Les finances des collectivités locales au Maroc

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L'étude des finances des collectivités locales au Maroc et des finances locales de manière générale essaie de mesurer de par les éléments strictement financiers comme les ressources, les dépenses et le cadre budgétaire et comptable, le degré d'autonomie réelle des collectivités locales à l'égard du pouvoir central et l'espace local. Elle tente aussi, en tant que nouvelle approche en la matière, de saisir dans sa globalité le fait financier local à partir de l'exemple marocain. Cet ouvrage s'adresse à tous ceux qui portent un intérêt à la gestion financière locale avec tous ses aspects : juridiques, techniques, économiques, sociologiques et politiques.
Publié le : mardi 1 février 2005
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EAN13 : 9782296389571
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Les finances des collectivités locales au Maroc
Essai d'une approche globale des finances locales

Histoire et Perspectives Méditerranéennes Collection dirigée par Jean-Paul Chagnollaud
Dans le cadre de cette collection, créée en 1985, les éditions L'Harmattan se proposent de publier un ensemble de travaux concernant le monde méditerranéen des origines à nos jours. Déj à parus Yves SUDRY, Guerre d'Algérie: les prisonniers des djounoud, 2005. Samya El MECHAT, Les relations franco-tunisiennes. Histoire d'une souveraineté arrachée. 1955-1964, 2005. M. FAIVRE, Conflits d'autorités durant la guerre d'Algérie, 2004. A. BENDJELID, J.C. BRULE, J. FONTAINE, (sous la dir.), Aménageurs et aménagés en Algérie: Héritages des années Boumediene et Chadli, 2004. Jean-Claude ALLAIN (Textes réunis par), Représentations du Maroc et regards croisés franco-marocains, 2004. Ali KAZANCIGIL (dir.), La Turquie au tournant du siècle, 2004. Ibtissem BEN DRillI, La norme virginale en Tunisie, 2004. Clément STEUER, Susini et l'O.A.S., 2004. Arnel BOUBEKEUR, Le voile de la mariée. Jeunes musulmanes, voile et projet matrimonial en France, 2004. Mohamed SOUALI, L'institutionnalisation du système de l'enseignement au Maroc. Evaluation d'une politique éducative, 2004. Camille RISLER, La politique culturelle de la France en Algérie (1830-1962),2004. Maxime AIT KAKI, De la question berbère au dilemme kabyle. Décompositions et recompositions identitaires en Afrique du Nord à l'aube du XXIe siècle, 2004. Mourad FAHER, Approche critique des représentations de l'Islam contemporain,2003. Taoufik SOUAMI, Aménageurs de villes et territoires d'habitants: un siècle dans le Sud algérien, 2003 Paul SEBAG, Une histoire des révolutions du royaume de Tunis au XVIr siècle, 2003. Pierre-Alain CLAISSE, Les Gnawa marocains de tradition loyaliste, 2003 Patrick KESSEL, Le peuple algérien et la guerre, 2003. Philippe CARDELLA, Notes de voyage à Chypre -Opuscule, 2003.

Jilali CHABIH

Les finances des collectivités locales au Maroc
Essai d'une approche globale des finances locales

L'Harmattan 5-7,rue de l'ÉcolePolytechnique 75005 Paris FRANCE

L'Harmattan Hongrie Kossuth L. u. 14-16 1053 Budapest

HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Degli Artisti, 15 10124 Torino ITALIE

cgL'Harmattan, 2005 ISBN: 2-7475-7942-5 EAN : 9782747579421

AITachés si tôt, tous, égrenés les uns après les autres, séparément ou ensemble, dans un intervalle si court, abandonnant malgré eux ceux qui les aimaient, bouleversés par le déchirement, pleurant leur départ à jamais. Désonnais, rien n'est plus à sa place, rien n'est plus comme avant, tout se passe comme si, la vie, sans eux, n'avait pas de sens. Mais, elle est là, comme toujours, se déroule, tristement monotone, tristement banale et insignifiante.

Toute collectivité* où les valeurs sont bafouées*, les repères confus, les éléments du renouveau balayés, précipite immanquablement sa propre désagrégation.

Qu elle soit une collectivité locale~nationale ou internationale. ...ow Qu'elles soient des valeurs morales, sociales ou politiques, c'est-à-dire conduite, de gestion, d~administration ou de gouvernement.

...

-

~

de

Introduction générale
Notion et problématique des fmances locales

Les finances des collectivités locales désignent, selon une définition étroite, les opérations de «paiement », d'« argent », de règlement, l'ensemble des recettes et des dépenses, ou encore l'exécution des droits et obligations financiers desdites collectivités. Selon une acception large, les finances des collectivités locales englobent toutes les activités ayant directement ou indirectement trait à l'ensemble des opérations financières de ces unités décentralisées: analyse des recettes et des dépenses, étude de la monnaie et de l'argent, moyens financiers, cadre budgétaire et politique financière (processus et programmation budgétaire, gestion administrative, financière et comptable, patrimoine, trésorerie, autofinancement et risque financier)l. De ce point de vue, les finances des collectivités locales seraient ainsi directement impliquées à la fois dans l'économie publique locale (économie financière, monétaire, infrastructure...)2, dans la sociologie locale (sociologie urbaine et rurale, acivisme et électoralisme financiers...)3, dans la géographie locale (ressources forestières, tertiaires ou tarifaires, électrification et adduction d'ea~ communes urbaines, suburbaines ou rurales...)4, dans l'histoire

1..Les moyens fmanciers comprennent les ressources, les dépenses et la trésorerie, le cadre institutionnel: le budget~ la comptabilité et l' administration fiscale~ et la politique f'mancière : l'organisation, l'exercice ainsi que l'orientation du pouvoir financier local, cf pour plus de détails 1. Chab~ Les aspects financiers de la décentralisation territoriale au Maroc, thèse, Paris, 1993 ; G. Fomerand, L'audit des C. L. en France et dans les pays francophones, LGDJ, Paris, 1991; M. Bouvier, Les finances locales, LGDJ, SC00., 1998 ; 2... Guerrier, D. Bauchard, Economie financière des C.L., A. Colin, Paris, 1972. P. 3... C. Ducros, Sociologie financière, PUP, Paris, 1982. J. 4. V. P. Pascon, Le Haouz de Marrakech, thèse, Paris, 1975 ; M. Sabraoui, La fiscalité et l'aménagement régional: le cas du Maroc, DES, ENAP, 1984 ; F. Clerc, Le financement de l'agriculture marocaine, BESM, 1959 ; C. Gruson, 1. Cohen, Tarification des services publics locaux, La Documentation Française, 1983 ; M. Bouvier, Finances locales, LGDJ, 3céd., 1995. 7

locale (organisation financière berbère, makhzénienne, sous le
protectorat. 5 . .) .

Elles seraient aussi nécessairement solidaires d'autres catégories de finances appartenant à la même famille qu'elles, comme les finances de l'Etat, les finances des entreprises et établissements publics6, les finances de la sécurité sociale, les finances de la société internationale. L' « ubiquité» et la quantification des finances locales font d'elles le paramètre fondamental pour toute étude objective de ces unités

décentralisées7. Ainsi l'étude de cette institution locale aussi variée
soit-elle et sous toutes ses formes (décentralisation, self-government, selbstverwaltung, risorgimento, aI-Iamarkaziya...)8 a-t-elle régulièrement fait appel à l'élément financier pour déterminer la nature et l'authenticité de ladite institution locale. En conséquence l'élément financier, en raison de sa valeur franchement explicative du degré de différenciation des collectivités locales d'un Etat à l'autre et de leur niveau réel d'autonomie financière, a souvent occupé une place primordiale dans la théorie
5_

V. A. Laraoui, L 'histoire du Maghreb, F. Maspero, 1970 ; G. Camps, Aux origines de la Berbérie, rites et monuments funéraires, Paris, 1961 ; E. MichauxBellaire~L'organisation des finances au Maroc~ Archives marocaines, vol. xr, n° 2, 1967; R. Montagne, Les Berbères et le Makhzen dans le sud du Maroc, Paris, Alcan, 1930; S. Ben Bachir, L'organisation administrative locale au Maroc, thèse, Lyon, 1969. 6. V. P. Amselek, Le budget de l'Etat sous la pe République, LGDJ, 1967 ; M. Paul, Les finances de l'Etat, Economica, 1981 ; M. Loze, Finances publiques marocaines, les finances de l'Etat, éd. La Porte, Rabat, 1973 ; M. Virally, L'ONU d'hier à demain, éd. Le Seuil, Paris, 1961 ; P. Guillen, Les milieux d'affaires et le Maroc à l'aube du xr's. Revue historique, avr. 1963, p. 397 ; R Poidevin, Finances et relations internationales 1887-1914~ A. Colin, Paris, 1970 ; A. G. Delion, L'Etat et les entreprises publiques, Sirey, 1959 ; B. Rahoui, Le secteur ~ubliC dans l'économie marocaine, 3e cycle, INS~ Rabat, 1979. - V. P. Amselek, Les aspects financiers de la décentralisation en France, Rev. Adm, 1979 ; P. M. Gaudemet, Les aspects financiers de la régionalisation en Europe, DF, Paris, 1974 ~1. Chabih, Les aspects financiers. .., ibid. 8_ V. G. LangrO<LLe gouvernement local, fondement ou apprentissage de la démocratie, RIHPC n° 3, 1952, 2esérie; S. Flogaïtis, La notion de décentralisation en France, en Allemagne et en Italie, thèse, Paris, 1979 ; F. Ben Achour Moussa, La notion de lamarkaziya, son succès et ses limites, AAN, 1977, p. 345 ; Kh. Kabbani, Al lamarkaziya et le problème de son application au Liban, préf. de Salim Hoss, Beyrouth, Oucidâl, 1981.

8

de l'institution locale9. Théorie qui, en approfondissant, par ailleurs, la dimension financière de cette institution, c'est-à-dire par la considération dans son ensemble des moyens financiers, matériels et humains compris, du cadre budgétaire et comptable, de la politique, de l'économie, comme composante détenninative à côté des autres composantes, sociologique, géographique, historiquelO de cette institution locale, parvient à réhabiliter, et par le fait même à ériger, cette collectivité territoriale en unité à part entière, au même titre que l'Etat, l'entreprise ou le ménagell. Ains~ les collectivités locales ont-elles aujourd'hui en tant qu'opérateurs de proximité un rôle important à jouer en matière de développement durable local (infrastructure, aménagement du territoire, services publics locaux, écologie, investissement, emploi, rapprochement de l'administration des administrés, démocratie Iocale)12. Cependant un tel rôle ne saurait être pleinement assumé sans la réalisation et la coexistence de ces trois éléments qui sont d'ailleurs indissociablement liés: la responsabiIisation et la motivation des ressources humaines locales, une relative décentralisation politique,
9. M. Poisson, Audit et collectivités territoriales, PUF, 1989 ; G. Fomerand, L'audit des C. L..., Revue FFP n° 13, Finances communales et décentralisation, n° 30, Trésorerie et endettement des collectivités locales; E. Schell, La privatisation des services publics locaux, Conférence sur la gestion et le financement de la décentralisation, Abidjan, sept. 1989 ; B. Théret, Endettement, fiscalité et équipements collectifs, Statistiques et études financières, n° 29, 1977. 10_ v. J. Chab~ Réflexions sur la décentralisation et sa place dans le processus graduel des modes d'organisation du pouvoir dans les sociétés globales, Marrakech, 1998. Il. La comptabilité nationale distingue en général six unités institutionnelles: sociétés et quasi-sociétés non financières (établissements publics, sociétés d'économie mixte, sociétés privées, syndicats patronaux, sociétés de course, associations de tourisme sociaL hôpitaux privés non lucratifs), institutions financières (établissements de crédit, gestionnaires de portefeuilles, agents de change, organismes de placement collectif en valeur mobilières: SICA V, Fonds communs de placement, sociétés d'investissement), entreprises d'assurance, administrations publiques (Etat, C.L.~ S.S.) administrations privées (cuItes, syndicats de travaillems, comités d'entreprises, partis politiques, fondations à caractère humanitaire), ménages (entreprises individuelles comprises), v. Comptes et indicateurs économiques, Rapport sur les comptes de la Nation, 1999, INSEE. 12. P. Guerrier, D. Bauchard, Economie financière des collectivités locales, A. Colin, 1972; J. C. Ducros, Sociologie financière, PUF, 1982; P. H. Derycke, G. Gilbert, Economie publique locale, Economica, 1988 ; B. Fustier, Etude empirique sur la notion de région homogène, 1978; A. 1. Khintchine, Desserte d'un grand nombre d'usagers, Dunod, Paris, 1969 ; 1. Chab~ Les aspects financiers... , op. ci!. 9

et enfin une réelle autonomie financière, autrement dit, un personnel compétent et responsable, une autonomie de décision et on une autonomie financière, ce que 1~ peut résumer en tennes de politiques publiques en gouvernance locale13. S'agissant des aspects financiers, objet principal de la présente étude, force est de constater que ceux-ci épousent nécessairement la réalité profonde de l'Etat où ils sont implantés, laquelle réalité est nécessairement pluridimensionnelle. Désormais la problématique est clairement posée: elle consiste à étudier la réalité financière locale dans sa globalité, c'est-à-dire dans toutes ses composantes: géographique, historique, économique et sociologique. Donc notre approche en la matière consistera à aborder les finances locales au Maroc globalement, c'est-à-dire situées dans leur environnement, quant au point de vue, et selon un ordonnancement intégrati( quant à la méthode utilisée.

On aura ainsi la disposition suivante: Chapitre Chapitre Chapitre Chapitre I: II : ill : IV : Géographie des finances locales Histoire des fmances locales Economie des finances locales Sociologie des finances locales

13 J. Chab~ Les aspects financiers..., ibid. A. Ouezzani, La gestion municipale, _ MDES, Rabat, 1981 ; Etudes de finances publiques, Mélange P.M. Gaudemet notamment p. 503-597 ; 1. P. Gaudin, L'action publique, Sociologie et politique, Dalloz, p. 47-79; Etre gouverné, études en l'honneur de Jean Leca, Presses de Sciences Politiques.

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Chapitre I : Géographie des finances locales marocaines
Situé à l'Ouest de L' Aftique du Nord avec une très longue façade sur l'océan Atlantique: plaines côtières des régions du Gharb et de Sous, le Maroc oille des paysages variés. TIest, au nord, un pays au relief très montagneux: chaîne du Ri£: massif de l'Atlas. Grâce à son altitude, sa latitude et ses reliefs, le Maroc est plus 8lTosé que le reste du Maghreb. Les trois chaînes de l'Atlas (Moyen-Atlas, HautAtlas, Anti-Atlas) fonnant un véritable château d'eau avec de longs oueds permanents coulant vers l'Atlantique (Bou Regreg, Oum Rebia, Sebou, Sous, Tensift) et vers la Méditerranée (Moulouya) ; leurs cours sont régularisés par la construction de grands barragesréservoirs dont la réserve totale et le taux de remplissage, qui peuvent varier, selon le taux de pluviométrie, du simple au double, sont respectivement de 9 119 millions de m3 et 79 % en 1997 et de 6 345 millions de m3 et 55 % en 1998, permettant l'irrigation de larges périmètres profitant essentiellement à de grandes plantations d'agrumes spécialisées dans les cultures d'exportation. Le Maroc est plus étendu que la France, puisque sa superficie est actuellement de l'ordre de 716 000 km2 grâce à la récupération des territoires du sud dont la superficie est de 266 000 km2. fi est composé à plus de 60 % par des zones désertiques et arides au sud (Sahara) et à l'est (Région Orientale), et n'a que deux voisins: à l'est l'Algérie, au sud la Mauritanie, et abrite deux enclaves espagnoles dans son propre territoire: Ceuta et Melilla. Le climat quL selon Max Sorre (Les fondements biologiques de la géographie humaine, 1943, in P. George, Dictionnaire de la géographie, Paris, PUF, 1974, p.79 ), est « l'ambiance atmosphérique constituée par la série des états de l'atmosphère au-dessus d'un lieu dans leur succession habituelle» ou, selon Le Petit Robert, l' « ensemble des circonstances atmosphériques et météorologiques propres à une région du globe» trouve toute sa force dans la géographie du Maroc, puisqu'il s'exprime selon les régions de manières différentes. II est méditerranéen au nord, avec des hivers relativement froids et humides et des étés chauds et secs, océanique à faibles variations Il

thenniques sur la façade atlantique; de montagne, avec humidité et précipitations, dans la région du Rif et de l'Atlas; sahélien, avec chergui ou sirocco, dans le sud; désertique, aride, dans le Grand Sud et semi continental, avec de grands écarts de températures, et des variations des masses d'air, dans l'est. Le secteur primaire (agriculture, forêt, pêche) et particulièrement l'agriculture (cultures de céréales, élevage) est très tributaire des aléas météorologiques dont l'impact trop grand sur la croissance et l'effet sur les récoltes peut provoquer des écarts de croissance jusqu'à 19 points d'une année sur l'autre, donnant ainsi une idée fausse de la situation réelle du pays; puisqu'il varie, de ce fait, entre 10 % et 20 % du PNB et occupe 40 % environ de la population active. La pêche rapportée à la populatio~ soit 26 kg par habitant, représente pour les captures globales entre 1 200 000 et 1 800 000 tonnes, soit 600 000 tonnes péchées par la flotte marocaine et 600 000 à 1 200 000 tonnes pêchées par la flotte étrangère. L'exportation de poissons (en conserve ou congelés) et des sousproduits (poudre, farine de poissons) représente 8 % de l'ensemble des exportations. Le secteur secondaire constitué principalement par les mines (phosphate, argent, plomb, charbo~ cuivre), l'industrie de transformation (transfonnation du minerai de phosphate en produit pur et en ses dérivés: acide phosphorique et engrais chimiques) de Khouribga, de Youssoufia et de Bou Craa, l' agroaIimentaire et le textile, représente 31 % du PNB et occupe 23 % de la population active. Le secteur tertiaire, c'est-à-dire les services de manière générale, où le commerce, l' administratio~ les professions libérales et l' artisanat de façon détaillée, représente 49 % du PNB et occupe 38 % de la population active. Cette diversité dans la géographie tant physique qu 'humaine du Maroc, affectant à la fois l'espace régional, urb~ rural et social, n'a pas été suffisamment prise en compte, bien souvent, quant à la géographie financière locale et ce aussi bien par le législateur que par le chercheur. 12

Car la géographie des finances locales marocaines ne saurait être réductible à une vision « monothéiste» du législateur, ni à des représentations «manichéistes» du chercheur. Elle est complexe, . . 14 composite et contmue . Bien que le texte de la loi relatif à l'organisation communalelS dispose dans son article 1eral. 2 que les communes « sont divisées en communes urbaines et en communes rurales »16, la volonté du législateur néanmoins est d'unifier le régime juridique applicable à ces entités territoriaIes17. Cette unifonnisation escamoteuse de différences, thèse légiste, apparaît aussi bien dans l'organisation administrative qu'en matière financière et fiscale18. Les représentants de la seconde thèse se sont toujours arrangés pour plier la réalité marocaine, en dépit de sa complexité, à leurs schèmes manichéens; en la scindant en catégories opposées, lesquelles sont traitées dans une dynamique dichotomique, voire conflictuelle. Ainsi, on a pu constater, suivant des approches historique, politique, géographique, économique, juridique et financière la contraction du vécu marocain en antagonismes: Arabe / Berbère,

14_Une société dite « composite» est une société où la formation économique et sociale est le produit d'un brassage de plusieurs modes de production: capitaliste, makhzénien (caïdal compris), féodaL tribal, patriarcal, mode de production sacrosaint des chorfa et zawiya; v. P. Pasc~ La formation de la société marocaine, BES~ 1971 ; N. Bouderbala et P. Pascon, Le droit et le fait dans la société composite, BESM, n° 117, 1970. 15. Les provinces et préfectures au nombre de 49 au départ et de 61 aujourd'hui (2004) sont plutôt, en raison de la prépondérance des éléments déconcentrés (caïds, pachas, gouverneurs, walis), des collectivités centralisées que des unités effectivement décentralisées, v. paragraphe suivant. 16. Dahir portant loi n° 1-76.583 du 30-9-1976, B. O. n° 3335 bis du 1-10-76, p. 105 ; v. dans le même ordre d'idées A. Benjello~ Analyse du dahir du 30 sept. 1976 relatifà l'organisation communale, RJPEM, n° 3, 1977, p. 249. 17.A. Sedjari, Les structures administratives territoriales et le développement local au Maroc, thèse, Rabat, 1981, p. 75 ; M. Rousset, et al., Droit administratif marocain, 4e 00., Rabat, 1984, p. 190 ; M. El Yaâgoubi, Le droit administratif marocain, t. 1, Rabat, 1987, p. 83. IS. Dahir portant loi n° 1-76-584 du 30-9-1976 relatif à rorganisation des finances des collectivités locales et de leurs groupements, B. O. n° 3335 bis du 1-10..76, p. 1057 ; une seule exception à cette uniformité de l~organisation communale concerne le président du conseil communal de Rabat. Les attributions de celui-ci sont exercées par le gouverneur (autorité centralisée), art. 67 du dahir de 1976.

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Bled-es-siba / Bled-el-makhzen19, «Maroc utile / Maroc inutile », secteur traditionnel/secteur moderne, ville/ campagne et le rôle prédateur de la première, communes rurales / communes urbaines, . 20 communes fIChes / communes pauvres, etc. La géographie du Maroc en général, et celle des finances locales en particulier, ne sauraient s'accommoder d'une vision monothéiste ou manichéenne. Elles sont composites et continues. Composites dans le sens où elles intègrent plusieurs réalités. Continues, dans la mesure où les différentes réalités composantes de l'ensemble géographique sont extrêmement imbriquées les unes dans les autres. Et le dualisme conceptuel urbain / rural ne saurait rendre compte de la réalité financière et fiscale des collectivités locales marocaines,
19 Bled-es-siba et Bled-el-makhzen sont deux catégories juridiques créées par le _ pouvoir central précolonial qui qualifiait ainsi les tribus qui reconnaissaient son autorité politique (Bled-el-makhzen) ou celles qui la niaient (Bled-el-siba) ; v. A. Laroui, La notion de territoire, in Lamalif, n° 74 ; M. Naciri, Pouvoir de
commande1l1£nt,
20_

espace roral et modernisation du Maroc, in Etat, pouvoir et

espace dans le Tiers-Monde, PUP, 1977, p. 65.

Cet antagonismetrouve ses originesdans l'état précolonialavec l'opposition de

Bled-es-siba et Bled-el-makhzen. Les ethnologues, sociologues et hommes politiques de la colonisation ont opéré dans la même optique avec l'opposition entre les Arabes et les Berbères, entre le « Maroc utile» et le « Maroc inutile» ; nos chercheurs actuels n'arrivent pas encore souvent à se débarrasser de cette conception dualiste. Cf D. Ben Ali, Essai d'analyse de la formation économique et sociale marocaine, thèse, Grenoble, 1977 : l'auteur scinde f'espace en deux entités: B.S B.M. ; A. Belel, A. Agourram, Les problèmes posés par la politique agricole dans une économie dualiste, BESM, 1984 ; M. Bentahar, Que faire des médinas, BESM, n0118, p. 120; l'auteur parle du conflit des concepts (Maghrébins / Européens) ; M. Rousset, L'aménagement du territoire et la régionalisation au Maroc, BIIAP, n° 31, 1974, p. 55. S'agissant de l'opposition entre la ville et la campagne et le rôle exploiteur et prédateur de la ville, cette position a déjà été celle de K. Marx dans L 1déologie allemande, et dans Le capital, de Henri Lefebre dans Le droit de la ville, de M. CasteIls dans La question urbaine. En ce qui concerne le Maroc, cf A. Sedjari, Les structures administratÏves... op. ci!. p. 75 ; K M. Ouriachi, La campagne marocaine: exploitation économique et marginaUsation sociale, thèse, ERESS, Paris~ 1981 ; v. aussi Al Assas n° 46, oct- novo 1982. Pour ce qui est de la dichotomie rural/urbain, communes rurales / communes urbaines, communes riches / communes pauvres, etc., voir A. Sedjar~ ibid., p. 74; M, Rousset, D. Basri, A. BeIhaj, 1. Garagnon, Droit administratif marocain, op. cil. p. 190 et S. M. El Yaâgoubi, Le droit administratif marocain, op. cit. p. 83 ; F. El Kbir, Le régime financier de la commune marocaine, op. cit. p. 139; A. B. Zemrani, La décentralisation à l'épreuve des finances communales, in RMFPE, 1988-1989, p. 59.

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combien com~lexe, pour ne considérer que ce biais, objet de la
présente étude
1.

Les deux fonnules : communes rurales et communes urbaines sont vagues et insuffisantes. Vagues, tout d'abord, parce que d'une part les concepts d'« urbain)} et de «rural» peuvent embrasser des réalités aussi multiples qu'hétérogènes (habitat rural, village, bourgade, bourg, commune rurbaine, cité, ville... )22.D'autre part, il est difficile de dire quand finit le rural et quand commence l'urbain (urbanisation lâche des zones rurales loin des villes ou à proximité des villes (rurbanisation), canton, demi-canton, division temtoriale, ~ division cadastrale, agglomérations urbaines. .. )23 Insuffisantes ensuite, parce que, au delà de la différenciation qui caractérise chacune des deux catégories et leur interpénétration réciproque24, l'on trouve des formes intermédiaires d'habitat que

21_P. Pasco~ La main d'oeuvre et l'emploi dans le secteur traditionnel, BESM n° 123, 1971, p. SI ; le même auteur, Le Haouz de Marrakech, thèse, Paris, 1975 ; H. Van der Kloet, Inégalité dans les milieux ruraux, Institut de Recherche des Nations Unies pour le Développement Social~ Genève, 1975; F. Navez Bouchanine, Cours de sociologie rorale et urbaine, Faculté de Droit de Fès, 1983 ; L. OussaIah, Maroc utile / Maroc inutile')Approche méthodologique de la stnlcture spatiale de l'économie marocaine, Rev. Droit et Economie, 1985, p. 77; 1. Berque, Maghreb, histoire et sociétés, 00. Duculot, SNED Alger, 1974, p. 18. 22_ L~hétérogénéité des modes de production d'une société composite donnée ne saurait empêcher leur continuité, v. P. Pasco~ La main-d'oeuvre et l'emploi dans le secteur traditionnel, article précité. p. 127. 23_ fi faut bien s'entendre sur la notion d'urbanisation dans les pays sousdéveloppés en général et dans le Maroc en particulier. En effet, celle-ci est départagée entre deux grandes tendances: la première conçoit l'urbanisation comme une action volontariste menée sur un milieu donné afm de le transformer en un espace urbanisé. Ainsi l'urbanisation, pour le discours dominant, est perçue comme un mouvement de croissance de populations vivant dans les villes et de multiplication des centres urbains. La seconde, et c'est le point de vue des sociologues, perçoit l'urbanisation comme un processus de transformation qualitative et quantitative de la société dans sa globalité (F. Navez Bouchanine, Cours de sociologie rurale et urbaine, op. cil.). Ensuite, il existe plusieurs formes intermédiaires entre le rural et l'urbain: ruralisation de l'urb~ urbanisation squelettique du rural ou le problème des centres dits d'urbanisation primaire, douars-urbains ou urbanisation dite «sauvage », etc. : J. Hensens, Enquête nationale sur 1'habitat rural traditionnel au Maroc, BESM, n° 118, 1970, p. 99; le même auteur, Où vont l'urbanisme et l'architecture au Maroc? ; M. Bentahar, Vie quotidienne en banlieue marocaine, BESM, n° 147-148~ p. 47 et 117. 24. F. Navez Bouchanine, Cours de sociologie rurale et urbaine, op. cit. 15

})26ou l'on qualifie de «douars-urbains })25,de «douars-spontanés d'habitats « semi-urbains »27. En partant de simples constatations géomorphologiques nous dirions que la géographie des finances locales marocaines ne saurait, pour être plus proche de la réalité, se contenter de cette distinction sommaire: finances locales rurales / finances locales urbaines. Notre typologie géographique des finances locales tentera de rendre compte de la réalité financière et fiscale des collectivités territoriales dans leur ensemble à partir de la réalité globale. Nous préférerons ainsi utiliser la terminologie «ensemble rural»~ «ensemble semi-urbain », « ensemble urbain ». De la sorte nous soulignerons non seulement la différenciation catégorielle qui caractérise chaque ensemble28 mais aussi leur continuité et complexité29.

25 J. Hensens~ Où vont l'urbanisme et l'architecture au Maroc? art. préc. p. 119. _ 26. A. Assermo~Marrakech et ses douars spontanés~ BESM~ n° 118~1970. 27_ Nous qualifions ce type intermédiaire d'habiter de semi-urbain; le type d'habiter des douars d'El Merja dans la banlieue de Fès (préfecture de Zouagha Moulay Yacoub) est significatif à cet égard. Par ailleurs nous regrettons le fait que certains sociologues défmissent l'espace rural à partir de critères et concepts urbanistiques : monde rural peu ou pas urbanisé~ monde rural pénétré par l'urbanisation (F. Navez Bouchanine, Cours de sociologie rurale et urbaine, op. cit.) car nous estimons que la société rurale, pour être mieux connue, doit être appréhendée à partir de sa propre réalité. La notion de «ruralisme» développée par certains sociologues cadre mieux cette réalité (J. Dethier~ 60 ans d'urbanisme au Maroc, l'évolution des idées et des réalisations, BESM~n° 118, 1970, p. 5). 28_ P. Pascon, Le Haouz de Marrakech, thèse, Paris, 1975; H~ Van er Kloet, Inégalités dans les milieux ruraux, Institut de Recherchesdes Nations Unies pour le Développement Social, Genève, 1975 ; M. Naciri, Pouvoir de commandement, espace mral et modernisation au Maroc, in Etat, pouvoir et espace dans le TiersMonde, Paris, PUP, 1977, p. 65 ; F. Navez Bouchanine, Cours de sociologie rurale et urhaine, op. cil. M Naciri,Inégalilés...op. cit. BESM, 1978~p. 193. 29_ 1. Dethier~ 60 ans d'urbanisme au Maroc, A. Asserm~ Marrakech et ses douars spontanés, M. Bentahar~ Constrnire avec le peuple de Hassan Fathy, in BES~ n° 118~ p. 5~ 81 et 123; S. Mouline, La ville et la maison arabomusulmanes~ J. Hensens, Armature urbaine, évaluation des grands pôles urbains du système national, B. Ghermani et 1. Pegurier, Profils socio-économiques urbains du Tensift, M Jole~Les villes et la politique de recherche française au Maroc, BESM, n° 147, p. I, 15, 65 et 149 ; Urbanisation d'un bidonville: Bor} Moulay Omar~ Meknès, BESM, 1959, p. 255 ; 1. Pegurier~ L'intégration urbaine dans le sud-ouest marocain, BES~ 1976, p. 133 ; R. Aujar~ Problème de l'habitat nlraI dans la province d'Agadir, BESM, 1957-1958; M. Allaoui, Transformations dans un village de l'Anti-Atlas, BESM, 1979, p. 23. 16

Section I : Géographie

rurale des finances locales

Dans l'ensemble rural, les structures financières et fiscales des collectivités décentralisées, leurs nature et productivité sont fonction de plusieurs variables. Il s'agit tout d'abord du milieu physique. En effet, les données biocIimatiques (sécheresse de f'atmosphère, intensité de l'insolation, faible ou forte hygrométrie, brutalité et / ou rareté des précipitations, etc.) et la structure géologique des terres (nature des sols) tant du point de vue pédologique et agrologique (couverture végétale, terres arables ou incultivables, érosion aquatique ou éolienne, etc.) que du mode d'irrigation (irrigation pluviale quand elle existe, grande hydraulique ou petite et moyenne hydraulique) ont une grande influence sur le rendement économique, donc fiscal de ces collectivités et sur leur comportement dépensier30. Vient ensuite le potentiel fiscal et la superficie de matière imposable: superficies forestière, cultivée, superficie du parcours, effectif du cheptel, importance des souks hebdomadaires, circulation des biens et prestations, urbanisation, pénétration des flux

P. Pasco~ Agriculture, faillite et perspectives., Lamalif n° 145., 1983; R Dumont., Les irrigations à travers le monde et au Maroc., et La te"e et l 'homme en Haute Moulouya., BES~ 1960-1961~ respectivement., p. 267 et 281 ; S. Amin., Le Maghreb moderne., éd de Minuit., 1970.,p. 9 et s. F. Oualalou., Propos d'économie marocaine., SME~ Rabat., 1980.,p. 207 - 208 ; J. C. Martinez., P. di Malta., Droit budgétaire., p. 479 et s. M. Naciri., L'aménagement de l'espace territorial au Maroc: lieux d'autonomie et centralisation étatique, A. Claisse, Stratégies d'aménagement et supports sociaux au Maroc, AAN., 1983.,respectivement p. 225 et 243 ; G. Nicolas, Essai sur les struchlres économiques et sociales des tribus Chaouia., BESM., 1962-1963, p. 41 ; B. Badie., Le développement politique, 4e éd., coll. Politique comparée, éd. Economica., 1988, p. 147 et s. M. Rousset, L'aménagement du territoire et la régionalisation au Maroc, BIIAP, n° 31, 1974, p. 479 ; A. Miaoui, Le développement économique mral du Rif occidental: un modèle d'administration de mission, DES, ENAP, 1984 ; M. Sahraoui, La fiscalité et l'aménagement régional... ibid. Iff Colloque national sur les collectivités locales, Meknès, 1986; 1. C. Santucci, Chronique marocajne~ AAN, 1983, p. 807; L. Jaidi, Chronique marocaine, AAN, 1980., p. 637 ; F. Ghilès, Note sur l'endettement international des pays du Maghreb, AAN, 1982, p. 453 ; B. Munier, L'économie marocaine en 1966, AAN, 1966, p. 401; M. Maataoui, Régionalisation et développement: cas de l'économie marocaine, DEA, Paris I, 1978; H. El Malki, Le développement intégré de l'ensemble économique arabe, RJPEM, n° 1, 1976, p. 159.

30_

17

monétaires, établissements de crédit, etC.3ILe taux de productivité de cette variable est en étroite corrélation avec le milieu physique. La troisième variable enfin est relative au nombre de contribuables et à leurs facultés contributives. Car ce sont les activités de ceuxCi32qui forment les structures économiques et financières de la collectivité considérée: répartition et densité de la population, mode de faire--valoir~techniques de production et mode d'exploitation prédominan~ systèmes de tenure des terres, etc.33L'influence de cette variable sur la conduite budgétaire de la collectivité concernée, tant en ce qui touche ses ressources et ses charges que sa capacité d'endettement, est indubitable34.

31. La forêt marocaine, La société marocaine pour le droit de l'environnement, 1988, éd. Afrique Orient, M.Ellatifi, La forêt source d'énergie, Al Assas, n° 35-36, 1981, Au secours de la forêt marocaine, Al Assas, n° 41, 1982 ; Ir Colloque national sur les C. L.~ Raba~ 1979~p. 253 et 261 ; M. Nacir~ Etat, pouvoir et espace dans le Tiers-Monde, p. 83 ; A. Ben Amour, Intermédiation financière et développement économique du Maroc~ éd Maghrébines~ p. 291. 32 Avec les autres variables, bien entendu. _ 33 _ Le système agraire au Maroc présente une extraordinaire diversité de statuts et de régimes juridiques: les grandes catégories les plus évidentes sont les terres makhzéniennes (domaniales), les terres de jemaâ (terres collectives inaliénables appartenant à des communautés tribales), les terres Melk (propriété privée), les terres guich (la propriété éminente de cette catégorie revient au Makhzen et l'usufruit est acquis à des tribus guenières comme Chrarda, Oudaia, Ouled Jamaa, Cheraga etc., les afftanchissant de tout impôt en échange du service militaire), les terres habous (fondation pieuse), et enfin « la fuma», (la ferme), d'origine coloniale~ et gérée selon les méthodes capitalistes. Celle-ci subsiste toujours sous différentes formes: v. J. Dresc~ R Dumont, J. Berque, J. Marthelot, Y. Goussault~ M. Ben Bar~ RéfOrme agraire au Maghreb, F. Maspéro~ Paris , 1%3 ; A. Grar, Les stnlctures agraires dans la Chaouïa (Ouled Satti), BES~ n° 117, 1970, p. 41 ; G. Lazarev, Les concessions foncières au Maroc, BESM, n° 123, 1971, p. 43 ; P. Pascon~ Considérations préliminaires sur l'économie des exploitations agricoles familiales, RJPEM n° 3, 1977, p. 75 ; F. Navez Bouchanine, Cours de sociologie rurale et urbaine, op. cit. P. Pasco~ N. Bouderbal~ M. Chraïbi, La question agraire au Maroc~ BES~ n° 133~ 1971 ; G. Fay, Les conditions d'un véritable développement rural, BESM, n° 132, 1976, p. 121 ; F. Clerc, Le financement de 11agriculture marocaine~ BESM, 1959~p. 393. 34_ M. Sahraoui, La fiscalité et l'aménagement régional... op. cit. P. di MaI~ Droit budgétaire, op. cit. p. 479 ; A. B. Zemrani, La fiscalité face au développement économique et social du Maroc, Rabat, 1982, p. 60 et 109 ; Kh. Jarmouni, Le système fiscal communal, ENAP, 1978, p. 3 ; A. Alda, La décentra/isahon à l'épreuve: cas de la ville de Salé~Rabat, 1980, p. 32 et s. 1. Atoubi, Les ressources financières locales, ENAP, 1987, p. 57 et 73.
~

18

Eu égard à toutes ces considérations, la typologie géographique des finances locales dans l'ensemble ruraI se répartit en deux grandes zones: finances locales des zones agrologiques et d'élevage, finances locales des zones forestières et pastorales.

~ 1 : Finances

locales des zones agrologiques et d'élevage

Les finances locales des zones agrologiques se subdivisent ellesmêmes en trois régions: finances locales des régions humides et subhumides, finances locales des régions arides et semi-arides, finances locales des régions sahariennes et présahariennes. Chacune de ces trois régions a ses particularités, ses besoins prioritaires et un type de ressources propres qui lui rapporte davantage. Toutefois, faute d'investigations élargies de ces trois types de régions, nous nous en tenons pour le moment à quelques exemples qui restent tout de même très significatifs. En effet, les ressources propres de la zone agrologique et d'élevage proviennent essentiellement de deux types d'imposition: la taxe d'abattage d'animaux et les droits perçus sur les souks hebdomadaires. Le rendement de ces deux taxes reste tributaire du potentiel agricole, des aléas de la climatologie et des besoins réels de chacune des trois régions35. Aussi les communes rurales agrologiques et d'élevage de la région de Fès notamment la préfecture de Fès et la province de My Yacoub, par exemple, qui sont une cinquantaine: Ouled Tayeb, Sidi Harezem, Ain Bi~ Ajajra, Sidi Daoud, Mikkès, Mn Bou Ali, Mn Chke( SbOO Ro~ Mn Qançar~ Ouled Mimoun, Ras
3S..L. Malek, Les Beni Ahmed: potentialités locales et développement du centre Tleta (province de Chefchaouen), Faculté de droit, Rabat, 1985, p. 182 et s. 1er Colloque national sur C.L., Marrakech, 1977, p. 125, 131, 138 et 145 ; Ir Colloque national sur les CL.~ Rabat, 1979, p. 271 ; Iff Colloque national sur les collectivités locales, Meknès, 1986 (bilan et perspective de la décentralisation), p. 49 et s. S. Ben Bachir~ L'organisation administrative locale au Maroc~ thèse, Lyon, 1969, p. 224 et s. F. El Kbir, Le régime financier de la commune marocaine, Casablanc~ éd Maghrébines, 1980, p. 139; La réforme fiscale au Maroc, Actes du colloque national de la réfOrme fiscale, Rabat, 1983~ p. 137; Les finances publiques au Maroc, 1989, RFFP, p. 5 ; La décentralisation à l'épreuve des finances communales, RMFFP, 1988-1989, p. 59; M Ali Mekouar, Les zones humides en droit marocain, Rev. Marocaine de droit et d'économie du développement, n° 15, 1987, p. 119 ; H. Popp, Les périmètres irrigués du Gharb, BESM, 1979, p. 119 ; H. BeIfquih et A. Fadloullah, Le Bassin versant de la Tassaoute supérieure,AûES~, 1977,p. 135.

19

Tabouda, Azzab~ Aghbalou Aqorar, Ain Sebaâ Lajrout: Bir TamT~ Ain Cheggag (D. n° 2-98-953 du 31 déc.1998 fixant la liste des cercles, caïdats et communes, B. O. n° 4654 du 7-1-1999) sontelles caractéristiques de ce type d'activité. Puisque dans toutes ces communes, on peut constater la prédominance de l'une de ces trois activités économiques: la culture céréalière et légumineuse alimentaire, donc production céréalière et légumineuse, l'élevage bovin, donc production laitière et fourragère, la culture de l'olivier et de rosacées, donc production ftuitière et agro-industrielle (huileries, surgélatio~ conserveries). Les ressources financières provenant des produits agricoles de ces collectivités sont principalement les taxes d'abattage d'animaux, de stabulation, d'entreposages fiigorifiques, les droits d'accès aux marchés de bestiaux, et d'entrée de produits et marchandises aux lieux de vente publique (dahir nOI-89-187 du 21 nov. 1989 portant promulgation de la loi n° 30-89 relative à la fiscalité des collectivités locales et de leurs groupements). On donnera ainsi à titre indicatif le montant des taxes prélevées sur les produits agricoles (P) dans certains souks ruraux (S) de la région de Fès (Les interventions économiques des CL, Faculté de droit et d'économie, Fès, 1993). Figure 1 Produit/Souk Grains Légumnes Fruits Fruits secs Olives Figues Elevage Bovins Ovins Chevaux Asins Caprins Lapins S.I 5 dhlq 2dh1q 6dh1q 5dh1q ldb/q 5.2 S.3 S.4 8.5 4dh1q 4db/q 4db/q 4db/q 4dh1q

5db/q
ISOdb/camion

4dh1q

3dh1q
3db/q 5dh!q 3db/q

50db/pick-up 2db/eaisse 3db/q

-

4dh1q 4dh1q

10db/tête lOdhlt 5db/t 5dh1tête 7db/tête 7db/tête I db/tête 20

5db/t 1dhlt

20db/t 5db/t 20db/t 5dh1tête lOdhlt Idhltête 5dh1t Idhlt O~5db/t

20db/t 5dh1tête

12dh1t 6db/t 12db/t 6db/t O~5db/t

Volaille Idhlt Viandes Abatt. Bovin

Idhlt

Idhlt

Source: Direction Provinciale de l'Agriculture des Etudes Economiques).

-

O,5dh1t 10dhlétala 3dh1t

O,5dh1t 5dh1étaI. 2dh1t

Fès (Services des Statistiques et

~ 2 : Finances

locales des zones forestières et pastorales

En fonction de la superficie forestière des collectivités composantes, des essences et du gradient de pluviométrie, les zones forestières et pastorales se répartissent, elles aussi, en trois catégories: petites, moyennes et grandes communes. En effet, jusqu'à une date très récente, sur un total de 760 communes rurales du pays, 547 ont des activités à dominante36 forestière3?, soit 72 %. La catégorie des petites communes représente 70 % des communes forestières, soit 383 communes et reçoit 3 % seulement des recettes forestières; la catégorie des communes moyennes représente 27 %, soit 148 communes forestières et reçoit 37 % des ressources; la catégorie des grandes communes représente à peine 3 % des communes forestières, soit 16 communes et reçoit 60 % des recettes38.

36 Ces études ont été réalisées avant le nouveau découpage administratif du _ territoire, aujourd'hui ce nombre a presque doublé puisque les communes rurales se montent à 1298 communes, et le total des communes à 1547. 37_ Exception faite de quelques systèmes agroforestiers à dominance pastorale: cas de la forêt des Bouhssoussens et de la commune rurale de Moulay Bouâzza (A. Zi~ Eléments de réflexion sur l 'agroforesterie au Maroc., in La forêt marocaine, cit. p. 62). of' 3 ...M. Ben Moubarak, Les recettes forestières et leur influence sur le budget des CL forestières, exposé fait à l'ENAP, Rabat., 1984 ; M. Mazdo~ L'impact des recettes forestières sur le développement communal: cas des communes rurales, El Hammam, AIl Sebaâ, Skoura, lAV., Rabat, 1985 ; F. Benchkroum, Contribution des recettes forestières au développement des communes rurales: cas de la commune de Aïn Leuh, lAV., Rabat, 1981 ; A. Azeroual, La forêt: source de revenus et moyen de développement économique et social des communes rorales : communes rurales de Tahla (province de Taza), lAV, Raba~ 1987 ; Principales communes forestières du Maroc et Communes fOrestières dont la recette a été supérieure à 10 000 dh., in Le Maroc forestier, 1981, ministère des Eaux et Forêts ; Schéma de développement et d'aménagement régional, Région économique du Centre-Nord, Service Régional de l'Aménagement du TerritoÏre et de I~Environnement, Fès, p. 33 ; L. Issaïl, Les recettes extra-fiscales et le développement local, DES, Casablanca, 1984, p. 59 et s. (en arabe). 21

On donnera à titre explicatif le cas des communes rurales forestières de la région de Fès et leur classification selon l'importance de leurs revenus forestiers, comme le fait ressortir dans l'ordre le tableau ciaprès (communes rurales forestières / classificatio~ superficie forestière, superficie territoriale, superficie forestière / superficie territoriale, superficie parcours, effectif du cheptel: (ovins, bovins, caprins) . Figure 2 CRF/Clas. Tazora AîtSebaâ Ajajra Ayoun Snam Od. MiIoud El Menzel Ain Qançara Ras Tabouda Sidi Hrazem Sebaâ Rouadi Mikkès AghbaIou Aqr. Spflh. 19104 28000 11760 14664 2375 4235 800 800 360 476 346 550 ST. 26156 40350 34820 44560 15000 39095 16700 21340 11500 16061 26767 42600 SF/ST. 73% 69% 43% 33% 6% Il % 5% 2% 3% 73% 1% 1% 8000 5880 12000 2070 4185 30 3714 501 935 3621 5200 Sup/Parc. Effect. Chept ~15 000 ~15 700 ~67 000 ~84 000 ~30 000 ~21 200 ~37 000 ~29000 ~10000 ~20100 ~20000 ~40000

Source: Direction Provincialede l'Agriculture, Fès (Senrice des Eaux et Forêts, Servicede l'Elevage).

On présentera ici, en revanche, à titre comparatif la part du produit des :impôts locaux dans les ressources financières totales de quelques communes rurales de la région de Lâayoune Boujdour Sakia L'Hamm, exercices 1995, sur la base de ces données: communes rurales, impôts locaux en db, total des ressources en dh, variation en %.

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