Le secteur public à l'Est

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Publié le : dimanche 1 janvier 1995
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EAN13 : 9782296308381
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LE SECTEUR Restructuration

PUBLIC A L'EST et financière

industrielle

Collection" Pays de l'Est" dirigée par Bernard Chavance

Gérard Roland, Economie politique du système soviétique, 1989. Wladimir Andreff (ed.), Réforme et échanges extérieurs dans les pays de l'Est, 1990. Pierre Dubois, Jenl) Koltay, Csaba Mako, Xavier Richet (cds.), Innovation et emploi à l'Est et à l'Ouest. Les entreprises hongroises et françaises face à la modernisation, 1990. Jacques Sapir (ed.), L'URSS au tournant. Une économie en transition, 1990. François Bafoil, Entreprises et syndicats en RDA. Une histoire de l'émulation socialiste, 1991. Commission des Communautés Européennes, La situation économique et les réformes en Union Soviétique. Stabilisation, libéralisation et dévolution de compétences, 1991. Catherine Locatelli, La question énergétique en Europe de l'Est, 1992. Michel Roux (ed.), Nations, Etat et territoire en Europe de l'Est et en URSS, 1992. Krystyna Vinaver (ed.),La crise de l'environnement à l'Est. Pays .en transition et expérience française d'une économie mixte, 1993. Elisabeth R. Najder, Une histoire monétaire de la Pologne 1918 -1992. Contrôle des changes et convertibilité, 1993. Marie-Claude Maurel, La transition post-collectiviste. Mutations agraires en Europe centrale, 1994. Frédéric Wehrlé, Le divorce tchéco-slovaque. Vie et mort de la Tchécoslovaquie, 1918-1992, 1994. Bernard Chavance, La fin des systèmes socialistes. Crise, réforme et transformation, 1994. Jacques Sapir, Victor Ivanter (eds.), Monnaie etfinances dans la transition en Russie, 1995.

@ L'Harmattan, 1995 ISBN: 2-7384-3618-8

sous la direction de

Wladimir

ANDREFF

LE SECTEUR PUBLIC À L'EST Restructuration industrielle et financière

Éditions L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris

LISTE DES AUTEURS
ANDREFF Wladimir, professeur à l'Université de Paris I, chercheur au ROSES, vice-président de la European Association for Comparative Economic Studies.

. .

BENINI Roberta: NOMISMA, unité de recherche sur les pays en
Bologne.

transition, rédacteur en chef de MOCT-MOST,

. DUDZINSKI Andrzej : assistant à l'Université des Sciences
Sociales de Toulouse I, chercheur au CEPED, chercheur associé au ROSES. RED OR Dominique: chercheur au ROSES.

.

professeur

à l'Université

de Lille I,

. RICHET Xavier: professeur à l'Université de Rennes II, directeur du ROSES, membre du Comité exécutif de la European Association for ComparativeEconomicStudies.
RIZOPOULOS Yorgos : maître de conférences à l'Université d'Amiens, chercheur au ROSES.

. .

. SZYMKIEWICZ Krystyna : chargée de rechercheCNRS au ROSES.
TARGETTI Ferdinando et TAMBORINI Roberto: professeurs, Département d'Économie à l'Université de Trento, Italie.

INTRODUCTION

La propriété étatique des moyens de production était l'un des piliers institutionnels des anciennes économies socialistes en Europe de l'Est et en URSS. Les secteurs industriel et financier étaient, en ce sens, publics dans leur quasi-totalité, même si la propriété étatique souffrait de quelques exceptions significatives dans l'agriculture et l'artisanat. L'effondrement des régimes communistes après 1989, et la mutation économique à laquelle il a ouvert la voie, semblaient devoir réduire considérablement le poids du secteur public dans les pays en transition vers l'économie de marché. Cinq années après le début de la transition, dans les trois économies les plus avancées dans les réformes systémiques, à savoir la Hongrie, la Pologne et la République Tchèque, le secteur public représente encore près de la moitié de l'économie. Cette proportion est nettement plus élevée dans l'industrie. Même en Pologne, premier pays où le secteur privé ait atteint 50% de la valeur de production nationale en 1994, le poids du secteur public demeurait au même moment de 63% de la production industrielle. Ce pourcentage est nettement plus important en Bulgarie, en Roumanie, en Slovaquie et dans la plupart des Etats successeurs de l'Union soviétique. En outre, le rééquilibrage entre secteur privé et secteur public est dû bien davantage, dans les économies en transition, au développement d'un nouveau secteur privé de petites entreprises commerciales, de services, de transport et de construction, qu'à la privatisation des anciens grands trusts industriels d'Etat. La problématique de cet ouvrage, découlant de deux rapports de recherche!, part de l'évidence selon laquelle de nombreux obstacles aux
1. Il s'agît de deux rapports successifs réalisés par le ROSES (URA 1417 CNRS) pour le ministère de la Recherche et de la Technologie en 1991 et pour le ministère de l'Enseignement Supérieur et de la Recherche en 1994, tous deux intitulés Les perspectives du secteur public à l'Est et à l'Ouest. Le premier rapport s'appliquait à démontrer les difficultés de la privatisation à l'Est et à en pronostiquer la relative lenteur, justifiant ainsi la nécessité d'étudier le rôle du secteur public

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privatisations dans les pays de l'Est ont empêché une réduction du secteur public aussi rapide que le souhaitaient les nouveaux dirigeants politiques, et afortiori son élimination. Par conséquent, pendant la période de transition vers l'économie de marché, la tâche prioritaire, bien qu'un peu négligée jusqu'à présent, consiste en la restructuration, la réorganisation, l'assainissement financier, la rénovation des méthodes de gestion et l'ouverture à la concurrence des entreprises destinées à rester encore assez longtemps dans un secteur public industriel prépondérant, et ceci avant même de pouvoir envisager leur éventuelle privatisation. Sous certaines conditions, les expériences de réforme et de modernisation du secteur public engagées dans les économies de certains pays membres de l'OCDE peuvent jeter la lumière sur les erreurs à ne pas reproduire à l'Est et sur les solutions efficaces pour faire de l'efficacité du secteur public une base solide des bonnes performances de l'économie nationale dans son ensemble. Quelques-unes de ces expériences sont sollicitées dans cet ouvrage sur un mode comparatif. Elles montrent que la réforme du secteur public exige un changement de son environnement économique et notamment des contraintes monétaires et financières qui pèsent sur sa gestion. Ce point est particulièrement crucial dans une économie en transition vers l'économie de marché et la deuxième partie de ce livre vise à l'illustrer tandis que la première centre l'analyse sur la restructuration du secteur public. Dans la première partie du livre, après avoir pris acte d'un rythme modéré des privatisations, il est d'abord soutenu (chapitre 1 par Wladimir Andreff) que, l'efficacité d'une économie dépendant à la fois de celle du secteur privé et de celle du secteur public, ce dernier, tant qu'il existe, doit être rendu le plus performant possible. Le resserrement de la contrainte budgétaire pesant sur les entreprises publiques apparaît comme le facteur majeur capable de déclencher leur restructuration industrielle et leur assainissement financier. Diverses méthodes sont examinées, en particulier celles qui tentent de réduire simultanément les déficits des entreprises publiques et les créances douteuses des banques. La restructuration des actifs physiques de production appelle une forme de politique industrielle et, de ce fait, des réductions dans les effectifs employés. La réorganisation de l'entreprise publique ne paraît guère envisageable sans qu'elle obtienne une grande autonomie de décision, sans qu'elle ait une capacité à développer des arrangements contractuels avec le secteur privé, sans une stimulation appropriée de ses cadres et de ses dirigeants et sans

pendant la transition vers l'économie de marché. Une version raccourcie en a été publiée: W. Andreff, éd., Privatisations et secteur public dans les pays de l'Est, Centre Français du Commerce Extérieur, Paris 1992. Le présent volume est une version allégée (de toutes les analyses consacrées spécialement aux secteurs publics occidentaux, français en particulier), remaniée et mise à jour du second rapport.

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quelque forme de privatisation de sa gestion. Il semble bien que la période de mutation postcommuniste soit aussi une transition d'un Etat de moins en moins producteur à un Etat de plus en plus régulateur, dans une économie de plus en plus ouverte à la concurrence. Le chapitre 2, dO à Xavier Richet, part précisément du constat de la libéralisation des échanges et de l'abaissement des barrières douanières qui, en accroissant l'intensité de la concurrence dans les pays de l'Est, ont déstabilisé nombre d'entreprises dans la plupart de leurs fonctions. Les firmes se sont ajustées à la nouvelle situation de façon très contrastée, les entreprises publiques privilégiant le plus souvent des stratégies à court terme et souffrant d'un manque de compétences entrepreneuriales adaptées. La transition a fait apparattre une "zone grise" d'entreprises publiques non privatisables à court terme que l'Etat doit gérer en attendant de pouvoir les restructurer à long terme. C'est donc sous le contrôle de l'Etat que peut se produire une accélération des restructurations industrielles et financières des entreprises, pour autant que les privatisations n'ont pas induit pour l'heure un cercle vertueux d'ajustement des firmes. Deux expériences sont étudiées dans cette optique, celle de la Hongrie où la restructuration financière des entreprises publiques provoque un effet d'éviction du secteur privé, et celle de la Pologne où s'affirme peu à peu une politique industrielle devant restructurer avant de privatiser. Dans le chapitre 3, Andrzej Dudzinski montre que le poids du secteur public décline depuis 1982 en Pologne, même si le mouvement s'accélère avec la transition. L'adaptation des entreprises publiques doit s'effectuer dans le contexte d'une politique de stabilisation rigoureuse de lutte contre le déficit budgétaire et de réduction des subventions, des effectifs et du pouvoir d'achat des salariés. Les entreprises publiques ne peuvent alors se débarrasser de leurs actifs ayant une faible valeur, si bien que le poids du secteur public reste important dans l'industrie et vital pour l'économie. Néanmoins ses performances ne sont pas nettement plus mauvaises que celles du nouveau secteur privé, et parfois même meilleures comme dans le domaine du commerce extérieur, notamment parce que sa gestion est de plus en plus influencée par les variables financières et qu'illimite les hausses de salaires. Après 1992, la contribution des entreprises publiques polonaises à la valeur ajoutée s'améliore et le taux d'utilisation de leurs capacités de production augmente, indiquant une adaptation de plus en plus active à la nouvelle situation économique. Le changement des entreprises publiques est finalement analysé dans une optique évolutionniste où la sélection opère bien plus que la privatisation. On en vient donc à examiner l'hypothèse selon laquelle c'est l'effacement de l'Etat qui rendrait les marchés inopérants (chapitre 4 par Yorgos Rizopoulos) et à étudier les relations entre les agents publics et privés de l'économie. Même dans les économies de marché développées, les interactions entre l'Etat et les entreprises privées sont fréquentes (et parfois similaires à ce

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qu'elles étaient dans les anciennes économies planifiées), ce qui prouve bien que l'intelVentionnismeétatique peut être, selon les circonstances, plus ou moins efficace d'un point de vue économique. Tout dépend de l'existence ou non de convergences d'intérêts. Celles-ci s'exprimaient dans des réseaux de liaisons informelles et de marchandages dans les économies planifiées, réseaux par lesquels les acteurs économiques cherchaient à stabiliser leur environnement incertain. L'effacement de l'Etat et la privatisation sont aujourd'huiutilisés par les anciens pôles de pouvoir économique pour renforcer des groupes d'intérêts (parfois
mafieux). Plutôt que de céder à une représentation idéalisée du marché, il

est sans doute urgent, pendant la période de transition, de réhabiliter l'action publique, y compris la politique industrielle et les entreprises publiques. La restructuration des entreprises publiques soumises à contrainte budgétaire dure se heurte cependant à des contraintes financières sur lesquelles insiste la deuxième partie de ce livre. La première d'entre elles vient de la nécessité de verser une masse salariale. Le chapitre 5, signé Dominique Redor, soutient qu'une politique salariale doit être définie dès le début de la transformation systémique des pays de l'Est. Il est d'abord rappelé qu'à l'Ouest (en s'appuyant sur l'expérience française) l'Etat demeure un déterminant important de l'évolution générale des salaires, y compris lorsque, à partir de 1982, est menée une politique délibérée de réduction de la part salariale du secteur public dans le PIB. En outre, il est montré (d'après un modèle de labour standard de Hicks) que chaque politique de stabilisation du taux d'inflation, assortie d'une dévaluation, de restrictions budgétaires et de blocages des prix, a eu pour effet une limitation stricte des salaires de la fonction publique. Le secteur privé est invité et incité, dans de telles circonstances, à suivre la même politique de freinage salarial (cet effet d'entraînement du secteur public sur les salaires du secteur privé a fait l'objet de vérifications économétriques commentées ici par D. Redor). Après 1982, lorsque la politique de stabilisation donne la priorité au maintien du taux de change à un niveau compatible avec l'appartenance du franc au SME, elle se traduit par une baisse du pouvoir d'achat des rémunérations du secteur public. Plusieurs analogies sont alors soulignées avec les contraintes pesant sur les économies en transition : baisse des salaires réels, ancrage salarial lié aux autres variables monétaires, indexation anticipée mais incomplète du salaire minimum qui conduit à la baisse du salaire réel quand l'inflation s'accélère, négociation salariale tripartite qui se met en place. Les pays d'Europe centrale et orientale semblent donc s'orienter vers une situation où l'Etat jouerait un rôle
de coordinateur et d'organisateur de la négociation salariale avec la parti-

cipation de syndicats pour l'instant divisés, un peu sur le modèle français. Or, l'issue de la négociationest contrainte par la volonté de ces pays de rejoindre l'Union européenne. Pour ramener l'inflation des prix 8

et des salaires à des niveaux compatibles avec ceux des pays membres de l'UE, la politique salariale des pays d'Europe centrale et orientale risque fort de devoir freiner les salaires du secteur public et de chercher à étendre ce freinage au secteur privé. Les trois derniers chapitres de ce livre soulèvent les problèmes financiers de la restructuration des économies en transition et de leur secteur public et s'intéressent au rôle que les banques peuvent jouer dans la gestion de ces contraintes financières. Le chapitre 6, da à Roberto Tamborini et Ferdinando Targetti, part de l'idée que le processus de privatisation a rencontré des limites parce qu'il s'inspirait d'une vision idéalisée de l'entreprise de type anglo-saxon, coïncidant de surcroît avec la théorie néo-classique de la firme sous hypothèse d'information parfaite. Dès lors que cette hypothèse est abandonnée, la propriété du capital de l'entreprise et le marché boursier cessent d'être les deux faces d'un même phénomène et des formes alternatives d'organisation industrielle et financière sont à envisager. Le financement direct par le marché des titres et la finance indirecte par l'intermédiation des banques sont comparés, à l'aide d'un modèle simplifié, en situation d'information incomplète. Le premier mode de financement est efficace si l'on suppose que les managers et les actionnaires ont accès aux mêmes informations. Le financement par des intermédiaires financiers présente l'avantage d'internaliser les risques, de discipliner les managers (les relations d'endettement étant plus "disciplinantes" que les relations de propriété) et de réduire la contrainte financière globale pesant sur l'activité économique. Les auteurs de ce chapitre plaident en faveur d'un renouveau du développement industriel "tiré par les banques" en Europe centrale et orientale, à l'image des premières phases de l'industrialisation en Italie, où des intermédiaires financiers et des banques universelles pourraient prendre part aux privatisations par coupons, collecter l'épargne et offrir des fonds prêtables, jouant plus sur l'intermédiation financière que sur la titrisation de l'économie en transition. La question des banques universelles est au cœur du chapitre 7, par Roberta Benini, consacré au rôle des banques dans le changement des structures de propriété en Russie. Souvent trop petites et trop spécialisées, les banques russes he peuvent être considérées comme universelles. Un processus de concentration bancaire et de filialisation, d'ailleurs en cours depuis 1992, est nécessaire. La création de groupes financiers et industriels est envisagée, et six d'entre eux existent déjà, ainsi que celle de grandes banques d'Etat, la privatisation bancaire n'étant pas un objectif prioritaire. Ceci conduit l'auteur à pronostiquer une évolution vers le modèle allemand des banques universelles. La principale difficulté de la réforme du système bancaire provient de ce que le bilan des banques

est criblé de créances douteuses. En Russie, une commission est chargée. de traiter ce problème au niveau de la région,ce qui diffère de la solution 9

polonaise présentée au chapitre 8 par Krystyna Szymkiewicz. Dans celuici, il apparaît qu'en Pologne, dans le nouveau système bancaire à deux niveaux, les banques publiques restent prépondérantes et jouissent d'une protection de fait de l'Etat, même si l'objectif de les privatiser est affinné. Comme en Russie, des entreprises d'Etat ont créé leurs propres banques. L'introduction de règles prudentielles en 1992 et le comportement face au risque ont amené les banques à réagir par la contraction du crédit et par l'achat de bons du Trésor, finançant ainsi le déficit budgétaire au détriment des prêts aux entreprises publiques. Quant à la gestion des créances douteuses en Pologne, elle a suivi une voie originale, basée sur la recapitalisation des banques à l'aide d'obligations de restructuration, sur la coopération au cas par cas entre chaque banque et ses entreprises débitrices, et sur la conversion de créances en titres de propriété. Les banques devenant ainsi propriétaires des entreprises, et des regroupements bancaires paraissant inévitables à tenne, le modèle allemand resurgit. Cet ouvrage n'aurait pu être publié sans de multiples concours que les auteurs souhaitent saluer de leurs remerciements. Ceux-ci vont d'abord au Ministère de l'Enseignement Supérieur et de la Recherche pour son soutien financier à la réalisation du rapport de recherche déjà mentionné et à sa valorisation. Ils s'adressent ensuite à l'équipe de recherche ROSES pour son soutien logistique dans la préparation matérielle de cet ouvrage, notamment à Joëlle Cicchini, Madeleine Vétillard, et tout spécialement à Annie-Claude Vial d'Allais. Les auteurs tiennent à exprimer leur reconnaisance à l'éditeur britannique Edward Elgar pour avoir accepté que soit publiée dans le présent volume la traduction d'un chapitre également en cours de parution en langue anglaise2. Il convient enfin de saluer les chercheurs qui, ayant participé à la rédaction du rapport de recherche de 1994, ne figurent pas parmi les signataires de ce volume pour la raison indiquée dans la notel: que soient ici remerciés pour leur apport à l'effort collectif préalable Jocelyne Barreau (CERETEB, Université de Rennes 2), ainsi que Georges Bensaïd (Université de Paris 1), Barbara Despiney-Zochowska (CNRS), Micheline de Felice (CNRS) et André Radiguet (Université de Grenoble 3), tous quatre chercheurs au ROSES. Comme il est désormais nécessaire de le faire dans toute étude sur les économies en transition, mentionnons que le point final a été mis à celle-ci le 25 janvier 1995. Wladimir Andreff

2. La version anglaise du chapitre 6 est: R. Tamborini, F. Targetti, "Privatization, financial intermediation and the banking system in transition economies", in P. Arestis, V. Chick, eds., Finance, Development and Structural Change, Edward Elgar, Aldershot, 1995.

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/

I
LA RESTRUCTURATION
DU SECTEUR PENDANT PUBLIC

LA TRANSITION

Chapitre

1

LES ENTREPRISES DU SECTEUR PUBLIC: CONDITIONS DU SUCCÈS DE LA TRANSITION Wladimir ANDREFF

Les pays de l'Est se sont lancés au début des années quatre-vingt-dix dans des campagnes de privatisation aussi massives et rapides que possible, associées à la volonté de rendre la transition postcommuniste irréversible au plus vite. Cinq ans après, il apparaît que la tâche était plus complexe que prévu initialement, en raison même de l'état du secteur public légué par l'ancien système d'économie planifiée et administrée centralement. La lenteur des privatisations pronostiquée dans une recherche précédente, réalisée pour le Ministère de la Recherche et de la Technologie et consignée dans un précédent rapport (ANDREFF, 1991a), s'est assez largement inscrite dans les faits. A l'Ouest, ainsi que dans les pays en développement, l'ère des privatisations s'est ouverte dès les années quatre-vingt. A ce jour, même en s'en tenant au seul secteur public concurrentiel, quasiment aucun des pays concernés n'en a complètement achevé la privatisation. Bien que la tâche soit ici moins immense que dans les pays de l'Est sortant du communisme, elle est suffisamment vaste pour n'avoir pu être parachevée en moins d'une décennie, à la fois parce que sa réalisation dépend de la conjoncture économique et de la contrainte extérieure et parce qu'elle exige en même temps que les privatisations, ou au préalable, une véritable restructuration en profondeur des entreprises publiques au minimum, et des services publics qui sont inscrits au programme des privatisations. Il n'y a donc aucun paradoxe à placer au centre des préoccupations et des perspectives des économies d'Europe de l'Est en transition la question du rôle du secteur public, de sa restructuration et de sa gestion. C'est même pour l'avoir quelque peu oublié dans leurs stratégies préconçues de la transition qu'un certain nombre de dirigeants politiques est-européens et leurs conseillers économiques se sont lancés à corps perdu dans la mise en œuvre de privatisations plus ou moins réalisables et

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"...

ont été mis en difficulté (électorale ou autre) dès 1993 ou 1994. On le suggérait dès 1990 en soumettant un projet de recherche sur les perspectives du secteur public à l'Est et à l'Ouest. La première partie du travail (ANDREFF, 1991a) s'est en grande partie appliquée à vérifier que des privatisations rapides et très extensives étaient impossibles dans les économies en transition; la lenteur relative des privatisations, alors annoncée, est encore occasionnellement vérifiée dans le présent ouvrage. Ce dernier montre aussi la nécessité, et les premières expériences, d'adaptation du secteur public dans une économie en transition, ainsi que les dispositifs qui permettent de faire participer activement les entreprises publiques au succès de la transition, au passage à l'économie de marché. Elles semblent pouvoir et devoir y tenir un rôle supérieur à celui des entreprises (insuffisamment nombreuses et importantes) déjà privatisées, ceci à condition d'être restructurées, réorganisées, assainies financièrement ou liquidées, de ne plus être un simple instrument des politiques économiques étatiques, d'avoir une autonomie suffisante par rapport à un Etat se comportant comme un actionnaire responsable, d'adopter des méthodes de gestion similaires à celles du secteur privé (privatisation de la gestion) et de confier à ce dernier la gestion de certains actifs publics sur une base contractuelle. La réforme du secteur public bénéficie dans les pays de l'OCDE d'un environnement qui est celui d'économies de marché pleinement constituées, et pour la plupart de longue date. Les pays de l'Est sont à cet égard dans une situation plus délicate puisqu'ils doivent entreprendre les privatisations et les restructurations du secteur public tout en élaborant une économie de marché, c'est-à-dire en créant et en développant toute une série d'institutions sans lesquelles l'économie de marché ne fonctionne pas ou connaît de nombreuses défaillances. On ne peut donc passer sous silence l'environnement économique dans lequel s'insère le secteur public, tant à l'Ouest qu'à l'Est, car ses performances et ses perspectives dépendent largement de cet environnement plus ou moins marchand.

I - LA RESTRUCTURATION
A

ET

LA

GESTION

DES

ENTREPRISES DU SECTEUR PUBLIC

- Des privatisations

lentes

Les privatisations sont assurément l'un des symboles les plus marquants de la volonté des dirigeants des pays de l'Est d'abandonner l'ancien système d'économie centralement planifiée pour s'engager, suivant le cas, vers une économie de marché pleinement constituée (pour le terme anglais fully-fledged market economy), vers une économie sociale de marché (pour Sozialmarktwirtschaft) ou vers un type

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d'économie mixte de marché. Cependant, malgré certaines prévisions optimistes (ou espoirs), elles n'avaient guère de chances de progresser à un rythme très rapide en raison de nombreux obstacles, rigidités, coûts et temps d'adaptation (ANDREFF, 1991a, voir aussi ANDREFF, 1992b, 1993b, 1993c). L'hypothèse selon laquelle, faute de possibilité de privatisations accélérées et massives, les économies en transition vers l'économie de marché des pays de l'Est auraient à se préoccuper en toute priorité d'améliorer l'efficacité économique d'un vaste secteur public hérité du passé, se confirme de jour en jour et d'année en année, cinq ans après l'effondrement du régime communiste. Dans plusieurs pays, et en premier lieu en ex-RDA, on a pris conscience de ce que la restructuration des entreprises publiques et la définition d'une politique industrielle (au sens de politique structurelle incluant industrie, agriculture et services) étaient aussi urgentes que les privatisations. Pour les autres économies en transition, qui ne peuvent bénéficier de conditions aussi favorables que celles résultant de l'unification allemande, chaque jour apporte l'évidence que le plus difficile problème de la transition est de restructurer l'appareil de production, d'assainir les finances des entreprises d'Etat et de changer le mode de gestion des entreprises que l'on n'a pu soustraire pour l'heure au secteur public. Une telle évidence est particulièrement limpide dans les pays où les privatisations n'ont pas encore véritablement commencé ou démarrent à un rythme extrêmement lent (Etats de la CEI, Russie mise à part, Bulgarie, Roumanie, ex-Yougoslavie, Slovénie mise à part). Même dans les pays d'Europe centrale et orientale (PECQ) où les privatisations et le développement d'un nouveau secteur privé ont le plus progressé - particulièrement en Hongrie, en Pologne et en République Tchèque -, la part de la production du secteur privé avoisine au plus 50% du PIB. Cette part est évidemment inférieure dans les principales industries (lourdes) léguées par l'ancien système. Une économie dont près de la moitié de la production est réalisée par le secteur public, davantage même dans l'industrie, correspond sans doute bien plus encore à l'idée d'économie mixte que la réalité des économies de marché occidentales considérées comme les plus mixtes en raison d'un secteur d'entreprises publiques non négligeable. Mesuré par le pourcentage de l'emploi du secteur public dans l'emploi total, le poids du secteur public, en 1990, était de 32% en Norvège et en Suède, 30% au Danemark, 23% en France, 21% .en Autriche, en Finlande et au Canada, 19% au RoyaumeUni, et à l'autre extrême 8% au Japon, 9% en Turquie, 10% en Grèce et en Suisse. La lenteur même des privatisations dans les pays de l'Est, qui a toute raison de durer puisqu'on y a d'abord privatisé les entreprises les plus aisément privatisables, installe durablement les économies anciennement planifiées dans un système d'économie mixte plutôt que dans une économie de marché pleinement constituée, dans lequel il faudra

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longtemps encore gérer et améliorer les performances d'un secteur public important. Une autre série de remarques invite à la prudence dans l'interprétation de ce qui a déjà été réalisé en matière de privatisation dans les économies en transition. Plus ces remarques paraissent pertinentes dans un pays de l'Est donné, et plus la nécessité de réfléchir aux perspectives du secteur public s'impose. Ainsi, des taux de réalisation élevés, officiellement publiés, concernant les opérations de privatisation, sont à interpréter avec précaution chaque fois qu'il ne s'agit pas de privatisations réalisées à l'aide des techniques de vente d'actifs, à la fois pour des raisons analytiques (ANDREFF, 1992a) et pratiques notamment en ce qui concerne la détermination d'un pouvoir privé réel de contrÔle sur les décisions de l'entreprise (ANDREFF,1995b). Il en est particulièrement ainsi avec les méthodes de privatisation de masse par distribution gratuite ou quasi gratuite à la population de coupons ou de "chèques de privatisation" qui ne transfèrent pas nécessairement les actifs de l'ancien secteur public à des centres de décision privés, ou même tout simplement à des décideurs différents des anciens cadres communistes (ANDREFF, 1995a). Ainsi, lorsqu'il est indiqué que 70% des petites entreprises d'Etat et 70% des grandes entreprises d'Etat ont été privatisées à ce jour en Russie, cela signifie, en particulier pour les grandes entreprises, que des opérations de transfert des actifs ou des titres de ces entreprises ont été engagées. Cela ne signifie nullement qu'elles ont abouti réellement dans chaque cas à des transferts véritables de la propriété, et des droits de propriété, à des propriétaires privés clairement identifiables disposant de droits de propriété bien définis et non atténués sur les actifs. Autrement dit, ceci n'indique pas nécessairement que le fonctionnement des anciennes entreprises d'Etat a été transformé, que leur gestion a été modifiée et que leur efficacité économique s'améliore, y compris grâce à des restructurations et aux investissements afférents. Selon une idée de plus en plus répandue parmi les économistes russes (pertinente en partie pour d'autres PEC~), la Russie a largement réussi la phase quantitative (RADYGIN, 1994) - certains disent "formelle" - du processus de privatisation, mais il reste à entamer aujourd'hui la privatisation qualitative, celle qui devrait transformer la gestion des ex-entreprises d'Etat, modifier les comportements des gestionnaires (ou les remplacer) et du personnel et
améliorer l'efficacité économique et la productivité du travail. Bien que l'analyse des privatisations dans les économies occidentales

n'entre pas dans les objectifs de ce chapitrel, on observe que celles-ci progressent actuellement, par exemple en France, en Italie, aux PaysBas, au Royaume-Uni, mais à un rythme souvent modéré par la conjonc1. Cette analyse a déjà été développée dans un rapport de recherche précédent (voir ANDREFF, 1991a).

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ture économique ou par le besoin de restructurer les entreprises et les services publics avant de pouvoir les mettre sur le marché. Ceci se déroule au milieu de débats sur le rôle et le poids respectifs souhaitables du secteur public et du secteur privé dans une économie moderne, d'arguments contradictoires sur le fonctionnement, les performances et la gestion des entreprises publiques, de révisions de calendrier ou d'échéancier des privatisations, et ce malgré la réussite médiatisée de certaines opérations de privatisation comme en France par exemple (ANDREFF,1994b). La lenteur des privatisations apparaît donc comme une contrainte pesant sur les économies en transition en les obligeant à conserver, restructurer et gérer un important secteur public. On peut cependant considérer la situation avec un regard plus optimiste. Dans une réunion du Conseil de l'OCDE de juin 1989, les gouvernements des pays membres ont reconnu officiellement "l'existence d'un lien entre l'efficacité du secteur public et les performances globales de l'économie nationale. L'efficacité économique nationale est désormais considérée comme résultant de l'efficacité du secteur public et du secteur privé" (OCDE, 1990)2. Une telle vision au sujet des économies de marché pleinement constituées a plusieurs mérites: elle montre que l'excès d'emphase mis sur les privatisations au début du processus de transition dans les PECO n'est peut-être pas totalement justifié sous l'angle de l'efficacité économique (et que les privatisations y répondaient avant tout à des motivations politiques) ; elle conduit à penser que la lenteur des privatisations n'est pas tant une contrainte qu'une opportunité, voire une chance, de rendre le secteur des entreprises publiques plus perfonnant et de peser ainsi sur l'efficacité économique nationale des pays en transition; elle indique que, au lieu de s'acharner à privatiser des entreprises d'Etat non privatisables, il vaut mieux consacrer les mêmes moyens à la réforme et à la restructuration de celles de ces entreprises qui sont viables, sachant que c'est du double progrès du secteur privé et du secteur public (et non du progrès de l'un et de la forte régression de l'autre) que dépend la performance globale de l'économie. L'OCDE (1993) souligne encore que "la réforme du secteur public est un élément important de l'ajustement structurel nécessaire pour rendre le secteur commercial compétitif sur les marchés internationaux". S'il en est ainsi pour les économies de marché développées de l'OCDE, on voit mal comment les économies en transition, sujettes à des programmes de stabilisation et d'ajustement structurel, échapperaient à la nécessité de réformer en toute urgence leur secteur public dans la perspective de s'intégrer davantage à l'économie mondiale.
2. On pourrait en chercher une justification du côté de la théorie de la croissance endogène associant l'infrastructure publique et l'initiative privée.

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B

- Des

restructurations

nécessaires

Les deux principales critiques adressées aux entreprises publiques en général, aux finnes d'Etat des pays de l'Est en paniculier, ponent sur leur manque d'efficacité et sur leur non-rentabilité. Certes toutes les entreprises publiques ne sont pas déficitaires, comme le montre la disparité de leurs perfonnances financières dans les pays en développement (BOUIN, MICHALET 1991), et il est des fonctions économiques et sociales qui sont assurées avec plus d'efficacité par le secteur public que par le secteur privé, comme la fonnation des adultes en France par exemple3. fi découle du caractère déficitaire de cenaines entreprises publiques soit un apport fmancier de l'Etat à l'aide de subventions récurrentes, contribuant à un déficit public à la longue insoutenable, soit un endettement croissant des entreprises publiques (y compris les unes vis-à-vis des autres) dès lors qu'on tente de les soumettre à un environnement plus marchand en durcissant leur contrainte budgétaire et en restreignant les conditions de crédit dans le cadre d'une politique de stabilisation. Le resserrement des contraintes de financement apparaît comme le facteur majeur de la nécessaire restructuration des entreprises du secteur public en général, et des entreprises d'Etat non privatisables rapidement dans les PECO plus spécialement. La réfonne du secteur public peut comprendre une grande variété de mesures: le mettre en concurrence avec le reste de l'économie, à supposer que celle-ci soit en régime concurrentiel, l'exposer à la concurrence internationale, mieux définir les droits de propriété de l'Etat-actionnaire pour lui pennettre de les exercer avec efficacité et responsabilité, introduire des critères de gestion similaires à ceux du secteur privé dans les entreprises publiques et dans cenains services publics, dégager les entreprises publiques d'une tutelle trop tatillonne et de l'assujettissement à des objectifs de politique économique étatique extérieurs à ces entreprises, restructurer leurs actifs physiques et assainir financièrement leurs bilans. Nous commencerons par examiner cette restructuration physique et financière des entreprises publiques qui est absolument urgente et indispensable dans les pays de l'Est, quels que soient par ailleurs le destin et le rythme des privatisations. L'un des arguments en faveur de la restructuration du secteur public

est justement qu'elle pennettra ou faciliterales ventes futures de cenains
actifs au secteur privé. fi est cenes discutable de confier à l'administration une décision (de restructurer) qui concerne les perspectives de survie de l'entreprise, d'autant que les fonds publics requis par la restructuration sont actuellement insuffisants dans toutes les économies en transition,
3. Pour une illustration claire, voir R. Prud'homme, mieux que le privé", Le Monde, 19 juillet 1994. "Quand le public fait

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saufl'ex-RDA. Mais l'alternative, à savoir transférer à des intérêts privés les actifs à restructurer, est un pari encore plus aléatoire: rien ne garantit que le repreneur privé préférera maintenir les actifs en activité plutôt que de les liquider, ou qu'il choisira de restructurer l'entreprise si cette restructuration risque de lui faire perdre son ancienne position de monopole (public).

1 - L'assainissement

financier

des entreprises

publiques

n est habituellement admis que les programmes de stabilisation ont eu quelques effets positifs sur les variables macroéconomiques de certains PECQ, bien que la réalité obseIVée ne permette pas de généraliser l'argument à toutes les économies en transition et surtout pas à tous les grands équilibres (ANDREFF, 1994c). Au niveau des entreprises d'Etat, on a pu constater, dans la plupart des PECQ, un double phénomène: des tentatives de s'ajuster aux nouvelles conditions créées par la politique de stabilisation (subventions réduites, crédit plus coüteux, contrainte budgétaire durcie) d'un côté, et de l'autre des pratiques de gestion prolongeant les comportements passés et permettant d'échapper partiellement aux rigueurs de la stabilisation, en particulier les arriérés de paiement et les dettes inter-entreprises. La conséquence en est à la fois que les indicateurs de rentabilité des entreprises d'Etat des PECQ, depuis 1990, n'ont pas grande signification4, et que les créances douteuses se multiplient dans les bilans des nouvelles banques commerciales (d'Etat ou privées) désormais chargées de délivrer les crédits aux entreprises, lorsqu'elles prêtent à des firmes d'Etat elles-mêmes en mauvaise santé financière. Bien évidemment, le facteur qui déclenche le plus souvent l'assainissement financier d'une entreprise publique est l'accumulation des dettes. Une première forme de restructuration financière consiste purement et simplement en une réduction du montant du capital de l'entreprise par soustraction du montant de sa dette, comme ce fut périodiquement le cas d'entreprises britanniques telles British Steel Corporation, National Coal Board et British Railway Board. Pour certaines entreprises d'Etat des PECQ, compte tenu d'une réévaluation réaliste de leur capital, la soustraction des dettes laisserait un solde négatif. L'annulation de la dette de l'entreprise publique peut aussi correspondre à son transfert au Trésor Public (solution mise en œuvre en Algérie en 1993 par exemple). Une telle procédure a le double inconvé4. Avant 1990, leur signification économique (par exemple pour allouer les ressources ou décider d'investir) était nulle ou biaisée par un système de prix distordus et par le poids relatif élevé des prix fixes et administrés dans le système de prix (ANDREFF. 1993d).

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nient d'alourdir la dette publique et de maintenir la conviction des dirigeants d'entreprises publiques que, comme avant, ils pourront continuer à accumuler des déficits et des dettes, le Trésor couvrant celles-ci ex post. A l'expérience, il semblerait que ce mode d'assainissement financier conduise à réserver un traitement indifférencié à toutes les entreprises publiques concernées, indépendamment de leurs spécifités industrielles ou financières (fonds de roulement, bilan fiscal, régularisations passées, etc.) et de leurs perspectives. En outre, tout se passe comme si des fonds étaient réalloués à des entreprises en difficulté et au détriment des entreprises financièrement saines et efficaces, comme par le passé dans les pays de l'Est. Une modalité très pratiquée d'assainissement financier des entreprises publiques, en particulier dans la plupart des PECO, est l'injection d'argent frais, permettant à chacune de régler ses dettes, en particulier les dettes inter-entreprises. Outre le danger inflationniste que comporte une telle création monétaire sans contrepartie immédiate, cette méthode laisse persister l'impression (et les anticipations des gestionnaires d'entreprises publiques) que la contrainte budgétaire pesant sur l'entreprise reste "lâche" comme avant la transition. Par conséquent, une fois les dettes remboursées, les entreprises d'Etat continuent à ne pas régler les factures, à s'endetter vis-à-vis de leurs fournisseurs et de leurs banques. Il faut recommencer une deuxième fois l'assainissement par injection d'argent frais et ainsi de suite. Certains PECQ en sont aujourd 'hui à leur troisième restructuration financière de ce type. D'autres, telle la Russie, préfèrent, malgré les discours sur la transition, continuer à fournir des aides et des subventions aux entreprises d'Etat en cours de privatisation, en attendant la mise en faillite, la fermeture, la liquidation et la restructuration de 2.000 entreprises annoncées pour la fin de l'année 1994 mais non réalisées. D'autres méthodes d'assainissement financier ont été proposées, tant que les nouvelles législations sur la faillite restent peu appliquées (sauf en Hongrie), dans la mesure où l'endettement des entreprises publiques propage des créances douteuses dans les bilans des banques créancières. Il s'agit alors de "nettoyer" les bilans des banques de ces créances douteuses. On retrouve ici la suggestion d'injecter d'un seul coup la masse de monnaie nécessaire à recapitaliser les banques. Ou, plus souvent, l'idée est de résorber les créances douteuses, en les convertissant en titres, en l'occurrence en bons du Trésor. La conversion de la dette en titres permet de limiter au minimum la création monétaire et les risques inflationnistes, contraires à la politique de stabilisation. L'effort d'assainissement financier doit néanmoins être poursuivi, et inclure à la fois les entreprises publiques et les banques. Dans toute la mesure du possible, il convient d'associer, pour chaque entreprise et chaque banque, dans un plan de redressement d'ensemble, les mesures de réhabilitation de l'appareil de production et le dispositif

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d'assainissement financier, chacun des deux aspects du plan rendant l'autre plus crédible. Il faut désormais financer en priorité des investisse'mentsintensifs (de productivité, de réhabilitation, rationalisation, modernisation) et non plus des investissements extensifs (d'extension des capacités de production). De son cÔté, le bon fonctionnement du nouveau système bancaire des PECQ est étroitement lié à la résolution du problème fondamental des créances douteuses dans le secteur des entreprises publiques, à la recapitalisation des banques et des entreprises restructurées, et au renforcement du savoir-faire bancaire. Si l'on n'apporte pas une solution aux problèmes des créances douteuses et de la recapitalisation des banques, alors les banques commerciales resteront sans incitation et sans les moyens financiers nécessaires pour procéder à une intermédiation bancaire en faveur du secteur privé en expansion. Elles seraient alors incapables de financer les projets justifiés des nouveaux clients et de se dégager de leur clientèle insolvable qui se trouve pour une large part dans le secteur public. Pour faciliter l'intermédiation bancaire, il faut trouver les moyens de rompre les relations traditionnelles entre les banques commerciales et leurs clients habituels (qui ont parfois créé eux-mêmes ces banques dans les PECQ), à savoir les entreprises publiques. Cette rupture exige d'élaborer une solution pragmatique au problème des créances douteuses qui soit à la fois crédible (et pour cela minimise le risque moral- "moral hazard") et radicale (rupture d'un seul coup et définitive). La meilleure des méthodes envisageables serait celle qui chercherait à la fois: . à utiliser l'information privée que les banques détiennent sur leurs clients habituels, en ce qui concerne les origines de l'endettement des entreprises, leurs capacités gestionnaires et leurs perspectives de développement, . à recapitaliser les banques, à un taux réduit appliqué à la dette annulée ou transférée à une Agence de consolidation, ceci afin d'inciter les banques à prospecter le marché pour de nouveaux prêts, y compris en vue de financer la croissance des activités du secteur privé,

. à préciser les droits de propriété existants sur les banques et les
entreprises endettées, tout en associant le personnel et les gestionnaires à

la définition du programme d'assainissement de leur banque ou de leur entreprise, et . à minimiser le coût budgétaire de la solution retenue pour l'assainissement financier de chaque banque ou entreprise afin d'élargir la marge de manœuvre financière de l'Etat De ce point de vue la formule adoptée en Pologne en 1993 semble être des plus heureuses en cherchant à résorber simultanément les dettes des entreprises publiques et les créances douteuses des banques commerciales. Le banquier (ou le principal banquier impliqué lorsque le client est endetté envers plusieurs banques) et son client surendetté sont

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invités à trouver un commun accord faute duquel l'entreprise serait liquidée ou mise en faillite. Un tel accord doit aboutir à court terme à une recapitalisation partielle de la banque - y comprisgrâce à une intelVention

de l'Etat -, au rééchelonnement d'une partie de la dette restante et à un transfert à la banque de droits de propriété sur les entreprises publiques assainies et restructurées. Les titres correspondants sont destinés à
alimenter un marché secondaire de nature à discipliner et à exercer indirectement un contrôle sur les gestionnaires des entreprises publiques. Dans cette procédure de conciliation entre banque et entreprise liées par des créances douteuses, l'Etat doit intervenir dans le processus d'assainissement en tant que régulateur et financier de la restructuration, mais à titre purement temporaire. L'intelVention de l'Etat devrait cesser grâce à la vente ultérieure de certaines entreprises ou banques. Dans tous les cas, il faut insister sur le fait que la restructuration financière nécessite des fonds pour rétablir les équilibres financiers des entreprises, financer les fonds de roulement et permettre l'accès aux importations, et finalement pour revenir à un bilan financier sain des entreprises publiques, condition sans laquelle la perspective d'une privatisation future par vente risque de rester un vœu pieux.

2 - Les restructurations de l'appareil de production
Le but principal de la restructuration industrielle (au sens large,
agriculture et selVices inclus) est d'assurer une réponse durable de l'offre à la stabilisation macroéconomique, puis à la relance de la croissance, dans une économie en transition vers une économie de marché plus flexible. La restructuration des entreprises publiques a donc un rÔle crucial dans tout le dispositif de la transition des PECQ et doit être le moyen fondamental, avant même la privatisation, de redéployer et de mieux allouer les ressources en réaction aux changements de prix relatifs et à l'élimination des restrictions quantitatives, dans le contexte de la formation des marchés financiers et du travail. La restructuration des entreprises publiques prend donc place dans un ensemble plus vaste de dispositifs de transition: promotion et soutien au développement du secteur privé, désengagement de l'Etat de son rôle de producteur, privatisation de certaines entreprises d'Etat, passage à une gestion plus commerciale et ressemblant à celle des entreprises privées dans les entreprises destinées à rester durablement dans le secteur public, création des institutions d'une économie de marché. Une restructuration industrielle radicale des entreprises publiques les engageant définitivement dans une logique d'économie de marché doit s'attaquer au démantèlement ou au démembrement de celles qui demeurent en position de monopoles (à l'exception des monopoles naturels) ou

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d'oligopoles restreints. Dans la majorité des branches industrielles des PECO, le degré de concentration est très élevé. Ce démantèlement des grandes entreprises d'Etat doit cependant prendre garde à ne pas casser des interdépendances techniques et des externalités positives entre certaines composantes de l'ancienne entreprise d'Etat. En sens inverse, bien que plus rares dans les PECQ, des entreprises n'ayant pas atteint la taille critique peuvent être regroupées, ou du moins certaines fonctions communes (approvisionnement, maintenance, marketing, etc.) peuvent l'être dans une unité commune, réalisant ainsi des économies d'échelle. Les "canards boiteux" de l'industrie des PECQ (ou d'ailleurs) ne sont ni privatisables en l'état, ni parfois même restructurables ; selon qu'ils ont ou non un potentiel de compétitivité, d'efficacité et de productivité pour l'avenir, il convient de les restructurer ou de les liquider. La restructuration des actifs physiques des entreprises publiques a avantage à s'appuyer sur des plans de réhabilitation préétablis, en commençant par les entreprises les "plus déstructurées", les plus intensives en travail (forts sureffectifs), les plus exportatrices et celles exploitant d'importantes ressources naturelles. Des financements sont à prévoir, le moins possible budgétaires et le plus possible bancaires (après assainissement financier des banques). Une telle restructuration ne se borne pas à réduire à court terme les déficits des entreprises publiques, mais doit au contraire définir une stratégie de restructuration, y incluant des considérations de spécialisation internationale, de qualité des produits et de positionnement sur les marchés d'exportation, éventuellement avec le concours d'une assistance technique étrangère ou conjointement avec du capital étranger. Il en est ainsi, en particulier, lorsque la faible efficacité de l'entreprise d'Etat en PECQ s'explique pour partie par une technologie déclassée ou dépassée, par une structure de la production qui ne correspond pas à la demande ou par une localisation inadéquate. Il y a lieu d'éviter des plans sectoriels de restructuration - toutes les entreprises d'Etat d'un même secteur ne sont pas viables - dont le risque de mise en œuvre technocratique est élevé, comme l'a montré l'expérience française de 1982-1984, et qui pourraient entretenir les anciennes pratiques bureaucratiques dans les PECQ. La volonté de conserver la maîtrise nationale d'une filière de production (France, naguère) ou de préserver l'indépendance économique nationale grâce au contrôle étatique de certains secteurs jugés industrialisants ou "moteurs du.développement" (Algérie avant 1986, par exemple) paraît désuète et irréaliste dans les conditions de l'ouverture vers l'économie mondiale et de la globalisation. Ceci n'exclut pas que l'Etat, en tant que stratège de la restructuration, non plus en tant que producteur, ait une vision d'ensemble du processus d'assainissement et de restructuration et il est même souhaitable qu'il la consigne dans une sorte de perspective (de plan ?) stratégique modulable

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dans le temps, tout le contraire de l'ancienne planification rigide et directive. La restructuration est à entreprendre au niveau de chaque entreprise publique, ou même au niveau de telle ou telle unité de production ou de distribution, une fois l'entreprise réorganisée, décentralisée, filialisée ou démembrée, et chaque fois que possible, à l'initiative de l'entreprise ellemême plutÔt qu'à celle d'une autorité de tutelle (fût-ce un Ministère de la Privatisation). La société mère, toujours transformée en société de capitaux (SA, SARL), peut éventuellement devenir une simple holding ou société de portefeuille; on a procédé par exemple ainsi au Royaume-Uni avec National Bus Company, British Airports Authority et National Rivers Authority, en préambule à leur privatisation. Ces diverses fonnules sont aussi apparues dans la plupart des PECQ, parfois affublées du nom de privatisations, ou comme méthode de préprivatisation, alors que pour nombre d'entreprises elles sont des formes durables de la propriété d'Etat restructurée, faute de pouvoir trouver un repreneur privé. Néanmoins, de telles réorganisations, qui clarifient et précisent la nature des droits de propriété sur les différents actifs publics, devraient être la précondition absolue à l'obtention des moyens financiers engagés par l'Etat dans la restructuration des entreprises publiques. Le recentrage sur un métier ou sur une activité spécialisée, tenté pour les groupes publics français de l'industrie chimique ou par Thomson abandonnant des activités déficitaires, est une modalité de restructuration assurément intéressante pour les firmes d'Etat des PECQ qui sont en général déspécialisées du fait de leurs stratégies passées de recherche d'autarcie et de protection

contre les pénuries en amont. Sous réserve qu'il ne s'agisse pas d'un
recentrage imposé d'en haut à l'entreprise publique. Il est clair que la restructuration des entreprises publiques exige des investissements de rationalisation, de réhabilitation ou de modernisation de l'appareil de production (des investissements intensifs) que les firmes d'Etat des PECQ ont régulièrement négligés pour des investissements d'extension de capacités de production, moins efficaces et le plus souvent inachevés. La restructuration du secteur public dans les économies en transition est donc l'objet, quel que soit le nom qu'on lui donne, d'une politique industrielle, plus ou moins animée ou coordonnée par l'Etat: réorientation des investissements de l'extensif vers l'intensif, des "canards boiteux" vers les entreprises qu'il est possible de réhabiliter et d'assainir financièrement, redéploiement et réorganisation des entreprises subsistant en propriété d'Etat, modernisation, rénovation de l'appareil de production, politique de Recherche-Développement (celle-ci largement délaissée dans les premières années de la transition) et préparation des éventuelles privatisations. Les outils d'une telle politique industrielle, en rupture avec l'ancienne économie planifiée, ne peuvent ni ne doivent prendre la forme de subventions, mais de nouveaux instruments finan-

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