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Recomposition et développement des territoires

384 pages
Sous l'effet des processus de métropolisation, de globalisation et d'une Europe en pleine mutation l'architecture traditionnelle de l'aménagement du territoire est bouleversée. Cet ouvrage apporte des éléments de réflexion sur l'adaptation des tissus économiques et régionaux face aux logiques de marché et sur l'évolution des politiques d'aménagement du territoire dans un contexte en évolution rapide.
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RECOMPOSITION ET DÉVELOPPEMENT DES TERRITOIRES
Enjeux économiques, processus, acteurs

Collection Administration et Aménagement du territoire dirigée par Jean-Claude Néméry

Administrer, aménager le territoire constitue une des missions fondamentales des Etats modernes. Gérer les espaces de quotidienneté et de proximité dans le cadre de la décentralisation et de la démocratie locale, assurer le contrôle administratif et financier de l'action publique, anticiper l'avenir pour assurer un meilleur développement grâce à la prospective sont les objectifs essentiels des pouvoirs publics. Cette collection Administration et Aménagement du territoire doit répondre aux besoins de réflexions scientifiques et de débats sur cet ensemble de sujets.

Dernières parutions
Gérard IGNASSE (sous la direction de) , Préface d'André LEGRAND, Fonction publique et formation continue en Europe, 1997. Guy LOINGER, ean-Claude NEMERY(sous la direction de), Construire la J dynamique des territoires, 1997.

@ L'Harmattan, 1998 ISBN: 2-7384-6793-8

Sous la direction de Guy Loinger et Jean-Claude Némery

RECOMPOSITION

ET DÉVELOPPEMENT

DES TERRITOIRES
Enjeux économiques, processus, acteurs

Préface de Jean-Louis Guigou

L'Harmattan 5-7, me de l'École Polytechnique 75005 Paris - FRANCE

L'Harmattan Inc. 55, me Saint-Jacques Montréal (Qc) - CANADA H2Y lK9

LES AUTEURS
Jacques BEAUCHARD, Professeur à l'Université de Paris XII, Directeur du Laboratoire de Recherche et de Formation Doctorale en Sciences Sociales Eric DELAPLACE, Chercheur CRDT, URA-CNRS D 1479, Université de Reims Champagne- Ardenne Le Recteur Xavier GREFFE, Professeur à l'Université de Paris I Bernard GUESNIER, Professeur, Institut d'Economie Régionale et Sociale, CNRS, Universités de Poitiers et Bordeaux III Jean-Louis GUIGOU, Délégué à l'Aménagement du Territoire et à l'Action Régionale Luc GWIAZDZINSKY, Chargé de mission à l'ADlRA (Association de Développement du Bas-Rhin), Professeur associé à l'Université Louis Pasteur Joël HEBRARD, Conseiller technique au Conseil Régional Nord-Pas-de-Calais Odile HEDDEBAUT, Chargée de recherche à l'INRETS-TRACES, Villeneuved'Ascq Benoît LAJUDIE, Chargé de mission au Conseil Régional du Limousin François LEFEBVRE, Préfet honoraire, Chargé de mission à la DATAR Christian LEMAIGNAN, Expert consultant auprès de l'Institut atlantique d'aménagement des territoires Bernard LEURQUIN, Préfet hors cadre, ancien Conseiller du Délégué à l'Aménagement du Territoire et à l'Action Régionale Guy LOINGER, Chargé de cours à l'Université de Paris I, Secrétaire général de l'OIPR Jean-Pierre LUGNIER, Enseignant à l'Université de Picardie Jules Verne, ERSI Denis MAILLA T, Professeur, Recteur de l'Université de Neuchâtel, Membre du GREMI (Groupe de Recherche Européen sur les Milieux Innovateurs) Luc MARECHAL, Directeur à la Division de l'Aménagement et de l'Urbanisme, Ministère de la région Wallonne Jean-Claude NEMERY, Professeur à la Faculté de Droit et de Science Politique de Reims Champagne-Ardenne, Directeur du CRDT (URA CNRS D 1479) Jacques PERRAT, Directeur ADEES (Association pour le Développement des Etudes Economiques et Sociales en Rhône-Alpes Denise PUMAIN, Professeur à l'Université de Paris I Bernard ROBERT, Secrétaire Général de la Mission Bassin Parisien Nicole ROUSIER, Ingénieur d'études au CNRS, IREPD, Université de Pierre Mendès-France, Grenoble Robert SALAIS, Codirecteur de l'IRESCO Alain SALLEZ, Professeur à l'ESSEC, Directeur de l'Institut des Villes, du Territoire et de l'Immobilier (IVTI) Alain SARRAZIN, Chef Centre d'Expertise d'Economie Concessionnaire à l'EDF Peter TREUNER, Professeur à l'Université de Stuttgart, Président du Comité d'Aménagement du Territoire d'Allemagne Jean-Benoît ZIMMERMANN, Chargé de recherche CNRS-GREQUAM Marseille

AVERTISSEMENT

ET REMERCIEMENTS

Ce livre est issu des contributions d'un colloque organisé au Sénat les 28 et 29 avril 1997 par l'Observatoire International de Prospective Régionale et le Centre de Recherche et de documentation administratives sur la Décentralisation Territoriale de l'Université de Reims Champagne-Ardenne (URA-CNRS, GRALE). Ce colloque était placé sous le parrainage de la Présidence du Sénat, de la Délégation à l'Aménagement du territoire et à l'Action Régionale (DATAR), du Commissariat Général du Plan et d'Electricité de France. Le texte publié a été actualisé lorsque c'était nécessaire. Il n'engage que ses auteurs.

PREFACE
RECOMPOSER LES TERRITOIRES
Jean-Louis Guigou Délégué à l'Aménagement du Territoire et à l'Action Régionale

Ayant été sollicité par Jean-Claude Némery et Guy Loinger pour préfacer l'ouvrage collectif dont ils ont assuré la coordination, je ne peux que me réjouir de voir son titre consacrer cette notion de "recomposition des territoires" qui m'est si chère et que je tends à considérer comme l'un des chantiers prioritaires de nos politiques françaises d'aménagement. L'aménagement du territoire est en effet confronté à de nouveaux impératifs. Il peut encore moins qu'hier concevoir les territoires comme des réceptacles passifs d'usines ou d'équipements clefs en main. Les organisations fordistes, hiérarchiques et verticales, séparant les centres de conception des sites d'exécution, ne correspondent plus à notre monde. Les administrations ellesmêmes ne peuvent plus espérer régir le territoire selon les mêmes modalités ni le découper de manière purement arithmétique, en vertu de zonages abstraits qui défigurent et tronçonnent les territoires "vécus" par les populations. D'objets inertes, destinataires d'un aménagement octroyé, ces derniers devront être considérés comme de véritables sujets actifs des politiques publiques. De toutes parts, les organisations deviennent plus flexibles et s'aplatissent. Le tissu entrepreneurial se miniaturise et fait rejaillir sur le devant de la scène une vaste flotille hétérogène de PMI-PME que l'on tendait un peu vite à sacrifier, il y a vingt ans, sur l'autel des économies d'échelle. Les succursales des grandes entreprises, à leur tour, gagnent en autonomie de gestion et doivent justifier, aux yeux de leurs directions, la pérennité de leur site par des gains constants d'efficacité productive. Ces réalités imposent des ancrages nouveaux dans les territoires pour y puiser ces "économies externes", chères à Marshall ou à Pigou, et qui viennent se loger dans un environnement riche en services qualifiés, en infrastructures logistiques, en sites de R&D de haut niveau, en réseaux différenciés de sous-traitants... 7

C'est à cet égard le rôle principal de l'aménagement du territoire que d'appuyer la reconstitution de cohésions souvent manquantes en procédant à un véritable "remembrement" territorial et institutionnel. Trop de rivalités picrocholines tiraillent encore nos territoires. Les concurrences et les redondances présentent des surcoûts injustifiables. Les évitements ou les dédains corporatistes cloisonnent à l'excès les univers sociaux. Effacer les traces de la centralisation Il ne sert à rien de refaire I'histoire mais nous devons constater l'effet négatif qu'ont pu avoir de longues décennies de centralisation sur nos territoires. Consciemment ou inconsciemment, la centralisation a elle-même provoqué une fragmentation des espaces et des sociétés locales comme ont pu le montrer, de Tocqueville à Michel Crozier, de nombreux historiens ou sociologues. Les milieux locaux ont eu tendance à se faire représenter face au centre parisien, à exister comme contre-pouvoir local devant l'Etat. Ce faisant, ce "marquage au sol" de la centralisation a parfois affaibli les capacités d'auto-organisation de ces milieux et leur aptitude spontanée à entreprendre, innover, dialoguer. La démocratie représentative, dite de "délégation", a eu tendance à absorber l'essentiel de la vie politique, laissant peu d'espaces sur ses flancs pour des pratiques plus participatives. De leur côté, nos institutions se sont rigidifiées et ont rendu les canaux d'accès aux lieux de décision parfois trop sélectifs. Certes, l'Etat a mené de grandes réalisations dans la reconstruction d'après-guerre. Dans une nation affaiblie et en quête d'ellemême, l'Etat keynésien et "propulsif', selon l'expression de Pierre Rosanvallon, s'est bien souvent substitué aux forces vives pour aménager et équiper le territoire par en haut, lancer des grands programmes scientifiques, structurer des «champions industriels». Cette grande saga a eu d'immenses mérites et ses moments de gloire mais son heure est passée. Elle était en parfaite harmonie avec le modèle taylorien/fordiste de l'époque et une économie relativement fermée sur elle-même. Mais elle se désaccorde peu à peu sous l'effet conjoint de l'ouverture internationale et des mutations socio-économiques. Nous nous tromperions donc lourdement si nous espérions que ce qui a bien marché hier continuera de fonctionner demain.

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Aujourd 'hui, la décentralisation, l'intégration européenne ont multiplié les acteurs et les échelons de l'action publique. Les citoyens aspirent à une contribution plus large et plus directe aux grands choix collectifs. Le tissu social s'est profondément métamorphosé et ne présente plus les grandes catégories socioprofessionnelles homogènes d'autrefois. C'est avec de nouvelles réalités, marquées par une hétérogénéité croissante, qu'il s'agit aujourd'hui de composer. L'Etat doit dans ce contexte reformuler ses modes d'action en cherchant à stimuler une mobilisation plus active de ses partenaires. Il doit veiller à tisser des synergies nouvelles entre les institutions publiques et privées, entre la recherche et l'industrie, entre les élus et les chefs d'entreprises. Il doit en outre conforter l'émergence de véritables territoires de "gouvernance" à partir desquels pourront être conçues des stratégies cohérentes de développement. Nous avons aujourd'hui besoin d'un véritable management territorial, fondé sur un partenariat étroit et une écoute permanente des besoins réels des entreprises, des associations, des ménages... De même avons-nous besoin d'une réelle unité d'action entre tous les acteurs du développement local: élus, clubs d'entreprises, réseau des chambres consulaires, comités d'expansion, agences, comités de bassins d'emplois... pour formaliser des priorités, opérer des choix plus sélectifs, mutualiser des moyens financiers et optimiser l'usage des fonds publics. Ouverte sur l'Europe et sur le monde, la France doit évoluer vers un modèle d'organisation polycentrique, doté de métropoles régionales attractives, enrichies en services "quaternaires" et en lieux de décision. Ce sont ces centres nerveux de notre organisation territoriale qui permettront de propager le développement et le dynamisme dans nos grands espaces par des essaimages de PMIPME, des flux d'innovations, une bonne articulation entre les cœurs urbains et les périphéries moins denses. De la cacophonie à la polyphonie Aussi féconde qu'elle ait pu être au cours de ces quinze dernières années pour raccourcir les circuits de décision et les ajuster aux réalités locales, la décentralisation attend aujourd 'hui son Acte II qui passera par une meilleure coordination des acteurs et une plus grande lisibilité des responsabilités de chacun. La "grande réforme" des années 1980 est en effet encore imparfaite, inachevée,
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exigeant de nouveaux efforts d'assemblage et d'ajustement de frontières. Il faut en outre la doter d'une dimension plus dynamique, en ordonnant les initiatives éparpillées des uns et des autres autour de desseins communs. Pour améliorer sa cohésion interne et sa compétitivité, la France aura besoin de s'appuyer sur toutes les dynamiques locales mais aussi de veiller, en les coordonnant, à ce qu'elles ne se neutralisent pas mutuellement. On ne peut que se réjouir, à cet égard, de l'émergence progressive de 350 ou 400 pays, ces nouveaux territoires de projet qui réactivent des solidarités parfois très anciennes; de la marée montante de l' intercommunalité qui vient paver la France de "grappes" de communes plus consistantes; du développement des coopérations interrégionales qui permettent aux grands bassins de population française de penser leur intégration dans l'espace européen... Ce sont autant de mouvements tectoniques qui dessinent une France mieux maillée, agrégeant peu à peu les pièces de son puzzle territorial. Ce nouvel élan, stimulé depuis le début des années 1990 à travers les lois de 1992 ou de 1995, doit aujourd'hui se poursuivre et même s'accélérer, notamment dans les grandes agglomérations, où s'exacerbent des tensions socio-économiques .

inquiétantes.

J'ai acquis l'intime conviction que dans ce monde de l'immatériel dans lequel nous sommes entrés, la qualité et la densité des organisations humaines prendront un caractère de plus en plus déterminant. La compétitivité des nations ne se joue plus aujourd'hui que pour une part infime dans leurs dotations naturelles. Elle fait bien davantage triompher la réactivité et l'inventivité des communautés humaines, leur capacité à offrir des biens et des services nouveaux, porteurs de fortes valeurs ajoutées et de savoir-

faire différenciés.

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On sait comment ces grandes mutations ont assuré en Europe de véritables "retournements spatiaux" du dynamisme économique. De la "Troisième Italie" à l'Allemagne méridionale, de la Catalogne à la "silicon Glenn" écossaise, les deux dernières décennies ont mis en évidence les nouveaux ingrédients de l'excellence économique et les avantages concurrentiels des territoires solidement organisés, dotés d'une réelle cohésion interne. Le sociologue Henri Mendras l, après bien d'autres, a montré l'efficacité croissante de ces constellations d'entreprises du Danemark, d'Emilie1 Henri Mendras, L'Europe des européens, Folio-Gallimard, 1997.

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Romagne ou du Bade-Wurtemberg qui forment un "capitalisme réticulaire" enraciné dans de fortes traditions coopératives, des réseaux bancaires régionaux, une épargne de proximité, des solidarités locales qui sécurisent et innervent les créations d'entreprises. "Si la mondialisation s'impose à nous, la territorialisation dépend de nous". Cette formule, qu'il m'arrive souvent d'employer, est bien évidemment schématique. Mais elle souligne cette puissante dialectique entre le global et le local que certains universitaires américains ont illustrée à travers le concept de "glocalisation". Si nos sociétés ont en effet considérablement accrû leurs interdépendances et leurs flux d'échanges, si les entreprises se sont puissamment internationalisées et donnent parfois une impression de nomadisme, les territoires deviennent pourtant des supports de plus en plus stratégiques du développement économique contemporain dès lors qu'ils savent s'organiser. Recomposer les territoires, consolider leur cohésion interne, accroître leur qualification et leur capacité à porter des projets... deviennent ainsi des priorités essentielles. Sans toujours le savoir, la société française a sans doute à sa portée un gisement de compétitivité encore inexploré, un véritable joker pour nos politiques publiques. Voilà pourquoi la nouvelle image-force que les responsables nationaux de l'aménagement du territoire devront faire parvenir aux acteurs locaux consistera à l'avenir à affirmer le primat de la "politique de projets" sur la "politique de guichets".

Il

INTRODUCTION

L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE FACE A LA GLOBALISATION DE L'ECONOMIE
Guy Loinger

Ce texte évoque dans un premier point les implications de la mondialisation sur les mécanismes de polarisation de l'espace et des relations de dépendance et d'asymétrie qui en résultent, entre les espaces métropolitains et les espaces non métropolitains. Le second point aborde les conséquences territoriales de neuf enjeux liés au contexte actuel de globalisation/métropolisation. Le troisième point analyse les effets de cette nouvelle donne vis-à-vis de la politique d'aménagement du territoire, de la crise qu'elle traverse du fait du décalage entre les nouveaux enjeux et les outils, les pratiques, les habitudes qui perdurent, et de la nécessaire reconstruction, à vrai dire déjà engagée, de la relation entre l'Etat, les collectivités, la société civile et ses territoires. Dans un quatrième point, on se demandera si les nouvelles conceptions et les nouvelles pratiques d'aménagement du territoire constituent une réponse adaptée à la nature des enjeux à résoudre, ou s'il ne convient pas d'aller beaucoup plus loin dans l'élaboration d'une nouvelle politique. En effet, l'un des enjeux majeurs actuels est de renforcer sensiblement le degré de réactivité des territoires locaux et régionaux, leur capacité à élaborer des stratégies offensives de développement économique et de constitution des externalités indispensables à l'expression des besoins des acteurs et des citoyens en phase avec un contexte instable et volatil.
I. LES IMPLICATIONS TERRITORIALES DES LOGIQUES DE LA
MONDIALISA TI ON

L'internationalisation croissante du système productif est la conséquence directe de la mondialisation des échanges, du financement des investissements et du poids croissant de la sphère financière dans l'organisation de l'économie.

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Mais cette accélération des logiques d'intégration des marchés à l'échelle mondiale ne serait pas possible sans deux facteurs maJeurs: - primo, la diffusion des nouvelles technologies de communication et d'information qui uniformise les systèmes techniques, crée un effet de connexité des processus dans l'espace et le temps et engendre des mécanismes de "face à face de non proximité" (Alain Rallet 1996), dont le système internet est le prototype. - secundo, l'existence de règles du jeu politico-constitutionnel et réglementaires, partagées par les acteurs économiques dominants autour de normes et de principes, dont l'OMC (Organisation mondiale du commerce) constitue l'instrument majeur, relayé par différents organismes supranationaux tels que l'OCDE, la Banque mondiale, l'Union européenne. Celle-ci n'est d'ailleurs pas "à la traîne" mais constitue un agent actif du processus visant à la disparition des derniers résidus de logique de préférence nationale entre pays membres, en allant dans le sens d'une véritable interpénétration structurelle des systèmes productifs des pays de l'Union européenne. Un phénomène qui est amené à subir une nouvelle accélération avec la mise en place de la monnaie unique, au détriment des secteurs, régions ou pays à faible niveau de compétitivité et en faveur des régions les plus fortement insérées dans les logiques de la mondialisation. Par conséquent, les aspects technologiques d'une part, politiques et institutionnels d'autre part, jouent un rôle complémentaire qui accélèrent les mécanismes économiques et lissent le processus tendanciel, au point de créer un mouvement irréversible. Les implications de ces facteurs sur la recomposition de l'espace ont été largement étudiées, notamment en France, autour du concept de métropolisation. Ce concept rend compte de la relation entre un phénomène spatial et une forme particulière d'organisation d'une partie du système économique, touchant notamment à la localisation des pôles de décision, leur concentration et la centralisation des centres de décision. La métropolisation explique l'évolution rapide des espaces supports de l'économie ayant pour fonction le pilotage du système et joue, à cet égard, le rôle d'appui et de faire-valoir aux processus de mondialisation décisionnelle, financière, de recherche et de développement. En effet, cette économie mondialisée a besoin de "lieux", de cadres adaptés pour favoriser les interactions entre les sous-systè16

mes propres à la sphère de décision, c'est-à-dire des espaces dans lesquels les coûts de transaction sont les plus faibles et les externalités collectives les plus fortes. Toutefois, contrairement à une idée reçue, les espaces appuis de la sphère décisionnelle propre à cette fonction motrice de l'économie mondiale n'ont pas une forme préétablie unique et ne peuvent être interprétés à partir d'un quelconque modèle spatial unique, qui s'imposera.it comme une sorte de nécessité. La base appui de la sphère décisionnelle peut prendre des formes très diverses, allant de la forme concentrée polarisée à la manière du pôle londonien ou parisien ou, au contraire, prendre une forme très diffuse et répartie autour d'un ensemble de pôles urbains de taille intermédiaire, comme aux Pays-Bas ou dans l'Allemagne rhénane. Ces espaces polarisés donnent l'image d'une centralité multi-polarisée, voire non polarisée comme le cas des aires urbaines de l'ouest des USA (Los Angeles par exemple). Ainsi, les espaces appuis ou relais de la décision stratégique ont tendance, au-delà de leur ordonnancement spatial spécifique, à être marqués par une caractéristique majeure: ce sont des espaces rares à l'échelle mondiale, c'est-à-dire peu nombreux, parce que le degré de complexité de leur organisation est le plus élevé, au sens où la densité et la variété des réseaux sont les plus importantes et les interactions entre réseaux sont les plus fortes. Autrement dit, que la forme spatiale soit polynucléaire ou mononucléaire, diffuse ou en grappes, de toutes les façons, ils apparaissent comme des phénomènes exceptionnels. En Europe, probablement guère plus d'une petite dizaine de pôles peut prétendre à ce statut de métropole mondiale. De plus, leur nombre aurait plutôt tendance à se réduire, sortes d'étoiles majeures du système économique planétaire de la décision stratégique. Cela étant, mettre l'accent sur ces espaces, parce qu'ils ont une fonction de pilotage du système de l'économie mondiale, ne peut permettre d'en déduire que l'ensemble du cadre spatial se réduit à cette sphère là et à ces espaces-là: l'espace économique utile, intégré dans ce système, ne se limite pas à l'espace métropolisé. Le système productif généré par le système décisionnel -et dont il dépend en retour- a sa propre spatialité car, même à l'ère d'internet, décider est une chose, faire et produire en est une autre: même si les deux univers ont d'innombrables connections, l'acte productif reste une réalité incontournable, même si cet acte lui-

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même est en pleine mutation, dont le concept d'économie de l' intelligence rend bien compte. Or, la spatialisation du système technique de production obéit à des mécanismes en évolution rapide: le "juste-à-temps" mobilise à la fois les technologies de l'information, les automates programmables et des systèmes de transport hyper performants. Audelà, il implique de nouvelles modalités de coordination entre les sphères de la décision, de la recherche, de la production des biens maté-riels et de la commercialisation. Cela implique de considérer que les espaces productifs ne peuvent exister que dans un système intégré, dense, opérationnel, par rapport à la sphère de décision stratégique et ses espaces supports. Cela signifie que les espaces productifs, acceptables par le système de globalisation, sont fortement articulés aux espaces appuis métropolisés propres à de la décision stratégique. A la limite, ce sont les deux faces d'un même objet et d'un même enjeu: produire de façon efficace des produits et des services dont la diffusion est mondialisée, tant du point de vue des marchés que des espaces. A cet égard, on observe une tendance à la constitution de nébuleuses ou nuages d'activités allant de la décision stratégique à la réalisation technique et à la diffusion commerciale. Ils constituent des complexes intégrés et mobiles, mais instables et fluctuants au gré des nécessités et des mutations technologiques et ayant un fort degré de cohérence interne socio-économique. Tout ce qui est nécessaire au développement du système -ressources naturelles, ressources humaines, espaces utiles- est mobilisé. Inversement, cela conduit le mécanisme de la globalisation des systèmes productifs à rejeter les ressources obsolètes tant au plan des compétences, des savoir-faire, des ressources naturelles et humaines, que des espaces eux-mêmes. Cet ensemble compact, dense, hyper actif se nourrit de ressources adaptées et élimine les forces productives qui ne lui servent à rien, selon un rythme rapide, et cela à l'échelle du monde. La conséquence est que non seulement les espaces supports métropolisés de la décision stratégique susceptibles d'être utilisés sont peu nombreux, mais également les espaces supports du système productif appelés à participer au processus de mondialisation sont en nombre décroissant. De plus, aucun espace n'est assuré de rester longtemps dans la course: il existe une logique de "l'éviction spatiale" parallèle à la logique de l'éviction sociale et économique.

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D'une année à l'autre, des espaces productifs d'une utilité stratégique majeure dans le dispositif général d'une multinationale apparaissent totalement obsolètes, dont l'usine de Vilvorde du groupe Renault est l'exemple même. Dès lors, l'aptitude des espaces à concourir à cette logique, à y participer, est liée à la capacité du système productif local à être capable de suivre le mouvement de recomposition incessant du système de production technico-économique dominant. De ce point de vue, il est possible de faire une typologie en cinq catégories: 1) Les espaces métropolisés qui, par leur histoire et leur organisation interne, sont assurés en longue période d'être dans la courte liste des piliers du système. 2) Les espaces métropolisés qui sont partie prenante de ce club des espaces leaders, mais qui connaissent des effondrements partiels en leur sein, sans que la globalité du système local puisse être mise en danger. 3) Les espaces supports des activités productives, qui ne sont pas globalement immergés dans les logiques de l'économie motrice -même si ils l'ont été à une autre époque- mais qui disposent de facteurs ou d'éléments qui leur permettent de participer à des fractions du système productif de la mondialisation, et par rapport auxquels les acteurs locaux concernés peuvent espérer s'intégrer à cette logique. 4) Ceux qui ne disposent pas de la base requise pour espérer accéder à ce processus, mais qui peuvent espérer y accéder un jour grâce à une mobilisation de chaque instant et sur la longue durée. 5) Enfin, les espaces qui sont définitivement hors jeu, du fait du poids des inerties et l'absence d'avantages comparatifs susceptibles d'être négociés par rapport à l'économie dominante actuelle.
II. LES CONSEQUENCES SPATIO-TERRITORIALES DE NEUF PROBLEMES-CLES LIES AU CONTEXTE DE LA GLOBALISATION/METROPOLISA TION

1. Une croissance moyenne et instable En dépit des signes de reprise actuelle qui placent la croissance sur une pente de 3 % par an, il y a peu de chances que l'on en revienne aux croissances fortes de l'après-guerre 39/45, dans la mesure où les marchés sont largement saturés et orientés plutôt vers le renouvellement des produits de grande consommation que 19

vers l'ouverture de nouveaux marchés, à l'exception sans doute du secteur de l'informatique et du secteur biologie/santé. Cette situation donne à penser que l'accès aux grands marchés sera plus difficile dans le futur que dans le passé et que les "tickets d'entrée", en termes organisationnel et technologique, seront toujours plus élevés. De plus, il apparaît que les nouveaux moteurs de la croissance de l'Asie du sud-est, notamment des "Cinq Dragons", sont beaucoup plus fragiles et instables qu'on ne l'a cru, et probablement poussés au-delà de leur rythme normal de croissance sur la longue durée: aucun pays ne peut fonctionner longtemps sur des taux de croissance annuels à deux chiffres, au risque de les soumettre à des tensions socio-économiques et écologiques insupportables. Plus préoccupant, l'extrême sensibilité du système monétaire international qui risque, à tout moment, d'engendrer des "effets dominos" par l'intermédiaire de places financ ières dont les supports bancaires sont réputés fragiles, comme en Corée du sud ou au Japon. De tels facteurs jouent naturellement sur la croissance, dans un sens récessif. Pour un territoire donné, il paraît important d'avoir accès à certains éléments du système organisationnel de l'économie mondiale ou, si l'on veut, de s'articuler à certains éléments porteurs du système productif global, faute de quoi le risque d'élimination sectorielle localisé est grand. Il n'est pas nécessaire d'être présent dans tous les domaines, l11aisceux dans lesquels l'économie régionale est présente doivent être en adéquation avec les contraintes propres à ces secteurs d'activités, en se donnant pour objectif d'être parmi les meilleurs à l'échelle mondiale. 2. Une diffusion accélérée de nouvelles technologies sur des bases scientifiques pérennes Les grands chocs technologiques issus des avancées scientifiques de la seconde moitié du XXème siècle (le nucléaire, l' électronique, les sciences du vivant, etc.) n'ont pas, et de loin, achevé de produire tous leurs effets, mais les socles technico-scientifiques qui sont à l'origine de ces avancées sont assurés. Cependant, on peut s'attendre à ce que les logiques du marché se manifestent par une exploration toujours plus poussée de l'acquis, sans nécessairement renouveler la base de façon déterminante. L'exploitation de cette base scientifique et technique peut durer longtemps, plusieurs décennies, et l'on peut penser que les principaux changements 20

vont se produire à l'intérieur du système technologique ainsi constitué au cours de la deuxième moitié du XXème siècle. A cet égard, il faut éviter de tomber dans les pièges du discours sur "les mutations permanentes". Néanmoins, tout donne à penser que la période actuelle, dont on peut fixer l'origine dans les années quatre-vingt, est caractérisée par une révolution technologique majeure, qui se manifeste par la diffusion accélérée des technologies de l'information et de la communication. On peut légitimement parler d'une mutation structurelle à cet égard, car ces technologies et les sciences qui en constituent les supports modifient, de façon substantielle, la relation de l'homme à la connaissance, à la "cognition", ses représentations du monde; celles-ci sont en effet de plus en plus médiatisées par les outils informatiques. Par voie de conséquence, les relations entre les personnes elles-mêmes sont profondément imprégnées par une mutation dont il est encore trop tôt pour en percevoir toutes les conséquences, mais qui semble aller globalement vers une plus grande autonomie de chaque individu ou de chaque agent économique et social. Sur un autre plan, celui des grandes forces motrices qui sont sous-jacentes à ces changements de paradigmes dans l'ordre de la connaissance et de la science, il n'est pas sans intérêt de noter qu'à certaines époques ce sont les Etats qui ont joué le rôle de moteur du progrès des sciences, alors que dans d'autres périodes c'est le marché, le commerce et les activités économiques. Après avoir été longtemps soumis à des processus sous dominance des Etats, il est clair que nous sommes actuellement dans une période marquée par un pilotage du marché, ce qui, dans un pays comme la France, n'est pas sans poser certains problèmes difficiles d'adaptation, du fait de I'histoire politico-institutionnelle du secteur de la recherche, et du poids en général de l'Etat dans la société... A cet égard, un territoire qui n'aurait pas accès aux bases de cette culture technique et qui n'aurait pas, "à domicile", les éléments constitutifs fondamentaux de la maîtrise de cette culture, risquerait d'être, à terme, exclu du jeu ou, à tout le moins, de perdre en crédibilité, ce qui pose, par ailleurs, le problème délicat de la bonne échelle territoriale des équipements et des infrastructures supports... Mais, le fait de posséder une telle assise ne suffit pas pour pérenniser le développement. Encore faut-il qu'une région dispose des conditions pour adapter en continu son savoir-faire à l'évo21

lution du contexte, ce qui implique l'existence de filières scientifiques, technologiques et de formation, cohérentes et homogènes, et son complément, des spécialisations pertinentes. De plus, il apparaît nécessaire qu'une région dispose d'une sorte d'identité technologique propre, car c'est par la maîtrise particulière de segments, parfois extrêmement fins, de l'ensemble du système technique qu'un territoire peut faire entendre sa voix et assurer une bonne compétitivité à son économie, voire certaines rentes de situation technologique. On sait, en effet, que l'aptitude à disposer de savoir-faire difficilement reproductibles et de "ressources spécifiques" (Pécqueur, Colletis), permet d'assurer la pérennité d'une base économique locale pendant de longues années. 3. De l'entreprise-réseau aux réseaux d'entreprises L'entreprise traditionnelle est organisée selon un modèle hiérarchique mono-centré sur la fonction dirigeante. Celle-ci aspire vers elle l'essentiel des compétences et des capacités de réflexion et d'élaboration stratégiques de l'entreprise. Cela se traduit par une absence d'autonomie des différents départements, services ou fonctions internes, et par une faible capacité d'initiative laissée aux agents. Elle a une structure monolithique affirmée. Ce type d'entreprise peut fonctionner dès lors que l'environnement est relativement stable et qu'il existe de fortes discontinuités dans les flux d'innovation, de sorte qu'il n'est pas nécessaire de réorganiser fréquemment son système technique de production. Par contre, en environnement instable, la position des entreprises n'est jamais assurée. Une innovation technologique peut brutalement déstabiliser des entreprises ayant une forte assise économique dans leur domaine de compétence. Dans ce type de situation, qui devient la règle actuellement, il convient de réagir très rapidement et d'être capable de placer sur le marché de nouveaux produits dans des délais records, intégrant de nouveaux concepts technologiques et de nouvelles modalités de productions. La capacité de "mobilisation" et d'implication du personnel doit être, dans ce contexte, fortement affirmée. L'entreprise est amenée à responsabiliser le personnel dans un projet partagé, le Projet d'entreprise, à l'occasion duquel il ne va pas seulement investir des qualifications formelles mais également des qualités humaines et comportementales. Mais ce n'est pas uniquement la ressource humaine qui est concernée par ce type de situation, ce sont également les structures de 22

l'entreprise. En effet, l'entreprise est amenée à fonctionner sur un autre mode: elle devient un système complexe au sens ou chaque unité de production, chaque service a tendance à développer une capacité d'autonomie, une intelligibilité du monde, une représentation claire de sa place, à la fois par rapport aux autres éléments de l'entreprise et par rapport à l'entreprise prise dans sa globalité, resituée dans son cadre extérieur. Elle devient un centre de profit autonome. C'est l'entreprise-réseau, sorte de système "vivant", à l'intérieur de laquelle, entre chaque composante de son organisation et le monde extérieur, il n'y a pas une séparation franche mais plutôt un processus permanent de percolation, chaque unité étant capable de prendre appui sur le monde extérieur pour la résolution de ses propres problèmes. Dans certains cas limites, intéressants en termes de tendance, il n'y a plus du tout de séparation entre les unités de production et le monde extérieur mais, en revanche, il y en a de plus en plus entre les unités de production ou les services et la direction de l' entreprise: de l'autonomie, on passe insensiblement à l'indépendance. On débouche alors sur une autre catégorie d'organisation, le réseau d'entreprises: chaque fonction est autonome par rapport aux autres, elles deviennent de quasi entreprises indépendantes, mais en situation d'association à d'autres entités par rapport à une finalité particulière. On aboutit à la figure que nous avons appelé un "nuage d'entreprises", qui constitue une entité composée d' éléments ayant des relations internes souples, flexibles, réactives, en recomposition interne et externe permanente. Dans cette configuration, l'enjeu territorial est complexe: ces "nébuleuses" ou ces nuages d'entreprises peuvent parfaitement se passer de territoires. Elles deviennent alors des entreprises "nomades", a-territoriale, qui peuvent se déplacer d'un lieu à un autre, à supposer même qu'elles en aient besoin d'un, et flotter dans l'espace économique au gré des opportunités. C'est le monde de l'entreprise virtuelle, quasi insaisissable, télématisée, dont l'un des supports principaux est le système Internet, voire Intranet. Mais il existe une contre-tendance dont il ne faut pas sousestimer l'importance. Ces entreprises-réseaux peuvent, en effet, avoir intérêt à s'appuyer sur un milieu entrepreneuriallocal, qui lui servira de relais avec le monde et qui est de nature à favoriser le développement des économies externes, c'est-à-dire des équipements collectifs de proximité dont la richesse et la diversité permet aux entreprises qui ont élu domicile dans ces "territoires d' inno23

vation", de faire des économies d'échelles, de temps et d'organisation, de faire ce que l'on appelle des économies de "coûts de transaction" avec le monde extérieur. Les lieux de ce type sont de véritables "bouillons de cultures" et pas de simples plates-formes technologiques: des lieux de vie dans lesquels les chercheurs et les ingénieurs se sentent bien, sont portés par une ambiance créative, de jubilation intellectuelle, sociale et culturelle. Ainsi par exemple, dans la Silicon Valley, le territoire économique est plus que la somme de ses éléments, parce que c'est le "terreau" qui structure l' ensemb le et lui assure un niveau exceptionnel de performance et d'efficacité. C'est l'ensemble qui donne à chaque entreprise une très grande souplesse d'adaptation, à travers la mobilité des personnes, des capitaux et des idées. Des "trouvailles" sont aussitôt réinvesties dans une activité à finalité économique, de sorte que cet espace fonctionne comme un économiseur de temps, un catalyseur qui a la faculté d'accélérer tous les processus complexes allant de la découverte scientifique à l'innovation de pro-duits et de services, et à des produits de grande consommation, avec des taux de profit parfois très élevés, les fameuses "success story" américaines. Dans ces territoires d'innovation, on observe une sorte de mouvement brownien vis-à-vis duquel le territoire lui-même joue un rôle actif, un rôle de faciHtateur, de fluide conducteur. C'est ce que De Bernardy appelle la "sérenpidité", c'est-à-dire l'organisation consciente de phénomènes susceptibles de déboucher sur des combinaisons inattendues, des hasards positifs, dès lors qu'ils sont portés par un milieu professionnel et social. Il s'agit ni plus ni moins de la forme moderne du district industriel. Mais il convient de noter que ces territoires sont pratiquement toujours le résultat d'un processus "pensé", élaboré de façon consciente par des acteurs collectifs, mêl11esi leur nature varie d'un pays à l'autre: grandes entreprises du secteur de la Défense dans le cas de la Silicon Valley, l'Etat dans le cas de Sofia Antipolis, une collectivité locale dans le cas de la Zirst de Mailan à Grenoble, de Rennes-Atalante à Rennes ou de l'UTC à COl11piègne... Et dans tous ces cas, des moyens collectifs très lourds sont investis sur de longues années avant de produire des résultats significatifs, qui sont d'ailleurs aléatoires et jamais garantis d'avance: il existe un risque collectif, distinct du risque individuel

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de l'entrepreneur, même si c'est ce dernier qui constitue le moteur principal de l'ensemble. 4. Les problèmes sociaux: des risques d'aggravation acrus mais dans des formes nouvelles Les problèmes sociaux constituent un enjeu majeur qui résultent de problèmes structurels. Ils sont, en effet, la conséquence de la forte progression tendancielle de la productivité du travail. Ce phénomène aboutit à réduire une part croissante du travail direct, à marché donné. Etant donné que les marchés se développent relativement lentement, la croissance a tendance à se faire au détriment du facteur humain. On parle, à cet égard, d'une croissance "sans

homme".
Si le Inarché du travail, qui est directement soumis aux mécanismes de la globalisation économique, a tendance à se rétrécir à mesure que l'activité productive elle-même se développe du fait de l'accroissement constant de la productivité, y compris dans les services, il a également tendance à se recomposer dans le sens de l'accroissement de la part des fonctions intellectuelles et de gestion de systèmes. Ainsi, on assiste à une transformation structurelle du marché du travail du fait de l'existence d'une tendance à l'intensification des fonctions d'analyse et d'interprétation, au détriment du travail direct et des fonctions d'échange au détriment des fonctions de production. Reste la part du marché du travail moins directement soumis aux logiques de la mondialisation, et principalement relié aux marchés de proximité, à la vie quotidienne de la population, voire aux modes de vie des sociétés locales pour autant que cette notion soit encore pertinente. Ce marché du travail dépend assez largement de la capacité des acteurs locaux à exprimer leurs propres besoins, de l'existence de structures d'insertion sociale et de la densité du tissu associatif. Or, à ce sujet, il existe des butoirs structurels, en particulier liés aux mécanismes de redistribution des revenus qui limitent, objectivement, la demande solvable et donc la possibilité de création d'emplois en nombre suffisant. Les acteurs d'un territoire qui ne feraient pas de sérieux efforts pour créer des activités nouvelles, solvabiliser les porteurs de projets, y compris pour des projets modestes, pour favoriser un IneilIeur usage des revenus de transfert, voire une meilleure répartition des revenus primaires, y compris à l'échelle régionale, pour développer les logiques d'entraides, de solidarité naturelle au 25

sein de la société civile, pour créer et anticiper des besoins, risqueraient de s'affronter tôt ou tard à des problèmes redoutables. Dans tous les cas, il existe des risques permanents d'accroissement des disparités sociales et de conflits sociaux. Mais les formes de cette crise sociale ne sont pas nécessairement de celles qui frappent le plus l'imagination, du type contestation et révolte urbaine. Elle peut tout autant résulter d'un lent processus de pourrissement du tissu social et déboucher sur des formes conflictuelles ouvertes parfois violentes, sous l'effet de facteurs secondaires, d'ordre conjoncturel. En tout état de cause, on peut penser que la question sociale est l'un des problèmes le plus difficile à résoudre dans la décennie à venir et, probablement, un problème politique majeur. 5. La tendance au déclin démographique La tendance persistante à la baisse des taux de fécondité, malgré la diminution des taux de mortalité et l'allongement de l'espérance de vie de la population, place les courbes démographiques sur une pente décroissante qui aboutit, à terme, à une diminution nette de la population parce que le renouvellement des générations ne se fait pas à l'identique. Ce phénomène, qui est commun à l'ensemble des pays développés, est particulièrement marqué sur certains territoires. La question de savoir s'il est possible d'agir sur ce type de phénomène n'est pas simple, dans la mesure où il s'agit de phénomènes de société profonds, vis-à-vis desquels la puissance publique n'a pas de grands moyens d'aGtion. D'un point de vue éthique, on peut même se demander si la collectivité a un droit de regard sur cette question. Néanmoins, la question se pose de savoir si les facteurs qui incitent les familles à avoir des enfants ne sont pas de plus en plus des facteurs sociaux au détriment des seuls facteurs naturels. Dans la mesure où les familles disposent de crèches, d'équipements de la petite enfance, de logements adaptés, d'un cadre de vie agréable, d'em-plois en nombre suffisant, ils auront un plus grand degré de liberté et de choix dans ce domaine et pourront plus facilement décider d'agrandir le cercle familial en pleine conscience. Or, à ce niveau, les réponses se situent autant au niveau local qu'au niveau national. Ce problème rencontre celui de l'espace, à travers le dépeuplement des campagnes profondes et le déclin de certains centres26

villes, les populations jeunes se concentrant davantage dans le périurbain. Au-delà, cela pose un problème d'image et de représentation : on a du mal à concevoir une région dynamique dont la proportion de gens âgés finirait par atteindre le quart voire le tiers de la population totale. A cet égard, une politique en faveur de la jeunesse, destinée notamment à renforcer l'attractivité des régions vis-à-vis des jeunes actifs, paraît utile. 6. Le poids croissant du phénomène urbain Si les taux d'urbanisation ont tendance à se stabiliser, voire à baisser, cela est dû à un effet d'indicateur statistique, dans la mesure où la croissance urbaine se déplace de la ville, au sens traditionnel du terme, vers les périphéries non encore urbanisées qui gardent, momentanément, leur statut de commune rurale. Il est clair que la réalité est celle d'un approfondissement des processus d'urbanisation observé depuis longtemps, de sorte que les campagnes véritables sont en quelque sorte repoussées sans cesse plus loin. A la limite, on peut se demander si la campagne, la ruralité, a encore une place dans les sociétés développées ou s'il ne s'agit pas d'un simple ersatz d'une formation sociale antérieure, appelé à disparaître purement et simplement dans les prochaines décennies, à l'instar de ce qui se passe, par exemple, aux Pays-Bas. Ce territoire n'est en effet qu'une vaste métropole urbaine dont les éléments sont soigneusement séparés les uns des autres par des "couloirs verts", c'est-à-dire un mélange d'espaces récréatifs et de terres à usage agricole. La question est de savoir comment se situer par rapport à cette problématique et d'en tirer toutes les implications, en particulier du point de vue de la valeur patrimoniale, pour reprendre Jacques Beauchard, des espaces hérités des sociétés antérieures. Il convient, par ailleurs, de porter toute son attention aux politiques "de la ville", car des enjeux considérables se déploient dans ce contexte, en particulier la question des jeunes et celle de l'exclusion et, de façon plus générale, de la culture urbaine en tant que mode de vie et d'état d'esprit, au-delà d'une opposition villecampagne entièrement dépassée. 7. La position des territoires La notion de position va plus loin que la notion de situation: un territoire bien situé dans l'espace européen, mais dont la position 27

en termes de capacité de développement, de coordination par rapport à d'autres territoires serait faible, ne pourrait pas être considéré comme un territoire ayant une bonne position. A cet égard, on peut penser qu'un territoire dont la situation est moyenne, plutôt éloigné des grands épicentres métropolitains de l'espace central de l'Europe économique dominante, sera en bonne position dans la mesure où il aura su tisser tout un réseau d' alliances, de relations avec d'autres territoires, et par des canaux aussi différents que les jeux d'acteurs institutionnels, les relations entre acteurs économiques, les coopérations culturelles. Dans une économie qui a tendance à développer des liens entre territoires en fonction de considérations purement fonctionnelles, selon les critères de compétitivité des entreprises, notamment pour la mise en oeuvre des méthodes du juste à temps, la qualité des infrastructures de transport joue bien entendu un rôle très important. Mais, d'autres facteurs qui tendent à relier les territoires selon des considérations d'ordre culturel, peuvent jouer également un rôle important. Ces facteurs peuvent même contribuer à inverser les données du problème dans la mesure où ce sont les phénomènes culturels qui bien souvent peuvent engendrer le développement économique. 8. La fin de l'Etat-providence, implications sur les territoires L'introduction prochaine, et maintenant tout à fait probable, de la monnaie unique, devrait avoir pour effet de réduire les marges de manoeuvres des Etats membres du "premier cercle" en matière de politique économique, tout en dopant la croissance de ces pays, ce qui ne veut pas dire que tous les territoires vont bénéficier, au même titre, des retombées de ce nouveau chemin de croissance. En effet, les régions ne pourront plus s'abriter derrière les préférences nationales pour défendre leurs avantages acquis, et les termes de référence des avantages comparatifs ne seront plus étalonnés par rapport au cadre national, mais par rapport au cadre européen, de sorte que la concurrence entre les territoires va se jouer à l'aune de l'entité européenne ou, tout au moins, de son noyau central. Par ailleurs, on commence à avoir une idée plus claire des ressources de l'Union en matière de Fonds structurels. Contrairement à ce que l'on a pu craindre un moment, l'élargissement de 28

l'Union ne devrait pas avoir pour effet d'en réduire le montant global, qui devrait même s'accroître et passer de 205 à 230 milliards d'Ecus, Fonds de cohésion inclus, et à 210 milliards d'Ecus, Fonds de cohésion non inclus. Mais, le fait important tient sans doute dans les conditions d'usage de ces Fonds. Ils seront bien davantage concentrés dans l'espace, en faveur de régions en réelle difficulté, qui s'affrontent à de sérieux problèmes de reconversion industrielle, urbaine et rurale. Ils seront orientés en priorité vers l'environnement des entreprises et l'amélioration de la qualification des ressources humaines, sur la base de projets de développement de territoires globaux et cohérents, de façon à éliminer le syndrome de "l'empilement" des procédures. Cette nouvelle conception revient à éliminer progressivement les mécanismes d'allocation automatique des ressources, selon les critères bien connus du type PIB par habitant, ou encore cours européen du quintal de blé par rapport au cours mondial... Cette nouvelle approche reviendra à donner une prime au dynamise des acteurs, à leur capacité à faire émerger des projets de la base de la société civile et à leur aptitude à construire de véritables plans stratégiques de développement territorial. Un soutien massif à des territoires qui en ont véritablement besoin pourrait donner un "coup de fouet" aux régions en difficulté et les aider à rejoindre le peloton des régions dont les performances sont acceptables au regard des normes européennes, pour autant qu'elles soient capables d'élaborer une véritable "ingénierie du développement territorial" . A cet égard, on peut faire l'hypothèse que les disparités interrégionales de développement vont se restreindre entre les extrêmes, mais s'accroître entre les régions du groupe central dont le niveau moyen les dispenseront de l'appui communautaire, mais qui n'auront pas toutes la même capacité à générer du développement "endogène" ou à se placer sur les trajectoires de croissance de la pointe avancée de l'économie mondiale. Qu'en sera-t-il du rôle des Etats-nations dans ces conditions? Auront-ils encore une capacité d'intervention autonome en matière de péréquation des ressources publiques nationales sur le territoire ? A tout le moins, leur rôle de soutien à l'expression des initiatives régionales restera essentiel, dans une période dans laquelle le "qualitatif', la qualité des projets, prendra le pas sur le "quantitatif' et les 111écanismesd'automaticité budgétaire. Encore
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faut-il que l'Etat n'entrave pas lui-même les processus par son incapacité à engager ses propres ressources dans les financements croisés Europe-Etat-collectivités, et que les collectivités arrivent à suivre le mouvement, ce qui est loin d'être toujours le cas... Au-delà, les Etats auront-ils les moyens et la volonté d'une action redistributive territorialisée significative? Rien n'est moins sûr, si l'on en juge par la montée en puissance de comportements fédéralistes qui masquent mal l'émergence des "égoïsmes régionaux". Aussi l'hypothèse la plus vraisemblable est l'idée selon laquelle les acteurs devront de plus en plus prendre l'habitude de se débrouiller seul, d'un "do it yourself" territorial et trouver par euxmêmes les chemins d'une croissance adaptée à leur situation. A cet égard, les acteurs publics -d'un territoire qui ne s'efforceraient pas de se prémunir contre la perspective d'élimination d'activités non compétitives, en particulier dans l'agriculture et les secteurs traditionnels, en aidant les chefs d'entreprises à se coordonner, à consolider leurs systèmes d'organisation collectifs, à sans cesse élever le niveau de la compétence technique et fonctionnelle, en les aidant à commercialiser les produits sur les marchés extérieurs, qui ne joueraient pas, en d'autres termes, le rôle d'appui et de support à l'économie locale, pourraient prêter le flanc à la critique. Cette nécessité vitale implique de développer les fonctions collectives à des échelles pertinentes, dont la logique des pays paraît significative d'une tendance forte actuelle. De façon générale, un enjeu majeur devient celui de la territorialisation accrue des politiques publiques, sous forme d'une globalisation localisée des moyens de développement directement liés à des stratégies d'acteurs explicites et ayant fait l'objet de consensus. 9. Temps longs, contre temps courts et la question du développement durable On observe une tendance forte dans le sens d'un renforcement des logiques du court terme par rapport aux logiques du long terme, notamment dans le champ de la décision collective: tout se passe comme si le champ du politique, déjà placé sous la contrainte traditionnelle des échéances électorales, était de plus en plus placé sous la contrainte des logiques du marché qui envahissent son propre domaine d'intervention et le soumettent à ses propres exigences. Par exemple, entre la sphère écosystémique et la sphère économique, les arbitrages ont tendance à se faire au détriment de 30

la première qui tient la place du pot de terre contre le pot de fer de la compétitivité. La question est de savoir s'il s'agit d'une tendance lourde et sinon tournable, ou bien si des contre-tendances de type citoyennes et politiques sont envisageables. A cet égard, la problématique du développement durable, qui est une mauvaise traduction du concept anglais de "soustenable development", apporte, sinon des solutions, du moins un regard particulièrement intéressant. Le développement durable est une approche et une philosophie qui consistent à intégrer dans les processus de décision l'analyse des implications d'une décision sur un ensemble de facteurs connexes, et l'influence de ces facteurs sur les conséquences de la décision. A travers cette vision, c'est toute la problématique dite de la "complexité" qui est sous-tendue. A cet égard, le développement durable ne doit pas seulement être considéré comme un supplément d'âme tuais comme un état d'esprit susceptible d'être placé au coeur de l'organisation de la société et de l'économie. Cette approche concerne bien entendu la préservation des écosystèmes et la protection durable du patrimoine naturel et culturel hérité des générations précédentes. Il s'agit d'un acte de sagesse, de précaution, une autre façon de "ménager" le territoire (Roger Brunet), à la fois dans un esprit de citoyenneté active mais également dans l'intérêt, bien compris, du développement d'une économie dans laquelle les notions d'usage et de représentation vont jouer un rôle croissant. Mais le développement durable doit imprégner l'ensemble des activités humaines et ne pas se situer uniquement sur le plan de l'environnement: c'est véritablement une vision des choses qui peut modifier de façon substantielle les pratiques individuelle et collectives, institutionnelles et administratives, et prendre la forme d'une sorte de révolution silencieuse. Après tout, fonder une politique sur le postulat selon lequel rien n'est plus important que l'avenir de nos enfants est de nature à renforcer le lien social et de le tourner vers l'avenir.
III. LES EFFETS DE L'ORGANISATION SPATIALE DU SYSTEME DE LA DECISION STRATEGIQUE ET DU SYSTEME PRODUCTIF SUR L'EVOLUTION DES POLITIQUES D'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE

Qu'est-ce que l'aménagement 31

du territoire aujourd'hui?

Dans le concept d'aménagement, il y a au fond une vieille idée paysagère: aménager son lieu de vie comme on aménage un jardin, un lieu à fort degré d'investissement psychologique, dans lequel le jardinier s'efforce d'atteindre un certain équilibre, une harmonie entre les pleins et les vides, vise une esthétique, qui est l'expression d'une philosophie, d'une façon d'être, de vivr~, de concevoir le monde. D'ailleurs, dans les années 20, on parlait de "Plans d'embellissement" d'une ville à propos d'urbanisation: ce qui est évoqué là n'est donc pas si éloigné d'une approche de l'organisation de l'espace qui avait une forte image d'elle-même: au-delà de la fonctionnalité, elle visait une certaine idée du monde. Et dans un pays aussi respectueux d'une logique d'ordre, d'équilibre et de rationalité que la France, la référence au paysage classique n'est pas sans fondement. Comme on le sait, non seulement la réalité ne correspond guère au modèle, mais trente voire quarante années de politique d'aménagement du territoire n'ont guère réussi à faire rentrer le cours des choses dans le moule de la représentation idéalisée. De quel poids ont pesé les politiques de métropole dites d'équilibre et les politiques de décentralisation et de déconcentration, face au renforcement sans cesse croissant du "hub" parisien autour du réseau de TGV et des deux plates-formes aéroportuaires parisiennes? S'il est incontestable que les régions extérieures à l'espace parisien se développent, d'abord elles le font par rapport au "super pôle" parisien, qui joue le rôle de relais quasi unique entre l'espace économique français et le reste du monde. Quand au pôle parisien lui-même, qui a ses propres difficultés d'adaptation, on peut dire que ses problèmes socio-économiques constituent l'image renversée de sa propre dynamique même. C'est parce que le pôle parisien va sans cesse de l'avant qu'il est sans cesse davantage inscrit dans une logique de destruction créatrice, qui l'intègre davantage dans le réseau des espaces leaders de l'économie mondiale, que ce pôle connaît les problèmes sociaux que l'on connaît, comme le "prix à payer" pour rester dans la course. Et la récente décision de créer deux nouvelles pistes d' atterrissage sur l'aéroport de Roissy -décision au demeurant parfaitement rationnelle par rapport à un certain ordre de chose- qui va en faire, au début du XXème siècle, la première base aéroportuaire d'Europe, ne fait que renforcer le poids du pôle parisien dans l'espace 32

national. A cet égard, la récente décision d'un groupe informatique américain (Intel) d'implanter une base de recherche de première importante sur le plateau de Saclay, est caractéristique de cet effet de cercle vertueux de croissance dans les grands pôles métropolitains. Ainsi, des forces puissantes opèrent dans l'espace national, de sorte que le rôle du "jardinier", de l'espace France, c'est-à-dire de l'aménageur du territoire au sens traditionnel du mot, qui renvoie à la grande image de l'Etat régalien, pour qui le territoire est un instrument au service de l'Etat-nation, paraît secondaire, voire négligeable. D'autant plus que d'autres forces opèrent le territoire: celles de l'Union européenne, à travers notamment les Fonds structurels. Bien que ces derniers sont gérés par l'Etat, leur logique va en effet dans le sens d'une rationalisation du système productif, notamment agricole, et l'élimination des archaïsllles structurels d'ordre socioéconomique: le résultat, c'est un territoire économique qui se développe, mais une société locale en crise et en déclin rapide: un territoire économique efficace qui contribue à l'équilibre des comptes extérieurs, mais au prix de la disparition du territoire comme expression d'une société locale/régionale forte et d'une identification sociale et psychologique profonde. Faut-il ou non s'en plaindre, ou considérer que c'est dans l'ordre des choses et dans le sens de I'histoire actuelle? Il est clair 'que l'espace de déploiement des politiques d'aménagement à, dans ces conditions, tendance à se restreindre, voire à disparaître. Et cela d'autant plus si l'on prend en compte les modalités d'action de la puissance publique, à différentes échelles, qui constituent, par la lourdeur et la complexité bien connue des multi-financements croisés, un puissant facteur d'inertie. Dans la 111esureoù chaque élément, chaque collectivité ne peut évoluer qu'à la vitesse du tout, c'est -à-dire de l' ensemb le national, ces phénomènes d'enchevêtrement des échelles géographiques de décision administrative ont pour conséquence de verrouiller les territoires locaux. Ils les empêchent de réagir rapidement aux évolutions du contexte, ils freinent la constitution d'ensembles interrégionaux à géométrie variable, capables de définir des enjeux spécifiques et d'apporter des réponses adaptées propres à l'aire géographique concernée. De façon paradoxale, ils empêchent, au nom d'un principe d'égalité de chacun devant la loi, de lutter contre les phé-

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nomènes de "périphérisation" et d'accroissement spatialisés de disparités socio-économiques, culturelles et technologiques.
IV. UN NOUVEL HORIZON TOIRE POUR L'AMENAGEMENT DU TERRI-

Le nouvel horizon de l'aménagement du territoire ne peut qu'enregistrer les tendances lourdes de la mondialisation, d'une logique de l'économie en perpétuelle recomposition, aux contours flous et extrêmement instables, caractérisée par une déterritorialisation relative des lieux du pouvoir, un certain "nomadisme de la décision" mais qui, néanmoins, dispose de quelques bases, de quelques espaces de référence, en nombre réduit, fortement réticulés les uns aux autres, les espaces de pilotage de l'économie monde. En fait, ce qui est en train de disparaître, c'est le concept d'aménagement" équilibré" du territoire, parce que l'espace de référence n'est plus l'espace national. Il se dilue sur les deux extrémités: l'espace propre à l'économie monde, via les réseaux de circulation des informations et l'espace local/régional. Parce qu'il n'est guère possible d'agir sur le référent global, la tentation est forte de limiter l'aménagement du territoire au second référent, local/régional, le seul sur lequel l'acteur public a encore l'espace d'une réelle capacité d'action. Quand on ne maîtrise plus les conditions d'aménagement à l'échelle des grandes mailles, on a tendance à "faire le ménage devant sa porte" : les espaces du quotidien sont de ceux-là. Mais à une époque marquée par le fait que, bientôt, chaque ménage disposera à son domicile de l'équivalent de l'ensemble des connaissances accumulées jusqu'alors dans l'ensemble des bibliothèques, savoir correctement brancher le local sur l'économie monde est moins évident qu'il n'y paraît. D'où quelques principes de base: Principe n° 1 : positionner l'économie locale sur des trajectoires acceptables par rapport à l'économie globale Le système économique dominant est, d'une certaine manière, un système sans intention, sans vision, sans perspectives: il agit à l'image d'un système cybernétique comme un jeu de force aveugle, mais il agit. Et dans ce processus, il cueille les compétences là où elles se trouvent. Par conséquent, créer des compétences, 34

adapter les savoir-faire et les mettre en situation d'articulation à ce système ne peut que favoriser les chances d'une bonne intégration à celui-ci. Cela implique de placer les territoires sur des trajectoires qui les doteront des meilleures chances d'accès aux processus décision de l'économie mondiale. Mais toutes les trajectoires n'ont pas la même pertinence, ce qui demande une réflexion approfondie des choix stratégiques localisés en matière de positionnement économique. Ainsi, en fonction de I'histoire longue des territoires, des "socles" socio-économiques hérités des révolutions industrielles antérieures, certaines combinaisons technico-économiques sont, pour un territoire donné, meilleures que d'autres, ce qui implique une capacité d'analyse "patrimoniale" (J. Beauchard) rarement effectuée. Principe n° 2: poursuivre la lutte contre les disparités spatiales Si chaque territoire agit de la même façon, c'est-à-dire sur le mode de la concurrence entre les territoires, il est à peu près certain que les disparités socio-spatiales vont s'accroître, parce que l'inégalité des chances territoriales n'est pas moins grande que l'inégalité des chances individuelles. Aussi, les politiques publiques demeurent indispensables et ne sont pas sans efficacité: l'exemple de la Bretagne, région sans grandes ressources de base, sinon une ressource humaine combative, qui a réussi à s'installer sur un chemin de croissance, en témoigne. L'action de l'Etat y est pour quelque chose, notamment dans le domaine des technologies avancées, mais les effets de percolation avec la société locale auraient été faibles si les bretons ne s'étaient pas "accrochés" à leur terre avec intelligence et opiniâtreté. Quand la volonté politique d'Etat rencontre la volonté des multiples acteurs de la société, les chances de succès sont grandes. La même volonté politique d'Etat n'a pas toujours eu des effets aussi manifestes, peut-être parce que la volonté de "s'en sortir" par soi-même n'a pas toujours été aussi prégnante. Principe n° 3 : jouer la carte de la coopération Savoir s'allier, partager des valeurs avec d'autres territoires, représentent un enjeu majeur. Or, il y a des stratégies de coopérations inter territoriales gagnantes et d'autres qui ne le sont pas. Faut-il privilégier les coopérations avec des régions aux territoires plus puissants que soi, ou avec des territoires de même profil? 35

Avec des régions de non proximité ou avec des régions de proximité? Il existe un large éventail de réponses possibles, mais à condition d'avoir une véritable stratégie et de ne pas développer des coopérations ponctuelles.

Principe n° 4 : favoriser l'expression de consensus capables de générer des effets sur la longue durée Les décisions liées à des choix de politique publique ont des conséquences allant du court au long terme. Il existe un enchaînement entre les différentes temporalités: tel équipement programmé à un moment donné par rapport à un objectif spécifique peut ne pas avoir la même utilité cinq ou dix ans plus tard parce que le contexte a changé. Il convient dès lors d'anticiper les conséquences de décisions à plus ou moins long terme, ce qui implique d'intégrer une approche en termes d'horizons temporels et de prospective très en amont de la décision. A cet égard, le rôle de la concertation a priori, c'est-à-dire en amont de la décision, est essentiel, stratégique, alors qu'en fait ce travail n'est entrepris en général que dans les phases en aval, quand les jeux sont faits. Le cas du canal Rhin-Rhône ou du TGV sud sont caractéristiques d'une méthode erronée de prise de décision qui repose sur les comportements caractéristiques des représentants des grands corps d'Etat: parce qu'on a le savoir et la connaissance, on s'imagine que l'on a raison. Au mieux, prendra-ton les faux-pas pour des problèmes de communication, sans comprendre les ressorts profonds de la démocratie et de la citoyenneté "active" : savoir écouter, avoir une certaine humilité face à des choix qui n'engagent pas que des ressources financières mais aussi des choix de société... Toutefois, reconnaître l'importance de la concertation n'est pas la panacée. Si le processus de concertation est mal maîtrisé, il existe un risque de paralysie ou de formalisation d'idées trop confuses pour apparaître comme l'expression d'une véritable politique publique. Le problème est de savoir comment afficher une politique forte, qui n'apparaisse pas comme l'expression du pouvoir régalien de l'Etat, mais qui associe l'ensemble des parties concernées par son élaboration. A cet égard, le succès de la mise en œuvre de la politique des Pays est sans doute le prototype d'une initiative de l'Etat qui vise à susciter le désir d'agir, sans se substituer aux acteurs eux-mêmes, dans une logique davantage procédurale que substantie lIe. 36