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L'Etat et la gestion locale durable des forêts en Afrique francophone et à Madagascar

De
469 pages
Depuis près d'un demi-siècle les politiques forestières africaines sortent difficilement du cadre exclusif forgé par les administrations forestières coloniales. Depuis 20 ans, de nouvelles politiques forestières orientées vers moins de répression, plus de participation des populations se sont développées et débouchent maintenant, en phase avec les politiques de décentralisation plus récentes, vers de véritables transferts de la gestion locale des forêts à des communautés locales. Cet ouvrage examine les conditions de ces transitions.
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L'Etat et la gestion locale durable des forêts en Afrique francophone et à Madagascar

www.librairieharmattan.com diffus ion.harmattan@wanadoo. fr harmattan 1@wanadoo. fr @ L'Harmattan, 2006 ISBN: 2-296-00161-0 EAN : 9782296001619

Alain Bertrand, Pierre Montagne, Alain Karsenty Editeurs scientifiques

,

L'Etat et la gestion locale durable des forêts en Afrique francophone et à Madagascar

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique; 75005 Paris FRANCE
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Fac..des Sc. Sociales, Pol. et Adm. ; BP243, KIN XI Université de Kinshasa - RDC

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1200 logements villa 96 12B2260 Ouagadougou 12

1053 Budapest

Ouvrages des mêmes auteurs:
Alain Bertrand:

. 1996, en coédition
.
.

scientifique,

Etienne Le Roy, Alain Karsenty,

Alain Bertrand, La sécurisation foncière en Afrique, pour une gestion viable des ressources renouvelables, Karthala éditeur, Paris. 1998,en coédition scientifique, Alain Bertrand & Michel Sourdat, Feux et déforestation à Madagascar, Cirad - ORSTOM -CITE éditeurs, Antananarivo. 2003, en coédition scientifique, Sigrid Aubert, Serge Razafiarison, Alain Bertrand, Déforestation et systèmes agraires à Madagascar, les dynamiques des tavy sur la côte orientale, Cirad - CITE FOFIF A éditeurs, Montpellier & Antananarivo.

Alain Karsenty

. .

:

1996, en coédition scientifique, Etienne Le Roy, Alain Karsenty, Alain Bertrand, La sécurisation foncière en Afrique, pour une gestion viable des ressources renouvelables, Karthala éditeur, Paris. 1999, Alain Karsenty, Les instruments économiques de la forêt tropicale, le cas de l'Afrique centrale, Maison Neuve & LaroseCirad éditeurs, Paris & Montpellier.

Alain Bertrand, Pierre Montagne, Alain Karsenty : . 2005,en coédition scientifique, Forêts tropicales et mondialisation:
les mutations des politiques forestières en Afrique francophone et à Madagascar, l'Harmattan éditeur, Paris.

Remerciements des éditeurs
Le présent ouvrage n'aurait pu voir le jour sans l'appui, souvent déterminant, à différents moments, de personnes qu'il convient ici de remercier pour leur intervention ou l'appui qu'elles nous ont apporté. Nous voulons tout d'abord exprimer notre gratitude à Annie Molina, Assistante au Programme Forêts naturelles, puis à l'UR « Usages locaux des ressources forestières et politiques publiques: appropriation, adaptation, résilience et durabilité » du département Forêt du Cirad. Elle a su régler dans la bonne humeur et dans l'instant tous les problèmes pratiques qui empoisonnent la vie des chercheurs. Elle a aussïpréparé les différentes tables qui rendent la consultation de cet ouvrage plus facile. Marc René de Montalembert, Jean Gorse et Jean-Jacques Faure ont accepté la lourde et difficile tâche de relire l'ensemble des nombreuses communications de cet ouvrage et nous ont fait profiter de leurs conseils et de leur commentaires, toujours éclairés, pertinents et constructifs pour améliorer la cohérence d'ensemble de l'ouvrage et pour veiller à ce que chacun des textes apporte à cette cohérence une contribution particulière et originale. Les erreurs, imperfections et défauts de cet ouvrage nous sont donc directement imputables.

Les trois éditeurs scientifiques

Alain Bertrand

Pierre Montagne

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Avertissement des éditeurs
Le présent ouvrage, consacré à L'Etat et la gestion locale durable des forêts en Afrique francophone et à Madagascar constitue le premier volet d'un diptyque et accompagne un autre ouvrage consacré au thème Forêts tropicales et mondialisation: les mutations des politiques forestières en Afrique francophone et à Madagascar. Il est clair que les deux ouvrages sont complémentaires et forment ensemble un tout cohérent consacré à la question des politiques publiques forestières et donc à la question récurrente et renouvelée de l'Etat dans les pays considérés. Ce premier ouvrage est consacré à la décentralisation des politiques forestières dans les pays d'Afrique francophone, à leurs mutations et aux changements des fonctions de l'Etat dans la gestion des ressources forestières. A ce titre cet ouvrage ne traite que très indirectement, et à la marge, des questions techniques de la foresterie tropicale (il serait plus exact de parler de la foresterie tropicale et équatoriale, les différences écologiques des milieux humides et secs ayant quelques conséquences notables). Ces questions techniques forestières sont importantes et l'état des connaissances et des solutions disponibles détermine bien évidemment le champ des possibles que les politiques forestières vont ensuite structurer en fonction des réalités sociales et des choix politiques. D'autres points doivent être rappelés en préambule pour assurer une bonne compréhension des différents textes de cet ouvrage et éviter des malentendus:

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D'une part, il ne faut pas oublier la formidable évolution du niveau des connaissances accumulées en un siècle sur les forêts tropicales et d'une manière plus générale sur les écosystèmes de notre planète. Au début du siècle dernier, on ne connaissait pratiquement rien en matière de foresterie tropicale et équatoriale. Les observateurs étaient subjugués par les beautés de la nature et par l'exubérance des milieux naturels. Ce fut le mérite des forestiers coloniaux que de réaliser, dans des conditions incroyablement plus difficiles qu'aujourd'hui, des travaux magnifiques qui constituent encore dans bien des cas les bases (parfois oubliées ou ignorées de la plupart) des techniques et des connaissances actuelles. N'oublions pas les travaux remarquables en Afrique francophone et à Madagascar de « grands anciens» comme en particulier Aubréville, Alba, Capuron, Bergeroo-Campagne, Catinot, Grosmaire, Gazonneau, Morel, etc. Cet ouvrage traite largement de la difficile mutation forestière ouverte par les indépendances après la fm de la période coloniale. De ce fait, les conséquences durables et parfois encore actuelles des politiques forestières coloniales sont analysées dans divers textes. Les critiques de ces politiques doivent être conduites de la façon la plus rigoureuse, mais ne doivent pas être considérées comme des critiques personnelles des hommes, les forestiers coloniaux qui y ont été impliqués. Ils ont agi de bonne foi avec le bagage de leurs connaissances techniques et de leurs représentations sociales de l'époque, en cherchant à mettre en place une gestion qu'ils voulaient durable des ressources forestières qui leurs étaient confiées.

La comparaison des discours forestiers coloniaux avec certains discours actuels de conservation voire de préservation serait d'ailleurs instructive de la permanence d'illusions misanthropes et de tentations d'exclusion.

.

Cet ouvrage traite des évolutions des politiques forestières et donc de la difficile mutation des services publics forestiers. Là encore, les exigences des évolutions à opérer doivent être clairement identifiées et rigoureusement analysées, mais l'analyse des insuffisances et des dysfonctionnements actuels doit être comprise comme une critique positive recherchant les voies des transformations à opérer et les possibilités des solutions à apporter. Une des thèses de cet ouvrage est de souligner la place irremplaçable des administrations forestières et la nécessité d'engager en toute priorité leur modernisation et la formation de leurs agents. Cet ouvrage consacré aux politiques forestières considérées comme un élément des politiques publiques ne traite évidemment pas directement des questions techniques forestières. Ceci ne signifie pas que la technique forestière soit absente de la majeure partie des contributions, simplement, la technique n'apparaît qu'en toile de fond dans des discours focalisant l'éclairage et la réflexion sur d'autres thèmes.

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Les trois éditeurs scientifiques

Alain Bertrand

PietTe Montagne

Alain Karsenty

L'Etat et la gestion locale durable des forêts tropicales en Afrique francophone et à Madagascar

SOMMAIRE
Chapitres Préface N° Ola Olb Olc Old 01 02 Titres des Contributions
Flenaercienaents A vertissenaent

Auteurs

Sonanaaire Présentation des auteurs Préface Les difficiles nautations des politiques forestières: d'une gestion autoritaire et exclusive vers une politique publique intégrée Histoire des politiques forestières au Niger, au Mali et à Madagascar

Introduction

Marc- Flené de Montalenabert Alain Bertrand & Pierre Montagne

03

Pierre Montagne & Alain Bertrand

La fm du monopole de l' administration forestière

04

05

06

07

08

09

10

Nouvelles politiques forestières et redéfmition des fonctions des administrations forestières en Afrique francophone et à Madagascar Nouvelles politiques forestières, interventions multiples de nouveaux acteurs privés et renouvellement des fonctions des agents des administrations forestières Réformes des administrations forestières, décentralisation, développement du secteur privé et évolutions des représentations sociales Décentralisation et nouvelles politiques forestières: relations de l'administration forestière avec les collectivités territoriales décentralisées et les communautés locales de base (cas comparés du Mali, du Niger, du Maroc et de Madagascar) Conditions pour une gestion décentralisée des ressources naturelles; entre « community failures », « market failures» et « state failures », construire de nouveaux communs Décentralisation démocratique des ressources naturelles: choix institutionnel et transferts de pouvoirs discretionnaires en Afrique sub-saharienne Quand certaines approches participatives engendrent des formes ambiguës de mobilisation de la société civile; quelques exemples à propos de la gestion des ressources naturelles au Sénégal

Alain Bertrand & Pierre Montagne

Pierre Montagne, Yves Nouvellet & Alain Bertrand

Alain Bertrand

Alain Bertrand, Hamadi Konandji, Mohamed Benziane, Rivo Ratsimbarison

Philippe Lavigne Delville

Jesse C. Ribot

Laurence Boutinot & Comba Ndoffene Diouf

Stratégies énergie domestique et nouvelles politiques forestières au Sahel

Il

12 13

Exploitation et fiscalité forestière au Mali, cas particulier du combustible ligneux Les faiblesses et les opportunités des marchés ruraux La gestion du marché rural de bois énergie et le développement local de Kankani au Niger Le bilan dix ans après la création des marchés ruraux au Niger: une mobilisation réelle des populations rurales pour la gestion et le contrôle des ressources ligneuses de leurs terroirs Perspectives de durabilité des modèles de gestion locale des formations forestières développés au Niger Capitalisation de l'expérience sahélienne en matière d'aménagement des forêts pour la production du bois énergie (26-28 mai 2004 à Niamey, Niger) Quel bilan tirer de la fiscalité forestière différentielle sur le bois énergie au Niger?

Yves Nouvellet, Félix Dackouo, Amadou Kassambara Paul Kerkoff Hassane Issaka, Mamadou Hamadou, Rabiou Maman Mariama BayardGamatié & Gérard Madon

14

15

Aboubacar Ichaou & Guy Roulette Mahamane Lawali Elhadj Mahamane

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Alain Bertrand & Pierre Montagne

Politiques forestières et gestion locale contractuelle

18

19

20

21

Transfert de la gestion des ressources forestières aux communes rurales: les expériences du Niger, du Mali et de Madagascar Constitution de la forêt communale de Dimako, Est Cameroun La loi des forêts et la loi des savanes: quelle application de la forêt communautaire au sud et au nord du Cameroun ? Les premiers pas d'un marché rural de bois au Mali: contexte politique et dynamiques locales induites Gestion locale des ressources renouvelables et sécurisation foncière à Madagascar Les solutions de sécurisation foncière pour les forêts transférées en gestion locale contractuelle

Alain Bertrand & Pierre Montagne

Philippe Collas de Chatelperron Pascal Cuny, Denis Gautier, Guillaume Lescuyer Denis Gautier, Baptiste Hautdidier, Félix Dakouo, Yves Nouvellet Etienne Le Roy, Alain Bertrand & Pierre Montagne Alain Bertrand, Eliane Allagbada, Rolland, Razafindraibe, Daniel Andriambolanoro Pierre Montagne

22

23

24

Transfert de gestion, gestion locale et décentralisation à Madagascar

Conclusions

25

26

27

Postface Annexes

28 29 a 29b 29 c 29 d 29 e

Transferts de compétences, solidarités territoriales et participation effective, des clés pour la gestion durable des ressources forestières tropicales Difficultés de définition et de mise en œuvre des réformes de l'administration forestière De « moins d'Etat» à « mieux d'Etat» : l'évolution attendue des administrations forestières africaines Postface Sigles Liste des tableaux Liste des encadrés Liste des schémas Liste des cartes

Gérard Madon

Emmanuel Pousse & Fabien Pousse Jacques Valeix

David Kaimowitz

AUTEURS

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Préface

Préface
Par Marc René de MONT ALEMBERTl
Comprendre le rôle de l'arbre et des forêts dans les sociétés africaines c'est en souligner toutes les implications: dans aucune région au monde leur importance n'est aussi grande dans l'économie domestique - plus de 90 % du bois récolté en Afrique est utilisé localement -, dans la sécurité alimentaire et pour la santé, dans la stabilité de systèmes de production fragiles et soumis aux aléas climatiques. Source essentielle de revenus pour les plus pauvres qui vivent de l'économie informelle il est difficile d'évaluer l'apport économique des forêts, tout en sachant qu'il est majeur. C'est quand les forêts disparaissent que leur rôle économique, social, culturel, environnemental émerge avec évidence. Continueront-elles donc à disparaître au rythme de 2.5 millions d'hectares par an (FAO, 2003)? Quels sont les défis majeurs que doivent relever les politiques forestières dans le contexte du développement africain? Suivant quels axes doivent être orientées leurs réponses? Quelles sont les contraintes principales qui affectent la capacité d'action des services forestiers chargés de la mise en application de ces politiques? Telles sont les questions qui accompagnent nécessairement la compréhension des situations nationales, en particulier des pays francophones d'Afrique de l'ouest et centrale et de Madagascar qui sont décrites dans le présent ouvrage. Les sécheresses des années 70 et 80 ainsi que la première crise du pétrole avaient alerté les gouvernements, les spécialistes et l'opinion publique sur le rôle des forêts en particulier dans le contexte sahélien. En fait ces évènements ont servi à attirer l'attention sur une situation dont les tendances longues demeurent inchangées. La population d'Afrique de l'ouest a triplé entre 1960 et 2000, passant de 74 millions à 234 millions de personnes: en 2020 elle devrait atteindre 344 millions de personnes (ONU, 2002). La croissance démographique devrait être similaire quintuplant en 60 ans - en Afrique centrale et à Madagascar. Simultanément, la production alimentaire par habitant pour l'ensemble de l'Afrique sub-saharienne n'a pas augmenté entre 1983 et 2002 (FAO, 2003) ; elle a même légèrement diminué dans certains pays comme Madagascar. La productivité agricole n'ayant pas évolué, c'est l'expansion horizontale de l'agriculture sur des surfaces nouvelles, donc par déboisement et mise en culture, qui a permis l'augmentation de la production alimentaire totale. Aucune modification majeure de cette tendance n'est envisagée d'ici 2020 : la poursuite de la réduction de la surface des forêts au rythme de 2.5 millions ha par an, dont 1.2 million ha pour l'Afrique de l'ouest, semble donc inévitable - encore faudra-t-il que l'agriculture de substitution soit efficace et durable. En même temps, la population urbaine de l'Afrique de l'ouest passe de 34 à 95 puis à 211 millions de personnes entre 1960, 2000 et 2020. Mais les ménages des nouvelles mégapoles conservent des modes de vie liés au monde rural: il suffit d'observer les entrées routières de ces villes pour constater l'importance des arrivées quotidiennes de bois de chauffe et de charbon de bois, de produits alimentaires, fruits et viande sauvage,

1 Économiste forestier, directeur de la Division des politiques et de la planification forestière de la FAO (1986-1997) 29

et de produits de la pharmacopée traditionnelle, tous extraits de la forêt ou de la savane arborée. Ce ne sont ni la stagnation des revenus ni la hausse du prix du pétrole qui encourageront une substitution de ces produits forestiers par d'autres produits. L'évidence est confortée par les enquêtes et analyses: aussi bien en zone urbaine que rurale la dépendance vis-à-vis de la forêt demeure et demeurera majeure en Afrique subsaharienne. La consommation de produits forestiers continuera à augmenter même si en même temps le couvert forestier diminue au profit de l'agriculture; il ne sufflfa pas d'augmenter la production des forêts restantes pour satisfaire économiquement cette demande. Les politiques forestières doivent donc affrùnter un triple défi, trois tendances divergentes qui s'inscrivent dans la durée: une croissance démographique qu'accompagne la nécessité incontournable d'augmenter la production agricole et donc de déboiser pour étendre les surfaces en cultures; une augmentation parallèle de la demande de bois énergie et autres produits forestiers, ligneux et non ligneux; l'exigence d'assurer simultanément une stabilité environnementale de protection des terres et de l'eau et de conservation des écosystèmes et de la biodiversité. Telle est l'équation que gouvernements et responsables forestiers doivent résoudre pour le développement durable des pays concernés. Par contraste dans les pays à forêts denses et à faible densité de population du bassin du Congo le défi est celui d'une mise en valeur du patrimoine forestier au profit d'un développement durable. L'exemple de la Côte d'Ivoire est là cependant pour montrer que même dans de tels pays le défi est sousjacent et la dynamique de l'évolution peut être difficile à contrôler. La progression démographique ainsi que la croissance économique et la sécurité environnementale nécessaires au développement posent un difficile défi à toute la société et à ses responsables. Les pressions engendrées par la progression démographique continue et les concentrations de population en particulier dans les villes ainsi que les demandes pressantes d'amélioration des conditions de vie ont imposé de nouvelles stratégies de développement; elles ont entraîné une réorientation profonde des politiques nationales vers plus de démocratie et surtout de participation sociale aux divers niveaux de l'organisation des sociétés - la démocratie participative étant la forme la plus évidente de démocratie. Tous les gouvernements de la région se sont engagés dans la démocratie, et son corollaire de décentralisation et de participation des collectivités locales, du secteur privé et de la société civile. Dans nombre de pays le processus démocratique est bien amorcé même s'il demeure fragile et si le pouvoir politique est parfois encore tenté de pratiquer l'autocratie. Partout la transition est en cours vers un système plus ou moins décentralisé, caractérisé par des décisions et des responsabilités locales lorsque sont impliqués des intérêts locaux - la subsidiarité - s'appuyant sur la mobilisation et l'action directe des protagonistes et bénéficiant d'une nouvelle répartition des ressources disponibles entre la périphérie et le centre. Pourtant, les habitudes centralisatrices, manifestation d'un pouvoir soucieux de ses prérogatives, sont difficiles à modifier et la reconnaissance d'une véritable autonomie décentralisée de décision et d'action s'avère lente à se mettre en place. Ce sont les mentalités, les comportements et les façons d'agir des services publics qui doivent changer sous l'impulsion de l'autorité politique pour s'insérer dans les nouvelles autonomies locales. Il faut aussi faire face à des réalités souvent contournées jusque-là. Ainsi la gestion locale ne fait pas de distinction sectorielle: le 30

terroir villageois est un espace unique dont les ressources naturelles, si diverses soientelles, sont utilisées de façon raisonnée dans une perception intégrée et suivant l'éventail des options qui répondent le mieux aux besoins de la collectivité. Autant dire que chaque collectivité recherchera la meilleure valorisation de ses ressources compte tenu de ses capacités techniques assises sur de précieuses connaissances traditionnelles. Dans le choix du niveau de l'unité administrative élémentaire la décentralisation doit trouver le meilleur compromis entre, d'une part, une distribution de pouvoir et de capacités efficace du point de vue de l'allocation des ressources publiques et, d'autre part, la reconnaissance de collectivités établies sur des terroirs et organisées pour en utiliser les ressources au mieux de leurs besoins. Dans son fonctionnement la décentralisation requiert une approche intégrée entre les différents services techniques qui ont vocation d'appuyer les efforts locaux dans les différents domaines, agriculture, élevage et forêts. Les situations nationales présentées dans cet ouvrage illustrent la façon dont les politiques forestières des pays africains ont intégré la décentralisation et comment les administrations ont saisi l'opportunité de celle ci pour lancer des initiatives innovantes. En effet l'Etat doit jouer un rôle majeur pour promouvoir et encadrer les nouvelles approches à imprimer aux activités forestières dans le contexte de l'Afrique d'aujourd'hui. Qu'il s'agisse des forêts communautaires, des marchés ruraux ou de la sécurisation foncière au niveau villageois ce sont autant de solutions auxquelles l'administration forestière a donné l'impulsion et qui intègrent la ressource forestière au niveau des terroirs villageois. De telles initiatives qui se départissent des approches forestières traditionnelles requièrent un ré-examen du code forestier, une révision de la fiscalité, une adaptation des structures de terrain, une approche profondément nouvelle de la part du personnel technique forestier. Il en résulte une incitation stimulante à remettre en cause les approches traditionnelles d'action directe sur la forêt et de répression des interférences humaines; et à inventer un nouveau mode de coopération avec les populations rurales. Mais les difficultés d'adaptation sont multiples face aux pressions sociales croissantes d'utilisateurs toujours plus nombreux sur des territoires vastes et complexes alors que les structures ont tendance à conserver leur attitude autocratique et que les moyens humains des services forestiers s'amenuisent et vieillissent. De ce fait la transition est lente vers un « savoir faire avec» les populations. Heureusement il existe des expériences réussies à ce j our en Afrique bien qu'elles soient peu nombreuses: elles soulignent immanquablement que seule une véritable approche participative permet d'inscrire dans la durée l'engagement des communautés rurales dans la gestion des ressources forestières de leur terroir. Par contre la réticence à transférer la responsabilité et les droits en même temps que le devoir de gestion est une cause d'échec. Dans plusieurs pays d'Afrique de l'ouest et centrale le cadre réglementaire et légal est mal adapté aux nouvelles situations, freinant le véritable transfert de droits aux communautés qui s'engagent dans des activités forestières. En conséquence on assiste trop souvent à une évolution partielle et encore avec réticence: ne pouvant éviter la décentralisation générale, on ne peut éviter de passer par les populations, alors on les fait participer - on veut « faire faire» par celles ci ce que l'administration ne peut plus faire! Mais le transfert est restreint et la perception demeure d'une administration forestière toujours aux commandes, qui légifère, organise et contrôle. La gageure est pourtant celle d'un service forestier qui « aide à faire» dans le cadre de règles du j eu qui posent certaines limites mais qui reconnaissent que les communautés locales ont l'initiative, que leurs besoins sont prioritaires et que le 31

forestier qui travaille avec elles les aide et les encourage passer véritablement d'une « administration» à un « service ». En fait les communautés locales se sentent d'autant plus responsables des ressources forestières de leur terroir qu'elles se les sont appropriées sans risque de retour et qu'elles ont la capacité d'initiative de gestion à leur bénéfice: elles se sentent alors les véritables protagonistes et bénéficiaires de l'utilisation de leurs ressources forestières pour leur développement durable - non des partenaires sous surveillance. La question doit être posée: quelle est la réalité de l'évolution observée dans chaque pays? Tend-elle vers une véritable approche participative et un changement radical de perspective, au service des communautés locales pour inventer avec elles les solutions et les aider à faire. Le cadre réglementaire a-t-il été revu et mis en cohérence avec une véritable prise en charge des forêts par les communautés et à leur bénéfice? Ou bien demeure-t-il axé sur le contrôle et la répression? Les agents forestiers, bien insérés dans le milieu rural, et de ce fait mieux placés que quiconque, ont un rôle essentiel d'appui technique et opérationnel aux communautés qui s'engagent dans les activités de foresterie communautaire. Cet appui est d'autant plus nécessaire que ces activités doivent conjuguer trois impératifs perçus comme importants par des groupes d'intérêt différents (FA0, 2001) : 1) intégrer la ressource forestière comme une composante de la stratégie d'amélioration du niveau de vie des communautés rurales, répondant en priorité aux besoins des plus déshérités dans la lutte contre la pauvreté; 2) assurer la conservation de l'écosystème et de la biodiversité, par le moyen d'une gestion appropriée qui soutienne en même temps l'engagement local; 3) décentraliser les structures et ainsi diminuer les coûts budgétaires d'administration du secteur forestier. Les deux premiers impératifs correspondent à proprement parler à un développement durable. Ceci suppose que la conservation ne devienne pas un obstacle aux modes qui permettent aux populations concernées de valoriser la ressource forestière et de l'utiliser

en réponse à leurs besoins

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participative dans une aire protégée. Des utilisations simultanées et diverses d'une même ressource peuvent avoir des exigences difficiles à concilier. Seule la concertation avec les groupes d'utilisateurs parmi les populations concernées permettra d'élaborer les moyens les plus adaptés pour concilier stabilité écologique, flux soutenus de produits et de revenus et équité de répartition des coûts et bénéfices. La formalisation des engagements des communautés concernées est importante mais elle doit être l'aboutissement d'un véritable processus démocratique de désignation des responsables et de gestion. Malheureusement trop souvent la restriction des moyens budgétaires amène les services forestiers à concentrer leurs efforts sur le contrôle au détriment de l'appui technique aux communautés.

c'est toute la difficulté d'appliquer une approche

Autre préoccupation majeure pour les activités forestières en Afrique sub-saharienne : des surfaces importantes sont, et devront être, soustraites à la forêt en faveur de l'agriculture pour répondre à la demande alimentaire engendrée par la croissance démographique. Une action forestière y est indispensable pour accompagner 32

l'installation d'une agriculture durable sur des terres souvent fragiles où la présence d'arbres et de boisements ruraux est nécessaire pour protéger les sols et satisfaire les besoins locaux en combustible ligneux, bois de service et autres produits ligneux et non ligneux. L'importance de l'agro-foresterie et du sylvo-pastoralisme n'est plus à démontrer. La réduction du couvert forestier a donc pour corollaire une mission d'intervention du service forestier de plus en plus importante sur les terres agricoles. Là où les forêts ont disparu ou disparaissent les forestiers doivent apporter leur appui technique et leur collaboration. Il est indispensable que les services forestiers reconnaissent clairement cette mission de foresterie rurale au côté des services de l'agriculture pour assurer l'intégration des éléments boisés dans les systèmes de production agricole et pour appuyer les communautés locales dans cet effort. Il n'est encore question trop souvent que de forêts, de domaine forestier comme si l'analyse était limitée aux espaces où l'administration forestière est demeurée maître du j eu. Les nouvelles approches forestières participatives ont tout autant besoin d'être développées et appuyées techniquement en dehors du domaine forestier. Les politiques forestières reconnaissent-elles l'importance croissante de la foresterie rurale dans une approche agro-sylvo-pastorale intégrée avec les autres disciplines concernées par l'utilisation rationnelle de l'espace? En conclusion, dans une situation de populations en progression numérique continue, l'avenir des activités forestières en Afrique dépend de leur prise en charge par le plus grand nombre de partenaires, surtout par les communautés rurales auxquelles sont effectivement reconnus droits, responsabilités et résultats. L'efficacité des activités forestières sera évaluée en fonction de leur résultat économique et de leur impact social. De même la réalité d'une foresterie étroitement intégrée dans le monde rural est incontournable: la foresterie assurera ainsi la contribution économique et écologique de l'arbre au côté de l'agriculture en accompagnant le transfert de terres pour augmenter la production alimentaire. Quelle est la capacité d'appui des services forestiers? Ont-ils les moyens humains et matériels de relancer leur action et de réussir une réorientation en profondeur? Dans un contexte de ressources budgétaires réduites et de restrictions des recrutements on observe partout un vieillissement et une réduction du personnel forestier de terrain, celui qui précisément doit concrétiser la réalité de cette réorientation. Aussi grave, sinon plus, que l'aspect quantitatif est celui de l'aptitude de ce personnel. Des capacités humaines insuffisantes et inadaptées aux nouvelles missions constituent aujourd'hui la contrainte la plus sévère aux capacités d'action. On ne saurait trop souligner combien une intensification des activités de recyclage du personnel en place et de formation continue ainsi qu'une réforme des programmes de formation du jeune personnel à tous les niveaux sont une condition incontournable. Au début des années 80 il avait été décidé que tous les programmes d'assistance forestiers à la lutte contre la sécheresse au Sahel devaient avoir un volet de formation des ressources humaines: l'articulation de toutes ces contributions en un programme cohérent avait manqué mais un pas important a été accompli dont la leçon doit être retenue. Aujourd'hui un examen critique au niveau de chaque pays doit conduire à évaluer de façon concrète et réaliste les besoins en formation, qualitatifs et quantitatifs, et entreprendre sans délai les réformes indispensables pour préparer des techniciens forestiers nationaux capables. Simultanément l'appel aux autres disciplines telles que l'économie, la sociologie, la communication et la vulgarisation ainsi que la constitution d'équipes pluridisciplinaires 33

doit renforcer les capacités d'action du personnel forestier. Lors de l'analyse des tâches des personnels et services forestiers «rénovés» il faut s'interroger sur l'opportunité de transférer, dans le cadre de la décentralisation, certaines tâches de l'administration forestière à d'autres instances telles que les collectivités territoriales décentralisées, voire leurs émanations, certaines associations locales, d'autres services administratifs, etc. ; par contre de nouvelles tâches pourront incomber au personnel forestier concernant ses interventions hors du domaine forestier. Quant aux moyens matériels une étude récente de la FAO sur les politiques fiscales dans le secteur forestier en Afrique (FAO, 2003) souligne la grande dépendance des programmes forestiers nationaux vis à vis des financements extérieurs. Le taux de dépendance est supérieur à 80 % pour les dépenses publiques forestières du Niger, du Sénégal et du Tchad; au Mali et à Madagascar il est des deux tiers. C'est dire à quel point la contribution extérieure peut être déterminante et quelle est sa responsabilité pour encourager et rendre possible l'application effective des nouvelles politiques forestières en l'accompagnant par un renforcement cohérent des moyens. C'est souligner aussi combien est essentielle la coopération entre les organismes d'aide et de financement extérieurs et les autorités nationales dans le respect des réalités et des priorités du pays. La cohérence des contributions internationales est la meilleure incitation et le meilleur gage d'efficacité. Dans le contexte du défi sans précédent posé aux services forestiers africains, la mémoire du chemin parcouru et la compréhension des efforts et de leurs résultats sont indispensables. De ce point de vue, le présent ouvrage constitue une contribution exceptionnelle à l'intelligence de l'évolution des politiques forestières dans un certain nombre de pays d'Afrique francophone. Il restitue la mémoire des situations qui ont porté à des initiatives véritablement innovantes, il décrit ces initiatives et il souligne les difficultés rencontrées dans leur application. La diversité des auteurs et de leurs contributions constitue une grande richesse ainsi que le fait que plusieurs auteurs aient accompagné pendant près de 30 ans la recherche et l'application de solutions répondant aux nouvelles situations. Nul doute que cet ouvrage constituera une référence importante pour toute réflexion sérieuse accompagnant le suivi et l'évaluation de l'application des nouvelles politiques pour aller jusqu'au bout des implications qui détermineront leur succès. Plus importante encore est la mise à disposition de tous, et surtout des pays africains, d'une masse d'informations sur les expériences accumulées et sur leurs leçons, informations qui peuvent aider au lancement de nouvelles initiatives et accélérer leur mise en œuvre.

Bibliographie:
Statistiques de population, ONU 2002 Situation des forêts du monde, 2003, FAO 2003 La législation forestière dans quelques pays africains, Etude FAO Forêts 65 Politiques forestières d'un certain nombre de pays d'Afrique, Etude FAO Forêts 132 Forests and People: 25 years ofCommunity Forestry, FAO, 2001 Etude prospective du secteur forestier en Afrique, vision pour 2020, Etude FAO Forêts 141 Gestion durable des forêts tropicales en Afrique centrale, Etude FAO Forêts 143 34

Introduction

Les difficiles mutations des politiques forestières.
d'une gestion autoritaire et exclusive vers une politique publique intégrée
Alain BERTRAND & Pierre MONT AGNE
Cet ouvrage est le fruit tardif d'un travail de recherche engagé au milieu des années soixante-dix et qui avait comme porte d'entrée initiale les questions du bois énergie au Sahel (Bertrand, 1977i ; CILSS-Club du Sahel, 1978ii ; Montagne et al., 1980iii).Avec la sécheresse catastrophique de 1974 et le constat de l'augmentation de la demande urbaine de bois énergie, on commençait alors à parler de « l'autre crise de l'énergie» et certains prédisaient une catastrophe à la fois alimentaire, énergétique et écologique pour le Sahel (Eckholm, 1974iv; Eckholm, 1984V).Très vite, nous avons eu, avec quelques autres qui sont encore aujourd'hui nos partenaires et dont certains ont contribué à cet ouvrage, la conviction que la catastrophe annoncée n'était pas irrémédiable et qu'un aspect essentiel du problème résidait dans la reformulation de politiques forestières adaptées à des contextes nouveaux et focalisées sur la gestion des ressources forestières naturelles.

Trente ans de recherche sur les mutations des politiques forestières
Notre hypothèse (Bertrand, 1984Vi), plus ou moins largement partagée ou contestée (Clement & Strasfogel, 1986vii; Bailly & al. 1982viii; Goudet, 1985ix; de Montalembert, 1983X), dès cette époque était que les effets catastrophiques des sécheresses sahéliennes (et en particulier les sécheresses de 1974 et de 1983-1984) résultaient davantage de causes anthropiques que des conditions climatiques. Ces dernières ne jouaient alors que le rôle de «révélateur» de dysfonctionnements sociaux et/ou économiques voire institutionnels (CEE, 1986Xi). Il était donc logique de s'intéresser aux modalités de gestion et d'exploitation des ressources forestières et donc aux politiques forestières et à leurs effets (Bertrand, 1986Xii). Cette recherche s'est construite progressivement, les questions et les enjeux scientifiques de la recherche se dégageant graduellement de la pénombre, en quelque sorte empiriquement, à partir d'un certain nombre d'études de cas successives dans différents pays sahéliens: Burkina Faso l, Mali, Niger, Tchad et aussi dans d'autres pays africains comme le Burundi, puis ensuite encore plus largement dans nombre d'autres pays francophones d'Afrique (Bénin, Togo par exemple) et à Madagascar. Des pays anglophones d'Afrique de l'Est (Tanzanie, Kenya, ..) ou de l'Ouest (Nigeria, Sierra Leone) faisaient également le même constat et commençaient à développer des recherches spécifiques consacrées aux problématiques bois-énergie. Les premières réponses constatées retenaient des solutions technologiques énergétiques ciblées sur des

1

Haute Volta à l'époque. 37

actions d'économies d'énergie (foyers améliorés). Néanmoins, avaient identifié l'axe technique d'une amélioration des formations forestières naturelles comme une solution pour populations urbaines sur ces massifs péri-urbains (Madon et al.

la plupart de ces acteurs modes de gestion des limiter la pression des 1984Xiii)

A l'époque il existait, au moins en Afrique francophone, au sein des administrations forestières, un quasi dogme hérité de la foresterie coloniale qui consistait à s'intéresser de façon presque exclusive aux plantations forestières. Briser ce dogme et remettre au centre des préoccupations des politiques forestières la gestion des formations forestières naturelles demanda beaucoup de temps et de persévérance. Ce processus s'est développé sur la durée au cours des deux dernières décennies du siècle dernier et avec l'approfondissement de la problématique de recherche, l'équipe s'est progressivement élargie et de nouvelles collaborations se sont ajoutées aux précédentes comme par exemple sur les questions foncières qui partagent avec les forêts africaines une histoire juridique commune2 et qui posent fréquemment des problèmes très similaires à ceux de la gestion des formations forestières naturelles. En 1991, l'équipe de recherche du CIRAD - CTFT3 s'intégra dans l'unité de recherche GREEN4 du CIRAD. Les travaux antérieurs reconnus permirent l'élargissement de l'effectif de l'équipe au sein du CIRAD - CTFT qui devint ensuite le CIRAD - Forêt, puis en 2004, le département forêts du CIRAD. Finalement, en 1999, cette équipe de recherche alors insérée au sein du programme « Forêts naturelles» du ClRAD - Forêt s'est clairement identifiée au thème des politiques forestières en choisissant l'intitulé suivant: «Politiques forestières: instruments, institutions et gouvernance ». Le cadre prospectif de la réflexion stratégique du thème était structuré par deux enjeux globaux majeurs pour les forêts tropicales: Réduire significativement l'impact des processus actuels de déforestation et mettre en place des modes de gestion viable des forêts tropicales; Faire converger les préoccupations environnementales et les actions de développement. Conjuguer écologie, gestion et conservation des forêts et de la biodiversité avec une plus grande valorisation des forêts tropicales au bénéfice principal des populations locales et des pays tropicaux concernés.

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Parallèlement à ces évolutions internes dans un premier temps au CTFT puis dans un deuxième temps au CIRAD et à son département forestier, les Nations Unies proposaient dans les recommandations de la conférence internationale de Rio de Janeiro en 1992 puis de Copenhague en 1996 d'orienter les préoccupations environnementales internationales vers une prise en compte de la nécessaire décentralisation de la gestion des ressources naturelles. On a donc assisté à une remise en cause progressive des anciennes approches: D'une vision essentiellement naturaliste à une prise en compte de l'économie et des sociétés;

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2 Le décret de 1935 en Afrique occidentale française par exemple. 3 Centre Technique Forestier Tropical 4 Gestion des ressources renouvelables, Environnement 38

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D'une vision étatique et centralisatrice vers la reconnaissance du rôle des populations et de la réhabilitation du niveau de décision local; D'une approche «conservationniste» voire «préservationniste5» vers une vision «aménagiste» plus dynamique privilégiant l'implication de tous les acteurs concernés.

Cette convergence des idées et des axes politiques vers une prise en compte des préoccupations de l'écologie, de la conservation et de la gestion de la biodiversité, du rôle des différents acteurs sociaux et de la valorisation économique des forêts tropicales humides et sèches sera un axe structurant les actions relatives aux forêts africaines au cours des années 1990. Aujourd'hui, les nouvelles politiques forestières en préparation ou déjà en cours de mise en œuvre dans la plupart des pays tropicaux concernés sont fortement marquées par la conjonction des facteurs suivants: L'inscription dans la loi de l'obligation d'aménager l'ensemble des espaces forestiers; La prise en compte de la décentralisation et de la dévolution de la gestion locale des ressources forestières aux populations rurales; La nécessité d'utiliser la gestion des ressources renouvelables (et en particulier des forêts) comme un facteur de développement économique local et donc comme un moyen important et significatif de réduction de la pauvreté.

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Un processus de recherche impliquée dans le développement et en milieu réel L'implication dans le développement caractérise largement la recherche au ClRAD. Elle est, d'ailleurs, inscrite dans le décret qui défmit ses missions. Pour les chercheurs en sciences sociales, elle correspond aussi à la définition du champ de recherche: la société réelle. Le mandat confié au ClRAD, par son décret de création en 1984, est clair quant aux objectifs des recherches à conduire:

Mandat du CIRAD Art. 3. - Le Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement a pour missions, en France et hors de France: a. De contribuer au développement rural des régions chaudes, par des recherches et des réalisations expérimentales, principalement dans les secteurs agricoles, forestiers et agroalimentaires ; b. D'apporter son concours, à la demande de gouvernements étrangers, aux institutions nationales de recherche dans ces domaines; c. D'assurer l'information scientifique et technique des milieux scientifiques, 5 La conservation vise à la protection à travers un système de gestion. La préservation vise à «mettre sous cloche» un espace, un écosystème ou une ressource pour la préserver de toute influence anthropique réputée a priori néfaste ou dangereuse. 39

économiques et culturels concernés; De participer à la fonction de Français et d'étrangers, à la recherche et par la recherche; e. De contribuer à l'élaboration de la politique nationale dans les domaines de sa compétence, notamment par l'analyse de la conjoncture scientifique internationale. Art. 4. - Pour l'accomplissement de ces missions, le centre peut notamment: a. promouvoir et réaliser des programmes de recherche et de développement technologique conçus par disciplines scientifiques, par systèmes ou filières de production économique; b. Participer, à la demande des pays en développement, à la définition de leur politique de recherche en matière agronomique, à la formation et à l'information scientifique et technique de leurs chercheurs, à la mise en oeuvre de programmes de recherche et de développement définis en commun; c. Assurer l'exécution des stipulations des accords de coopération conclus par la France, relatives à la recherche et au développement de l'agronomie des régions chaudes; d. Accueillir des personnels extérieurs et affecter des personnels propres dans d'autres organismes, en France et à l'Etranger; e. Mettre à la disposition de la communauté scientifique française des moyens de recherche et utiliser ceux qui sont mis à sa disposition; f. Valoriser les résultats obtenus, notamment par la création de filiales, la prise de participation et la coopération avec d'autres organismes publies ou privés nationaux, étrangers ou internationaux. d.

La recherche engagée dont témoigne cet ouvrage est donc une recherche visant à contribuer au développement rural des pays en développement concernés. A ce titre, il s'agit nécessairement d'une recherche impliquée si l'on considère que le développement est un processus. S'agissant d'une recherche sur les politiques forestières et sur les modalités de leurs évolutions et de leurs applications, cette recherche en sciences sociales se situe évidemment en milieu réel. Le point de départ de ces réflexions fut, entre 1975 et 1984, l'analyse des consommations urbaines croissantes de bois énergie des villes du Sahel en particulier de Niamey, de Ouagadougou, de N'djamena et de Bamako. Les constats faits à l'occasion de ces premiers travaux nous ont conduit à anticiper l'échec des grands projets de plantations forestières étatiques qui étaient alors réalisées avec le soutien des bailleurs de fonds internationaux et bilatéraux et pour des objectifs divers allant de la création de «barrières vertes pour stopper l'avancée du désert» à la mise en place de «ceintures vertes périurbaines » ou aux plantations pour «approvisionner les villes en énergie» (dans les années soixante-dix et même quatre-vingt). Ces constats ont également amené à proposer dès la fin des années soixante-dix une réorientation des politiques forestières de ces pays vers la gestion des ressources naturelles et vers la dévolution de cette gestion aux populations rurales. La gestion publique du bois énergie, produit de première nécessité pour les consommateurs urbains africains, requiert une politique de gestion globale traitant ce secteur comme un secteur économique majeur. La gestion locale des ressources renouvelables (et en particulier des formations forestières) et les politiques forestières (et donc les politiques foncières) sont dans cette problématique de 40

recherche des facettes africaines différentes d'un seul et même problème, celui de la gestion durable de la ressource forestière dans l'infmie diversité de sa composition et des situations, thème qui a progressivement accaparé l'attention à l'échelle mondiale. La problématique de cette recherche s'est peu à peu précisée sur la base de résultats et d'observations de terrain collectées à l'occasion d'actions de missions et expertises courtes ou longues successives. Dans ce sens, nous retenions l'idée que, pour effectuer une recherche réellement impliquée dans le développement la meilleure porte d'entrée n'est pas la recherche stricto sensu. Les proj ets de développement et les actions d'expertise offrent des cadres plus opérationnels à tous points de vue : Sur le plan fmancier, les projets de développement disposent de moyens sans commune mesure avec ceux dont sont dotées les opérations de recherche, même sur appel à propositions6. Avec les projets de développement, l'implication dans le processus de développement est acquise d'emblée. Il revient alors au chercheur d'élargir son rôle d'expertise à une fonction sur un délai plus long d'accompagnement du processus de développement, intégrant son intervention dans sa problématique de recherche. Enfin les proj ets de développement, surtout ceux financés par les bailleurs de fonds internationaux, Banque Mondiale, Banque Africaine de Développement, Agence Française de développement, etc. s'inscrivent la plupart du temps dans des durées de trois à cinq ans (généralement renouvelables) qui permettent au chercheur en sciences sociales d'accéder durablement au terrain.

. . .

Analyser, proposer, accompagner, évaluer, ... On ne peut pas (ou très peu) contribuer à faire évoluer, voire à changer des politiques par des opérations pilotes. Ces dernières sont en outre fréquemment handicapées par leur conditionnement privilégié dans les conditions les plus favorables alors que la conception de politiques nouvelles doit nécessairement prendre en compte la complexité et la diversité des situations, la modicité des moyens disponibles et inscrire l'action dans la durée. Qu'il s'agisse des filières socio-économiques du bois énergie, des modes de gestion des ressources forestières ou des politiques forestières et des conditions et modalités de leurs transformations, l'objet d'étude socio-économique est toujours la société réelle qui évolue à ses rythmes propres. L'implication dans le développement d'une recherche socioéconomique qui consiste à analyser, comprendre, proposer, accompagner, évaluer place selon nous, le chercheur en sciences sociales du CIRAD dans une position à la fois plus libre et plus féconde scientifiquement tant qu'il se limite strictement à la proposition, au commentaire et à l'évaluation. Dans cette perspective, le chercheur ne se pose pas seulement la question du « Que faire? » mais aussi celle du « Comment faire? ». Dans ce contexte, la continuité d'une problématique scientifique depuis 1975 n'a été possible que par cette implication dans le processus de développement qui ne se réalise que lorsque se met en place un partenariat basé sur la confiance (souvent d'autant plus 6 Nous inscrivons ce point en premier car la recherche des moyens de sa recherche est hélas devenue la première préoccupation du chercheur. 41

durable qu'il est informel et personnalisé) entre les responsables nationaux dans tel ou tel pays et l'équipe des chercheurs. C'est ainsi que nous avons avec des collègues partenaires extérieurs du bureau d'études MARGE? fait au milieu des années 80 un certain nombre de propositions d'actions dont les bailleurs de fonds se sont saisies. Le Projet Energie II Energie domestique, sous double tutelle administrative des Ministères chargés de l'énergie et des forêts au Niger financé en 1989 par le Danemark et géré par la Banque Mondiale nous a permis d'être partenaires pour l'élaboration dès l'origine d'un axe de politique forestière nouveau s'intéressant de façon spécifique aux conditions de l'approvisionnement en bois-énergie des principales villes du Niger (le volet offre) et aux conditions de limiter la consommation de cette même énergie (le volet demande). Ce projet fut donc chargé, à partir de cette date, de développer ce qui a été appelé la Stratégie énergie domestique (SED) et qui, après un travail d'études et d'analyse des résultats obtenus en particulier sur le plan technique (d'Herbès et al., 1997xiv; Foley et al., 1997XV), aujourd'hui se poursuit et s'étend. Celle-ci a bientôt été suivie en 1996 d'une Stratégie énergie domestique au Mali (impliquant également cette équipe) dont un des éléments le PGDF8 3èmerégion requiert toujours notre assistance technique et notre appui méthodologique sur l'extension de la démarche du bois énergie au bois d'œuvre des forêts de la zone soudanienne. Au Niger, le cycle premier de la recherche impliquée a été bouclé et un nouveau cycle relancé. Les bailleurs de fonds ont changé mais le partenariat entre les autorités forestières nigériennes et l'équipe de recherche a été reconduit dans le cadre du PAFN9. C'est dans ce cadre qu'une évaluation de la mise en œuvre de la stratégie énergie domestique a été réalisée par l'équipe chargée de l'assistance technique au proj et et que des propositions d'amélioration du cadre de la gestion forestière au Niger ont été formulées. Parallèlement, le ministère chargé des forêts proposait à l'Assemblée Nationale une nouvelle loi forestière qui fut votée et promulguée.

Littérature grise et publications scientifiques Les travaux d'expertise ou de consultation dans le cadre des projets de développement ne sont pas des publications scientifiques. Cette littérature « grise» constitue pourtant la fondation, le terreau nourricier de publications scientifiques qui ne peuvent dans le cas qui nous intéresse être produites que dans des délais relativement longs. La base d'évaluation d'une politique consiste en sa mise en application effective dans la durée et dans sa capacité à évoluer et à répondre aux défis nouveaux du présent et du futur. Dans ce domaine, comme dans beaucoup d'autres le dit et le fait peuvent diverger voire s'opposer. La fonction du chercheur est donc d'aller au-delà du discours pour apprécier toute la complexité du (des) jeu(x) social (sociaux; interne et externe) autour des enjeux de la politique forestière à tous les niveaux du local à l'international. Les différents textes des chapitres de cet ouvrage illustrent, quoique encore de façon limitée et réductrice cette complexité. Le système des publications scientifiques dans des revues à
? MARGE: Marchéage et Gestion de L'Environnement 8 Projet de gestion durable des forêts en troisième région du Mali, sur financement AFD-FFEM 9 Projet d'aménagement des forêts naturelles financé par le FAD, Fonds Africain de Développement géré par la Banque Africaine de Développement 42

comité de lecture impose le « saucissonnage » des sujets ou des thèmes, la réduction du champ des discours et il répond mal à cette exigence de mise en évidence de cette complexité. Un ouvrage comme celui-ci s'y prête davantage.

Les mutations des politiques forestières et les difficultés de la sortie du référent colonial
Une recherche nécessairement pluridisciplinaire Après la phase initiale d'analyse économique des filières bois énergie et de caractérisation de l'importance économique de ce secteur pour les pays concernés, le problème des politiques forestières nous est vite apparu comme le fil conducteur de cette problématique de recherche (Bertrand, 1990xvi ). Ce sont ces politiques qui structurent à long terme les modes de gestion des ressources et peuvent conduire, soit, à des modes d'exploitation prédateurs, soit, à la gestion durable des ressources. Celle-ci passe nécessairement, compte tenu de 1'histoire, par la gestion locale des ressources par les populations rurales. Mais le changement, la réorientation des politiques forestières ne peuvent s'opérer que si un certain nombre de préalables sont levés et si différents processus d'évolutions s'enclenchent qui modifient les pratiques des administrations et des agents qui les composent. La gestion des ressources naturelles, comme le foncier (Le Roy, 1991xvii), et pour reprendre à la suite d'Etienne Le Roy une expression de Marcel Mauss, est «un fait social total» (Mauss, 1950xviii),c'est-à-dire quelle met en jeu l'ensemble des rapports sociaux d'une société depuis les fondements, les représentations sociales jusqu'aux habitus, aux modèles de comportement. A ce titre elle a toujours constitué un enjeu particulièrement important du contrôle social. Il n'est qu'à revenir sur la naissance féodale du concept de forêt, ce qui est mis à part, ce qui est réservé au suzerain (Harrison, 1994xÏx)pour comprendre que l'instauration imposée par l'assujettissement colonial de ce concept de« forêt », étranger à la conception de la vie en société et à l'organisation des sociétés de l'Afrique précoloniale à introduit durablement une partition entre le légal et le légitime, entre l'Etat (et l'administration forestière) et les populations (Bertrand, 1986; Bertrand & Weber, 1995XX). Les quarante dernières années avec les indépendances, jusqu'à la mondialisation ont aussi été celles où nous avons vécu une rupture majeure passée largement inaperçue. La relation sociale au milieu naturel et à propos de la nature a brutalement changé de rythme d'évolution passant d'une «histoire quasi immobile, celle de 1'homme dans ses rapports avec le milieu qui l'entoure, ... »à «une histoire à la dimension non de 1'homme, mais de l'individu, ... » (Braudel, 1966XXi).Si l'on parle de biodiversité, voire de patrimoine mondial, c'est bien parce que la gestion des forêts est au cœur des enjeux sociaux à l'échelle internationale comme au niveau de chaque pays. Dans ces conditions l'objet de notre recherche s'est évidemment élargi et complexifié. De ce fait le recours à l'inter ou à la pluridisciplinarité s'est imposé comme incontournable. Le véritable problème étant d'assurer une convergence suffisante des approches pour rendre possible et stimuler le dialogue interdisciplinaire. C'est dans cet esprit que les mutations des politiques forestières ont été proposées ou engagées, mais butent sur la conception de l'Etat qui apparaît dans nombre de cas en 43

opposition avec la conception de la société vécue et partagée par la majorité de la population. C'est ce que certains ont appelé avec nous l'opposition du légal et du légitime. Les politiques forestières imposent de réfléchir au niveau national. Ce changement d'approche correspond aussi à la prise en compte beaucoup plus forte du contexte global: pluralité des acteurs, redéfinition du rôle de l'Etat, développement du secteur privé et de la société civile, décentralisation, etc. Les concepts clefs deviennent maintenant plutôt subsidiarité, pluralisme et négociation. L'élargissement des problématiques de gestion, qu'il s'agisse du foncier et/ou des ressources renouvelables ne supprime pas 1'hétérogénéité des espaces, la multiplicité des instances et la diversité des acteurs. Il impose de prendre en compte cette complexité en connaissance des liens nécessaires de cohérence du niveau local au régional puis au national, voire à l'internationallOsans oublier les interactions avec les aspirations du développement économique et social à court et à long terme et avec les
secteurs d'activités

- agriculture,

élevage, environnement,

tourisme,

industrie,

... - qui

concourent à utiliser le même capital de ressources naturelles. Il impose aussi de repérer les relations des nouvelles lois avec la pluralité des statuts: la distinction entre position sociale et statut juridique. Un individu pouvant combiner plusieurs statuts. Il conviendra aussi de se demander en quoi et de quelle manière les nouvelles politiques et les législations actualisées s'inscrivent ou renforcent l'archétype de différenciation, d'origine animiste, qui est à la base des consensus sociaux fondateurs de la régulation sociale dans nombre de sociétés africaines ( Le Roy, 1999). La fin de la gestion administrative directe autoritaire et exclusive Le présent ouvrage fait une large part au long processus toujours inachevé et incomplet de la fin de la gestion directe autoritaire et exclusive des ressources forestières et à l'émergence de ce qu'il est convenu d'appeler la Participation. Le passage au transfert de gestion au niveau local et à la décentralisation constitue une deuxième vague d'évolution de ce processus complexe et souvent réticent dont l'avancée a été rendue possible par une prise de conscience généralisée et des engagements politiques internationaux qui ont ponctué l'évolution du monde depuis plus de trente ans. Le référent colonial toujours présent La colonisation française s'est mise en place en développant un ensemble de paradigmes, aux sources du concept de développement. Cet ensemble constituait un véritable corpus et comportait les principales affIrmations suivantes: Assurer le développement économique par la généralisation de la propriété privée: l'Etat doit confisquer les terres coutumières pour les attribuer ensuite à

10Par exemple pour la faune, en tenant compte de conventions internationales comme la Convention de Washington (CITES). 44

des individus 'hui les mettront en valeur en propriété privée par l'immatriculation; Opposer la loi et la coutume, restreindre le champ de la coutume au profit de la loi, saper l'autorité des instances coutumières au profit de l'individualisme et de l'égalité devant la loi; Instaurer l'autorité de l'Etat central et de l'administration sur les terres et sur les ressources renouvelables en excluant les populations rurales pour limiter les dégradations anthropiques en créant un réseau d'aires protégées et de forêts classées. Le constat et l'analyse de l'inefficacité et des effets dévastateurs résultant des actions conduites selon ces paradigmes ont été faits de longue date. Dès le début des années quatre-vingt des travaux conjoints ou parallèles de chercheurs français et africains d'origjpes diverses avai~p.t conduit à l'é~ition d'ouvrages sur ce sujet (L~ Bris,
1982XXll; Crousse, 1986xxlll ; Le Bris, 1991 XXIV; Roy, 1996xxV; Le Roy, 2004XXVI). Le

Ces ouvrages ont approfondi la critique de l'approche" domanialiste 12 et propriétariste" du développement qui pourtant constitue encore une des bases de l'action de certains organismes internationaux de fmancement du développement. Ils ont aussi montré que la " transition foncière" apparaissait comme un concept discutable et que dans bien des cas en Afrique la terre n'est pas une marchandise. ~l est possible de parler de " marchandisation incomplète" de la terre (Le Roy, 1991XXVl1). pratiques Les foncières relèvent généralement d'un" entre-deux" entre loi et coutume, entre modernité et tradition, plus exactement d'un enchevêtrement et d'imbrications complexes entre loi et coutumes influençant, à des degrés divers et variés selon les moments et les rapports de force inégaux 13, les comportements des individus comme des groupes sociaux. De même, si les administrations forestières se sont converties pour l'essentiel à la participation des populations voire au transfert de gestion aux populations rurales, cela n'a pas fait disparaître l'opposition entre la loi et la coutume. L'administration et l'Etat recherchent de façon souvent systématique un affaiblissement des structures sociales coutumières (qu'on peut ainsi ensuite accuser d'incapacité ou d'impuissance pour relancer un cycle nouveau d'un processus centenaire visant à les réduire).

Les principales l'ouvrage

mutations des politiques

forestières:

plan de

Toutes ces mutations complexes et souvent contradictoires des politiques forestières constituent la trame du présent ouvrage à travers une vingtaine de communications différentes que nous allons maintenant présenter brièvement en faisant ressortir quelques uns des éléments mis en relief par les différents auteurs qui nous paraissent 11C'est sur la base de ces paradigmes que les décrets des années 1930 sur les terres vacantes et sans maître ont été pris qui ont posé le principal jalon d'établissement du service forestier colonial dans les différents pays africains de la colonisation française. 12Qui avait conduit à travers les décrets des années trente en Afrique francophone sur les terres dites «vacantes et sans maîtres» à permettre à l'Etat colonial d'accaparer la maîtrise directe sur la grande majorité des terres, des espaces et des ressources.
13

Ces rapports de force inégaux sont basés sur des capitaux (symboliques,financiers,

sociaux, politiques) qui ne peuvent être équivalents et qui se révèlent plus ou moins adaptés en fonction des moments et des situations. 45

majeurs. La diversité des textes et des thèmes des contributions ne nous semble pas nuire à la cohérence d'ensemble de l'ouvrage. Il convient sans doute d'approcher cet ouvrage comme on mange un artichaut. Feuille après feuille, il faut savourer la pulpe à la base de chaque feuille et tourner autour de l'artichaut avant de découvrir et de déguster le cœur. Les mutations des politiques forestières, comme celles de toutes les politiques publiques, ne peuvent pas s'analyser et s'apprécier à partir d'un point de vue unIque. Cinq chapitres constituent donc cet ouvrage. L'introduction relate les mutations des politiques forestières et la problématique de leur adaptation dans un contexte complexe et comme un élément de la politique publique de chaque Etat. Après l'introduction du présent chapitre 1, le chapitre 2 traite de la fin du monopole de gestion de l'administration forestière et fait ressortir le caractère inéluctable des évolutions vers plus de décentralisation mais aussi de démocratie et donc la nécessaire évolution (adaptation / révolution) de ces politiques. Le chapitre 3, présente la stratégie énergie domestique mise en œuvre dans un certain nombre de pays sahéliens. Le chapitre 4 expose et discute d'autres exemples concrets basés sur des pays (des zones sèches et humides) ou des thématiques (transfert de gestion des ressources mais aussi sécurisation du foncier). Enfin, le chapitre 5 propose un certain nombre de conclusions. Le présent ouvrage se consacre de façon générale aux pays africains francophones et à Madagascar. Certains pays (Burkina, Bénin, Togo, Guinée-Bissau, Burundi, Côte d'Ivoire, etc.) ont fait l'objet de travaux à des moments divers de la part de certains des membres de l'équipe mais ces travaux ne sont pas ici présentés par des communications spécifiques. Les principaux pays dont traite avec plus ou moins de détails le présent ouvrage sont: le Niger, le Mali, le Tchad, le Maroc, le Cameroun et Madagascar. Cet ouvrage analyse des politiques forestières qui concernent donc toutes les formations forestières dans chaque pays et dans beaucoup des pays concernés la plupart des espaces naturels. Néanmoins un accent particulier est mis sur les questions de la gestion des formations forestières naturelles au détriment des plantations forestières et des boisements ruraux. L'une des thèses de cet ouvrage est de montrer que les politiques forestières doivent être et sont de facto de plus en plus intégrées au sein des politiques publiques. Le secteur forestier doit être considéré non seulement en tant que tel mais aussi en prenant en compte toutes ses interactions avec les autres secteurs de l'économie et de la société. L'idée de base étant qu'il n'y a pas de relation directe de l'homme à la nature, il y a des relations entre les hommes à propos de la nature. La fin du monopole de l'Etat pour la gestion et l'aménagement des ressources forestières (chapitre2) L'Etat post colonial affaibli par une assise sociale trop étroite et par les impacts répétés des ajustements structurels et sectoriels n'a plus les moyens d'une gestion exclusive et autoritaire des ressources forestières contre les populations rurales. A I'heure de la démocratisation et de la décentralisation, il doit composer avec les autres acteurs concernés par la gestion des ressources naturelles. C'est-à-dire négocier avec l'ensemble de la société au premier rang de laquelle figurent les populations rurales prêtes à récupérer au plus vite la légitimité d'une gestion locale qu'elles ont peu ou prou 46

continué à assurer vaille que vaille depuis la grande dépossession de la colonisation. Cette évolution majeure s'effectue lentement au fil des mutations organisationnelles, institutionnelles et des représentations sociales contraintes par les transformations sociales et politiques avec de multiples formes contradictoires. Ce chapitre comporte sept communications qui examinent sous différents angles d'approche la fm du monopole de l'Etat pour la gestion des ressources forestières et les évolutions induites au sein des administrations forestières et au sein des sociétés africaines par ce changement durable. La plupart de ces communications examinent sous des angles différents les mutations en cours de l'administration forestière que certains (Ribot, Lavigne Delville ou même Boutinot) jugent limitées ou en quelque sorte de pure forme. Nous sommes plutôt de ceux qui pensent qu'au-delà des lenteurs, des évolutions à rebours et des délais, il faut juger de ces évolutions sur la durée et en n'oubliant pas qu'elles sont déterminées par des changements, nécessairement plus lents encore, des représentations sociales. Les stratégies énergie domestique et les nouvelles politiques forestières au Sahel (chapitre3) La place importante accordée par les nouvelles politiques forestières des pays du Sahel à la satisfaction des besoins énergétiques des populations trouve sa justification dans le fait que les combustibles ligneux demeureront encore pour très longtemps, le principal combustible utilisé par les ménages urbains et ruraux. En effet: Le secteur des combustibles ligneux (énergie domestique) représente une activité économique de première importance: à lui seul, le commerce urbain du bois génère un chiffre d'affaires estimé à plus de deux milliards de F CFA par an au Niger par exemple. Créateur de nombreux emplois, il est une source de revenus souvent indispensable pour de nombreux ruraux et citadins. Cette activité est caractérisée par un niveau d'investissement très faible. . L'examen des bilans énergétiques du Niger de 1990, 1995 et 2000 (Sanogo, 2003 )xxviii ressortir la place prépondérante qu'occupent les combustibles fait ligneux et les résidus agricoles dans la consommation finale du pays. La consommation fmale d'énergie traditionnelle (bois de feu et résidus agricoles) est passée de 1 745 700 tep (tonne équivalent pétrole) en 1990 à 1 864 800 tep en 1995 et 2 414 300 tep en 2000. Ces consommations représentent respectivement 92,3%, 93,8% et 94% de la consommation totale d'énergie du pays. . La majeure partie de la consommation revient aux ménages ruraux avec 79,1% de la consommation nationale en 1995,77,9% en 1995 et 81,3% en 2000. Les ménages urbains par contre ont représenté 13,2 % en 1995, 15,9% en 1995 et 12,7% en 2000. Ceci dénote toute l'importance que revêt la consommation rurale dans la problématique de l'énergie domestique au Niger. Tous les résidus agricoles sont consommés au niveau du monde rural. Les quantités de résidus consommés par les ménages s'élevaient à 570 000 tep en 1990 (2 850 000 tonnes), 533 000 tep en 1995 (2 667 000 tonnes) et 840 000 tep (4 200 000 tonnes) en 2000.

.

47

Le principal écueil à éviter est celui de l'exploitation prédatrice des ressources, anarchique dans l'espace et dans le temps, ne prenant pas en compte l'écologie et la résilience naturelle des espèces forestières exploitées, s'affranchissant des modes d'organisation des communautés locales et ignorant le cadre juridique réglant ce type d'activités. Cette situation n'a malheureusement rien de théorique puisqu'elle correspond à un type de comportement bien connu, notamment dans certains pays du Sud où le foncier public prédomine et où l'accès aux ressources forestières se fait de manière incontrôlée. La question de l'accès illimité aux ressources, du fait de l'absence de moyens de contrôle des administrations chargées des forêts, est depuis longtemps soulevé par les observateurs (dont nous mêmes) comme un des problèmes à résoudre pour être en mesure de gérer à long terme, dans des conditions durables, les ressources. L'accès libre produit mécaniquement une tragédie écologique aussi bien qu'économique et sociale (Weber, 1996)xxix.Il ne s'agit pas de la «tragédie des communs» stigmatisée par Hardin (1968XXX) mais bien d'une «tragédie de l'accès libre» dont les expériences et solutions testées dans le cadre de multiples actions de développement et de recherche finalisée seront reprises dans cet ouvrage. Il est donc fondamental de mettre en place des systèmes viables 14 de gestion des ressources forestières qui intègrent la pluralité des acteurs et de leurs besoins, de même que les caractéristiques et principaux paramètres de pilotage des écosystèmes forestiers, mais qui sachent également orienter, dans l'espace et dans le temps, les dynamiques d'exploitation des ressources ligneuses. De tels systèmes doivent donc non seulement assurer durablement et au moindre coût économique et social l'approvisionnement des consommateurs urbains en bois énergie, mais aussi mettre effectivement en place, en zone rurale, des modes durables de gestion des ressources forestières ayant simultanément pour objectif une telle finalité ainsi que la satisfaction des besoins des ruraux. Un certain nombre de pays sahéliens se sont donc engagés à l'instar du Niger en 1989 dans la mise en place des systèmes de gestion de leurs ressources forestières qui se veulent écologiquement durables, socialement équitables et économiquement viables. Ainsi, le Niger comptait 2 millions d'habitants en 1950 ; il en compte actuellement Il millions et devrait atteindre les 50 millions d'habitants à l'horizon 2050. Dès 1989, c'està-dire depuis maintenant quinze ans, le Niger s'est engagé dans une politique de développement forestier, baptisée "Stratégie Energie Domestique" (SED), qui agit tout d'abord sur l'offre et la demande de combustibles domestiques, sur les économies d'énergie, les énergies de substitution et la diversification énergétique, ainsi que sur les améliorations à apporter aux divers procédés. Elle combine ensuite et met en cohérence ses interventions à différents niveaux spatiaux, à savoir celui du bassin d'approvisionnement d'une grande ville, à l'image du "Schéma Directeur 14Nous préférons parler de gestion viable des ressources plutôt que de gestion durable comme l'usage s'en est inopportunément généralisé. La viabilité implique un cheminement et donc un (des) processus d'évolution, des carrefours et des choix à faire. A l'inverse la durabilité peut implicitement renvoyer à la recherche d'un (hypothétique) équilibre statique et à des modes de gestion cherchant la reproduction à l'identique de période en période. 48