Les territoires de l'emploi et de l'insertion

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L'Etat central délègue des compétences aux collectivité territoriales afin d'apporter des réponses locales au chômage de masse. La distribution des rôles et la coordination des acteurs, plus nombreux et plus diversifiés, est complexe. Cet ouvrage revient sur la capacité des territoires à concevoir de nouvelles articulations entre logiques économique et sociale. Il constitue une réflexion sur la territorialisation des politiques nationales et l'irruption d'initiatives locales autonomes.
Publié le : mercredi 1 octobre 2008
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EAN13 : 9782296207974
Nombre de pages : 328
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Collection Les cahiers du Griot : N° 1 N° 2 N° 3 Figures du temps : les nouvelles temporalités du travail et de la formation, Collectif Griot. Initiative individuelle et formation, Fabienne Berton, Mario Correia, Corinne Lespessailles, Madeleine Maillebouis (dir.). PME et entrepreneurs : approches algéro-françaises, Abderrahmane Abedou, Ahmed Bouyacoub, Michel Lallement, Mohamed Madoui (dir.). La prévention : concepts, politiques, pratiques en débat, sous la direction de Brigitte Bouquet. La place des jeunes dans la Cité (tome I). De l’école à l’emploi ?, coordonné par Cécile Baron, Élisabeth Dugué, Patrick Nivolle. La place des jeunes dans la Cité (tome II). Espaces de rue, espaces de parole, coordonné par Élisabeth Callu, Jean-Pierre Jurmand, Alain Vulbeau. De la gouvernance des PME-PMI. Regards croisés France-Algérie, Abderrhamane Abedou, Ahmed Bouyacoub, Michel Lallement, Mohamed Madoui (dir.). Défaillances et invention de l’action sociale, Marie-Christine Bureau, Élisabeth Dugué, Barbara Rist, Françoise Rouard (dir.). Militaires à temps partiel. Sociologie des officiers de réserve spécialistes de l’état-major, Mohamed Madoui.

N° 4 N° 5 N° 6

N° 7

N° 8 N° 9

N° 10 Territoires et action sociale, Brigitte Bouquet, Bénédicte Madelin, Patrick Nivolle. N° XX Les territoires de l’emploi et de l’insertion, Cécile Baron, Brigitte Bouquet, Patrick Nivolle.

AVERTISSEMENT

Cet ouvrage est issu d’une partie des travaux présentés lors des secondes Journées de la recherche sociale du Conservatoire national des arts et métiers (Cnam), organisées par la Chaire de travail social, le laboratoire de recherche Griot-Lise, le Centre d’études de l’emploi (CEE), avec l’appui de Profession Banlieue et de l’école doctorale Entreprise, travail, emploi (ETE) du Cnam et de l’université de Marne-la-Vallée. Elles se sont tenues les 22 et 23 juin 2006 sur le thème : « Territoires, action sociale et emploi ». Lors de ces journées, outre les conférences plénières et une table ronde, quatorze ateliers animés par soixante-neuf chercheurs, animateurs et discutants ont présenté des travaux de recherche appuyés sur des investigations récentes. Ces travaux ont été confrontés à la critique de chercheurs confirmés, mais aussi aux connaissances pratiques détenues par le public, largement constitué de praticiens du social et de l’urbain. Le colloque a ainsi pu rassembler un ensemble de réflexions et de données empiriques sur la question centrale du territoire, interroger l’orientation des politiques publiques (nationales et territoriales), en voir la conception politico-technicienne, les différents modes de territoire, leurs acteurs et les régulations ainsi que les conséquences sur les pratiques sociales. L’enjeu était bien de réfléchir aux modèles territoriaux à l’œuvre. Cela a fait surgir les résultats comme les zones d’ombre de la recherche, ainsi que de nouvelles interrogations, interpellant tant les politiques que les acteurs de terrain. Deux ouvrages rendent compte en grande partie de ce colloque : l’un porte sur le territoires et l’action sociale, l’autre sur les territoires de l’emploi et de l’insertion. Les contributions réunies dans ces deux ouvrages reflètent la grande diversité des travaux présentés lors de ce colloque. Les lec-

LES TERRITOIRES DE L’EMPLOI ET DE L’INSERTION

tures croisées des différentes contributions permettent non seulement les confrontations interdisciplinaires, donnant des éclairages diversifiés, mais décèlent et nourrissent les questionnements sur le et les territoires.

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TABLE DES MATIÈRES

AVERTISSEMENT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

INTRODUCTION

Cécile Baron, Brigitte Bouquet, Patrick Nivolle . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

PREMIÈRE PARTIE

TERRITORIALISATION, DÉCENTRALISATION, DÉCONCENTRATION . . . . . . . . . . 21

Territorialisation, décentralisation et segmentation de la politique de l’emploi, Christophe Guitton . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Les territoires de l’aide individualisée au retour à l’emploi. Entre décentralisation et plan national d’urgence, Bernard Gomel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 L’expertise emploi-formation. Les enjeux de modernisation de l’action publique dans les régions, Bernard Hillau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 Les politiques de l’emploi, entre territorialisation coopérative et territorialisation concurrentielle, Olivier Mériaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

LES TERRITOIRES DE L’EMPLOI ET DE L’INSERTION

DEUXIÈME PARTIE

LA COORDINATION LOCALE À L’ÉPREUVE DE LA TERRITORIALISATION . . . . . . . . . . 83

Usages de la proximité dans l’action publique en matière d’emploi-formation, Thierry Berthet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 Les coordinations des acteurs de l’insertion. Entre action publique territorialisée et initiatives locales, François Brun . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 Territorialiser l’intervention d’insertion. Les dilemmes financiers d’un Plan local pour l’insertion et l’emploi d’Île-de-France, Christophe Trombert . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 Les plateformes de services et des programmes de développement social local, Alexandre Pagès . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135

TROISIÈME PARTIE

VERS DES RÉGULATIONS LOCALES DES MARCHÉS DU TRAVAIL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151

Recomposition des politiques sociales et gouvernance du marché du travail, Christophe Guitton . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 L’engagement des acteurs de l’insertion dans les réseaux économiques locaux. Retour sur des expérimentations, Marie-Christine Bureau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 Les structures de l’insertion par l’activité économique à Metz-Borny et à Longwy. Professionnalisation et emploi, Bernard Balzani et Vincent Ferry . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 Insertion et société. Quel périmètre pour les alliances locales de l’insertion par l’activité économique ?, Hervé Defalvard . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205

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TABLE DES MATIÈRES

QUATRIÈME PARTIE

DES INITIATIVES TERRITORIALES ENTRE ACTION CITOYENNE ET ACTION ÉCONOMIQUE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223

L’insertion par l’activité économique et les logiques territoriales. Un effet de « resserrement moral », Gilles Lazuech . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 Développements économique et social dans deux quartiers défavorisés en Allemagne et au Royaume-Uni. Un mariage de raison ?, David Chevalier . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241 Les finances solidaires au service d’un projet de territoire pour Nantes. De la métapole à la métropole solidaire, Pascal Glémain . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255

CONCLUSION.

PROXIMITÉ, JUSTICE SOCIALE ET INÉGALITÉS . . . . . 271

Insertion, développement local et justice sociale, Simon Wuhl . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273 La territorialisation des politiques de l’emploi, entre efficacité et inégalités, Yannick L’Horty . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295

GLOSSAIRE DES SIGLES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305 RÉSUMÉS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311 PRÉSENTATION DES AUTEURS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319

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INTRODUCTION
CÉCILE BARON*, BRIGITTE BOUQUET**, PATRICK NIVOLLE***

L

politiques d’emploi s’inscrivent, de la Seconde Guerre mondiale aux années 1980, dans une perspective keynésienne. Politiques budgétaire et salariale, généralisation de la protection sociale et négociation collective sont mises au service du plein emploi. Bien audelà de ses prorogatives régaliennes, l’État développe un interventionnisme à la fois économique et social mêlant politique industrielle, planification à la française, politiques de formation et d’emploi pour amortir les effets des reconversions et améliorer la fluidité du marché du travail. Depuis le centre, l’État décide de tout au nom du seul impératif de plein emploi et génère ses propres instruments. En 1958, il crée une caisse d’assurance chômage obligatoire gérée par les partenaires sociaux pour indemniser les salariés sans emploi. Il met en place en 1963 un Fonds national pour l’emploi afin d’accompagner les grandes restructurations industrielles. Il installe une Agence nationale pour l’emploi en 1967, lui confie le monopole du placement et de l’accompagnement des chômeurs et oblige les entreprises à y déposer leurs offres. La loi sur la formation professionnelle complète cet ensemble en 1971. La politique de l’emploi s’inscrit dans le cadre d’une administration, avec la création de la Délégation à l’emploi, puis de la Délégation à l’emploi et à la formation professionnelle (1993). Cette dernière va progressivement occuper une place centrale dans l’action publique de l’État en raison du
ES
* **

Centre d’études de l’emploi. Chaire de travail social Cnam, Lise UMR Cnam-Cnrs. *** CNRS, Lise UMR Cnam-Cnrs.

LES TERRITOIRES DE L’EMPLOI ET DE L’INSERTION

développement d’un chômage de masse dès la seconde moitié des années 1970. Dans ce contexte, comme le rappelle Thierry Berthet, le local et le territoire ont plutôt mauvaise presse. Ils font l’objet d’une méfiance ancienne ; ils sont synonymes de clientélisme, de rupture avec le principe d’égalité de traitement des citoyens sur tout le territoire. L’aprèsSeconde Guerre mondiale est marquée par une idéologie de progrès social visant une réduction des inégalités sociales et territoriales. Enjeux de l’émergence du territoire dans les politiques d’emploi, de formation et d’insertion La question de la territorialisation des politiques de formation, d’emploi et d’insertion ne va finalement s’imposer qu’à l’occasion de la loi quinquennale pour l’emploi de 1993. Comment expliquer ce renversement de paradigme qui s’opère très lentement dès les années 1980, alors que le centralisme français en matière d’emploi va encore s’affirmer jusqu’aux secondes lois de décentralisation du début des années 2000? Dans une première contribution, « Territorialisation, décentralisation et segmentation de la politique de l’emploi », Christophe Guitton analyse ces mouvements en lien avec l’irruption de la notion d’employabilité et l’idée d’un risque individuel d’exclusion professionnelle dans les approches du chômage. Cette responsabilisation individuelle des chômeurs appelle alors un florilège de services proposés aux personnes en formation : remise à niveau, orientation, dispositifs d’insertion professionnelle et d’accompagnement pour le retour ou l’accès à l’emploi, etc. Il s’agit à chaque fois de mieux ajuster la demande aux offres d’emploi sur le marché du travail. L’État cède peu à peu sa place aux collectivités locales mieux armées pour apporter des réponses au plus près des personnes et de leur environnement social et économique. Christophe Guitton souligne également comment l’État encourage, en parallèle, les partenaires sociaux à faire vivre une démocratie sociale territoriale dans le champ de la politique active de l’emploi. Cette dernière évolution modifie en profondeur leurs relations, l’État conférant aux partenaires sociaux un pouvoir de négociation, en vertu du principe constitutionnel de la participation des travailleurs à la détermination collective de leurs conditions de travail. Bernard Gomel fait le même constat d’individualisation de l’aide au retour à l’emploi et pointe la difficulté pour l’État de rendre cohé12

INTRODUCTION

– BRIGITTE BOUQUET, BÉNÉDICTE MADELIN, PATRICK NIVOLLE

rentes, sur un même territoire, réformes structurelles et mesures nationales d’urgence. S’appuyant sur les évaluations qu’il a réalisées sur les dispositifs tels que le contrat d’avenir ou les nouveaux services emplois-jeunes, il s’interroge sur la contribution respective de l’État et des collectivités territoriales à la formation d’un « troisième secteur » à cheval entre activités marchandes et non marchandes. Dans ce troisième secteur, les subventions publiques viendraient compenser une délégation de service public (service d’insertion et de lutte contre l’exclusion sociale et professionnelle), l’activité économique marchande étant appréhendée comme un moyen au service de l’insertion et de la lutte contre l’exclusion et non comme une finalité. Olivier Mériaux nuance les analyses précédentes et nous rappelle très justement la présence ancienne du local et des collectivités territoriales dans la conduite de l’action publique, mais insiste sur la posture particulière qui est la leur : agir localement en restant au service d’une politique définie nationalement afin d’en améliorer l’efficacité. Aujourd’hui, au nom de la territorialisation, nous assistons à une diversification des sources de financement, d’injonctions et de compétences, qui introduit de nouveaux paramètres et modifie les rapports entre les acteurs chargés de la mise en œuvre. Cette politique demeure cependant largement déployée par une administration déconcentrée aux ordres de Paris. Les autres niveaux d’intervention publique ont rarement de réels pouvoirs de décision et ne disposent pas de la même puissance d’intervention en termes de moyens budgétaires par exemple, sauf pour certains dispositifs précis comme les emplois tremplins voulus par une grande partie des conseils généraux. L’idée d’un intérêt général local en matière d’emploi et d’insertion professionnelle s’impose néanmoins peu à peu aux élus locaux. Bernard Hillau analyse les enjeux de la modernisation de l’action publique en matière de formation professionnelle dans les régions. Pour l’auteur, la territorialisation des politiques impose la constitution d’outils pour faciliter la conception, la mise en œuvre et l’évaluation des politiques publiques : outils de diagnostic, d’évaluation, de connaissance des situations, sociale et économique. En matière de formation professionnelle des jeunes puis des adultes, la planification des besoins relève désormais de la responsabilité du Conseil régional afin d’assurer une meilleure articulation entre dispositifs de formation professionnelle, à la fois initiale et continue. Les conseils économiques et sociaux régionaux et les comités régionaux emploi-formation permettent aux régions une concertation permanente avec les partenaires 13

LES TERRITOIRES DE L’EMPLOI ET DE L’INSERTION

sociaux et les branches. L’auteur met en lumière le repositionnement de l’État sur ses fonctions régaliennes de veille et de production statistique. Ce repositionnement doit permettre de concilier un double enjeu : être au plus près des besoins locaux et de la demande des acteurs, et être en mesure de fournir une expertise indépendante non tributaire des seuls enjeux locaux. La coordination locale à l’épreuve de la territorialisation Thierry Berthet revient sur la notion de proximité fréquemment utilisée en science politique. L’auteur rappelle les différents usages possibles de cette notion en matière d’emploi, d’insertion et de formation professionnelle. Il insiste sur le sens des recompositions en cours du système d’acteurs locaux : avec le mouvement de déconcentration et de décentralisation, ce système se configure autrement, marqué par une accentuation de l’hybridation « public/privé », « centralisé/décentralisé », des décideurs comme des agents chargés de la mise en œuvre. Cette hybridation se justifie au nom de l’efficacité de la lutte contre le chômage et l’exclusion qui commande la mobilisation de tous les acteurs. La difficulté de coordination, maintes fois soulignée, opacifie l’intervention publique, inscrite dans un mille-feuilles superposant territoires, dispositifs, financeurs et acteurs. Des initiatives souvent proches se multiplient sans réel souci de coordination des acteurs et décideurs entre eux : une logique ascendante télescope une logique descendante toujours présente, la première émergeant au nom d’un impératif d’efficacité afin de mieux répondre aux situations concrètes constatées par les acteurs locaux dans leur quotidien. Pour Thierry Berthet comme pour d’autres auteurs, l’action devient particulièrement complexe et rend difficile toute appréciation sur la pertinence de l’ensemble ainsi construit au fil des années récentes. Sur le terrain1, François Brun confirme la difficulté centrale rencontrée par les opérateurs locaux à coordonner leurs missions, chacun appartenant à une profession différente ou encore à des institutions qui obéissent à des finalités et objectifs divers. Cette difficulté se traduit par des points de friction concernant les conditions d’accès à tel ou tel dispositif ou la confidentialité qui empêche souvent une circula1

Travaux réalisés notamment en région parisienne, Alsace, Picardie et Franche-Comté, portant à la fois sur les liens entre santé, difficultés d’emploi et insertion, ou encore sur les trajectoires de chômeurs passant par un dispositif d’insertion par l’économique.

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INTRODUCTION

– BRIGITTE BOUQUET, BÉNÉDICTE MADELIN, PATRICK NIVOLLE

tion fluide de l’information sur la situation des bénéficiaires de dispositifs publics. Cela renforce le besoin de lieux et de moments de concertation, plus ou moins institutionnalisés. Évoquant la multiplicité des professionnels confrontés à une même personne, l’auteur insiste sur le besoin qui existe d’une forte proximité entre eux, proximité elle-même assise sur des réseaux solides. Pour François Brun, si la décentralisation renforce le nombre d’injonctions contradictoires émanant des collectivités territoriales comme de l’État, elle peut également améliorer la qualité de la coordination de l’action publique locale, au plus près de besoins pressentis du terrain. Et cela, à condition d’être portée par une volonté politique forte à l’échelon d’un pays ou d’une communauté de communes. L’analyse de l’auteur pose directement la question de l’autonomie des collectivités locales dans la construction d’une expertise propre à ce niveau de décision. S’intéressant au fonctionnement d’un Plan local pour l’insertion et l’emploi (Plie), Christophe Trombert analyse quant à lui la façon dont les partenaires locaux ajustent leurs pratiques dans un contexte de réorganisation territoriale des politiques publiques et de leur financement. Partant d’« anomalies » dans l’enregistrement statistique du suivi des bénéficiaires, il observe l’existence d’un système informel qui vient se superposer au fonctionnement formel du dispositif. Son analyse montre alors que, si ces règles officieuses peuvent être source de contradictions et de tensions entre partenaires, elles permettent de répondre aux attentes fortes des financeurs en termes de résultats et, pour les professionnels de l’insertion, de s’assurer les ressources nécessaires à la conduite de leurs actions face à des règles de subventionnement particulièrement fléchées. L’étude de ce fonctionnement éclaire finalement les conséquences pratiques de la territorialisation des politiques de l’emploi et de l’insertion. Alexandre Pagès reprend l’hypothèse selon laquelle « la mise en œuvre des politiques sociales territorialisées favorise l’émergence de nouveaux métiers qui se distinguent des métiers classiques du travail social et de l’animation socioculturelle ». Outre les fonctions d’intermédiation au sein des marchés locaux du travail, se créent des fonctions de coordination à l’interface d’autres acteurs et professionnels dans les champs de l’emploi, de l’insertion, du secteur social et sanitaire, dans le but d’offrir un service au plus près des besoins de la personne, selon la logique d’individualisation de l’accompagnement des chômeurs et des précaires. S’appuyant sur l’une de ses dernières enquêtes, l’auteur observe à son tour la difficile mutualisation des 15

LES TERRITOIRES DE L’EMPLOI ET DE L’INSERTION

moyens et des équipements et l’empilement de dispositifs qui engendrent trop souvent un effet, contraire à celui recherché, de rapprochement de l’administration des usagers : le cloisonnement des services, une spécialisation des interventions entre les organismes présents, avec des risques forts d’évitement de ces services par les populations les plus vulnérables, pourtant au cœur des publics ciblés par les pouvoirs publics locaux. Vers des régulations locales des marchés du travail Les réformes introduites depuis le début de la territorialisation pour lutter contre le chômage participent d’une « recomposition des politiques sociales et de gouvernance du marché du travail ». S’interrogeant sur les raisons du désengagement de l’État au profit des collectivités territoriales, des partenaires sociaux et des opérateurs privés, Christophe Guitton pointe les conséquences de cette inflexion libérale, avec une multiplication des centres de décision et un partage des responsabilités entre l’État et les acteurs, pour la cohérence d’ensemble des mesures économiques et sociales. La fusion récente des réseaux Unedic/ANPE par la loi du 13 février 2008 laisse entrevoir un retour de l’État sur le marché du travail et des formes nouvelles de régulation des politiques d’emploi. Toutefois, l’auteur s’interroge sur la capacité de cette réforme à contrer les risques de balkanisation du marché du travail, chaque marché ayant des règles et des acteurs de régulation qui lui sont propres. Les partenaires sociaux s’occupent des assurés sociaux dans le cadre du Pare/Pap, les collectivités territoriales (RMI) ou l’État (ASS) de ceux dépendant de l’assistance. La contribution de Marie-Christine Bureau montre cependant comment des opérateurs de l’insertion s’engagent dans des actions nouvelles pour l’insertion, afin de rapprocher l’offre de la demande sur le marché du travail local. L’auteur illustre ses propos à travers l’histoire de l’opération Nouvelles qualifications, lancée dans la foulée du rapport de Bertrand Schwartz, ou encore celle des groupements d’employeurs pour l’insertion et la qualification (Geiq). Les expérimentations présentées se sont affranchies de la seule dimension réparatrice des politiques d’insertion pour viser un objectif de régulation des marchés locaux du travail, par une co-détermination conjointe de l’offre et de la demande de travail. La qualification des personnes comme celle des emplois se construit ainsi dans un même mouvement. Cette codétermination est rendue possible par un maillage plus ou moins dense 16

INTRODUCTION

– BRIGITTE BOUQUET, BÉNÉDICTE MADELIN, PATRICK NIVOLLE

d’acteurs locaux : élus, représentants du monde économique, professionnels du secteur social, militants associatifs ou syndicaux. Bernard Balzani et Vincent Ferry s’intéressent au processus de professionnalisation des acteurs associatifs dans le secteur de l’insertion par l’économique sur les bassins de Metz-Bony (Moselle) et de Longwy (Meurthe-et-Moselle). Leurs propos tentent de montrer comment, sur ces deux bassins d’emploi marqués par une histoire sociale singulière, s’opère à la faveur des politiques territoriales une dynamique locale qui conduit à l’émergence de nouvelles compétences professionnelles, voire de nouveaux métiers pour l’insertion. Les auteurs appréhendent le processus de professionnalisation comme un « mouvement perpétuel » entre : espace géographique et politique, action sociale et action économique des structures de l’insertion, territorialisation des politiques d’emploi et professionnalisation des acteurs et des activités de l’insertion. Partant d’une théorie institutionnaliste de l’insertion sociale et professionnelle, Hervé Defalvard nous propose également d’aller audelà des pratiques des acteurs et du fonctionnement réel du marché du travail. Il invite à considérer les phénomènes d’interaction produits par le jeu des acteurs et des politiques à tous les niveaux des territoires en raison de leurs implications pour l’insertion des personnes. Ainsi, l’auteur soumet deux dimensions à prendre en compte : l’une dite « symbolique », à travers le jeu des politiques, et l’autre « imaginaire », à travers le jeu des alliances entre les acteurs. Cette position permet d’appréhender les rapports qui s’opèrent alors entre le marché local et le marché mondial du travail et qui laissent augurer de nouvelles possibilités pour la conduite des actions de l’insertion. Territoires entre action citoyenne et action économique Le territoire se pose également comme le lieu « idéal » pour articuler l’économique et le social, et mieux répondre aux besoins de solidarité et de cohésion sociale. Les acteurs locaux se trouvent ainsi interrogés sur leur capacité à articuler développement économique et développement social et donc sur leur capacité à développer de nouvelles formes de « protections rapprochées » pour les personnes les plus menacées par les risques d’exclusion. Dans sa contribution consacrée à l’insertion par l’activité économique sur un territoire nantais, Gilles Lazuech reprend ainsi le concept de « resserrement social » d’Émile Durkheim pour analyser en quoi les structures d’insertion par l’économique accompagnent un processus de 17

LES TERRITOIRES DE L’EMPLOI ET DE L’INSERTION

réaffiliation sociale des personnes qui ont connu plusieurs années de chômage ou de travail très précaire. Ces années correspondent à des formes de marginalité, de « sorties de territoire », même si, précise l’auteur, les personnes y sont physiquement présentes. Gilles Lazuech part d’une double classification des entreprises, selon leur rapport au marché et les valeurs qui guident leur action : à une conception individualiste et entrepreneuriale de l’insertion s’oppose une conception réparatrice, « dans une société qui ignore trop ses exclus ». Muni de ce travail de classification, l’auteur met en évidence différentes manières de produire de la réaffiliation sociale sur un même territoire géographique : par une réinscription dans un marché local du travail via des actions d’accompagnement vers l’emploi, ou bien par une réinscription au moyen d’activités occupationnelles mais de grande utilité sociale. Pascal Glémain s’intéresse aux finances solidaires et à la manière dont celles-ci se mettent au service d’un projet de territoire sur la métropole nantaise. Nous sommes ici au cœur d’une articulation entre logiques d’économie solidaire et logiques sociales, au service d’un projet de développement durable local. Le réseau formel des finances solidaires a réussi à développer un espace commun fait de confrontations entre épargnants citoyens, de rencontres et de socialisation autour de valeurs partagées et d’objectifs tels la lutte contre les inégalités et le maintien de la cohésion sociale. Devenus financiers solidaires, ces acteurs se sont inscrits dans le territoire des institutions sociales, facilitant ainsi la rencontre avec les destinataires des politiques publiques. Favorisés par une proximité géographique avec les différents services sociaux, jusqu’alors isolés dans leur zone d’intervention, ils forment ainsi un milieu innovateur. David Chevalier propose d’examiner deux stratégies de développement socio-économique de quartiers défavorisés à partir d’exemples tirés d’une recherche européenne : celui de la ville de Duisburg, en Allemagne, et celui du quartier de Govan, dans la ville de Glasgow, au Royaume Uni. Ces deux villes, fortement conditionnées par leur passé industriel dans les secteurs de la sidérurgie et des chantiers navals, se trouvent aujourd’hui, après d’importantes restructurations, confrontées au chômage d’une bonne partie de leurs habitants. Les actions menées, bien que conçues dans le souci d’une approche globale des problèmes des quartiers, ne parviennent pas véritablement à atteindre le but recherché : les créations d’entreprises pérennes sont mineures et le recrutement des chômeurs locaux reste optionnel. Des tensions contradictoires naissent entre objectifs sociaux et objectifs écono18

INTRODUCTION

– BRIGITTE BOUQUET, BÉNÉDICTE MADELIN, PATRICK NIVOLLE

miques. Sur ce constat, l’auteur pose la question de la prise en compte des aspirations des personnes concernées par les programmes et soulève celle de leur participation aux décisions politiques. Mais, nous ditil, les stratégies de développement socio-économique ne sont-elles pas propices à l’apprentissage d’une démocratie locale ? Conclusion : justice sociale et inégalités En conclusion, Simon Wuhl pose la question du rôle des politiques d’insertion dans la lutte contre les inégalités socio-économiques liées à la logique sélective du marché du travail. Il nous propose de faire une relecture des rapports entre le Juste et l’Efficace dans l’appréciation des effets de ces politiques, à la lumière des théories de John Rawls. Il relève deux principes de justice capables d’agir en faveur des personnes les plus désavantagées sur le marché du travail : un principe de juste égalité des chances, en intervenant sur les causes de l’exclusion, et un principe de maximisation. Avec ce second principe, il s’agit de montrer une limite de tolérance des inégalités sociales et économiques dans nos sociétés. À partir d’une présentation de trois modèles d’insertion – modèle de séparation, modèle de coopération et modèle de coordination –, l’auteur s’attache à montrer comment le modèle de coopération permet de faire le lien entre une logique d’insertion des populations les plus en difficulté sur le marché du travail et les logiques de développement local. Ce modèle d’insertion permet à l’ensemble des structures et des professionnels engagés dans la lutte contre les exclusions d’agir précisément sur les conditions structurelles à la source des inégalités contemporaines : notamment la sélectivité à l’embauche, les contenus des emplois, les modes d’organisation du travail, etc. Yannick L’Horty insiste enfin sur la question de la mesure des inégalités territoriales. Les expertises partielles propres aux différents niveaux de décision permettent difficilement la comparaison. Pour mesurer les disparités économiques et sociales d’un territoire à l’autre, il propose un modèle construit dans le cadre de ses travaux. Il reprend ici les résultats d’une recherche conduite pour le Cerc par l’université d’Évry et le Centre d’études de l’emploi et montre, à partir de ce modèle, que la quasi-totalité des inégalités territoriales en matière de durée de chômage constatées (9 sur 10) sont des inégalités infra-régionales et infra-départementales. L’auteur propose alors de retracer l’histoire des parcours et des trajectoires individuelles, à travers des indicateurs évaluant les chances de sortie du chômage ou du RMI, soit un système d’ob19

LES TERRITOIRES DE L’EMPLOI ET DE L’INSERTION

servation localisé et de simulation des trajectoires d’insertion, de chômage et d’emploi (Solstice). Cet outil d’évaluation permet une comparaison des données entre territoires qui tiennent compte des effets des politiques territoriales sur le plan économique et social. Et, comme le souligne l’auteur, d’élaborer des préconisations pour lutter contre les inégalités territoriales.

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PREMIÈRE PARTIE

TERRITORIALISATION, DÉCENTRALISATION, DÉCONCENTRATION

TERRITORIALISATION, DÉCENTRALISATION ET SEGMENTATION DE LA POLITIQUE DE L’EMPLOI
CHRISTOPHE GUITTON*

T

des rapports entre politique de l’emploi, territorialisation et décentralisation suppose, d’une part, de distinguer les multiples dimensions de l’intervention publique sur le marché du travail (emploi, placement, indemnisation, formation, insertion, action sociale), d’autre part, d’envisager la pluralité des acteurs qui forment le triangle historique des politiques sociales (État, collectivités territoriales, partenaires sociaux). En droit français, l’emploi est de la compétence de l’État, même si ce dernier peut déléguer la mise en œuvre de certaines composantes de la politique de l’emploi. Pour cette raison, la politique de l’emploi n’a pas vocation à être décentralisée, mais territorialisée, c’est-à-dire élaborée et pilotée par le niveau central et mise en œuvre de manière déconcentrée par le service public de l’emploi local. En revanche, les différentes fonctions périphériques font aujourd’hui l’objet de délégations de compétences aux partenaires sociaux (formation continue des salariés, indemnisation et formation des demandeurs d’emploi) ou de transferts de compétences aux collectivités territoriales (formation pour les régions, insertion pour les départements, action économique et sociale pour les communes).
RAITER

* Chef du département « Professions et marchés du travail », Centre d’études et de recherche sur les qualifications (Céreq).

LES TERRITOIRES DE L’EMPLOI ET DE L’INSERTION

Au cours des trois dernières décennies, un lent et résistible processus de territorialisation de la politique de l’emploi a été engagé par les pouvoirs publics [Guitton, 2005]. Mais la relance du processus de décentralisation au cours des toutes dernières années a modifié considérablement la donne, provoquant un vaste mouvement de recomposition des politiques sociales et la segmentation de la politique de l’emploi. Territorialisation1 La politique de l’emploi est historiquement structurée autour d’une pluralité de logiques d’intervention : – la politique d’accompagnement des restructurations, qui est à l’origine de la politique de l’emploi contemporaine, avec la création du Fonds national de l’emploi (FNE) en 1963, se trouve à l’intersection d’une intervention en termes de publics et d’une intervention en termes de territoires ; – la politique d’intervention sur le marché du travail, conduite à partir du milieu des années 1970 pour accompagner socialement la montée d’un chômage de masse, met en œuvre un concept de discrimination positive en faveur de catégories de publics jugées prioritaires au regard de leurs difficultés d’accès à l’emploi (jeunes sans qualification ou sans expérience, chômeurs de longue durée, allocataires du revenu minimum d’insertion [RMI], travailleurs handicapés, etc.) ; – enfin, la politique de promotion de l’emploi, qui reprend dans le champ de l’emploi, à partir du milieu des années 1980, la préoccupation du développement local apparue en France au début des années 1970, s’inscrit dans le cadre d’une action de soutien aux initiatives locales en faveur du développement économique et social des territoires.

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Le terme fait référence à la distinction classique entre politique territoriale et politique territorialisée, la première expression s’entendant d’une politique élaborée et conduite par des acteurs locaux, la seconde renvoyant à l’application d’une politique nationale sur un territoire donné.

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TERRITORIALISATION, DÉCENTRALISATION ET SEGMENTATION DE LA POLITIQUE DE L’EMPLOI

– CHRISTOPHE GUITTON

Action sur les publics, action sur les territoires Ce découpage institutionnel, qui structure aujourd’hui encore la politique de l’emploi, repose sur une doctrine de l’action publique en matière d’emploi qui distingue deux approches complémentaires, l’une dominante, l’autre périphérique mais récurrente depuis trente ans : – une approche macro-économique et sociale d’action sur le fonctionnement du marché du travail, qui privilégie l’entrée par les publics ; cette approche s’applique sur les territoires depuis le centre et décline localement une intervention nationale (politique d’accompagnement des restructurations et politique d’intervention sur le marché du travail) ; – une approche micro-économique de soutien au développement local et d’aide à la création d’activité, qui accompagne les politiques d’ordres macro-économique et social ; cette action part de la base, c’est-à-dire de l’initiative des acteurs locaux eux-mêmes, mais reste inscrite dans le cadre national de la politique de l’emploi (politique de promotion de l’emploi). En schématisant, les trois principaux segments historiques de la politique de l’emploi mettent en jeu trois conceptions très différentes des rapports entre intervention sur les publics et intervention sur les territoires : – la politique d’accompagnement des restructurations atteint les territoires à travers les publics ; – à l’inverse, la politique de soutien au développement local atteint les publics à travers les territoires ; – quant à la politique d’intervention sur le marché du travail, elle est structurée autour de la notion même de publics et n’atteint qu’indirectement les territoires. La politique d’intervention sur le marché du travail, plus encore que la politique d’accompagnement des restructurations, est ciblée sur des catégories de publics dont il s’agit de favoriser l’accès ou le retour à l’emploi. Avec l’apparition et le développement du chômage de longue durée au cours de la première moitié des années 1980, cette politique vise à opérer des effets contre-sélectifs sur le marché du travail, autrement dit des effets de substitution au sein de la file d’attente du chômage. Ce type d’intervention se fait pratiquement depuis l’origine dans le cadre de trois familles d’instruments élaborées au niveau national par la Délégation à l’emploi du ministère du Travail : des actions 25

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de formation, des contrats aidés en entreprise et des contrats aidés dans le secteur non marchand (collectivités locales, établissements publics, associations). La politique dite de promotion de l’emploi a pour objectif de soutenir les initiatives locales en matière d’emploi, en vertu du raisonnement selon lequel la lutte contre le chômage ne passe pas uniquement par des politiques d’accompagnement social du chômage de masse, mais dépend également de la multiplication des opportunités de création d’activités et d’emplois au niveau local. Un certain nombre d’outils sont mis en place à partir du début des années 1980, qui introduisent une dimension d’action territoriale au sein de la politique nationale de l’emploi : les conventions de promotion de l’emploi (CPE), qui financent des actions expérimentales en matière de développement local et de création d’activité ; les emplois d’initiative locale (EIL), dont sont issues les différentes générations d’emplois non marchands aidés (travaux d’utilité collective (Tuc), contrats emploi solidarité (CES), contrats emploi consolidé (CEC), emplois-jeunes, contrats d’avenir (CA), contrats d’accompagnement dans l’emploi (CAE)), ces dispositifs ayant la particularité de poursuivre un double objectif d’action sur les publics en difficulté, en permettant de multiplier les postes d’insertion par le travail (intervention sur le marché du travail), et d’appui à la création locale d’activités (promotion de l’emploi). Ces deux approches, l’une centrale (accompagnement des restructurations, intervention sur le marché du travail), l’autre périphérique (promotion de l’emploi) procèdent de logiques sensiblement différentes. Dans la première, il s’agit de concentrer l’intervention et les moyens de la politique de l’emploi sur des catégories de publics précisément identifiées pour favoriser leur accès à l’emploi et/ou leur « employabilité » [Dayan, 1995]. Dans l’autre, il s’agit de cibler l’intervention publique sur des territoires pour accompagner leur développement économique et social. Dans la première approche, il s’agit pour l’État national de mettre en œuvre localement une politique élaborée et pilotée depuis le niveau central selon une logique descendante. Dans la seconde, il s’agit pour l’État local de prendre en compte des projets de création d’activités portés par des acteurs locaux, selon une logique ascendante. Dans un cas, le territoire est perçu comme l’espace administratif de mise en œuvre d’une politique nationale, dans l’autre, comme un espace économique et social de développement. Cependant, dans l’un et l’autre cas, l’emploi étant une compétence de niveau national, la politique de l’emploi demeure sous la responsa26

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bilité de l’État central. En d’autres termes, si la conception même de la politique de l’emploi fait peu de place à l’action sur les territoires, sinon dans le cadre limité de la politique de promotion de l’emploi, sa mise en œuvre pose la question de la territorialisation, quel que soit le segment considéré : accompagnement des restructurations, intervention sur le marché du travail, promotion de l’emploi. La difficulté réside dans la notion même de territorialisation, qui peut recouvrir des contenus très différents : déconcentration et globalisation de la gestion de mesures conçues au plan national ; quotas d’outils de droit commun pour certaines zones géographiques ; mise en place d’instruments ou de procédures spécifiques à certains territoires en difficulté ; transferts de compétences aux collectivités locales dans le cadre de la décentralisation [Vernaudon, 1997]. Territorialisation et évolution des représentations du chômage Le processus de territorialisation de la politique de l’emploi au cours des trente dernières années a été moins guidé par un impératif de déconcentration ou de décentralisation que par l’évolution des représentations du chômage et du fonctionnement du marché du travail au sein de l’administration de l’emploi. Au cours des années 1970 s’impose une représentation macroéconomique et sociale du chômage comme « solde » entre le niveau de la population active et le niveau de l’emploi : schématiquement, plus l’écart se creuse, en raison du dynamisme démographique et de la faiblesse des créations d’emplois, plus le chômage augmente. Avec la montée rapide d’un chômage de masse à partir du milieu de la décennie 1970, cette représentation justifie l’intervention de l’État sur le marché du travail dans le cadre de politiques nationales d’action sur le volume du chômage. La spécificité française [Elbaum, Marchand, 1994] prend alors la forme d’un consensus social en faveur d’une politique démographique de l’emploi, la massification des préretraites et la rétention des jeunes au sein du système éducatif permettant de concentrer les emplois disponibles sur les actifs d’âge adulte. La priorité donnée à l’action sur la population active laisse une faible place à l’action sur les territoires et justifie l’élaboration nationale d’une politique de l’emploi mise en œuvre de manière descendante depuis le centre. Au milieu des années 1980, le développement du chômage de longue durée provoque l’émergence d’une représentation micro-économique et micro-sociale du chômage comme « risque » individuel 27

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d’exclusion professionnelle. À l’action globale sur le niveau du chômage s’ajoute un second impératif : agir sur sa structure en traitant prioritairement la situation des chômeurs de longue durée pour contenir l’exclusion professionnelle. Les politiques d’action sur la file d’attente sont dites spécifiques parce que ciblées sur des catégories de publics considérées comme prioritaires en raison de leurs difficultés d’accès (jeunes sans qualification) ou de retour à l’emploi (chômeurs de longue durée). Individualisation et territorialisation vont alors de pair, dans la mesure où il s’agit d’offrir des marges de manœuvre au service public de l’emploi local (globalisation de la gestion financière des mesures, déconcentration du pilotage des dispositifs) pour prendre en compte l’hétérogénéité croissante des chômeurs et faire face à la variété des situations locales de l’emploi. Au cours de la décennie 1990, l’irréductibilité des représentations du chômage comme « solde » et comme « risque » provoque une différenciation croissante au sein de la politique de l’emploi. À partir de 1992 s’opère la révolution silencieuse de la politique de l’emploi [Daniel, 1998]. Priorité est désormais donnée aux politiques dites générales, qui visent la baisse du chômage par la création d’emplois et/ou le partage du travail : allégement du coût du travail, aménagement et réduction du temps de travail. Les politiques générales sont mises en œuvre de manière centralisée, tandis que les politiques spécifiques sont progressivement territorialisées, l’administration de l’emploi cherchant à associer les acteurs locaux pour démultiplier son action. La fin de la décennie 1990 voit pourtant s’opérer un début de reconnexion, avec l’intégration de certaines composantes des politiques générales dans le cadre territorialisé qui constitue le propre des politiques spécifiques. L’accélération du processus de territorialisation correspond cependant moins à une volonté de réunification de la politique de l’emploi qu’à la recherche d’une alternative pragmatique aux propositions de décentralisation, de fusion et/ou de libéralisation du service public de l’emploi qui se multiplient au début des années 2000.

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Décentralisation La mise en perspective des multiples réformes du marché du travail au cours de la période récente2 fait apparaître une accélération du processus de redistribution des rôles entre l’État, les collectivités locales et les partenaires sociaux. Le terme générique de décentralisation territoriale et sociale retenu ici fait référence à un double processus de transfert de compétences aux collectivités locales3 et de délégation de compétences aux partenaires sociaux4. Ce processus s’inscrit tout à la fois dans l’histoire institutionnelle française, avec la sortie progressive du centralisme étatique, et dans le temps de la construction européenne, avec la transposition du principe de subsidiarité, au plan tant des relations entre l’État et les collectivités locales que des relations entre l’État et les partenaires sociaux. Singulièrement, alors que les relations entre l’État, les collectivités territoriales et les partenaires sociaux se caractérisent, au cours des décennies 1980 et 1990, par un processus itératif complexe de partage des publics et de décentralisation/recentralisation des compétences
Dans le domaine de l’assurance chômage: conventions du 1er janvier 2001 instaurant le dispositif Plan d’aide au retour à l’emploi-Projet d’action personnalisé (Pare-Pap), convention du 1er janvier 2004 instaurant des aides conventionnelles à l’emploi et convention du 22 décembre 2005 autorisant l’Unedic à faire appel à des opérateurs privés de placement. Dans le domaine de la formation professionnelle : accord national interprofessionnel du 5 décembre 2003 et loi du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social. Dans le domaine de l’emploi: loi de programmation pour la cohésion du 18 janvier 2005, portant notamment réforme du service public de l’emploi et des aides à l’emploi. Dans le domaine de la décentralisation: loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité; loi du 18 décembre 2003 portant décentralisation du revenu minimum d’insertion (RMI) et création du revenu minimum d’activité (RMA); loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales; loi du 31 janvier 2007 de modernisation du dialogue social; accord national interprofessionnel du 11 janvier 2008 sur la modernisation du travail; loi du 13 février 2008 relative à la réforme de l’organisation du service public de l’emploi. 3 La décentralisation territoriale procède de l’article 72 de la Constitution de 1958 qui pose le principe de la libre administration des collectivités locales et, plus récemment, de la loi de révision constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République. 4 La décentralisation sociale trouve son fondement dans l’alinéa 8 du préambule de la Constitution de 1958 qui affirme le principe de la participation des travailleurs à la détermination collective de leurs conditions de travail. Ce principe a été renforcé par la loi du 4 mai 2004 portant réforme du dialogue social, qui édicte un droit des salariés à la négociation portant sur l’ensemble des conditions d’emploi, de formation et de travail et des garanties sociales.
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[Guitton, 2006b], la décentralisation territoriale et sociale connaît une brusque accélération au cours des toutes dernières années. Elle se traduit par la dévolution aux partenaires sociaux et aux collectivités territoriales de compétences croissantes dans leurs domaines respectifs, mais également en matière d’emploi. Décentralisation territoriale L’acte I de la décentralisation, au début de la décennie 1980, prend la forme du transfert de « blocs de compétences » de l’État vers les différents niveaux de collectivités territoriales : à la Région la planification (développement économique, formation professionnelle), au Département le social (aide et action sociales), à la Commune la politique de proximité (services collectifs, transports, habitat et urbanisme). Vingt ans plus tard, cette clé de répartition n’ayant été respectée ni par l’État ni par les collectivités locales [Mercier, 2002], l’enchevêtrement de compétences croisées rend le dispositif d’ensemble peu lisible. Engagé en 2003-2004 au nom du principe désormais constitutionnel de l’organisation décentralisée de la République, l’acte II de la décentralisation s’inscrit dans la continuité des transferts opérés en 1982-1983, réaffirme la logique des « blocs de compétences » et accroît les responsabilités des collectivités dans leurs domaines de compétences respectifs. La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales étend la responsabilité des régions en matière de formation et d’orientation professionnelle aux publics demandeurs d’emploi et organise la régionalisation des crédits de l’Association pour la formation professionnelle des adultes (Afpa) à l’horizon 2008. Longtemps associées aux politiques « jeunes », tandis que la formation des demandeurs d’emploi adultes faisait l’objet d’un traitement national dans le cadre de la politique de l’emploi, les régions ont désormais la responsabilité de la formation professionnelle de l’ensemble des demandeurs d’emploi, jeunes et adultes. La loi du 13 août 2004 prévoit, d’une part, la construction d’un plan régional de formation professionnelle ayant vocation à couvrir tous les secteurs et tous les niveaux de formation, ainsi que tous les publics, à l’exception des actifs occupés, d’autre part la conception, le financement et la gestion d’un programme régional de formation professionnelle (PRDF), à destination des jeunes et des adultes demandeurs d’emploi5.
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Cf., dans ce volume, la contribution de Bernard Hillau sur le sujet.

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– CHRISTOPHE GUITTON

Compétence longtemps partagée entre l’État et le Département, l’insertion relève désormais de la seule responsabilité des conseils généraux. Depuis sa création, en 1988, le poids financier croissant du RMI est à l’origine d’une polémique entre l’État et les départements quant au financement et à l’efficacité des dispositifs d’insertion. Ce conflit débouchera sur la décentralisation du RMI et la création du revenu minimum d’activité (RMA) par la loi du 18 décembre 2003. La réforme poursuit deux objectifs liés : mettre fin au partage de responsabilités entre l’État et les départements, en confiant à ces derniers le financement et la mise en œuvre du RMI ; déplacer le centre de gravité des politiques d’insertion d’une logique de Welfare vers une logique de Workfare, avec la création du RMA qui subordonne le versement de l’allocation à la conclusion d’un contrat de travail à mi-temps dans le secteur marchand [Dollé, 2003]. L’acte II de la décentralisation (loi du 13 août 2004) marque l’achèvement du processus de départementalisation de l’insertion, en consacrant le département « chef de file » en matière d’action sociale et en lui conférant de nouvelles attributions en direction des jeunes, non éligibles au RMI, et des publics en grande difficulté. La loi consacre ainsi la primauté du Département dans le domaine de l’action sociale et de l’insertion, faisant du Conseil général le « grand ordonnateur de la lutte contre les exclusions » [Lafore, 2005]. À l’occasion du premier acte de la décentralisation, les communes se sont vu attribuer un grand nombre de compétences dans divers domaines : urbanisme, transports, enseignement, logement, culture, action économique, action sanitaire et sociale. C’est en revanche l’échelon territorial qui a été le moins concerné par l’acte II de la décentralisation, même si certaines de ses missions traditionnelles ont été élargies. Dans le cadre de leurs compétences en matière de développement économique et d’action sociale, les communes exercent des responsabilités multiformes en matière d’insertion, à partir de 1982 avec les missions locales, puis dans le cadre de l’insertion par l’économique et de la politique de la ville, de placement, avec l’abrogation du monopole de placement de l’ANPE, en 1986, et d’emploi, avec le renforcement des compétences en matière d’aide économique aux entreprises par la loi du 13 août 2004. En dehors de toute compétence spécifique, les communes sont ainsi devenues en trente ans des acteurs à part entière de la politique locale de l’emploi [Berthet, 2005]. 31

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Décentralisation sociale À la décentralisation territoriale fait écho, dans le champ des relations entre l’État et les partenaires sociaux, un mouvement de décentralisation sociale, également concomitant de l’instauration de la Ve République, par lequel le législateur confère aux partenaires sociaux, en vertu du principe constitutionnel de participation des travailleurs à la détermination collective de leurs conditions de travail6, une compétence déléguée les habilitant à élaborer par voie conventionnelle et à gérer paritairement certains domaines de la politique sociale comme l’indemnisation du chômage, la formation continue, la protection sociale complémentaire, etc. Les partenaires sociaux interviennent également de longue date dans l’insertion professionnelle de certaines catégories de demandeurs d’emploi : les cadres, par l’intermédiaire de l’Association pour l’emploi des cadres (Apec), ou encore les handicapés, dans le cadre de l’association Cap Emploi. Mais ce sont l’indemnisation du chômage et la formation continue qui cristallisent depuis trente ans, et tout particulièrement au cours des dernières années, les enjeux de frontière entre l’État et les partenaires sociaux. À partir de 2000, au nom du principe de l’autonomie collective (priorité de la norme négociée sur la norme légiférée), et en réaction à la méthode d’élaboration des 35 heures, jugée trop unilatérale, les partenaires sociaux s’engagent dans un projet de refondation sociale dont les premiers terrains d’expérimentation sont les réformes de l’assurance chômage, de la formation continue et de la négociation collective. Les réformes successives de l’assurance chômage entre 2000 et 2007 ont permis l’installation durable des partenaires sociaux dans le champ de la politique active de l’emploi. Dès la création de l’Unedic, en 1958, ces derniers avaient revendiqué que l’indemnisation soit mise au service de la politique de l’emploi pour faciliter le reclassement professionnel des chômeurs indemnisés – donc l’équilibre financier du régime d’assurance chômage –, ce que le gouvernement leur avait refusé au nom de la compétence exclusive de l’État en matière d’emploi et de placement. Depuis lors, les partenaires sociaux n’ont eu de cesse de recentrer l’indemnisation sur les seuls « travailleurs momentanément privés d’emploi » (convention d’assurance chômage de 1979), au détri6

Préambule de la Constitution de 1958, repris du préambule de la Constitution de 1946, alinéa 8.

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