Paradoxes de la gestion publique

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Les organisations publiques ont connu de nombreux bouleversements au cours de ces 20 dernières années. La mise en place de nouvelles méthodes et outils de management les voit désormais se soumettre à une logique marchande et financière...mais avec quels résultats ?
Cet ouvrage s'efforce aujourd'hui d'en évaluer les impacts en mettant à jour les nombreux paradoxes qui en résultent et se propose d'apporter les solutions pratiques pour y remédier.
Publié le : mardi 1 mars 2005
Lecture(s) : 274
EAN13 : 9782336283210
Nombre de pages : 251
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PARADOXES

DE LA GESTION PUBLIQUE

Conception et dynamique des organisations
Collection dirigée par Alain Max Guénette et Jean-Claude Sardas

Alain Max Guénette est professeur à la Haute école de gestion (HEG) de Neuchâtel où il est co-responsable de l'enseignement en Management des Ressources humaines et en Psychosociologie des organisations. Secrétaire général de la Société d'études économiques et sociales (SEES), Lausanne, il est rédacteur de la Revue économique et sociale.

Jean-Claude Sardas est professeur à l'école des Mines de Paris où il est notamment co-responsable du cours « Conception et dynamique des organisations ». Directeur du DEA « Gestion et Dynamique des Organisations », il y anime un séminaire de recherche «Dynamiques d'acteurs et conception/évolution des organisations ».

Yves EMERY David GIAUQUE

PARADOXES DE LA GESTION PUBLIQUE

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris FRANCE

Harmattan Kiinyvesbolt 1053 Budapest, Kossuth L. u. 14-16

HONGRIE

L'Harmattan Italla Via Degli Artisti 15 10214 Torino ITALIE

@ L'Harmattan, 2005 ISBN: 2-7475-8064-4 EAN: 9782747580649

Table des matières:

1. Introduction
1.1. Expérience de NGP dans les pays de l'OCDE: les évaluations sont possibles 1.2. La double dimension de la gestion publique 1.3. Un point de vue novateur: l'étude de l'interface des deux fonctions de production lA. Une perspective « humaniste» 1.5. Quelques éléments de précision quant à la définition de l'objet d'étude 1.6. La structure de l'ouvrage

11

Il 13 15 16 18 20

Paradoxes de la gestion publique

Première partie: perspectives théoriques
2. Point de vue adopté: sources et référentiels
2.1. Poser un point de vue sur les objets de recherche: une exigence scientifique 2.2. L'inscription paradigmatique 2.3. Le positionnement intellectuel retenu, d'essence constructiviste 25

25 26 35

3.

Vers une perspective humaniste de la gestion publique 3.1. Vous avez dit « humaniste» ? 3.2. Une focalisation sur la dimension humaine des organisations (publiques) 3.3. Une approche porteuse de valeurs 3.4. Une approche valorisant le partenaire « personnel» 3.5. Les organisations (publiques) : lieu d'asservissement ou de développement des êtres humains? 3.6. Le travail: de l'aliénation de l'individu à la culture de l'épanouissement personnel et du fun 3.7. L'évolution de la pensée en management: la lente reconquête de I'humain au sein de la vision mécaniste des organisations 3.8. Pour une perspective humaniste de la gestion publique

38 38 39 43 44

48

52

55 59

6

Table des matières

Deuxième partie: spécificités des organisations publiques et NGP
4. Quelles spécificités pour la gestion des organisations publiques?
4.1. Les principales différences entre secteurs public et privé 4.2. y a-t-il une spécificité des organisations publiques?

63
64 71

5. La mouvance de la nouvelle gestion publique (NGP) en question 5.1. Les Etats: de véritablesacteurs économiques 5.2. Le retour de l'orthodoxie libérale et le déclin du modèle d'accumulation fordiste 5.3. Les grandsprincipes de la NGP 5.4. Les différentsmodèles de NGP

82 82
85 87 90

Troisième partie: les paradoxes de la gestion publique
6. De l'absence d'intervention publique au sur-pilotage
6.1. Vers une action publique finalisée 6.2. Le système de pilotage: concepts, tableaux de bord et indicateurs 6.3. L'hybridation des approches «politiques publiques» et « management public» 6.4. Le pilotage de l'action publique: un cadre d'analyse 6.5. Les paradoxes liés au pilotage de l'action publique 6.6. Conclusions: le pilotage de l'action publique, de l'absence d'intervention au sur-pilotage 7

95 96 102
108 116 123 132

Paradoxes de la gestion publique

7. Focaliser sur la mesure et perdre le sens de la mesure
7.1. L'organisation publique: un système productif 7.2. Le système productif public : un cadre d'analyse 7.3. Constats actuels liés au fonctionnement de l'organisation publique 7.4. Les paradoxes actuels de la gestion publique 7.5. Conclusions: focaliser sur la mesure et perdre le sens de la mesure 8. La culture la grande perdante des réformes 8.1. Culture organisationnelle: de quoi parlonsnous? 8.2. Vers une définition de la culture organisationnelle 8.3. La culture organisationnelle: un cadre d'analyse 8.4. Les paradoxes liés à la culture organisationnelle 8.5. Conclusions: la culture la grande perdante des réformes

133 134 139 141 146 154 157 157

163 169 170 186 189

9. Des mondes difficiles à concilier
9.1. La légitimation des activités organisationnelles: quelques éléments théoriques 9.2. Légitimation et mutations organisationnelles: un couple inséparable 9.3. Paradoxes liés à la dimension légitimationnelle 9.4. Conclusions: des mondes difficiles à concilier

190 198 200 212

8

Table des matières

10. Conclusions
10.1. Principales pistes destinées à dépasser les paradoxes liés au pilotage de l'action publique 10.2. Principales pistes destinées à dépasser les paradoxes relatifs à l'organisation publique 10.3. Principales pistes destinées à dépasser les paradoxes liés à la culture organisationnelle 1DA. Principales pistes destinées à dépasser les paradoxes liés à la recherche de légitimité des organisations publiques

215 215
221 225 229

Bibliographie

233

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Couverture: Samantha Guénette et F. Paolo Sciortino Agence B+ (bpositive.pa@gmai1.com)

Mise en page: Myriam Gulfo (avec nos remerciements !) Révision du manuscrit: Myriam Gulfo

1. Introduction
1.1.
Expériences de NGP dans les pays de l'OCDE: les évaluations sont possibles

Depuis maintenant une quinzaine d'année, voire plus pour certains pays de l'OCDE, le monde de l'administration publique vit des réformes importantes et soutenues de leurs structures politiques et administratives. Ces transformations ont le plus souvent pris la forme d'expériences visant à l'introduction de nouveaux principes de gestion et de management. En effet, dès le milieu des années 1980, des critiques de plus en plus virulentes se sont portées sur le fonctionnement des organisationsl publiques dans une période de crise économique et de restrictions budgétaires. Ces critiques reprenaient et amplifiaient un fond de scepticisme déjà plus ancien face à l'administration publique et au monde des fonctionnaires, développé en France notamment par les travaux de M. Crozier (1965), et aux Etats-Unis par des auteurs tels que Downs (1966) ; sans remonter au fond de satires, apparemment inépuisable, hantant littéralement le monde des administrations publiques depuis plus de 100 ans, porté notamment par les travaux de Courteline (Emery, 2000). Le fonctionnement administratif est alors tout particulièrement visé, non seulement son inefficienceorganisationnellesupposée - et, dans certains cas avérée - mais également son côté inhumain,trop formel, laissant peu de place à l'initiative individuelle des membres du personnel. Dans la relation avec les citoyens, il faut également mentionner cette impersonnalité, qui représente certes l'un des grands acquis du modèle classique wébérien de l'administration publique, mais un acquis qui s'est toutefois progressivement transformé en une forme de dépersonnalisation des services publics, préjudiciable autant à leur image qu'à la qualité des prestations fournies aux citoyens-utilisateurs des services publics. Inspirés très souvent de considérations théoriques économiques de type classique, ou de pratiques managériales développées au sein d'entreprises privées, les changements intervenus ont fréquemment pris la forme de restructurations de politiques économiques ou d'autres domaines de politiques substantielles, sous couvert de mutations et de modernisations organisationnelles; comme si l'outil de production public focalisait tous

I

Les principaux termes utilisés dans cet ouvrage sont définis à la fin de cette

introduction.

Paradoxes de la gestion publique

les efforts de modernisation, au point de se demander quels projets politiques sous-tendaient les réformes entreprises. Progressivement, ces restructurations d'ordre largement économique ont rencontré certaines aspirations et revendications syndicales visant une humanisation accrue des conditions de travail, notamment par l'abandon des structures hiérarchiques considérées comme étant trop développées, ainsi que la suppression d'une gestion du personnel par trop patriarcale, autant d'éléments qui empêchent les êtres humains de faire preuve d'autonomie et d'initiatives dans des structures organisationnelles particulièrement imperméables à la prise de risques. Elles se sont également heurtées à des mouvements citoyens, formés d'utilisateurs des services publics, critiquant l'inadéquation des modes de production et de services au public (Dupuy, 1998). D'une manière générale, cette vague de modernisation qualifiée de managérialiste notamment par C. Pollitt (2000) ou encore J.-E. Lane (1997), a pris un coup d'accélérateur sous l'impulsion des programmes de réforme mis en œuvre dans plusieurs pays anglo-saxons, dont les EtatsUnis, la Grande-Bretagne et la Nouvelle-Zélande, portés par la publication à grand succès d'Osborne et Gaebler (1993). Subitement, avec une forme de consensus tacite étonnement répandue dans les pays de l'OCDE, les services publics et leurs dirigeants politiques paraissaient persuadés de devoir conduire les affaires publiques en transposant très largement les méthodes développées au sein des entreprises privées, ces dernières constituant le modèle idéalisé de pratiques associant efficacité et productivité. Plus généralement, le modèle du marché, fortement remis au goût du jour par les économistes néo-libéraux, véhiculant les valeurs de compétitivité, de concurrence et de scepticisme face à l'interventionnisme de l'Etat, s'imposait en toile de fond d'une vision simplifiée des services publics, assimilés sans distinction à des entreprises de services publics, fabriquant des produits pour des clients. Les mutations auxquelles nous faisons référence ici sont avant tout des expériences nouvelles en matière de gestion publique. Même si les formes qu'elles ont pris sont fort différentes selon les pays, ces dernières s'inscrivent dans une mouvance commune que les spécialistes des sciences de l'administration ont nommé expériences de «nouvelle gestion publique» (NGP) ou de «New Public Management» (NPM) pour ce qui est de la version anglo-saxonne (Hufty, 1998).

12

Introduction

De nombreuses évaluations ont été réalisées sur les différentes réformes entreprises dans les administrations publiques. Les experts estiment que nous bénéficions actuellement du recul nécessaire pour considérer les résultats auxquels les mutations engagées ont conduit. Toutefois, il faut d'emblée souligner que les évaluations auxquelles nous avons accès sont à la fois partielles et souvent uniques, donc fort peu comparables. En effet, ces dernières ne concernent fréquemment que certains secteurs de l'administration, ou alors il s'agit d'évaluations trans-sectorielles, mais basées exclusivement sur un seul pays, lors même que d'autres enquêtes ne prennent en compte que des expériences spécifiques - par exemple des outils de management bien particuliers, tels que l'introduction de tenir compte de tout le dispositif des réformes, sans mettre en perspective les implications pour l'ensemble du système des affaires publiques. C'est dire combien il est difficile de pouvoir comparer les changements intervenus dans les différents pays de l'OCDE et surtout de pouvoir en tirer des enseignements généraux et trans-sectoriels, voire même transnationaux.

rémunérationsà la performanceou de systèmesd'assurance qualité - sans

L'objectif de cet ouvrage n'est pas de combler une telle lacune informationnelle, quand bien même la mission peut être considérée comme réalisable, mais bien de prendre en compte les divers enseignements auxquels les évaluations ont abouti, afin de mettre en exergue les points de ce processus durable de réforme, mais également les paradoxes, tensions et défis qui émergent suite aux transformations entreprises. Dans notre optique, ces paradoxes sont le plus souvent ignorés et entachent de manière déterminante l'impact et la durabilité des réformes entreprises. C'est la raison pour laquelle ils constituent la contribution principale du présent ouvrage. Le fait qu'ils ne soient pas relevés ni discutés tient pour beaucoup à la double dimension de la gestion publique, que nous présentons brièvement dans le paragraphe suivant.

1.2.

La double dimension de la gestion publique

De manière simplifiée, nous pouvons dire que les transformations opérées dans le cadre de la NGP consistent avant toute chose en l'introduction de principes et méthodes issus du secteur privé au sein des organisations publiques. Or cet emprunt ne tient guère compte de la double dimension de la gestion publique (Thoenig, 2000). 13

Paradoxes de la gestion publique

Comme toute organisation productive, les administrations publiques ont pour mission de délivrer des produits (biens ou services) en vue d'une certaine «clientèle» qui sont les destinataires et utilisateurs finaux. L'administration s'organise par conséquent de façon à ce qu'elle puisse réaliser cette première fonction de production de manière optimale, puisque elle est tenue, à l'image des entreprises du secteur privé, de créer les produits publics d'une manière efficiente. Or, c'est bien sur ce premier aspect que les critiques ont déferlé dans les années 1980. L'administration est considérée comme moins efficiente que les entreprises du secteur privé, du fait notamment de sa hiérarchie excessive, de son management traditionnel et dépassé, du manque d'incitations, matérielles et immatérielles, d'une organisation du travail cloisonnée, lourde et peu flexible. C'est principalement en ce sens qu'il faut comprendre les efforts importants entrepris pour implémenter de nouvelles méthodes de gestion dans les organisations du secteur public. Même si les arguments qui parlent en faveur de tels changements sont d'ordre largement idéologiques et économiques - notamment une croyance importante en les vertus de la concurrence et du marché afin d'augmenter l'efficience matière de gestion de la production publique se trouvent effectivement à la base des réformes de NGP. Les Etats des pays de l'OCDE, confrontés à la crise économique la plus importante depuis la fin de la Première Guerre mondiale, ont donc tenté de légitimer leurs actions par un assainissement des finances publiques passant notamment par une restructuration des organisations du secteur public en vue d'améliorer leur efficience et ainsi, d'économiser les deniers publics. A un point tel que cette quête effrénée de l'efficience est devenue la légitimation première des projets de réforme, supplantant la légitimité politique et démocratique de l'action publique.

organisationnelle- il faut reconnaître cependant que certaineslacunes en

Mais la gestion publique ne se limite pas à cette première fonction de production. Bien au contraire, les Etats et leurs gouvernements sont dans l'obligation d'obtenir des résultats «politiques », de résoudre des problèmes relevant de l'intérêt public et du fonctionnement de la société en général. Ils y parviennent à travers la conception et la mise en œuvre de politiques publiques qui répondent aux défis du «vivre ensemble », aux problèmes collectifs identifiés (Bussmann et al, 1998). Les organisations publiques, en tant qu'instruments principaux des politiques publiques, ont ainsi des obligations d'efficacité, liées à la production d'outcomes qui répondent aux besoins collectifs identifiés. Cette seconde 14

Introduction

fonction de production, relative au pilotage des politiques publiques, est une des caractéristiques essentielles des administrations publiques qui les différencient fondamentalement des organisations productives du secteur privé (Santo & Verrier, 1993). Cette double fonction de production, sur laquelle nous reviendrons plus en avant dans cet ouvrage (chapitre 4), a d'importantes conséquences sur les modes de conduite pouvant être adoptés. La plupart du temps, elle n'est guère prise en compte, tant dans la littérature spécialisée que dans les projets de modernisation, et ce pour les motifs suivants: . Au sein de la littérature, parce que les auteurs proviennent de disciplines distinctes (sciences politiques pour la dimension politiques publiques, management ou économie pour la dimension production publique), au point que l'hybridation de ces deux courants d'analyse est fort rare (Gibert, 200]). Dans les projets de modernisation, parce que ces deux démarches font appel à des instances ou des consultants différents, les uns orientés sur le champ politique, l'analyse et l'évaluation des politiques publiques, les autres sur l'organisation et le management des organismes publiques.

.

Dans la présente publication, nous souhaitons intégrer systématiquement ces deux dimensions, et de plus sous un angle novateur: l'interface entre elles, comme l'explique le paragraphe suivant.

1.3.

Un point de vue novateur: l'étude de l'interface des deux fonctions de production

Nous considérons en effet que les deux dimensions décrites de la gestion publique sont en fait les deux faces de l'Etat agissant, ou de l'action publique, et qu'en ce sens, elles ne peuvent être séparées que de manière artificielle et simplificatrice. A cet égard, il faut insister sur le fait que les évaluations dont nous disposons actuellement sont souvent partielles, dans la mesure où, précisément, elles portent sur l'un ou l'autre de ces aspects de la gestion publique, plus rarement sur les deux à la fois. De manière fort logique, les experts en politiques publiques se sont intéressés aux impacts des réformes de NGP sur le pilotage des politiques publiques (deuxième fonction de production). Ils ont ainsi mis à jour des 15

Paradoxes de la gestion publique

tendances, des paradoxes et des tensions relatifs à ces changements. Dans le même ordre d'idée, les politologues se sont penchés sur les transferts

de pouvoir intervenusentre les différentesinstancespolitiques- législatif, exécutif, services administratifs - suite aux expériences de NGP. Les
économistes, gestionnaires et sociologues s'attachent, quant à eux, à comprendre plus spécifiquement les impacts de la NGP sur le fonctionnement des organisations publiques, des équipes de travail, sur les résultats productifs ou l'efficience organisationnelle (première fonction de production). Il est bien évident que tous ces points de vue sont tout à fait légitimes, là n'est pas la question. Toutefois, comme nous venons de le souligner, il paraît fort réducteur de se concentrer uniquement sur l'un des angles de la gestion publique, lors même que la rigueur intellectuelle, mais également une vision intégrée de l'action publique, appelle plutôt à la prise en compte des deux fonctions de production, et ce de manière interactive. Peu de livres ou d'articles intègrent les deux dimensions de la gestion publique, du moins dans l'analyse des impacts des expériences de la NGP: c'est précisément l'objet et l'ambition du présent ouvrage, qui vise à analyser de manière systématique les problèmes soulevés par les réformes, en intégrant chaque fois que c'est pertinent l'interface de ces deux angles d'analyse, c'est-à-dire l'interface de la gestion des organisations publiques et de la gestion des politiques publiques. C'est un point de vue résolument novateur, puisqu'il s'agit d'un pari intellectuel ne pouvant guère se baser sur une littérature très étoffée. Cependant, nous voulons relever ce défi car la perspective nous paraît utile pour contribuer à « réconcilier» ces deux dimensions de la gestion publique, artificiellement séparées parce qu'elles sont des disciplines scientifiques différentes et correspondent à des acteurs différents du système politicoadministratif. Le présent ouvrage entend également se distinguer par la perspective humaniste avec laquelle il analyse les mutations en cours.

1.4.

Une perspective«

humaniste»

Les points de vue permettant de traiter les impacts de la NGP sont multiples. On peut porter l'attention par exemple sur l'efficience et l'efficacité, sur les processus des réformes engagées et la conduite des projets de modernisation, ou bien encore sur les variables qui expliquent 16

Introduction

les différences existant entre les différents pays étudiés quant au contenu des changements intervenus dans les administrations publiques. Toutes ces perspectives intellectuelles sont intéressantes, mais elles correspondent à une littérature déjà bien organisée, développée dans le sillage des projets quasi-constants de transformation des services publics. C'est pourquoi nous souhaitons construire une réflexion originale que nous avons choisi d'appeler approche «humaniste », plaçant l'individu au centre de nos analyses destinées à mieux comprendre quelles sont les conséquences des expériences de NGP sur l'être humain, acteur au sein et en marge des organisations publiques. Les changements actuellement en cours sont porteurs de promesses de libération et de développement individuel intéressants, mais qu'en est-il réellement de ces dernières? Sont-elles tenues? Ont-elles la possibilité de se déployer? La personne humaine peut-elle bénéficier de ces mutations, tant au niveau de ses conditions de travail, du contenu du travail, de son inscription identitaire au sein d'un collectif, des rapports de pouvoir et de subordination au sein desquels elle est engagée, du sens et de la légitimité de son activité? Et les organisation publiques fonctionnent-elles au service des êtres humains pour lesquelles elles ont été créées, ou au contraire ne sont-elles que des instruments d'asservissement au service d'un pouvoir politique poursuivant ses propres objectifs, déconnecté de «la base» qu'il est censé représenter et défendre? Autant de questionnements qui font l'objet de notre réflexion. Le point de vue que nous adoptons est par conséquent guidé par des considérations éthiques et «humaines ». Nous partons du potentiel de liberté individuelle, d'autonomie et de développement personnel contenu dans les expériences de NGP pour en appréhender le degré de réalisation. Convaincus par l'idée selon laquelle les réformes engagées ne peuvent aboutir que dans la mesure où elles sont portées par l'être humain et qu'il en bénéficie, en commençant par les agents publics eux-mêmes qui sont les premiers touchés par ces changements, mais en pensant également aux

bénéficiairesfinaux, c'est-à-dire les citoyens,usagersou clients - selon la
manière dont on peut les percevoir -, nous souhaitons focaliser notre attention sur la dimension humaine de la gestion publique. Ce faisant, nous allons tenter de respecter l'unité de l'être humain, dans sa complexité individuelle, psychique et sociale, un être pensant, dont les affects et les sentiments sont pris en considération, non pas uniquement ses qualités de travailleur et de producteur, non pas uniquement ses compétences et forces productives. 17

Paradoxes de la gestion publique

Guidés par une telle conception, que nous considérons comme étant éthique et résolument «humaniste », notre ambition est donc double: évaluer les réformes de NGP en considérant l'interface des deux dimensions évoquées précédemment, dans une perspective « humaniste », c'est-à-dire en focalisant l'analyse sur l'être humain. Les expériences de NGP recèlent maintes potentialités d'émancipation, lors même que les coûts humains de ces dernières viennent également de faire l'objet d'études intéressantes. Nous ne voulons pas adopter une posture intellectuelle univoque et aboutir à l'encensement ou à la condamnation des réformes. Par contre, sur la base d'une réflexion éthique « humaniste », nous voulons comprendre et mettre à jour les conséquences humaines des expériences de NGP, le repositionnement des acteurs impliqués ou mis à l'écart de ces projets, les enjeux et défis sousjacents, un angle d'analyse qui n'a pas souvent fait l'objet de travaux scientifiques. Cette perspective humaniste de la gestion publique est détaillée dans le troisième chapitre.

1.5.

Quelques éléments de précision quant à la définition de l'objet d'étude

Les organisations du secteur public sont les objets sur lesquels nous portons l'attention. Il faut cependant préciser que nous excluons de notre réflexion les entreprises publiques (opérateurs publics des chemins de fer, de l'électricité, des télécommunications, de la poste, etc.), parce qu'elles possèdent des caractéristiques propres qui les rendent difficilement comparables à des administrations publiques. Les entreprises de réseau, dont nous venons d'esquisser quelques secteurs, sont actuellement en pleine redéfinition et les débats qu'elles suscitent sont très spécifiques (par ex. : privatisation de l'opérateur, voire privatisation du régulateur, etc.). A des fins de comparaison, permettant plus aisément une synthèse des informations et un débat intellectuel sans que les niveaux d'analyse soient flous, nous avons décidé de ne pas intégrer ce type d'organisations publiques dans notre analyse. Les exemples et les études de cas auxquels nous allons faire référence tout au long de notre questionnement se situent essentiellement dans les pays de l'OCDE. Pourquoi un tel choix? Premièrement pour des raisons comparables à l'argumentaire proposé précédemment: les administrations publiques dans les pays en voie de développement sont bien sûr dignes 18

Introduction

d'intérêt, mais les études y relatives sont peu nombreuses, et elles n'ont souvent rien de comparables avec celles portant sur les pays de l'OCDE. Il s'agit tout simplement d'admettre que les problèmes auxquels les administrations publiques des pays en développement sont confrontées sont autres que ceux propres aux administrations des pays de l'OCDE. En fonction de notre objectif de comparaison et de synthèse, il paraît normal de les exclure de notre champ d'études. Par ailleurs, ce choix de pays s'impose pour une autre raison toute simple: l'OCDE elle-même a investi dans l'évaluation des expériences de NGP qui ont eu lieu dans les pays qui sont ses membres. Une importante littérature est par conséquent accessible sur ces pays et les études de cas réalisées constituent une riche source pour notre questionnement. La référence aux pays de l'OCDE n'implique toutefois aucune exhaustivité de notre part, mais plutôt un champ d'illustrations potentielles. En effet, pour des raisons tout à fait pratiques, nous avons renoncé à présenter les réformes entreprises dans tous les pays de l'OCDE, ce choix impliquant une structure différente de l'ouvrage centrée plus spécifiquement sur des études de cas, comme le font les publications du service PUMA de l'OCDE par exemple, ou encore celle du Groupe Européen d'Administration Publique (EGPA), sous l'égide de l'Institut International des Sciences Administratives (IISA). De même, il n'est pas dans notre propos de parler de tous les secteurs de l'administration (santé; social; aménagement du territoire; finance; sécurité; etc.) mais uniquement d'évoquer certaines expériences particulières qui sont intéressantes de par leur caractère d'exemplarité et qui illustrent le mieux possible les paradoxes, tensions ou défis dont nous nous sommes proposés de parler. Ce faisant, nous serons amenés à adopter un niveau d'analyse intermédiaire entre les comparaisons systématiques de pratiques spécifiques, destinées à souligner les différences existant entre plusieurs systèmes publics, et le niveau de réflexion le plus général sur le système de l'action publique, déconnecté de toute pratique nationale. Dans cette optique, les problèmes relevés serviront à nourrir notre questionnement intellectuel des paradoxes de la gestion publique, davantage qu'à servir une analyse contextualisée et sectorielle aboutissant à des préconisations spécifiques.

19

Paradoxes de la gestion publique

1.6.

La structure de l'ouvrage

Plus concrètement, le livre est divisé en dix chapitres. Dans le deuxième chapitre, nous revenons sur des questions méthodologiques et épistémologiques permettant de définir le point de vue que nous avons adopté. Ces dernières visent en fait à cadrer la manière dont nous souhaitons aborder nos objets d'études. En effet, lorsque l'on étudie les phénomènes organisationnels, plusieurs manières d'envisager leur

fonctionnement - par conséquent, plusieurs façons de concevoir la manière dont l'être humain évolue - peuvent être adoptées. A cet égard,
nous discutons les trois grandes perspectives méthodologiques, l'individualisme, le holisme et le constructivisme, pour élaborer ensuite les arguments relatifs à notre positionnement intellectuel, d'inspiration essentiellement constructiviste.

Le troisième chapitre est consacré à une discussion plus approfondie du regard humaniste que nous portons sur l'évaluation des réformes de NGP. C'est l'occasion de développer ce que nous entendons par « perspective humaniste », de replacer cette dernière dans le contexte des réformes inspirées par les principes et outils de la NGP, de formuler quelques principes éthiques auxquels nous allons nous conformer pour la suite du travail, notamment dans l'analyse des impacts des expériences de NGP sur les acteurs impliqués, c'est-à-dire les agents publics ainsi que les citoyens-usagers-clients. Le quatrième chapitre est focalisé sur les spécificités des organisations publiques. Nous approfondissons la distinction entre première et deuxième fonction de production, et détaillons les caractères politique, juridique et démocratique des administrations publiques, évoquant la nature particulière, liée à l'histoire, de l'environnement et des conditions de travail des agents de la fonction publique. Dans le chapitre 5, nous revenons sur la mouvance de la NGP, les facteurs qui permettent d'expliquer son émergence et son formidable développement au sein des pays de l'OCDE, ainsi que son histoire particulière, largement politisée, dominée par des considérations idéologiques et des croyances qu'il est maintenant difficile de ne pas décrire, tant elles se sont manifestées avec force dans certains pays. Les quatre chapitres suivants, constituant le cœur de l'ouvrage et correspondant également au centre de notre questionnement, sont 20

Introduction

consacrés à l'étude des paradoxes, des tensions et des défis contenus dans les expériences de NGP. Quatre thématiques plus spécifiques sont traitées: il s'agit de la présentation et de l'analyse des paradoxes relatifs au pilotage de l'action publique (chapitre 6), à l'organisation publique elle-même (chapitre 7), à la culture et au symbolisme organisationnels (chapitre 8), et finalement à la légitimité et au sens du travail effectué par les agents de la fonction publique (chapitre 9). Pour chacun de ces thèmes nous appliquons la même démarche intellectuelle: Définition et conceptualisation du cadre d'analyse, permettant d'identifier les principales dimensions à prendre en considération. Evaluation des expériences de NGP en regard de la thématique sur la base des publications disponibles ainsi que de nos propres recherches; le tout sans prétention d'exhaustivité, mais plutôt dans une perspective d'exemplarité. . Mise à jour systématique des paradoxes, tensions et défis liés aux dimensions analysées, en fonction d'une perspective replaçant l'être humain au centre du questionnement; lorsque cela est pertinent, nous insisterons sur l'interface entre les deux dimensions de la gestion publique. Nous terminons notre ouvrage (chapitre 10) par une section conclusive et récapitulative où nous synthétisons encore une fois les enseignements essentiels de notre travail, pour finir par la mise en exergue des principales recommandations à l'usage des acteurs des organisations du secteur public. On peut se rendre compte aisément que la structure du livre suit la logique de la construction d'un objet d'étude. Après avoir précisé notre positionnement intellectuel dans un champ paradigmatique, nous construisons la problématique sur laquelle nous porterons notre regard, pour ensuite aborder des considérations plus empiriques. En ce sens, nous recommandons la lecture des différentes parties dans l'ordre des chapitres, sans quoi la logique sous-jacente au livre risque d'échapper au lecteur. Avant de passer au point de vue adopté, nous donnons ci-dessous les définitions de quelques termes fréquemment utilisés dans cet ouvrage, afin de clarifier nos propos. Elles s'inspirent notamment des définitions retenues par Pulitano (2000).

. .

21

Paradoxes de la gestion publique

Définitions des rinci aux termes techni ues utilisés: Organisa-Terme générique désignant les différentes structures tion contribuant à la conception et à la mise en œuvre de publique l'action publique. L'organisation publique, subdivisée en unités de gestion appelées généralement services ou offices, est employeur d'agents publics. Elle met en œuvre une ou plusieurs politiques publiques, en réalisant des prestations publiques (biens et services). L'administration publique est la forme la plus classique de l'organisation publique, dépendant directement de l'autorité oliti ue. Gestion Ensemble des processus nécessaires à la conduite stratégique et opérationnelle d'une organisation publique publique, d'un service ou d'un projet. Se décline

généralement en un cycle de type «planification organisation- direction/conduite- pilotage ».

-

Services, offices, unité de gestion Agent public Action publique

Politique publique (substantielle)

Dans le cadre des services publics, la gestion publique est à concevoir comme le moteur central de l'action ubli ue, subordonné aux rocessus oliti ues. Unités de gestion au sein desquelles les prestations publiques sont élaborées. Les services ou offices sont fédérés, dans la plupart des organisations publiques, en directions ou département, dirigés par un élu oliti ue (ministre). Personne travaillant au sein d'une organisation publique, quelque soit son statut spécifique (fonctionnaire, em 10 és) Terme générique utilisé pour désigner la dynamique productive du système politico-administratif: l'action publique peut se décliner du général (une politique publique) au particulier (une prestation publique, voire un processus de production s écifi ue) Enchaînement de décisions ou d'activités coordonnées sous l'impulsion d'acteurs politiques en vue de la résolution d'un problème public. Par politique publique substantielle, il faut entendre une politique appliquée à l'un des grands domaines d'action de l'Etat (santé, infrastructure, sécurité, etc.) Biens et services produits par l'organisation publique, destinés à des bénéficiaires directs, a elés arfois 22

Introduction

Système politico-administratif, système des affaires ou de l'action ubli ue Efficacité

« clients », «utilisateurs» ou encore «citoyens ». A noter que le rôle de citoyens fait référence à l'implication dans le processus démocratique plus qu'à celle dans l'utilisation (volontaire ou forcée) des restations ubli ues. Ensemble des acteurs (essentiellement publics, mais également privé) contribuant à l'élaboration, à la mise en œuvre et à l'évaluation des politiques publiques dans un territoire donné

Efficience

Degré d'atteinte des objectifs d'une activité, d'un processus, ou encore d'une entité, voire de l'organisation toute entière. L'efficacité pose la question de la finalité, et non pas de la réalisation conforme d'une activité (<< faire les bonnes choses », et non as« faire bien les choses ») Utilisation rationnelle et économe des moyens mis à disposition pour réaliser un travail, un processus, une prestation ou lus énéralement, une mission ublique

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PREMIERE PARTIE: PERSPECTIVES THEORIQUES
2. Point de vue adopté: sources et référentiels
2.1.
Poser un point de vue sur les objets de recherche: une exigence scientifique

Bon nombre de travaux scientifiques et de publications souffrent d'une tare majeure, que nous avons voulu éviter dans le présent ouvrage: celle de ne pas avoir précisé le point de départ « cadrant» leurs analyses, leur positionnement intellectuel. Or, à l'image de ce qu'exprimait Platon dans la caverne, à défaut de saisir l'essence des choses, nous en percevons les ombres, projetées par l'éclairage orienté de notre culture, nos références, nos modèles et nos a priori. Ainsi dans le cadre de ce travail, nous sommes amenés à nous questionner sur le fonctionnement des organisations publiques, sur les mécanismes propres aux processus organisationnels, sur la coordination des activités entre une multitude d'acteurs, sur leur coopération au sein de systèmes sociaux. En ce sens, nous allons avancer des hypothèses sur le comportement de l'être humain face aux défis qui se présentent à lui, notamment les défis de la coordination, de la coopération et de la confiance (Lane & Bachmann, 1998; Thuderoz et al, 1999). Il va de soi que le positionnement intellectuel adopté exerce une influence importante dans les constats qui pourront être réalisés. Rappelons d'emblée que les différentes disciplines scientifiques produisent des filtres intellectuels spécifiques, en fonction desquels les faits sociaux sont analysés et interprétés. Que l'on songe, par exemple, aux économistes qui essaient d'appréhender les organisations productives avec leurs propres «perspectives» axées sur l'utilité et l'échange, ou encore aux psychologues attachés à mieux saisir les variables propres aux individus dans le monde du travail; nous pourrions multiplier ici les

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