TRANSPORT AÉRIEN AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ET SERVICE PUBLIC

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La politique française d'aménagement du territoire repose depuis près d'un demi-siècle sur le mise en place de politiques publiques dans différents domaines d'activité afin de lutter contre la surconcentration parisienne et obtenir un développement équilibré du territoire. Le transport aérien a été utilisé en France comme un outil de la politique d'aménagement du territoire. La France met en pratique une conception communautaire du service public, d'une manière unique au sein de l'Union européenne.
Publié le : lundi 1 janvier 2001
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EAN13 : 9782296152120
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TRANSPORT AÉRIEN, AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET SERVICE PUBLIC

Collection Administration et Aménagement du territoire dirigée par Jean-Claude Némery Professeurà l'Universitéde ReimsChampagne-Ardenne Directeurdu Centrede Recherchesur la DécentralisationTerritoriale, GIS GRALE CNRS

Administrer, aménager le territoire constitue une des missions fondamentales des Etats modernes. Gérer les espaces de quotidienneté et de proximité dans le cadre de la décentralisation et de la démocratie locale, assurer le contrôle administratif et financier de l'action publique, anticiper l'avenir pour assurer un meilleur développement grâce à la prospective sont les objectifs essentiels des pouvoirs publics. Cette collection Administration et Aménagement du territoire doit répondre aux besoins de réflexions scientifiques et de débats sur cet ensemble de sujets.
I

Déjà parus
Laurent DERBOULLES, Quel territoire pour le service public d'incendie et de secours? Réflexion de la départementalisation, 2000. Marc LEROY, La logique financière de l'action publique conventionnelle dans le contrat de plan Etat-région, 2000. Jacques BEAUCHARD, bataille du territoire, mutation spatiale et La aménagement du territoire, 1999. Hervé GROUD(sous la direction de), Mutations du service public et territoires, 1999. Pierre RACICOT, Développement et régionalisation au Québec, 1999. Fabrice THURIOT, Culture et Territoires, les voies de la coopération, 1999. Guy LOINGERet Jean-Claude NEMERY(sous la dire de), Recomposition et développement des territoires... Enjeux économiques, processus, acteurs, 1998. Guy LOINGER et Jean-Claude NEMERY (sous la direction de), Construire la dynamique des territoires... Acteurs, institutions,

citoyenneté active, 1997.

Olivier DUPERON

TRANSPORT AÉRIEN, AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET SERVICE PUBLIC

Préface de Robert Espérou

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris France

L 'Harmattan Inc. 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) CANADA H2Y 1K9

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino ITALlE

(Ç)L'Harmattan,

2000

ISBN: 2-7475-0104-3

Lexique des principaux sigles et abréviations utilisés -ADP: Aéroport de Paris. -ABA: Association des Compagnies aériennes européennes. -AJDA : L'Actualité juridique - Droit administratif. -CAC: Code de l'aviation civile. -CCI : Chambre de commerce et d'industrie. -CE: Communau.té européenne. -CEAC : Commission européenne de l'aviation civile. -CEE: Communauté économique européenne. -CES: Conseil économique et social -CIADT : Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire. -CIAT : Comité interministériel d'aménagement du territoire. -CJCE : Cour de justice des Communautés européennes. -CRDT : Centre de recherche sur la décentralisation territoriale -CSAM : Conseil supérieur de l'aviation marchande. -DATAR: Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale. -DGAC : Direction générale de l'aviation civile. -EEE: Espace économique européen. -ERA: Association des Compagnies régionales européennes. -FIATA : Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien. -FPTA : Fonds de péréquation des transports aériens. -JO: Journal officiel. -JOCE: Journal officiel des Communautés européennes. -IATA: Association internationale du transport aérien. -IFURTA : Institut de formation universitaire et de recherche sur le transport aérien. -ITA: Institut du transport aérien. -LGDJ : Librairie générale de droit et de jurisprudence. -LOTI: Loi d'orientation des transports intérieurs. -PUF: Presses universitaires de France -RDP : Revue du droit public. -RFDA: Revue française de droit administratif. -SNADT : Schéma national d'aménagement et de développement du territoire. -UCCEGA : Union des chambres de commerce et établissements gestionnaires d'aéroports. -UE : Union européenne.

PREFACE
Robert Espérou Membre de l'Académie nationale de l'Air et de l'Espace

La notion de transport aérien est claire pour tout le monde, celle de service public ou d'aménagement du territoire laissent, au contraire, une large part à l'interprétation. En France, la combinaison de ces trois concepts a présidé à la création, à partir de la fin des années 1950, du réseau aérien intérieur le plus important et le plus diversifié d'Europe. "Service public", "aménagement du territoire" sont des termes nobles, autour lesquels il est facile de rallier une majorité, toutes opinions politiques confondues. Mais cette médaille avait un revers, qui s'appelait "monopole", pudiquement déguisé en "exclusivité", souvent soutenu par la péréquation, alias "subvention croisée" . Or monopole et péréquation sont deux bêtes noires, pourchassées sans pitié par la Commission des Communautés européennes, gardienne vigilante du traité de Rome. Le conflit était inévitable entre le "service public à la française", mis au point et enrichi au fil des années, et les termes des traités de Rome, de Maastricht ou d'Amsterdam, ainsi que du droit dérivé de ces textes. Et pourtant, les rédacteurs du Règlement (CEE) N° 2408/92 du Conseil, concernant l'accès des transporteurs aériens communautaires aux liaisons aériennes intra-communautaires, avaient fait une large place au service public et à l'aménagement du territoire. Ils leur avaient même consacré le plus long article du Règlement, l'article 4, et y avaient inscrit les critères dégagés par des décennies de jurisprudence et de doctrine française en matière de service public: la continuité, la régularité, la capacité et les prix. Mais il s'agissait désormais d'un régime d'exception strictement délimité et non plus d'un vague fourre-tout. L'application des critères par les entreprises et les Etats qui voulaient bénéficier de ces exceptions était alors soumise à une procédure complexe, sous l' œil vigilant des autorités communautaires. L'Irlande devança la France de plusieurs mois dans la mise en œuvre du nouveau système, mais c'est notre pays qui en a fait, jusqu'ici, l'usage le plus étendu, non sans lui imprimer une touche

particulière, comme par exemple son extension à des dessertes internationales centrées sur Strasbourg, capitale européenne, ou aux Départements d'Outre-Mer.
A vec le recul de quelques années, on peut constater à la fois que rien n'est comme avant et que rien n'a changé. Rien n'est comme avant, en ce sens que le service public ne peut plus être invoqué à tort et à travers pour justifier tout et n'importe quoi. S'il en fallait une preuve, on la trouverait auprès du Tribunal de Grande Instance de Paris, qui a statué, en février 1997, que le Règlement CEE 2408 "a expressément mis fin, dans le principe, à la notion de service public dans le transport aérien, réservant le recours à celui-ci à des exceptions strictement délimitées
If.

Et, en même temps, rien, ou presque, n'a changé sur la carte de la desserte aérienne de la France. A quelques ajustements mineurs près, le réseau principal mis en place par Air Inter et repris par Air France, auquel se sont ajoutés les services des nouveaux entrants, s'est maintenu et le trafic a continué à croître. Il en a été de même pour le réseau des compagnies régionales, qui ont, soit coulé leur exploitation dans le moule des nouvelles règles de l'article 4 du Règlement CEE 2408, soit profité de la souplesse permise par l'ensemble des dispositions du "troisième paquet" pour organiser leur réseau sans recourir ni à la procédure de l'article 4, à vrai dire assez contraignante, ni à la subvention. En résumé, la France a fait prendre en compte par l'Europe la notion de service public, mais l'Europe l'a ramenée à sa vraie nature, celle d'une mission et non d'une forteresse ou d'une chasse gardée.

Toutes les étapes de cette profonde transformation, depuis la naissance du transport aérien français jusqu'à ses plus récents développements, sont retracées dans le magistral ouvrage d'Olivier Dupéron. L'auteur n'a négligé aucune source et a rassemblé tout ce qui lui a paru pertinent au sujet, aussi bien dans les textes officiels et dans la jurisprudence des tribunaux que dans la doctrine ou dans l'actualité contemporaine. A partir de cette documentation à la fois exhaustive et originale, il a rédigé un ouvrage très agréable à lire en raison de la rigueur du raisonnement, qui n'exclut pas un style limpide. La démonstration y est faite, clairement mais sans insistance, que l'essentiel des besoins d'aménagement du territoire en matière de liaisons aériennes passe désormais par les mécanismes du marché, grâce à la 8

multiplication des lignes et à la diversification des correspondances, aussi bien sur les aéroports de province que dans les aéroports plus importants auxquels ils sont reliés, en France comme dans les pays voisins. Les perspectives tracées par Olivier Dupéron dans sa conclusion ajoutent un attrait supplémentaire à ce livre qui sera désormais une référence.

9

"Présenter comme une altération quasi délictueuse ou du moins comme une déviation l'infléchissement d'une notion faisant effort pour s'adapter à une réalité mouvante revient donc à peu près à faire le procès de l'instabilité de cette réalité même et s'assimile au geste du souverain perse faisant battre du fouet la mer qui refusait de porter son pont de bateaux. En fait, le vrai problème est moins de rechercher si, dans sa consistance actuelle, la notion présente, par rapport à son contenu originel, des différences importantes que de savoir si, à supposer qu'il en soit ainsi, de telles différences pouvaient être éludées et ne sont pas propres à lui permettre de satisfaire convenablement à ses tâches de nos jours". Roger Latoumerie, Sur un lazare juridique - Bulletin de santé de la notion de service public - Agonie? Convalescence? ou Jouvence ?, 1960.

INTRODUCTION GENERALE

L'aménagement du territoire représente l'une des grandes ambitions de la politique française sous la cinquième république. Le concept et sa justification moderne trouvent leur origine dans la période de l'immédiat après deuxième guerre mondiale1 ; la cinquième république en a fait une priorité de l'action publique dans des domaines très variés. Le transport aérien2, symbole des grandes conquêtes humaines du vingtième siècle3"a été utilisé en France comme l'un des instruments de la politique d'aménagement du territoire. L'association entre aménagement du territoire et transport aérien s'est réalisée notamment autour du développement de la Compagnie Air inter, transporteur intérieur mis au service du désenclavement régional, soutenu à ce titre par l'Etat et les collectivités publiques. Conçu comme un service public, le transport aérien a en outre évolué en France dans un cadre juridique marqué par l'interventionnisme public, soumis à des modalités d'organisation particulières. L'événement majeur pour le transport aérien et son organisation aujourd'hui est la mise en place d'un grand marché aérien intérieur au sein de l'Union européenne4, objet de la politique communautaire de libéralisation de ce mode de transport. L'Europe du transport aérien a résolument changé de visage au cours de la dernière décennie. Par voie de conséquence, la France a dû engager et accomplir une importante adaptation de ses principes traditionnels d'intervention sur un plan économique et juridique. A une logique de service public succède désormais une logique de marché. Plusieurs questions essentielles procèdent de cette inversion des conceptions. Il convient particulièrement d'observer les mutations en cours pour déterminer si l'avènement des règles de l'économie
lA partir du constat dressé par Jean-François GRAVIER sur "Paris et le désert français" ; voir : -GRAVIER (Jean-François), Paris et le désert français, Paris, Le Portulan, 1947, 2ème édition chez Flammarion, en 1958. 2Défini ainsi par l'article L 310-1 du code de l'aviation civile - publié au Journal Officiel de la République française - : "le transport aérien consiste à acheminer par aéronef d'un point d'origine à un point de destination des passagers, des marchandises ou de la poste". 3Les auteurs de la deuxième édition du "Traité de Droit aérien" de Michel de JUGLART rappellent avec raison que la circulation dans les airs apparaît d'abord en tant que "mythe et miroir de l'homme avant d'être objet de droit" ; voir: -DU PONTA VICE (Emmanuel), DUTHEIL DE LA ROCHERE (Jacqueline), MILLER (Georgette M.), Traité de Droit aérien, 2èmeédition, tome 1, Paris, LGDJ, 1989, p.19. 4Instituée par le Traité sur l'Union européenne signé à Maastricht le 7 février 1992.

de marché signifie la disparition de celles du service public dans le transport aérien, ou seulement leur révision, en situant le rôle dévolu à l'aménagement du territoire à cet effet. "Aménagement du territoire et transports: le service public a-til un avenir ?", interrogeaient en avril 1996 les organisateurs d'un colloque qui s'est déroulé à l'Assemblée nationale5. La question mérite donc d'être reprise et complétée pour le cas du transport aérien, activité économique de services marchands par nature, compte tenu de l'évqlution de son contexte juridique. Aménagement du territoire et transport aérien: le service public a-t-il un avenir? L'action communautaire a eu pour objectif et pour résultat d'ouvrir le ciel européen à la concurrence, de soumettre l'activité des transporteurs aériens au libre jeu du marché au sein de la Communauté, y compris pour les liaisons domestiques des Etats membres depuis le 1eravril 1997. L'hypothèse que nous formulons alors est que l'aménagement du territoire constitue encore aujourd'hui le motif qui légitime le recours au service public pour le développement de l'activité aérienne à partir d'un Etat membre de la Communauté européenne6 ; sous une acception différente toutefois de celle qui a été mise en œuvre pendant une trentaine d'années en droit interne français, au regard de la place qu'il occupe dans la hiérarchie des principes d'organisation du transport aérien et de ses modalités. Aménagement du territoire et transport aérien: quel avenir pour le service public? Et quel modèle de service public pour l'avenir? Cette nouvelle question est bien celle qui fixe le véritable sens de notre démarche. A un modèle de service public dit à la française, on confronte en effet maintenant une conception européenne du service public, dans le domaine des activités économiques pour l'essentiel - on parlera de la notion de service d'intérêt économique général? Le transport aérien a d'ailleurs dû jouer, pour reprendre
5Colloque organisé sur l'initiative de l'association Avenir Transports, le Il avril 1996, actes transmis par l'association, 40 pages. 6Etablie par le Traité sur l'UE Titre II, Article G : "Le traité instituant la Communauté économique européenne est modifié conformément aux dispositions du présent article afin d'instituer une Communauté européenne. " 7Pour une première approche de cette confrontation, nous renvoyons d'une part à l'étude contenue dans le Rapport public 1994 du Conseil d'Etat: "service public, services publics: déclin ou renouveau" - voir: -Conseil d'Etat, Rapport public 1994, Etudes & Documents N°46, Paris, La documentation française, 1995, pp.13-134 -, d'autre part à l'important rapport de la Mission présidée par Renaud
DENOIX de SAINT MARC, Le service public

- Rapport

au Premier

ministre,

Paris, La documentation française, 1996. 16

les termes de Pierre-Alain Jeanneney, "par rapport à l'évolution de la réglementation européenne, un rôle de pionnier, parfois malgré lui,,8. La dimension communautaire se présente comme le facteur dynamique qui à la fois justifie les questions que nous posons, mais également est susceptible de fournir les lignes directrices pour y répondre. Le rapprochement des trois éléments distincts que sont l'aménagement du territoire, le transport aérien et le service public dans une même équation suppose par ailleurs que soient exposés plus précisément leurs contours comme la nature des liens qui les rassemblent. Nous le ferons en présentant les fondements de la relation entre aménagement du territoire et transport aérien, sur quoi elle repose et ses enjeux. Nous engagerons également une nécessaire réflexion sur le service public, d'une manière générale et en rapport avec le droit aérien en particulier. 1 - Aménagement du territoire et transport aérien: fondements de la relation les

L'absence de définition figée de l'aménagement du territoire est souvent soulignée, ses rapports conflictuels avec le droit également9. Le droit et l'aménagement du territoire se sont néanmoins nettement réconciliés avec les années 1990. Le législateur est intervenu en 1995 ~our "orienter" l'aménagement et le développement du territoire 0 ; il l'a fait à nouveau en 1999 dans le sens d'un développement durable du territoire!!. Ce regain d'intérêt du droit pour l'aménagement du territoire coïncide avec la progression de la libéralisation de l'économie; quelques observations sur l'objet de l'aménagement du territoire nous conduiront à établir plus qu'un lien de coïncidence entre ces deux manifestations. La relation entre
8In actes du colloque précité, p.32. 9Yves MADIOT expliquait en 1994 que "l'aménagement du territoire et le droit n'ont jamais fait bon ménage", et que "depuis le début des années 1950, c'est-àdire depuis la naissance de l'aménagement du territoire, ils ont entretenu des rapports variant entre la franche hostilité et la totale indifférence". D'une certaine façon, ajoutait-il par ailleurs, "l'aménagement du territoire, c'est l'irruption de la géographie dans le droit". Pour l'ensemble de sa démonstration et de son raisonnement, voir: -MADIOT (Yves), "l'aménagement du territoire et le droit" in Le renouveau de l'aménagement du territoire en France et en Europe, sous la direction de Jean-Claude NEMERY, actes du colloque organisé par le CRDT de l'Université de Reims Champagne-Ardenne, Paris, Economica, 1994, pp.33-46, en flarticulier les pages 33 à 41. 0_ Loi n° 95-115 du 4 février 1995, publiée au JO du 5 février 1995, p.1973. 11_ Loi n° 99-533 du 25 juin 1999, publiée au JO du 29 juin 1999, p.9515. 17

aménagement du territoire et transport aérien découle quant à elle de l'affirmation du lien entre politique des transports et politique d'aménagement du territoire. Elle sera explicitée dans le prolongement des remarques précédentes.
a - objet de l'aménagement du territoire

Pour aborder la signification de l'aménagement du territoire, il est aujourd'hui toujo.urs utile de se référer à la présentation qui en a été proposée en 1950 par Eugène Claudius-Petit, ministre de la construction, dans sa communication ministérielle intitulée: "Pour un plan national d'aménagement du territoire". L'aménagement du territoire, selon ce document, consiste en "la recherche dans le cadre géographique de la France d'une meilleure répartition des hommes en fonction des ressources naturelles et de l'activité
economzque
~

.

,,12

.

A partir de cette définition générale qui sert effectivement de point d'ancrage, trois séries de commentaires doivent être apportées : -l'aménagement du territoire se présente en premier lieu comme une préoccupation nationale. Les acteurs de l'aménagement du territoire sont à ce titre l'Etat, les Collectivités locales avec une importance sans cesse croissante sous la cinquième république voir les lois de décentralisation de 1982-1983 - ; il faut citer également la Communauté européenne. La répartition des tâches entre ces trois acteurs publics connaît une complexité croissante. L'Etat est placé entre des Collectivités locales revendicatrices13 et une Communauté européenne qui développe de plus en plus des politiques communes, ce qui l'amène à définir la règle du jeu juridique en dictant le droit dans un grand nombre de domaines d'activités. L'aménagement du territoire national ne peut donc pas ignorer la Communauté et le droit communautaire. En devient-il pour autant "européen" ? Le cadre géographique de la France n'est pas suffisant pour concevoir les problématiques qui s'y rattachent. Les besoins de relations économiques des différentes zones du territoire
12Yoir : -Ministère de la Reconstruction et de l'Urbanisme, Pour un plan national d'aménagement du territoire, Paris, 1950, p.3. By oir Jean-Claude NEMERY, "L'aménagement du territoire: quelle effectivité pour une force dialectique ?", colloque de Reims précité, p.21 : "L'Etat doit aussi composer avec des collectivités fortes qui veulent être entièrement compétentes sur l'aménagement de leur propre territoire." 18

national doivent au minimum être envisagés à l'échelle du territoire européen, a fortiori depuis la création en 1957 d'une Communauté économique européenne. L'aménagement du territoire peut donc être qualifié d"'européen" lorsqu'il prend en compte cet environnement général dans ses applications pratiques; il ne peut devenir réellement une préoccupation européenne que si la Communauté elle-même s'en soucie et parvient à développer sa propre vision de l'aménagement du territoire; -un aspect fréquemment développé dans les analyses récentes de l'objet de l'aménagement du territoire doit d'autre part mobiliser toute notre attention, car il renvoie à nos premières interrogations. Le rôle correcteur de l'aménagement du territoire par rapport au libre jeu des mécanismes du marché est régulièrement souligné dans des rapports officiels ou par la doctrine. Il constitue dès lors une justification de l'interventionnisme public dans l'économie; il apporte en quelque sorte une nuance au libéralisme. Le rapport de la mission d'information sur l'aménagement du territoire du Sénat présidée par Jean François-Poncet, "Refaire la France", rédigé justement dans la perspective de relance d'une politique quelque peu délaissée au début des années 1990, expose clairement cette idée. L'aménagement du territoire est perçu comme un droit fondamental de la personne humaine ~ Il est fait 4. état ensuite dans le rapport de cette fonction de correcteur du marché qu'il aurait à remplir, la mission se disant "convaincue qu'un libéralisme total est de nature à produire des effets dévastateurs sur le territoire". Par conséquent, "une politique d'aménagement
du territoire constitue le complément nécessaire d'une économie de
marché,,15.

Confortée par plusieurs auteursl6, cette opinion est extrêmement importante à prendre en considération dans la perspective de notre
14V : -Sénat, Refaire la France - Les propositions de la mission d'information oir sur l'aménagement du territoire, Paris, 1994, p.l00. 15Mêmeréférence, pages 103 et 104. 16JérômeMONOD et Philippe DE CASTELBAJAC considèrent par exemple que "l'aménagement du territoire apparaît une réponse intelligente au problème que pose la nécessité de concilier la croissance économique et le besoin de sécurité des sociétés modernes. Il s'agit, tout en laissant les mutations se poursuivre librement en fonction des besoins du marché, d'orienter vers les villes et les régions en crise les entreprises qui se créent dans les secteurs en expansion" ; voir: -MONOD (Jérôme) & DE CASTELBAJAC (Philippe), L'aménagement du territoire, Paris, Que sais-je ?, PUF, gème édition, 1996, p.6. Serge PUGEAULT affirme que fIle choix d'une politique d'aménagement du territoire a une dimension idéologique forte. C'est d'une certaine manière le refus de laisser faire les lois du marché, l'affirmation de la nécessité d'une intervention correctrice de la 19

recherche sur la libéralisation du transport aérien européen. Nous aurons à y mêler des commentaires sur le sens du maintien possible en droit communautaire de certaines obligations particulières à assurer par les opérateurs. C'est sur ces bases que l'hypothèse formulée pourra être en partie vérifiée. Dans le prolongement de l'observation précédente sur l'échelle européenne qui doit ou peut être celle de l'aménagement du territoire, Yves Madiot note au demeurant que "l'émergence d'un aménagement communautaire du territoire est principalement liée au marché unique". Elle correspond à une attitude "interventionniste sans être anti-libérale" qui cherche "à mettre en place, dans le cadre de la CEE, des mécanismes correcteurs et des politiques d'accompagnement". Cette évolution "pourrait déboucher sur un aménagement global du territoire" selon lui17. -la dernière considération relative à la définition et la signification de l'aménagement du territoire nous ramène à son caractère ouvert et extensif, en dépit des approches pertinentes qui peuvent en être présentées. A ce sujet, la remarque peut être faite que lorsque les auteurs cherchent à définir l'aménagement du territoire, ils s'emploient à déterminer sa finalité, les objectifs qui sont poursuivis et moins son contenu, sans doute parce qu'il est dans une grande mesure impossible à arrêter de manière exhaustive. Pierre Delvolvé met en évidence cette faille de la définition de l'aménagement du territoire dans son manuel de "Droit public de l'économie". Il constate que la définition classique qui en est proposée fInepermet guère de délimiter les institutions et les régimes qui en relèvent, c'est pourquoi l'on emploie assez fréquemment, de préférence à l'expression aménagement du territoire, celle de politique d'aménagement du
territoire ,,18.

Selon cette approche, l'aménagement du territoire doit être compris comme l'expression d'une volonté publique. Elle fournit une justification au maintien de la présence des personnes
la puissance publique" ; voir son intervention, "Principe d'égalité et aménagement du territoire", lors du colloque de Reims, précité, p.142. Dans le même sens, Yves LE DIASCORN résume en écrivant que "toute politique d'aménagement du territoire traduit une philosophie refusant le « laisser-faire» libéral" ; voir son ouvrage: La France: un territoire à réaménager, Paris, Editions Ellipses, 1995, F.19. 7y oir : -MADIOT (Yves), L'aménagement du territoire, Paris, Masson, 2èmeédition, 1993, p.llt. 18Yoir : -DEL YOL YE (Pierre), Droit public de l'économie~ Paris, Dalloz, Précis, 1998, p.324. 20

publiques dans l'économie au moment où celle-ci s'ouvre aux lois du marché; elle peut constituer à certains égards un point d'interférence entre le droit et l'économie. b - l'affirmation du lien entre politique
politique d'aménagement du territoire
des transports et

Les transports sont traditionnellement cités parmi les éléments qui occupent une place importante dans l'aménagement du territoire19. En son temps, le rapport Jean François-Poncet identifiait "trois instruments-clés à disposition de l'Etat dont l'incidence sur l'aménagement du territoire est déterminante,,2o; le deuxième étant désenclavement, il n y aura pas. de développement,,21. Dans le chapitre consacré à ces infrastructures, un paragraphe était réservé à la desserte aérienne du territoire22, à son adaptation à la nouvelle situation concurrentielle communautaire et à son évolution du fait des stratégies nouvelles adoptées par les transporteurs, deux aspects que nous reprendrons pour leurs incidences juridiques. Sur le sujet de la relation voies de communication/aménagement du territoire, une étude spécifique a été effectuée en 1980 par M. Jacques Fléchet intitulée: "Les communications transversales et l'aménagement du territoire", sous la forme d'un rapport présenté au nom du Conseil économique et social, en vue de l'adoption d'un avis 23. Il ressort du rapport que "la politique des transports est un des moteurs du développement économique régional,,24.Le Conseil

les infrastructures de transport et de communication, car "sans

dans son avis affirme que "le transport a d'ailleurs un rôle à jouer
19V oir par exemple pour deux auteurs précédemment évoqués: Pierre DELVOLVE, ouvrage précité, p.324 : "Les opérations relatives aux transports" ; et Yves MADIOT, ouvrage précité, 1èreédition 1979, p.15 : "L'aménagement du territoire est également lié au tourisme et à l'amélioration des voies de communication: transports aériens, autoroutes, chemins de fer". 2oDocument précité, p.5. 21Les deux autres "instruments-clés" étaient l'infrastructure financière -"sans péréquation des moyens entre collectivités territoriales, il n 'y aura pas d'aménagement du territoire"-, et les infrastructures intellectuelles -"sans une meilleure répartition de la «matière grise», il n 'y aura pas de croissance économique
éfl..uilibrée "-. 2 p.208. 23Voir : -Conseil économique transversales et l'aménagement n017, JO, 1980. 24p.663 du document. et social, Avis et rapports, Les communications du territoire, rapport présenté par M. FLECHET,

21

pour tous les objectifs de la politique d'aménagement du territoire : le désenclavement des régions excentrées ou montagneuses, l'implantation d'activités nouvelles dans les zones de conversion, le développement qualitatif des métropoles, l'expansion des villes moyennes, la revitalisation du monde rural, la mise en valeur du littoral et, plus généralement, l'insertion des régions françaises
dans l'espace européen,,25.

Au-delà de ces considérations de principe, et outre des thèmes fondamentaux que nous ne développerons pas ici comme l'indispensable coordination des modes de transport entre eux, cet avis et ce rapport de 1980 nous autorisent à introduire deux nuances quant au lien abordé: -la première nuance tient dans la présentation des moyens de communication comme une condition nécessaire du développement régional, mais évidemment pas suffisante. Jacques Fléchet prend l'exemple de l'Inde pour expliquer que "ce n'est pas parce que l'on quadrillera un désert d'infrastructures de transport qu'il se développera en y attirant les investisseurs". En revanche, il est établi également que la mauvaise desserte d'une région ou d'un territoire le pénalise par rapport à ceux qui connaissent à cet égard une situation plus favorable. "L'absence de facilités de communication est la principale cause de rejet d'un projet d'implantation ,,26, d'où une revendication locale importante dans ce domaine; -ensuite, et cela doit être rappelé simplement en contrepoids de l'affirmation positive du lien entre transports et aménagement du territoire, l'effet des premiers à l'égard du deuxième peut également aller à l'encontre de ses objectifs. C'est notamment le cas si le réseau des voies de communication à l'intérieur du territoire renforce le processus de concentration parisienne, par la préférence
accordée aux liaisons radiales

- Paris/province

- au détriment

des

liaisons transversales - province/province - ; et si la création d'un nouvel axe de transport entraîne un déséquilibre interne aux territoires qu'il dessert, en l'absence d'une politique globale d'accompagnement27.

25 Avis adopté lors des séances des 14 et 15 octobre 1980, document précité, p.652. 26Voir le rapport, p.664 ou l'avis, p.652. 27Sur ces thèmes, voir aussi: -DATAR, Transports et aménagement du territoire Réflexions sur le rééquilibrage Est-Ouest, Paris, La documentation française, 1977, pp.7-29.

22

2 - Une nécessaire réflexion sur le service public

Figer le service public dans une définition unique qui en recouvre toutes les implications est une entreprise qui peut s'avérer dans un ~remier temps aussi illusoire que pour l'aménagement du territoire 8. Dans le cadre de cette introduction, l'ambition n'est d'ailleurs pas véritablement d'entrer de plein pied dans la discussion autour de ce concept de service public que nous manierons ensuite tout au long de notre cheminement, mais davantage de poser les questions essentielles dans cette perspective, qui peuvent être rassemblées en deux grandes séries: 1) Quel est le fondement du service public? Qu'est-ce qui le distingue d'un service privé? Qui détermine la frontière entre les deux et sur quel(s) critère(s) ? Il sera toujours question de recherche d'un intérêt général, mais ainsi que le notait sur un ton candide Claude Leclercq en 196629,"toutes les activités privées ne concourent-elles pas, plus ou moins, à une fin d'intérêt général, à une mission de service public? Ne peut-on pas dire que le boucher qui concourt à l'approvisionnement en vivres de la population remplit une mission d'intérêt général, une mission de service public? " 2) Quel est le régime du service public? Quels sont les principes à appliquer? Comment peut-il être géré, par qui et de quelle façon s'organise-t-il ? Nous connaissons les lois du service public systématisées par Louis Rolland, à savoir les principes de continuité, d'égalité et de mutabilité. Ils forment le "fonds commun des services publics" selon Prosper Wei130,mais nous ne saurions aujourd'hui nous arrêter à leur seule incantation pour dissiper toutes les difficultés.

28En 1960 déjà, dans son étude sur la notion de service public, Roger LATOURNER lE relevait qu'il "existe une telle quantité et variété de ces définitions que ce serait une entreprise quasi impossible ou du moins vaine que d'essayer de les dénombrer" ; voir: -LATOURNERIE (Roger), "Sur un lazare
juridique

- Bulletin

de santé de la notion de service public

- Agonie?

Conva-

lescence ? ou Jouvence ?" in Etudes & Documents du Conseil d'Etat, 1960, p.116. Sur le caractère fuyant et insaisissable de la définition, voir également: -DE LAUBADERE (André), GAUDEMET (Yves), VENEZIA (Jean-Claude), Traité édition, 1996, p.46s. de droit administratif, tome 1, 14ème 29Voir :,-LECLERCQ (Claude), "La mission de service public" in Recueil Dalloz
Sirey, 3eme cahier, 1966, p.11.

30Voir son: Le droit administratif, Paris, Que sais-je?, PUF, 12èmeédition, 1987, p.63. 23

L'intervention du droit communautaire dans le transport aérien à la fin des années 1980 fera apparaître deux périodes quant aux modalités juridiques de sa relation avec l'aménagement du territoire, avec des solutions variables au regard des interrogations précédentes. L'existence d'une "autre" crise du service public aujourd'hui sera en quelque sorte mise en évidence et illustrée par notre recherche, l'exemple du transport aérien en témoignant quant aux symptômes, conséquences et remèdes possibles.
a - une autre crise du service public

La détection d'une crise à,son propos est un thème récurrent du droit du service public au 20emesiècle. Cependant, selon les périodes, elle change de nature et de cause, d'où le besoin d'un effort de clarification vis-à-vis de celle qui se manifeste maintenant. Au préalable, à défaut d'une définition précise et incontestable, il importe de se rattacher, pour base de travail, à une définition générale largement admise du service public. Jean-François Lachaume en donne une, mesurée et prudente, que nous pouvons reprendre: "le service public est une activité d'intérêt général assumée par une personne publique ou, sous son contrôle, par une personne privée" ; et il ajoute qu'elle est "soumise, à des degrés variables suivant les cas, à un régime exorbitant du droit privé,,3]. Cette approche fonctionnelle - ou matérielle - du service public entérine la participation des personnes privées à sa réalisation, et c'est bien dans ce cadre que nous nous situons. Durant de nombreuses années, la réflexion sur le service public s'est largement développée sur le terrain du contentieux, et si l'on parlait d'une crise, elle était due à l'impossibilité de faire du critère du service public le seul et incontestable critère de compétence du juge administratif32. A présent, nous évoquerons davantage une "crise conceptuelle" du service public, et deux auteurs en particulier nous fournissent les termes d'une double préoccupation: -Pierre Delvolvé, dans un article vigoureux sur "service public et libertés publiques" en 1985, insistait sur le fait que les définitions contemporaines du service public, du type de celle que
31Voir : -LACHAUME (Jean-François), Grands services publics, Paris, Masson, 1989, p.23. 32 ce sujet, il est toujours intéressant de relire notamment l'échange entre René A CHAPUS : -"le service public et la puissance publique" in RDP, 1968, pp.235282, et Pierre AMSELEK : -"le service public et la puissance publique: réflexion autour d'une étude récente" in AJDA, 1968, pp.492-514. 24

nous avons rapportée, ''portent sur l'identification du service public - son existence -, non pas sur la notion même de service public son essence - ,,33.L'absence de définition "essentielle" du service public en fait une notion subjective, et sans aller plus loin pour l'instant, nous en conclurons que son approche juridique doit être adjointe de sa dimension politique34 ; -Didier Truchet, plus récemment, pose quant à lui la question essentielle de l'homogénéité du régime de service public. Il estime que "les principes du service public peuvent rester des objectifs, des idéaux ou des références. Mais il sera de plus en plus artificiel de les considérer comme formant un bloc homogène commun à toutes les missions de service public. Ils deviendront probablement des règles inégalement applicables à certaines d'entre elles, selon les particularités de chacune, les exigences de l'intérêt général qu'elle poursuit et sa situation sur le marché,,35. Comme cause de cette évolution, il envisage pour partie la pression communautaire, sa vision pragmatique et son approche concurrentielle. Il faut se garder de ramener ce que l'on entend par crise actuelle du service public à sa seule confrontation avec le droit communautaire. L'article de Pierre Delvolvé en atteste, sa remise en cause conceptuelle lui est antérieure, nous en aurons d'autres exemples, et en 1987, Serge Regourd ressentait bien le besoin de se livrer à un plaidoyer dans le procès en cours, sans aborder l'aspect communautaire36. Néanmoins, il faut aussi prendre la mesure de l'impact de ce dernier sur le modèle français de service public. Un seul exemple sera donné ici, mais il n'est pas l?ris au hasard. Il s'agit du monopole. Jacques Chevallier explique3? que "le statut de monopole est en réalité inhérent à la conception française du service public, qui implique que celui-ci est seul capable de satisfaire les besoins
33Yoir : -DELYOLYE (Pierre), "Service public et libertés publiques" in RFDA, 1985, p.4. 34Sur le fond, nous retiendrons en complément à l'explication de Pierre DELVOL YE le point de vue de Marceau LONG qui estime qu'il faut résister à la tentation de dégager une conception" essentialiste" du service public. Le service public" - dans sa notion comme dans son champ et ses procédés d'action - a besoin d'une certaine plasticité", apprécie-t-il ; voir: -LONG (Marceau), "Service ~ublic, services publics: déclin ou renouveau ?" in RFDA, mai-juin 1995, p.500. 5Yoir: -TRUCHET (Didier), "Unité et diversité des "grands principes" du service ~ublic" in AJDA, 20 juin 1997 spécial, p.44. 6Yoir: -REGOURD (Serge), "Le service public et la doctrine: pour un plaidoyer dans le procès en cours" in RDP, 1987, pp.5-48. 37,Yoir: -CHEY ALLIER (Jacques), Le service public, Paris, Que sais-je ?, PUF,
4eme édition, 1997, p.61.

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collectifs,. dès l'instant où un service public est institué dans un secteur de la vie sociale, cela signifie qu'on entend substituer une autre logique à celle du marché, ce qui justifie la limitation, voire la suppression, de la concurrence". La conception européenne repose tout simplement sur le raisonnement inverse, en cherchant à
replacer le service public

- ou

autre notion qui en est proche - dans

la logique de marché, ce que André Demichel appelait alors en . ~.. 38 1970 Ia conceptlon « amerlcalne» .
Selon les points de vue, le droit communautaire représente une menace .ROUfle service public39, une épreuve à laquelle il doit

s'adapter

0

ou une occasion de le faire évoluer de manière significa-

tive, la réciprocité n'étant pas exclue. Christian Stoffaes juge ainsi qu'il ''faut mettre plus de services publics dans l'Europe mais aussi plus d'Europe dans les services publics,,41.

La dimension mythique du service public en France42 ajoute certainement à la complexité du problème, mais le rend également passionnant et passionné. Pour son traitement ultérieur dans le domaine que nous avons précisé, deux éclairages complémentaires sont encore à apporter: -dès avril 1967, le rapport Nora sur les entreprises publiques en France se prononçait pour leur soumission aux règles concurrentielles de l'économie de marché. Il partait du principe que l'économie française avait "besoin d'une forte cure de libéralisation et de réhabilitation du profit en vue d'encourager l'innovation, de constituer des entreprises dynamiques et compétitives,,43; et qu'en particulier pour les entreprises du secteur concurrentiel
38"selonlaquelle le service public n'est en somme qu'une entreprise comme une autre, soumise à la loi du marché, de la rentabilité et du profit" ; voir: -DEMICHEL (André), "Yers le self-service public" in Recueil Dalloz Sirey, 16ème cahier, 1970, p.80. 39Yoir : -CHAPUS (René), Droit administratif général, tome 1, 12èrneédition, Paris, Montchrestien, 1998, p.530. 40Yoir : -RIVERa (Jean) & WALINE (Jean), Droit administratif, 16èrneédition, Paris, Dalloz, Précis, 1996, p.410. 41Yoir : -STOFFAES (Christian), "Services publics et Europe: l'an I de l'état de droit" in : -Sous la direction de Loïc GRARD, Jacques YANDAMME, et François van der MENSBRUGGHE, Vers un service public européen, Paris, Editions ASPE Europe, Collection TEPSA, 1996, p.17. 42yoir sur cet aspect, Jacques CHEY ALLIER, ouvrage précité, p.4 ; avec cette appréciation supplémentaire: "utilisée dans des champs conceptuels très diversifiés, elle est saturée de significations multiples qui se superposent, s'entrecroisent, renvoient les unes aux autres, et entre lesquelles le glissement est constant". 43yoir : -Groupe de travail du comité interministériel des entreprises publiques, Rapport sur les entreprises publiques, Paris, La documentation française, 1967, p.31. 26

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