulement sur
de multiples interventions – dont seulement une partie est relatée dans cet
ouvrage —, mais également sur des allers-retours nombreux entre monde
académique et monde professionnel.
Cette ouverture est forcément source d’enrichissement culturel d’abord,
porteuse d’efficacité dans l’action ensuite. Cette irrigation réciproque entre
connaissances académiques et professionnelles, caractéristique de ce nouvel
19 ordre scientifique post-académique, nous fait inévitablement penser à la
médecine française. Si cette discipline a maintenu son excellence au plan
international c’est parce que, dès le début de ses études, l’étudiant (et
éventuel futur universitaire) effectue des va-et-vient entre les deux mondes.
Les sciences de gestion seraient bien inspirées de suivre cet exemple.
Que l’ouvrage d’Emmanuel Evah-Manga serve d’illustration à cette
nouvelle orientation !

Christian GUYON
Consultant indépendant
Professeur des universités
Expert en finances et Gestion d’entreprises,
Près la cour d’Appel d’Aix-en-Provence
20 TABLE DES PRINCIPALES ABRÉVIATIONS
A
À : Catégorie A de la fonction publique territoriale
AAA (la meilleure note possible) à AA+, avec une « perspective négative »
ABC et ABM: Activity Based Costing et Activity Based Management
ACUF : Association des Communautés Urbaines de France
AFIGESE : Association Finances-Gestion-Evaluation
AFIGESE-CT : Association Finances-Gestion-Evaluation des Collectivités
Territoriales.
Alii : et autres
AMF : Autorité des Marchés Financiers
APUL : Administrations Publiques Locales

B
B : Catégorie B de la fonction publique territoriale
BAV : Bureau d’Aide aux Victimes ureau aux Victimes
BBZ : Budget base zéro
BGP : Budget globalisé des préfectures
BOP : Budgets Opérationnels du Programme
BP : Budget Primitif
BS : Budget supplémentaire
BSC : Balanced Score Cards

C
C : Catégorie C de la fonction publique territoriale
DISS : Direction des Interventions Sanitaires et Sociales,
C3G : Comité de Coordination du Contrôle de Gestion
CAF : Caisse d’Allocations Familiales
CCAS : Centre Communal d’Action Sociale
CCPD : Centre Communal de Prévention de la Délinquance
CDLR : Comité Directeur sur la Démocratie Locale et Régionale
CEC : Contrat Emploi Communal
CES : Contrat Emploi Solidarité
CG : Contrôle de Gestion
CCG : Correspondant Contrôle de Gestion
CGP : contrôle de gestion des programmes
CGT : Contrôle de Gestion Territorial
CHS : Centre Hospitalier Régional
CIRE : Comité Interministériel à la Réforme de l’État
CNFPT : Centre National de la Fonction Publique Territoriale
COS : Comité des Œuvres Sociales
CRTC : Chambre Régionale Territoriale des Comptes
CTM : Centre Technique Municipal
CTP : Comité Technique Paritaire
CV : Curriculum Vitae

D
DDEN : Direction Départementale de l’Education Nationale
DDHC : Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen
DFCG : Association Nationale des Directeurs des Finances et du Contrôle de
Gestion.
DG : Direction Générale
DGA : Directeur Général Adjoint
DGAR : Directeur Général Adjoint chargé des Ressources
DGS : Direction Générale des Services
DGFIP : Direction Générale des Finances Publiques
DGME : Direction Générale de la Modernisation de l’État
DGS : Directeur Général des Services
DIRE : Délégation Interministérielle à la Réforme de l’État
DISS : Direction des Interventions Sanitaires et Sociales
DM : Décision Modificative
DNCG : Direction Nationale du Contrôle de Gestion
DOB : Débats d’Orientation Budgétaire
DRH : Direction des Ressources Humaines
DSIT : Direction des Systèmes d’Information et de Télécommunication
DSP : Délégation de Service Public

E
EPCI : Etablissement Public Industriel et Commercial
EPL : Etablissement Public Local
ESC : Ecole Supérieure de Commerce

G
GIBUS : Logiciel d’applications ministérielles de gestion
GIP : Groupement d’Intérêt Public
GPRA: Government Performance and Results Act.
GRH : Gestion des Ressources Humaines

H
HLM : Habitation à Loyer Modéré

I
IDMP : Institut de Management Public
IGA : Inspection Générale de l’Administration
In : Dans
Infra. : Ci-dessous
INET : Institut National des Etudes Territoriales
22 L
L.G.D.J : Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence
LOLF : Loi Organique pour la Loi des Finances

M
MDD : Mandat à Durée Déterminée
MQJ : Maison de Quartier et de la Jeunesse
NTIC : Nouvelles technologies de l’information et de la communication

O
OCDE : Organisation de Coopération et de Développement Economique
Op., Cit. : Operare citato (dans l’ouvrage cité) = voir dans la bibliographie

P
PC : Parti Communiste
PCV : Patrimoine et Cadre de Vie
PDE : procédure de déficit excessif
PDG : Président Directeur Général
PIB : Produit Intérieur Brut
PLS : Plan Local de Sécurité
PME : Petite et Moyenne entreprise
PMP : Politique et Management Public
PPBS : Planning Programming Budgeting System
PPMM : Programmes Pluriannuels de Modernisation des Ministères,
PS : Parti Socialiste
PUF : Presses Universitaires de France

R
R.C.B: Rationalisation des Choix Budgétaires
RFFP : Revue Française de Finances Publiques
RGPP : Révision Générale des Politiques Publiques
RMI : Revenu Minimum d’Insertion
RSA : Revenu de Solidarité Active

S
SAFER : Sociétés Aménagement Foncier et d'équipement rural
SEM : Société d’Economie Mixte
SEML : Société d’Economie Mixte Local
SI : Système d’Information
SIVOM : Syndicat Intercommunal à Vocation Multiple
SIVU : Syndicat Intercommunal à Vocation Unique
SPIC : Service Public Industriel et Commercial
Supra : Ci-dessus

T
TBP : Tableau de Bord Prospectif (The Balanced Score Cards)

23 INTRODUCTION GÉNÉRALE
1. Il est indéniable que le contrôle de gestion est depuis un certain nombre
d’années une préoccupation centrale des gouvernants de nombreux pays
industrialisés. Cela est dû au fait que ces pays connaissent, à des niveaux
différents, une crise de légitimité de leur action. Il s’agit par ailleurs d’un
sujet de recherche d’actualité et important pour les organisations publiques
et les collectivités territoriales en particulier. En effet, le contrôle de gestion
est au cœur de la démarche de modernisation des services publics. Ceci, dans
la mesure où il influence fortement à la fois la bonne décision d’allocation de
ressources publiques, plus limitées, et la reconnaissance des mérites des
personnels, clé de leur implication. Celui-ci aide les gouvernants de la
collectivité à porter un regard plus objectif, régulier et permanent à la fois
sur le management et sur les politiques publiques territoriales. En amont il
aide au choix entre différents modes d’action. Tandis qu’en aval, il peut
démontrer l’efficacité ou non des activités, des actions et programmes d’une
politique publique. Il peut par conséquent servir à la justification de la
poursuivre, de l’arrêter ou de la réorienter.

2. Dans de nombreux pays, les systèmes de gestion des performances
permettent de rétablir l’équilibre des finances publiques. Comme le précise
Henri Guillaume : « La mise en place d’un système de gestion des
performances induit une gestion plus rigoureuse des finances publiques. Il
8existe une forte corrélation entre les deux » . Ces pratiques sont donc
courantes dans le monde, et produisent des résultats satisfaisants. Une étude
réalisée par l’OCDE en juin 2002 montre les bienfaits de la démarche à
l’étranger. Elle souligne qu’après avoir connu des déficits successifs de 91 à
997 au sein de leurs administrations publiques, les différents pays concernés
ont enregistré des excédents financiers à partir de 98, grâce à la mise en
place de ce genre de système. La tendance à partir de 2003 prévoit pour ces
pays un solde financier positif en pourcentage du produit intérieur brut.

8 H. GUILLAUME, article, « Le management par objectifs gagne les services de l’Etat »,
propos recueillis par Annie KAHN, Supplément Le Monde Economie, mardi 2 juillet 2002.
9 Loin de se contenter des chiffres officiels communiqués par les pays déjà dotés de systèmes
de gestion des performances, les auteurs ont mené des études approfondies sur le terrain: la
Finlande, la Suède, le Danemark, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et le Canada.
3. Cependant, on ne peut pas dire aujourd’hui que le contrôle de gestion
dans les collectivités territoriales (et les services publics en général), aussi
bien dans sa nature que dans sa mise en œuvre, se développe avec autant de
facilités que dans le privé d’où il est issu. En effet, force est de constater que
les progrès enregistrés jusque-là sont minces et les « maigres » résultats
obtenus depuis plus de trente ans dans la modernisation en France
proviennent des difficultés rencontrées dans le développement du contrôle de
gestion dans les services publics. Cette fonction est loin d’être le lieu de
10« succès éclatants » .

4. Les travaux récents de nombreux auteurs [Patrick Gibert (1994, 2009),
Christian Guyon (1994, 1998, 2003), Pierre Pariente (1998), François
Meyssonnier (1993), Olivier Roussarie (1994), Valérie François-Noyer
(1994)] dressent effectivement un bilan mitigé du contrôle de gestion dans
les services publics. Par ailleurs, dans un article récent faisant le bilan de 20
ans de contrôle de gestion dans les collectivités territoriales, Marc Beaulieu
11et Yves Saliery (2006) confirment ce constat en soulignant « un
développement relativement faible ».

125. Le premier essai d’envergure remonte à la « R.C.B » qui reposait sur
un système de planification d’objectifs et de moyens conduisant à un
contrôle budgétaire. Par ailleurs, ceux-ci ont montré que les systèmes
formalisés de contrôle de gestion globaux étaient pratiquement inexistants
dans les collectivités territoriales. À une autre échelle, un rapport présenté
13par la Cour des Comptes et l’Inspection Générale des Finances sur « le
contrôle de gestion des préfectures globalisées » a mis en évidence « les
difficultés rencontrées dans la mise en place de l’outil de mesure de la
performance » et estimait que « la présentation des résultats au Parlement
n’était pas satisfaisante ». De même, un rapport plus récent (2009) de la
Cour des Comptes s’appuyant sur les rapports d’observations de l’ensemble
14des CRTC durant les années plus récentes, et sur une enquête spécifique

10 C. Guyon, « Le contrôle de gestion est-il soluble dans les services publics ? », Revue
Echanges n° 132, mars 1997. p. 11.
11 Marc Beaulieu et Yves Saliery, « 20 ans de contrôle de gestion dans les collectivités
locales : bilan et perspectives », Revue Française de Finances Publiques, L.G.D.J., n°95,
septembre 2006, pp. 69 à 85.
12 RCB : Rationalisation des Choix Budgétaires – la première tentative eut lieu en 1970, avec
quelques réussites locales, notamment dans le domaine de la santé, mais aucun résultat
d’envergure nationale.
13 Rapport d’information par la Commission des Finances, de l’Economie Générale et du plan
– sur la mise en œuvre de LOLF. Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 10
juillet 2003 – n° 1021. Présenté par MM. Michel Bouvard, Didier Migaud, Charles de
Courson et Jean-Pierre Brard.
14 CRTC : Chambre Régionale Territoriale des Comptes.
26 aux processus de contrôle et de pilotage en 2007 et 2008 par six chambres
15régionales territoriales des comptes montre que le contrôle de gestion dans
les collectivités territoriales connait un certain nombre d’insuffisances,
16malgré quelques initiatives les plus porteuses d’enseignement .

6. Enfin, plus récemment (mai 2011), le compte rendu des 8es assises des
17services publics organisées par la DFCG sur le thème « quel contrôle de
gestion pour les services publics ? » affirme que la nécessité de mettre en
place des dispositifs de contrôle de gestion dans les services publics ne fait
« plus débat », compte tenu d’un « contexte contraignant » favorable au
développement de la fonction : « l’omniprésence et la pérennité de la
contrainte budgétaire, la contrainte politique, l’autorité publique demande
une mise en œuvre très rapide des réformes adoptées ; l’usager réclame des
services de qualité ». Toutefois le texte déplore que « la fonction peine
parfois à trouver sa place et suscite toujours de nombreuses
interrogations », et qu’un certain nombre « d’obstacles semblent encore se
dresser sur la route du contrôle de gestion dans les services publics ». Or, le
niveau d’exigence va continuer d’augmenter « exigences toujours plus
grandes ».

I - Le champ de la recherche

7. Ainsi le contrôle de gestion territorial apparaît imparfait et incomplet.
Ces imperfections et limites tiennent essentiellement à la dimension
culturelle et organisationnelle des collectivités territoriales, à la complexité
de leur fonctionnement au quotidien, et enfin à la faible prise en compte du
facteur humain. Le constat est donc sévère. Les échecs répétés de
transposition d’outils de contrôle de gestion (tableaux de bord, comptabilité
analytique, etc.) viennent de deux causes : le placage de méthodes issues du
secteur privé et surtout la négligence des aspects humains. La philosophie de
nombreux dirigeants publics semble être : « mettons en place le système et
les outils, les salariés finiront bien par l’utiliser ! ».

8. De nombreux universitaires n’ont pas manqué de souligner avec force
l’interrogation qui subsiste quant aux possibilités d’appliquer les outils de
18gestion du secteur privé aux collectivités territoriales . Ils laissaient ainsi

15 Basse Normandie, Bretagne, Pays de la Loire, Centre, Nord-Pas-de-Calais, et Nouvelle
Calédonie.
16 Rapport de la Cour des Comptes 2009 portant sur « les évolutions du pilotage et du contrôle
de gestion des collectivités locales ».
17 DFCG : Association nationale des directeurs financiers et du contrôle de gestion.
18 Premières Rencontres « Ville-Management », organisées par l’Institut d’Administration des
Entreprises de l’Université de Pau et des Pays de l’Adour, Biarritz, les 5 et 6 septembre 1996.
27 entrevoir un champ de recherche important. La conviction de cet ouvrage est
que la prise en compte des spécificités des collectivités territoriales très
souvent ignorée — services publics et non privés, organisations différentes
des entreprises — est un premier facteur-clé de succès du développement
d’un contrôle de gestion dans les collectivités territoriales.

9. Une enquête réalisée auprès de 50 communes en France a permis de
19constater que moins de 10% ont mis en place un contrôle de gestion tenant
compte de ces particularités de fonctionnement. Ce qui explique les faibles
résultats obtenus dans l’amélioration de leur gestion. La prise en compte
explicite du facteur humain, trop souvent négligé, est le second facteur-clé
de succès. En effet, la dimension humaine constitue un des obstacles à
contourner parmi les plus importants. Une analyse des enjeux de ces deux
facteurs clés de réussite trop négligés par les experts et les spécialistes de la
fonction se justifie donc pleinement.

10. La présente recherche, attentive aux réformes et à la modernisation des
services publics, à la bonne gouvernance des finances publiques, à la
décentralisation et à la territorialisation se propose de démontrer qu’une
méthode intégrant ces deux dimensions permet de développer avec succès le
contrôle de gestion, y compris des projets modestes, dans les collectivités
territoriales. Cet ouvrage traduit ainsi notre objectif à savoir d’imaginer les
conditions de réussite et de mettre en lumière une méthodologie inédite
jusque-là, contribuant à la modernisation des organisations publiques
territoriales. Cette question centrale est structurée de manière à prendre en
compte trois composantes essentielles : les spécificités des collectivités
territoriales, les variables humaines à identifier pour espérer mener à bien
une telle introduction et la démarche de pilotage du changement à adopter.

11. Mais dans le mille feuille administratif local, composé de six niveaux
superposés que sont la commune, les syndicats de communes, les nouvelles
20intercommunalités, les pays, les départements et les régions , cette
recherche se concentre essentiellement sur le premier niveau des collectivités
territoriales, c’est-à-dire les communes, et plus particulièrement les « villes
21moyennes » . Cette option se justifie du fait du contexte historique qu’elles

19 Cf. Op. cit.
20 La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 a remplacé l’expression « collectivités locales »
par celle de « collectivités territoriales ». Dans son premier alinéa, l’article 72 C distingue
cinq catégories de collectivités territoriales, nous limiterons notre article à celles-ci: les
communes, les départements, les régions, les collectivités locales à statut particulier et les
collectivités locales d’outre-mer.
21 Il s’agit d’une catégorie statique de villes dont la strate démographique se situe
arbitrairement entre une population de 20 000 à 200 000 habitants.
28 véhiculent. En effet, la première utilisation de cette expression date du 18e
22siècle . Par ailleurs, les villes moyennes se caractérisent par une spécificité
double. D’une part, elles constituent des cités importantes dans la logique
d’aménagement du territoire, d’autre part celles-ci sont l’objet de la mise en
œuvre de nouvelles formes de l’action publique.

2312. Comme l’explique Pascale Roggero dans son ouvrage , c’est avec les
villes moyennes que l’État signe à partir de 1972, puis rendus officiels en
1974, ses premiers « contrats villes moyennes », initialisant et officialisant
ainsi ses nouvelles politiques contractuelles avec les communes de 20 000
habitants et plus. Par ailleurs, contrairement au Conseil Général qui est
24principalement représentatif des zones rurales avec des cantons , mais aussi
au Conseil Régional qui est une collectivité nouvelle politiquement et dont le
25sens est parfois peu perceptible aux yeux des habitants, la commune est la
collectivité la plus proche des habitants, celle dans laquelle ils se retrouvent.
Presque tous les habitants de la ville connaissent le nom de leur maire. Il
n’est pas alors étonnant que lors des élections municipales, les électeurs se
mobilisent massivement pour élire leur maire que pour toute autre élection
locale.

13. De même, ce n’est pas un hasard si la loi portant sur le cumul des
mandats politiques montre que les élus préfèrent en grande majorité
conserver leurs mandats de maire, plutôt que celui de conseiller général ou
de conseiller régional. Enfin, notre longue expérience des collectivités
territoriales et notre connaissance de ces organisations nous ont permis de
constater leur besoin en la matière.
Il convient d’abord de justifier l’approche adoptée ainsi que la méthode de
recueil des données retenue, avant de présenter les grandes orientations pour
le plan de cet ouvrage.

II - Une approche sociologique du contrôle de gestion

14. Cet ouvrage s’inscrit dans le cadre du pilotage et du management des
politiques publiques territoriales selon une perspective de sociologie du
contrôle de gestion (du changement) qui considère que l’acteur est au cœur
de la démarche de changement. Dans ce contexte, le contrôle de gestion ne

22 Pour aller plus loin, voir P. Roggero, « De la complexité des politiques locales »,
L’Harmattan, 2005.
23 Op., Cit., p25 et s.
24 Dans la pratique les noms des conseillers généraux sont le plus souvent méconnus par les
habitants.
25 Les compétences de la région peuvent aller de l’aménagement du territoire à la stratégie de
développement économique.
29 pourrait « se penser » et « se mener » sans une forme de dialogue
(d’échange) social au sein duquel une possibilité de fournir une aide et une
possibilité de fournir de la connaissance sont constamment des interactions
entre les acteurs. En effet, les acteurs accèdent de manière différente à ces
échanges en fonction de leur positionnement au sein de l’organisation. Ils
ont des possibilités différentes de pouvoir les modifier.

III - La méthode de recherche

Le corpus utilisé mobilise à la fois un spectre documentaire important, la
recherche par études de cas et la recherche active ou « action-research ».

A) Le spectre documentaire

15. La démarche choisie privilégie d’abord un travail d’analyse
documentaire important des variables et des modèles susceptibles d’être utiles, se
fondant sur l’étude du contrôle de gestion en environnement privé et public.
A partir des différents travaux explorés en environnement privé, les analyses
ont porté sur quatre thèses effectuées entre 93 et 96 par quatre chercheurs.
Chacun d’entre eux a étudié une problématique un peu différente. François
Meyssonnier (1993) s’est interrogé sur les caractéristiques de
fonctionnement du contrôle de gestion dans les collectivités territoriales. Olivier
Roussarie (1994) a cherché à étudier l’introduction du contrôle de gestion
dans les collectivités territoriales. Valérie François-Noyer (1994) a cherché à
identifier l’articulation entre contrôle de gestion et évaluation des politiques
publiques. Pierre Pariente (1996) s’est demandé quelles pouvaient être les
causes de variations du contrôle de gestion.

16. Les leçons tirées de cette démarche sont de trois plans : celui de la
méthodologie, en particulier en systématisant les grilles d’analyse pour
comparer les études de cas ; celui des résultats empiriques en se centrant
davantage sur la conception que sur les systèmes complets de contrôle de
gestion, qui sont inexistants ou rares, car les préoccupations du contrôle de
gestion ne sauraient se résumer à cela ; celui des résultats théoriques en
intégrant les variables humaines et en analysant le contrôle de gestion
comme un projet de changement.

17. Par ailleurs, des compléments théoriques ont été recherchés chez les
sociologues. Notre approche s’inscrit dans le domaine du management
public, selon une perspective psychosociologique qui considère la dimension
humaine comme une variable centrale du développement du contrôle de
gestion dans les collectivités territoriales. Ainsi, notre démarche fait appel
aux concepts et outils du positivisme épistémologique (Auguste Comte,
30 1798-1857), du constructionnisme (F. Capra ; P.L. Berger et T.
26Luckmann) , de sociologie des acteurs (E. Friedberg, P. Bernoux, R.
Sainsaulieu), de l’innovation industrielle (M. Akrich, M. Callon, B.
27Latour) , de la psychologie (Lewin, Watzlavick), de l’analyse des politiques
28publiques (B. Jobert et P. Muller ; P. Muller, 2011) . Elle utilise également
notre formation initiale, notre spécialisation professionnelle et notre
connaissance des organisations publiques dont les collectivités territoriales,
qui nous ont déjà fait explorer la discipline.

B) Les études de cas

18. Notre démarche mobilise également la recherche par étude de cas. La
présentation la plus complète de la recherche par étude de cas est présentée
29par Yin (1997) . On fera un bref résumé, en suivant les trois phases retenues
par l’auteur : définition et plan de recherche ; préparation, collecte et analyse
des données ; analyse et conclusion. Il ne faut pas confondre la recherche par
étude de cas et la méthode des cas développée par l’université de Harvard
dans les années soixante. Celle qui intéresse cet ouvrage convient lorsqu’un
cadre théorique a été défini avec précision et qu’il s’agit de vérifier certaines
hypothèses. L’élaboration du protocole de recherche dépend étroitement du
cadre théorique. Cette phase de la recherche a été employée à la fois pour
offrir un premier test commode au cadre théorique issu de l’analyse
documentaire et pour affiner, le cas échéant, le modèle initial. Ceci, avant de
se lancer dans une expérimentation en terrain inconnu, à la fois plus risquée
et plus lourde à mettre en œuvre.

26 P.L. Berger et T. Luckmann, ”The Social Construction of Reality”, London: Penguin, 1966.
Voir aussi :
- J.L. Le Moigne, « Epistémologies Constructivistes et sciences de l’organisation », 1990, in
Epistémologies et Sciences de Gestion, coordonné par A.C. Martinet, Paris, Economica. –
pour une présentation détaillée de la relation à la théorie et au terrain dans les épistémologies
constructivistes.
- J. Girin, « Quel paradigme pour la recherche en gestion », Economies et Sociétés, série
« Sciences de Gestion », 56, n°2, 1871-1889, in Usinier, Introduction à la recherche en
Gestion, 1993.
- « L’Analyse Empirique des Situations de Gestion ?», 1990, in Epistémologies et Sciences de
Gestion, coordonné par A.C. Martinet, Paris, Economica.
27 M. Akrich, M. Callon, B. Latour, « A quoi tient le succès des innovations? », Revue
Annales des Mines, Gérer et comprendre, septembre 1988.
28 B. Jobert et P. Muller, « L’Etat en action. Politiques publiques et corporatismes », PUF,
1987.
èmeVoir également, P. Muller, « Les politiques publiques », PUF, 9 édition, 2011.
29 Cf. R.K. Yin, « Case Study Research », Applied Social Research Methods, Beverly Hills,
Sage, 1994.
Voir aussi sur le même sujet: Yves-C. Gagnon, « L’étude de cas comme méthode de
recherche », Presse de l’Université du Québec, 2005.
31 19. Notre recherche utilise quatre études de cas détaillées choisies de manière
à illustrer les dimensions suffisamment variées du fonctionnement de la
collectivité territoriale.

Les quatre études de cas

20. Le premier concerne les dysfonctionnements d’un service particulier. Ce
projet de changement est très modeste, puisqu’il s’agit du fonctionnement
d’un logiciel de gestion dans un garage municipal, qui a conduit à l’échec
lors de sa mise en oeuvre. Dans la démarche, celui-ci nous a fait explorer et
identifier toutes les possibilités de voie de résolution d’un problème local :
- Sans changer la structure du problème (changement d’ordre 1), avec les
acteurs directement impliqués ;
- En conservant la même structure et en tentant une démarche en « pince de
crabe » pour contourner l’obstacle ;
- En changeant la structure du problème (changement d’ordre 2).
En définitive, nous avons buté sur l’échéance électorale imminente et la
prépondérance conséquente des identités politiques sur les objectifs
managériaux. Malgré l’échec final, ce cas fut très instructif pour le reste de
nos recherches (cf. infra) .

21. Le second cas porte sur l’utilisation abusive d’un procédé mettant en jeu
plusieurs services concernés par le manque de maîtrise des crédits de
vacation au sein de la mairie. Ce travail, avec une dimension transversale, à
30savoir le recours aux vacations a illustré la pertinence de l’idée de création
de réseau enrôlant progressivement un nombre d’acteurs de plus en plus
grand, tout en laissant d’autres délibérément de côté (le directeur de
l’administration générale et le DGAS par exemple). Il a confirmé aussi la
nécessité de co-construire une vision et un langage communs pour le
problème initial ; étape dans laquelle le contrôle de gestion est
particulièrement bien armé pour faire ressortir les points-clés. La production de
solutions suit aussi cette dimension collective. Dernier point et non des
moindres : le recours à l’informel (organisation de matchs de football !)
lorsqu’un blocage est rencontré dans le cadre des relations professionnelles
ou lorsqu’on recherche une information confidentielle.

22. Le troisième cas touche le problème ô, combien !, délicat faisant appel, à
la fois, au contrôle de gestion et à la gestion des ressources humaines :
l’absentéisme. Il concerne cette fois tous les services de la collectivité
territoriale, sans exception. La mairie avait peu de visibilité sur le sujet tout

30 Il s’agit du temps consacré à l’examen d’une affaire, ou l’accomplissement d’une fonction
déterminée par la personne qui en a été chargée (vacation d’un avocat, vacation d’un expert).
eLe vacataire est rémunéré à la vacation. (Le Petit Larousse illustré, 100 Edition, 2005).
32 en percevant intuitivement qu’il était important. Le premier travail a consisté
à co-produire une vision commune. Etant donné le champ d’action envisagé
(la mairie entière), la nécessité de démultiplier la capacité de création de
réseau du seul contrôleur de gestion l’a conduit à créer un réseau de
correspondants. Ce réseau a été cimenté par des rencontres informelles
hebdomadaires telles que le football ! et la recherche d’alliés réels à la fois
pour l’obtention ou la confirmation d’informations délicates et en vue de la
réalisation d’une opération pilote, et ce, afin de mettre le plus de chance de
son côté. L’un des traits marquants de ce cas transversal est l’illustration
multiple de la recommandation théorique sur « les petits pas » en
environnement complexe. De très nombreuses fois, les acteurs sont d’abord
écoutés de la manière la plus libre possible (importance de l’informel), puis
conviés à s’exprimer sur la synthèse des points de vue, pour produire une
vision commune et enfin, sollicités pour co-construire les solutions et les
mettre en œuvre. La créativité enrichit le processus lorsqu’il s’agit de
rassurer (anonymat des statistiques remontées) ou d’impliquer les acteurs des
services concernés (prime de présentéisme, mais aussi stimulation de la
GRH).

23. Le quatrième cas implique une politique publique, non seulement la
mairie mais plusieurs acteurs et des partenaires externes dans un
environnement public, soit : la prévention de la délinquance et l’amélioration
de la sécurité urbaine. La réussite, en ce domaine, s’est manifestée
notamment par la création d’un système de tableaux de bord complet sur le
sujet, renseignant aussi bien les acteurs de terrain que la direction générale et
les élus. Par rapport aux cas précédents, la difficulté principale, due à
l’étendue du champ envisagé, a consisté à parler le langage parfois très
différent des acteurs concernés. C’est ainsi que le contrôleur de gestion, du
fait du terme même de son titre, pâtissait d’une image défavorable, lors de la
rencontre d’un éducateur de rue, viscéralement hostile à la répression. Pour
enrôler ces acteurs très différents, il a été nécessaire de mettre en valeur les
deux arguments en faveur de la discipline pour un responsable :
- Faire reconnaître son travail ou celui de son service par la production
régulière d’indicateurs ;
- Étayer les demandes de moyens supplémentaires en les reliant à l’activité
et aux résultats.
La ruse a dû également être employée pour obtenir certaines informations
confidentielles ; confirmation à nouveau de l’importance de l’informel dans
la poursuite du changement.

33 À noter que pour chaque étude de cas, trois stades ont été poursuivis à savoir
31la compréhension, la reconstruction, la formulation d’explication .
32(Wacheux, 1996, p89-90) .

C) La recherche-active ou « action-research »

24. Enfin l’adoption de la démarche par la recherche active ou «
actionresearch » a pour but de tester le modèle affiné de développement du
contrôle de gestion dans les collectivités territoriales, issu de ces quatre
études de cas. Cette expérimentation a priori, de la méthode précédente sur
un terrain totalement inconnu (rappelons-le, puisqu’il s’agit d’une
collectivité territoriale dans laquelle nous n’avions jamais travaillé), a permis
d’initier un début de processus de validation scientifique. Par ailleurs, elle
poursuit trois objectifs. D’abord la volonté de connaissance et de
transformation de l’organisation ; ensuite l’implication des acteurs concernés
par le processus de recherche ; enfin, la nécessité de synchroniser la
recherche et l’action.

Les apports de Kurt Lewin

25. Ainsi, notre la recherche utilise l’approche de l’« action research » qui
s’appuie sur la vision de Kurt Lewin dans sa « théorie de champ ». Dans
cette optique, les groupes forment des ensembles définis par des liens
d’interdépendance entre leurs membres, possédant un champ psychologique
spécifique. Le champ des phénomènes inclut le chercheur et l’objet de la
33recherche . Le choix de cette théorie se justifie du fait qu’elle permet
d’étudier les changements en train de se faire, l’interaction entre recherche et
intervention. L’intervention a bénéficié des dernières connaissances sur le
sujet et sera susceptible de résoudre un problème pratique. De son côté, la
recherche est plus approfondie et complète, si elle intègre les sujets
euxmêmes, avec leurs réactions. C’est l’intérêt principal de cette méthode.
Rappelons que c’est la théorie lewinienne du changement qui a donné le
point de départ à la recherche active (encore traduite parfois par
rechercheaction). Elle est issue de l’expérience conduite sur les ménagères

31 Pour le développement, voir, F. Wacheux, « Méthodes qualitatives et recherche en
gestion », Ed. Economica, 1996.
32 Op., cit.
33 Cf. K Lewin: « Field theory in social science », New York, Harper Collins, 1951.
Voir aussi pour l’évolution de la méthode:
- L. Coch et J.R.P. French : “ Overcoming Resistance to Change”, in E. Maccoby, T.M.
NewComb, E. Hartley (Eds) ; Readings in Social Psychology, (3° ed. Rev.), New York, Holt,
Rinehart and Winston, 1958.
- C. Argyris : « Savoir pour agir », Dunod, 2000.
34 américaines pendant la guerre, pour modifier leurs habitudes alimentaires.
Selon lui, recherche et intervention s’épaulent l’une et l’autre.

L’évolution ultérieure de la méthode qui précède

26. De nombreuses recherches se sont situées ensuite dans la même
34perspective. Parmi les plus connues, figurent celles de Coch et French et
35plus proche de nous, celles d’Argyris . Les premiers eurent à résoudre un
problème de résistance de la part d’ouvriers confrontés à l’introduction de
changements technologiques indispensables à la survie de leur entreprise. Ils
tentèrent trois méthodes références :
- Implantation directe de ces changements dans un atelier en informant les
ouvriers ;
- Participation indirecte, via des représentants légitimes, à la planification
de l’implantation ;
- Participation directe des ouvriers à celle-ci ; ce fut la méthode la plus
efficace, qui suscita le moins de réticence quant à l’implantation des
changements considérés.

27. Chris Argyris, quant à lui, plaide pour un savoir utile à l’action,
introuvable d’après lui dans la plupart des écrits sur le management. Ceci,
pour une raison simple : « Pour que des propositions puissent être mises en
action, elles doivent non seulement spécifier les stratégies d’action qui
permettront d’obtenir les effets souhaités, mais aussi les valeurs
sousjacentes qui doivent gouverner ces actions ». Il cite justement Lewin comme
modèle de chercheur, car il vaut mieux « avoir une approche qualitative,
globale et systémique et procéder par tâtonnements progressifs plutôt
qu’une, certes analytique, précise mais partielle ». Il s’applique ensuite dans
l’ouvrage à démonter les routines défensives qui permettent à un individu
d’esquiver les menaces et en conséquence, de bloquer les changements
radicaux.

28. Notre recherche se range tout à fait dans cette perspective
méthodologique, tout en s’écartant du comportement excessif de cet auteur en
matière bibliographique. En effet, privilégiant le terrain tel qu’il le pratique,
puis le théorise, il en arrive à ignorer les apports des recherches antérieures.
Ainsi, en ce qui concerne les valeurs implicites et les comportements, il ne
tient par exemple aucun compte des concepts sociologiques que nous avons
résumés dans cet ouvrage, pour mieux s’en servir ensuite.


34 Op., cit.
35 Op., cit.
35 Les contours : le contenu habituel de la recherche

29. Dans son contenu classique, la recherche active part de l’idée que la
recherche doit conduire au changement et que, par conséquent, le
changement doit être intégré au processus même de la recherche. Deux
convictions président à son choix. D’une part, la meilleure manière
d’apprendre sur une organisation est de tenter de la changer. D’autre part les
personnes susceptibles d’être affectées par la mise en œuvre de ces
changements doivent autant que possible être impliquées dans le processus
même de la recherche.

30. En définitive, comme le souligne J. Dubost, il s’agit d’« Une action
délibérée visant un changement dans le monde réel, engagée sur une échelle
restreinte, englobée dans un projet plus général et se soumettant à certaines
36disciplines pour obtenir des effets de connaissance ou de sens » . Elle
implique la participation des membres du groupe concerné par la recherche.
Le même auteur précise ses quatre caractéristiques : c’est une recherche
fondamentale ; cette recherche porte sur l’action ; elle se mobilise pour
l’action, avec son souci d’efficacité ; enfin, la participation des sujets à la
réflexion en fait une recherche en action.

31. Par modestie et réalisme, nous nuançons la première caractéristique en
précisant qu’elle peut s’avérer fondamentale lorsqu’elle met à jour des
concepts durables pour la discipline. C’est l’exemple des « zones
d’incertitude » ou des « systèmes d’action concrets » révélés par la
sociologie (cf. infra). En revanche, elle a souvent une dimension appliquée,
lorsqu’elle ne fait que valider ou préciser les conditions d’emploi d’une de
ces notions théoriques.

Les problèmes pratiques posés

32. Ce type de recherche présente un certain nombre de questions exigeant
des réponses nettes :
- Quel est le but réel de l’intervention ? S’agit-il d’aider une organisation ;
ce qui constitue souvent le point de départ ? Ou de fournir à l’intervenant
un terrain propre à l’affirmation de son expertise, ou à une manipulation
des individus ou encore à l’obtention d’une rémunération financière ?
Dans notre cas, l’objectif consistait d’une part à tester la validité du
modèle dégagé à l’issue des études de cas, tout en espérant faire
bénéficier l’organisation de l’efficacité supposée de la démarche.

36 Pour aller plus loin, voir, J. Dubost : « L’intervention psycho -sociologique », PUF, 1987.
36 - D’où une deuxième série de questions liées à l’éthique : quel est le statut
officiel du chercheur ? Affiché en tant que tel (overt) ou dissimulé
(covert), nous avons fait le choix de révéler cette position aux
responsables les plus élevés (directrice générale et maire) et de ne pas le
mentionner de prime abord, aux acteurs directement impliqués dans le
changement. Vis-à-vis d’eux, on s’est présenté comme professionnel du
contrôle de gestion.

33. Autre question du même registre : comment conserver la confiance des
acteurs sans céder aux pressions sur le contenu des conclusions, voire aux
tentatives de manipulation exercées par eux pour profiter de l’intervention
externe en améliorant leur positionnement interne ? Nous avons répondu aux
pressions, soit en les écartant (c’est le cas notamment d’une tentative de
manipulation visant à discréditer un candidat aux futures élections, pour en
avantager un autre), soit en composant avec elles de la manière suivante :
nous avons, dans le cadre de l’expérimentation, cédé aux exigences de
modification de la directrice générale concernant notre rapport final, afin de
faciliter la mise en place réelle du changement. Cependant, nous avons
conservé notre liberté de parole dans le cadre de notre recherche.

34. Plus généralement, on a été confronté à la tentation inconsciente de
plaquer nos modèles de pensées et nos valeurs implicites sur l’analyse du cas
« en train de se faire ». On a certainement péché sur ce point. Toutefois, la
seule attitude qu’on a pu opposer à cette critique est d’avoir tenté
constamment, notamment par la tenue quotidienne d’un journal de suivi,
ainsi que de l’emploi d’enregistrements magnétiques aussi souvent que
possible, de suivre la recommandation de Dalton : « Le chercheur en
sciences sociales doit passer au crible ses propres valeurs et obligations et
mettre en balance les unes et les autres de façon constante au cours du
37processus de recherche » . Ce dernier point pose le problème des critères de
scientificité propres à ce type de recherche, qu’on traitera plus loin.

IV - Le recueil des données empiriques et la production des
éléments déterminants

35. La collecte des données s’est effectuée de deux manières.
Principalement, sur la base d’archives et de souvenirs personnels : tous les agendas
conservés relatifs aux périodes concernées, les comptes-rendus de réunion,
les tableaux de bord, les rapports d’activité, etc. Et de façon complémentaire,

37 Cf. M. Dalton : « Preconceptions and Methods », in Men Who Manage in P. Hammond (ed)
Sociologists at Work, New York, Basic Books, 1964.
37 lorsqu’un fait paraissait imprécis, en revenant vers les acteurs concernés par
ces évènements reconstitués, a posteriori.

36. Afin de favoriser la triangulation des données, le chercheur a cherché à
obtenir et a utilisé des informations de sources différentes concernant le
même sujet, non seulement pour les études de cas, mais encore dans le vif de
l’action. C’est le cas, par exemple, lorsqu’il cherchait à caractériser les
identités politiques des acteurs concernés (cette partie sera développée dans
la deuxième partie de l’ouvrage). En effet, afin de faire émerger puis de
confirmer les attributions ainsi faites, il utilisait au maximum les contacts
informels, y compris en les provoquant. Rappelons par exemple : dans le
cadre de ses activités professionnelles, l’auteur organisait chaque semaine
une rencontre amicale de football entre les correspondants du contrôle de
gestion dans les différents services, assortie d’un repas en commun. À cette
occasion, il lui était souvent possible de glaner ces précieuses informations.

37. Notons que chaque cas a fait l’objet d’une synthèse récapitulative dans le
but de rechercher les rapprochements entre le modèle initial et ceux qui
émergent du terrain d’observation. La synthèse des quatre cas a permis de
définir d’une part les convergences et d’autre part, les enrichissements
apportés par l’étude des quatre cas.

38. Dans ce registre, il convient de conserver la confiance des acteurs sans
céder aux pressions sur le contenu des conclusions, voire aux tentatives de
manipulation exercées par eux pour profiter de l’intervention externe en
améliorant leur positionnement interne. Ainsi, dans le cadre de
l’expérimentation, le chercheur a répondu aux pressions, soit en les écartant
(c’est le cas notamment d’une tentative de manipulation visant à discréditer
un candidat aux futures élections, pour en avantager un autre) ; soit en
composant avec elles de la manière suivante : il a cédé aux exigences de
modification de la directrice générale concernant son rapport final, afin de
faciliter la mise en place réelle du changement. Cependant, celui-ci a
conservé sa liberté de parole dans le cadre de la recherche.

39. Plus généralement, le chercheur a été confronté à la tentation
inconsciente de plaquer ses modèles de pensée et ses valeurs implicites sur
l’analyse du cas « en train de se faire ». L’attitude que l’auteur a adopté dans
cette démarche est d’avoir tenté constamment, notamment par la tenue
quotidienne d’un journal de suivi, ainsi que de l’emploi d’enregistrements
magnétiques aussi souvent que possible, de suivre la recommandation de
Dalton : « Le chercheur en sciences sociales doit passer au crible ses
38 propres valeurs et obligations et mettre en balance les unes et les autres de
38façon constante au cours du processus de recherche » .

V - Le plan du livre

Cet ouvrage est structuré en deux parties.

40. La première partie s’intéresse à la caractérisation du contrôle de gestion
en milieu public et comprend trois titres. Le premier titre va à la recherche
du référentiel du contrôle de gestion et comprend un seul chapitre abordant
le cadre de référence du contrôle de gestion dans le secteur public en
général. Le deuxième titre tente de démontrer que le contrôle de gestion
territorial est à la recherche de son identité. Le troisième titre traite des
paradoxes du contrôle de gestion territorial.

41. La deuxième partie de l’ouvrage considère le contrôle de gestion
territorial comme un projet de changement. Pour cela, elle adopte une
démarche faisant appel à des concepts sociologiques afin d’apporter des
réponses aux problématiques soulevées précédemment. En effet la prise en
compte des facteurs clés de réussite est inexistante dans l’approche
classique. Les études de cas ont permis de tester la méthode issue des
analyses bibliographiques et documentaires, puis de la valider sur le terrain
des actions à travers la recherche-action. Par conséquent, cette partie
comprend deux titres. Le premier titre fournit les éléments d’un diagnostic
préalable avant la mise en place du contrôle de gestion en collectivité. Le
second titre déroule la dynamique du changement. Cette méthode
d’implantation et de diffusion est à la fois pragmatique et efficace,
concernant également les projets modestes qui relèvent d’un contrôle de
gestion dans le contexte des organisations publiques en général et
territoriales en particulier.


38 Op., cit.
39 Première partie

LA CARACTÉRISATION DU CONTRÔLE
DE GESTION DANS LE SECTEUR PUBLIC
42. Cette partie comprend trois titres. On ira d’abord à la recherche du
référentiel du contrôle de gestion en milieu public. Puis, on montrera que le
contrôle de gestion est à la recherche de son identité territoriale. Enfin, on
examinera les paradoxes du contrôle de gestion territorial.