La qualité des eaux dans l'Union Européenne

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Publié le : lundi 1 janvier 1996
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EAN13 : 9782296318564
Nombre de pages : 368
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ouvrage coordonné par Maryvonne Bodiguel

LA QUALITE DES EAUX DANS L'UNION EUROPEENNE
Pratique d'une réglementation commune

Éditions L'Harmattan 5-7, rue de l'École-polytechnique 75005 Paris

Collection Environnement
Sous la direction de Maryvonne Bodiguel

Ouvrages parus : Kiss A. (sous la dir. ), L'écologie et la loi: le statut juridique de l'environnement. 1989. Bertolini G., Le marché des ordures: économie et gestion des déchets ménagers. 1990. Collectif, Pas de visa pour les déchets vers une solidarité Afrique / Europe en matière d'environnement, 1990. Duclos D., Les industriels et les risques pour l'environnement. 1991. Reveret J.P., La pratique des pêches, comment gérer une ressource renouvelable? 1991. Mennet L. Stratégies pour l'environnement, la nature jeu de société? 1992. Abélès M.. (sous la dir. de), Le défi écologiste. 1993. Kalaora B., Le Musée vert. Radiographie du loisir en forêt. 1993. Keller T., Les Verts allemands. un conservatisme alternatif, 1993. Kabala M. D., Protection des écosystèmes et développement des sociétés. Etat d'urgence en Afrique, 1994. Comolet A., L'évaluation et la comptabilisation du patrimoine naturel. Définition, méthodes et pratiques, 1994. Dans la série environnement «dossier»: Bodiguel M. (sous la dir.), Produire et préserver l'environnement. quelles réglementations pour l'agriculture européenne? 1990. Thebaud-Mony A., L'envers des sociétés industrielles. Approche comparative franco-brésilienne. 1991. Romi R., Les espaces humides. le droit entre protection et exploitation des territoires, 1992. Schmitt T., L'imp6tfoncier. l'espace rural et l'environnement, 1993.

@Éditions l'Harmattan, 1996 ISBN: 2-7384-4224-2

Collection Environnement

Ouvrir une collection «Environnement» en sciences sociales est un défi dans la mesure où chacun met sous ce vocable un contenu différent. Il existe pourtant un droit de l'environnement et des programmes de recherches qui s'adressent à des économistes, des sociologues, des politiques, des historiens, des ethnologues. Ce champ de réflexion traverse en fait l'ensemble des disciplines de sciences et fédère des objectifs plutôt qu'il ne fonde un nouvel objet. Cette situation engendre une grande dispersion des travaux et freine leur diffusion. Cette collection voudrait y pallier par la publication d'une part de dossiers présentant des recherches approfondies, d'autre part d'ouvrages de portée plus générale destinés à un plus large public. Maryvonne BODIGUEL

Avertissement

Ce travail a été réalisé dans le cadre d'une recherche sous contrat avec la Commission de l'Union Européenne intitulé Les conditions d'intégration des politiques communautaires relatives à l'environnement: un problème social, culturel et politique au niveau local: Allemagne, Espagne, France, Grande Bretagne, Grèce (1993-1995). Il s'inscrit dans le champ de recherche Sodo-Economique de l'Environnement, du programme de Recherche et Développement "Environnement et Climat"de la Direction Générale. Les différents articles de ce livre n'engagent que leurs auteurs.

AUTEURS

Maryvonne

BODIGUEL

CERETIM CNRS Université de Rennes 1 7. Place Hoche 35065 Rennes Cedex Karl BRUCKMEIER WZB Reiehpietshufer 50 D 10785 Berlin Henry BULLER Département de géographie Université de Paris 7 2. Place Jussieu 75251 Paris Fernando FUENTES BODELON Faculdad de CCPP y Sociologia Universidad Computese de Somosaguas 28023 Madrid Bernhard GLAESER WZB Reiehpietshufer 50 D 10785 Berlin Manuel GONZALEZ FERNANDEZ Faculdad de CCPP y Sociologia Universidad Computese de Somosaguas 28023 Madrid Phil~peGUTTINGER Faculté de droit Université de Paris X 200 Av de la République 92001 Nanterre Cedex

Simon Pedro IZCARA PALACIOS Faculdad de CCPP y Sociologia Universidad Computese de Somosaguas 28023 Madrid Philip LOWE Centre for Rural Economy Dept. of Agricultural Economies University of Newcastle-Upon Tyne Newcastle NEl 7RU Josechu Vicente MAZARIEGOS Faculdad de CCPP y Sociologia Universidad Computese de Somosaguas 28023 Madrid Fernando RODRIGUEZ GOMEZ Faculdad de CCPP y Sociologia Universidad Computese de Somosaguas 28023 Madrid Calliope SPANOU Department de Sciences Politiques Université d'Athènes 19 Rue Omirou 10672 Athènes Neil WARD Department of Geography University of Newcastle-Upon Tyne Newcastle NEl 7RU

Assistance et secrétariat Claire Fuzillier

5

Table des matières

INTRODUCTION

15

1e partie

LES STRUCTURES INSTITUTlONELLES NATIONALES ET LES DIRECTIVES ETUDIEES

19 21 22 22 25 27 32 33 37 41 42 44 45
49

J. Les structures institutionelles nationales
I.1. Les trois pays unitaires 1.1.1. La France 1.1.2. La Grande-Bretagne 1.1.3. La Grèce 1.2. Un gays fédéral: l'Allemagne 1.3. Un Etat régional: l'Espagne II. Les directives étudiées

II.1. Directives conchylicoles et qualité des eaux et des produits 11.2.Qualité de l'eau de consommation 11.3.Qualité des eaux de baignade lIA. Conclusion: l'évolution actuelle de la politique de l'eau

2e partie

POLITIQUE DE L'ENVIRONNEMENT, POLITIQUE ET GESTION DE L'EAU DANS LES CINQ PAYS

Allemagne I. Le rôle des institutions décentralisées dans la politique communautaire II. Types d'institutions décenu:alisées 11.1. Institutions de l'Etat II.2. Institutions paraétatiques et intermédiaires II.3. Institutions non-étatiques et société civile III. Relations des institutions et des agences décentralisées avec l'Union européenne IV. Le rôle des institutions décentralisées dans la politique de l'environriement V. L'Allemagne et l'Union Européenne

51 51 52 52 55 55 56 56 57 63 63 63

Espagne
I. L'organisation institutionnelle de l'environnement LI. Niveau national

7

1.2. Niveau régional 1.3. Niveau provincial ou départemental 1.4. Niveau local II. L'Administration de l'Eau II. 1. La gestion des eaux continentales II. 2. La gestion des eaux maritimes II. 3. Les compétences de la Communauté Autonome de Galice II. 4. Compétences des "Diputaciones Provinciales'" II.5. Les compétences muniCipales III. Le Cadre Juridique III. 1. Aspects généraux III. 2. Modalités d'intégration des directives III. 3. Adaptation des trois directives sur la qualité des eaux

63 64 65 65 66 67 68 70 71 71 71 75 77 81

France L La gestion de l'environnement
,

L 1. Les services déconcentrés de l'Etat II. Les collectivités locales et la gestion de l'environnement II. 1. La Commune II. 2. Le Département II. 3. La Région III. Cadres généraux de la mise en oeuvre de la politique de l'eau et des directives étudiées IIL1. La politique de l'eau III.2. Le rôle des agences de l'eau III.3 Gestion de la restauration de la qualité de l'eau IV. L'application du droit européeen

81 81 82 82 82 83 84 84 88 88 89 93 93 93 94 94 96 100 105

Grande-Bretagne
I. L'eau: un domaine d'intervention politique I. 1. Une politique nationale I. 2. La répartition des compétences dans le domaine de la gestion de la qualité de l'eau 1.2.1. Le Gouvernement local 1.2.2. Les agences statutaires II. L'intégration de la politique européenne Grèce I. Les structures de la politique de l'environnement I. 1. Le Ministère de l'environnement I. 2. Les services extérieurs de l'environnement I. 3. Les collectivités locales II. Le cadre institutionnel de la gestion des eaux III. La politique de l'eau IV. L'application des directives IV. 1. Le processus d'intégration des directives IV. 2. L'administration et la législation européenne

105 106 106 107 108 113 115 115 116

8

3e partie
Allemagne:

LES TERRAINS

ETUDIES

119 121 121 122 122 123 123 125 125 125 126 129 129 131 132 134 135 135 137 138 139

Le Mecklenbourg-

V orpommern

Présentation générale L Population II. Economie III. Administration et gouvernement IV. Politique de l'environnement

Espagne: La Galice Présentation générale L Situations économiqueet politique II. La Ria de Pontevedra France: La Baie de St Brieuc
L Les caractéristiques régionales II. Les caractéristiques départementales II.1. Agriculture, industries et tourisme II.2. Les activités conchylicoques III Le contexte politique de la région et du département IIL1. La gestion de l'environnement IIL2 Le programme vert et bleu IIL3. L'Observatoire départemental de l'Environnement IlIA Bretagne Eau Pure"

Grande-Bretagne:

Le Comté de Devon

143
143 143 145 147 147 148 151 151 152 152 153 153 154 155 158 158 159

Présentation générale L Population II. Administration et gouvernement III. Eau et environnement IV. Agriculture V. Tourisme

Grèce: Salonique
Présentation générale L L'économie L 1. L'agriculture I. 2. L'industrie et l'artisanat I. 3. Le tourisme II. Utilisation des ressources aquatiques et problèmes de pollution III. La société locale IV. La politique de l'eau au niveau local IV. 1. Les acteurs institutionnels IV. 2. Aspects principaux de la politique de l'eau 9

4e partie
Allemagne

LA DIRECTIVE 80/778 : EAU DE CONSOMMATION

161 163 163 163 165 166 167 168 168 169 171 173 173 174 174 176 177 179

I. Etat des lieux 1.1. L'étendue de la pollution 1.2. Sources de la pollution 1.3. Les programmes lA. Programmes et actions sectoriels II. Transposition en droit interne II.1. Transcription au niveau fédéral 11.2. Incorporation dans les Lander de l'Est III. Contrôle de qualité IV. Problèmes socio-politiques IV. 1. Actions des citoyens et des environnementalistes IV.2. Information publique, controverses, groupes de pression IV. 3. L'impact de l'Union européenne sur la gestion de l'eau potable IV A. La perception de l'Union européenne par les acteurs politiques loca IV.5. Perception sociale du problème de la qualité de l'eau potable Espagne I. II. III. IV. Etat des lieux Tansposition en droit interne Contrôle de qualité Incidence de la directive IV.l. L'information du public IV.2. Les mesures politiques adoptées IV.3. Les controverses

179 181 182 184 184 186 186
189

France I. Etat des lieux 1.1. Teneur des eaux en nitrates 1.2. Teneur des eaux en pesticides II. Transposition en droit interne ILL Le décret de 1989 II.2. Modalités et compétences relatives au contrôle des eaux distribuées II.3. La protection des points de captage lIA. Les agriculteurs 11.5. Les industries III. Contrôle de qualité IV. Problèmes sociopolitiques IV.l. L'information IV.2. L'attitude des principaux acteurs locaux

189 189 191 192 193 194 195 196 197 197 199 199 200

10

Grande-Bretagne I. Etat des lieux II. Transposition en droit interne 11.1. Situation juridique II.2. Intervention de la Commission III. Contrôle de qualité Ill1. Les changement induits par la directive IlL2. Le contrôle de qualité dans le Sud-Ouest IV. Les problèmes sociopolitiques IV.1. Information IV.2. Les controverses V. Conclusion

205 205 206 206 208 209 209 212 214 214 215 217 219

Grèce
I. Etat des lieux II. Transposition en droit interne III. Contrôle de qualité 111.1. Le partage des responsabilités 111.2. La mise en oeuvre de la directive par les services administratifs 111.3. Le niveau local IV. Problèmes sociopolitiques IV.1. Information sur la qualité de l'eau potable IV.2. Perception des problèmes et action des groupes de pression V. Conclusion

219 220 221 221 222 224 228 228 229 231 233 235 235 237 237 238 238 239 240 240 241 242 242 243

se partie
Allemagne I.

DIRECTIVE 76/160 : QUALITE DES EAUX DE BAIGNADE

Etat des lieux 1.1. Programmes internationaux pour la Baltique 1.2. Programmes locaux et régionaux II. Transposition en droit interne lU. Transcription au niveau féderal II.2. Transcription dans les Lander de l'Est II.3. Conflits juridiques entre l'U.E et l'Allemagne III. Contrôle de qualité IV. Problèmes sociopolitiques IV.1. Information du public IV.2. Perception de la politique européenne IV.3. Qualité hygiénique et écologique des eaux de de baignade

11

Espagne
I. II. III. IV. Etat des lieux Transposition en droit interne Contrôle de qualité Aspects sociopolitiques IV.l. Infonnation du public IV.2. Les controverses V. Conclusion

245 245 247 247 248 248 249 251 253 Etat des lieux Transposition en droit interne Contrôle de qualité Aspects sociopolitiques IV. 1. Attitude des élus IV. 2. Attitude des usagers 253 254 255 256 . 256 257 259 259 260 260 261 262 262 262 262 263 264 264 265 266 267 269

La France
I. II. III. IV.

La Grande-Bretagne
I. Etat des lieux II. Transposition de la directive en droit interne II.1 Désignation des eaux de baignade II.2. Règlements actuellement en vigueur 11.3. Répartition des compétences lIA. Intervention de la Commission III.. Contrôle de qualité 111.1. Le niveau national III.2. Le niveau local IV. Les problèmes sociopolitiques IV.l. Controverses IV.2. Infonnation du public IV.3. Politiques d'amélioration de la qualité des eaux V. Conclusion Grèce I Etat des lieux II. Transposition en droit interne 11.1. Projet de modification de la directi ve II.2. Définition des eaux de baignade III. Contrôle de qualité III.l. Le partage des responsabilités III.2. Mise en oeuvre de la directive III.3. Le niveau local IIL4. La procédure des Pavillons Bleus IV. Problèmes sociopolitiques IV.l. Infonnation du public IV.2. Impact de la directive V. Conclusion

269 269 270 270 272 272 273 275 276 277 277 277 278

12

6e partie

DIRECTIVE 79/923 :
QUALITE REQUISE DES EAUX CONCHYLlCOLES

281 283 283 283 284 285
287

Allemagne I. Etat des lieux II. Transposition en droit interne III. Contrôle de qualité IV Problèmes socio-politiques Espagne Etat des lieux 1.1. Un secteur diversifié d'un grand poids économique pour le littoral 1.2. Le mareyage et l'aquaculture II. Transposition en droit interne III. Contrôle de qualité IV. Problèmes sociopolitiques IV.!. Information IV.2. Mesures prises pour répondre à la réglementation IV.3. Controverses sociopolitiques et administratives I.

287 287 289 292 293 294 294 294 295 297

France
Etat des lieux I. 1. Production I. 2. Pollution et prédateurs I. 3. La réglementation jusqu'en avril1994 II. Transposition en droit interne III. Contrôle de qualité IV Problèmes sociopolitiques IV.!. Une profession fragilisée IV. 2. Faire face à la concurrence Grande-Bretagne I. Etat des lieux II. Transposition en droit interne II.1. Situation juridique II.2. Désignation des zones de production III. Contrôle de qualité IlL!. Le niveau national III.2. Le niveau local IV. Problèmes sociopolitiques IV.l. Les réactions des producteurs IV.2. Les réactions de la profession IV.3. Controverses V. Conclusion I.

297 297 298 299 299 302 304 304 305 307 307 307 307 308 309 309 310 310 310 311 311 312

13

Grèce
Etat des lieux Transposition en droit interne II.1. Sanctions administratives et pénales II.2. La désignation des eaux conchylicoles III. Contrôle de qualité III.1. Le partage des responsabilités III.2. La mise en oeuvre de la directive par les services administratifs IV. Problèmes sociopolitiques IV.1. Impact sur la répartition des tâches IV.2. Procédures de contrôle des produits I. II.

313 313 314 314 315 317 317 319
321 322 322 325 327 329 330 332 334 335 337 337 338 338 340 341 342 343 344 345 347

7e partie

CONCLUSION

GENERALE

I. Les directives étudiées II. Transposition des directives en droit interne III. La mise en oeuvre des directives IV. Les directives et le public V. Vers une harmonisation de la qualité des eaux VI. La réglementation européenne comme outil de gestion de l'environnement Commentaire des tableaux récapitulatifs I. Eau de consommation I. Eaux de baignade I. Eaux conchylicoles Tableaux récapitulatifs: La directive Eau Potable 1. Mise en oeuvre locale 2. Impact local sur la société civile Tableaux récapitulatif s : La directive Eaux de Baignade 1. Mise en oeuvre locale 2. Impact local sur la société civile Tableaux récapitulatifs: La directive Eaux Conchylicoles 1. Mise en oeuvre locale 2. Impact local sur la société civile
REFERENCES

BmLIOGRAPmQUES

14

INTRODUCTION

En 1987, l'Acte unique européen a modifié le Traité de Rome afm de reconnaître à la Communauté une compétence dans le domaine de l'environnement (articles 130 R à T et article 100 A). C'était ainsi attester les menaces que pouvait faire peser sur la libre circulation des produits l'existence de grandes disparités nationales en matière de politique environnementale. C'était aussi vouloir conduire l'Europe vers un "développement soutenable". L'un des problèmes majeurs suscité par la mise en oeuvre de l'unité européenne réside dans le fait qu'en traitant de l'intégration économique, le problème sous-jacent posé par l'intégration politique (politique étant pris dans son sens le plus large, d'organisation institutionnelle, sociale, culturelle) a été trop souvent occulté. L'Acte unique admet bien sûr que la construction européenne a une nature dynamique, par exemple en proclamant dans son article 1 qu'il convient de faire progresser concrètement l'union européenne; le principe de subsidiarité, dans cet esprit, est à la fois un support de gestion des problèmes posés par une trop grande disparité dans l'organisation politique des Etats membres, et un moyen de préserver leur spécificité culturelle. Cependant, l'application de ce principe dans le cadre d'une gestion communautaire demande une bonne connaissance des contextes locaux et des difficultés régionales d'intégration d'une politique communautaire. Ce rapport de recherche se propose de contribuer à éclairer les rouages mis en oeuvre localement par le processus d'intégration des réglementations communautaires, et par là même, de mettre en lumière les problèmes que pourra rencontrer l'application du principe de subsidiarité. Cinq hypothèses fondent notre réflexion: La politique européenne relative à l'environnement implique d'importants changements dans les processus et les institutions de gestion de l'environnement des Etats membres. Ces changements méritent d'être examinés en profondeur afin de mesurer les potentialités, les inhibitions et les limitations d'une intégration politique. En effet, la Communauté, en particulier à travers les exigences du marché unique, impose et imposera aux politiques nationales des priorités environnementales qui peuvent s'opposer à des logiques et des comportements traditionnels. Par ailleurs, les agendas nationaux soumis aux pressions économiques et sociales internes ne sont pas forcément capables de suivre le rythme des décisions communautaires. 15

Les Etats membres présentent, aujourd'hui, d'importants contrastes en ce qui concerne le niveau de protection de l'environnement. Certains Etats ont quelquefois des réglementations plus sévères que celles adoptées par la Communauté. Cet état de fait est le reflet de contextes historique, culturel, géographique, économique et social très divers. Ainsi est-il important d'en évaluer le poids. Au contraste en matière de protection de l'environnement s'ajoute celui des modalités de mise en oeuvre. L'émergence d'un niveau politique européen bouscule forcément les styles nationaux de procédures de mise en oeuvre. Le principe de la réglementation adopté par la CEE heurte, par exemple, la tradition britannique, dont l'un des principes fondamentaux est l'adhésion volontaire et la négociation. En France, les droits coutumiers locaux sont encore très forts et les incidents provoqués par les chasseurs à la suite de la directive CEE (79/409) concernant la protection de certains oiseaux, en sont un témoignage. Il faut donc prendre acte du fait que le rôle politique de la CEE engendre un processus de transformation des structures de gestion et des procédures de mise en oeuvre des politiques nationales relatives à l'environnement. Les Gouvernements ont à charge de transposer dans les législations nationales les directives européennes, mais leur application effective est ensuite livrée aux aléas des systèmes administratifs et politiques des différents Etats membres, ainsi qu'à leurs traditions culturelles. Il s'agit d'analyser les modalités et les aptitudes des institutions à incorporer des éléments qui leur sont exogènes et quelquefois inadaptés. La prise en compte de l'environnement demande une gestion rapprochée des territoires et des populations, et un souci des particularismes locaux tant géographiques qu'économiques et humains. Le niveau local (régions, départements ou équivalents) est alors le lieu crucial où se joue réellement le destin d'une politique environnementale communautaire. Si le niveau local ne peut remettre en cause les décisions nationales, il peut néanmoins considérablement ralentir leur mise en oeuvre et contrarier leur efficacité. C'est au niveau local que les exigences économiques se heurtent le plus vivement à celles des politiques environnementales. C'est là aussi que se fait sentir le plus intensément la nécessité d'une intégration des normes environnementales, qui prenne en compte à la fois les aspects administratifs, sociaux et culturels.

16

'L'analyse des modalités de mise en oeuvre d'une politique environnementale communautaire amène à s'interroger sur les différents niveaux de décision, et en particulier sur les rôles de l'Etat-Nation et des collectivités territoriales dans une Europe intégrée. En effet, la dimension européenne fait singulièrement apparaître les aspects territoriaux des problèmes environnementaux et les rapprochements possibles entre régions. contiguës; ceci amène à une réflexion conjointe à celle de l'aménagement du territoire et à celle de la coopération intercommunale au sein de l'Europe. Les objectifs de la recherche Le programme de recherche n° PL 910169 intitulé: "Les conditions d'intégration des politiques communautaires relatives à l'environnement: un problème social, culturel et politique au niveau local, a bénéficié en 1993, d'un financement de la DGXII de la Commission Européenne dans le cadre du domaine III (thèmes 111.2.3.2, 111.2.5.2, 111.2.6) du programme Recherches et Développement dans le domaine de l'Environnement. Ce travail porte sur la mise en oeuvre des politiques communautaires de portée environnementale dans cinq Etats membres (Espagne, France, Grande-Bretagne, Grèce, Allemagne). Les objectifs de la recherche sont d'analyser les freins et plus généralement les conditions d'intégration de la politique communautaire dans ces pays, à partir de l'analyse institutionnelle, juridique, sociologique des modalités d'application locale de directives relatives à la qualité des eaux, en particulier: les directives "qualité des eaux conchylicoles" (79/923/CEE), "qualité des eaux de baignade" (76/160/CEE), et "qualité des eaux destinées à la consommation humaine" (801778/CEE). Sont pris en considération: les pratiques de gestion, les instruments réglementaires et les systèmes juridiques, les traditions sociales, politiques, culturelles, les conditions économiques. L'analyse s'appuie, dans chaque pays, sur l'étude locale des conditions de mise en oeuvre des réglementations communautaires relatives à la qualité des eaux (conchylicole, de baignade, de consommation). Cet objet d'étude a été choisi pour son universalité et son caractère transversal aux différentes institutions, et pour ses impacts économiques importants en particulier en ce qui concerne le marché unique européen.

17

Ceci nous a amenés à examiner: - les conditions d'émergence des problèmes environnementaux au niveau local et leur perception par la société civile et les responsables administratifs, politiques et économiques; - la mise en place de processus de gestion et, en particulier, de processus d'innovation institutionnelle, scientifique et technique; - l'impact et le cheminement de "l'idée européenne" dans la conscience collective d'une part, et dans les pratiques de gestion d'autre part ; - le mode de fonctionnement conjoint des niveaux local, national et européen; - le mode de confrontation de "modèles" nationaux (fonctionnement politique et institutionel) à un modèle européen implicite. La recherche est directement liée: - à la confirmation expresse par l'Acte unique européen, que les Etats membres sont responsables de la mise en oeuvre des mesures communautaires; - à l'importance donnée par le cinquième programme d'action à la nécessaire amélioration de la mise en oeuvre effective du droit communautaire de l'environnement. Notre objectif a donc été de mettre en lumière, au niveau local, les conditions politiques, institutionnelles, juridiques, sociales, économiques, scientifiques et techniques qui président dans chacun des pays à l'intégration d'une nécessaire politique environnementale commune. L'exposé des motifs des trois directives se rapporte à la concurrence sur le marché européen, à la protection de la nature, et à l'amélioration du cadre et des conditions de vie. Les problèmes relatifs à la qualité de l'eau se situent à quatre niveaux -économique, écologique, social et sanitaire- importants dans la perspective d'un marché unique et d'une intégration européenne effective. Un terrain d'enquête a été privilégié dans chacun des cinq pays, permettant d'aborder concrètement le problème de la qualité des eaux et de son impact local.

18

1

LES STRUCTURES

INSTITUTIONNELLES

NATIONALES ET LES DIRECTIVES ETUDIEES

I
LES STRUCTURES INSTITUTIONNELLES NATIONALES

Un rappel des cadres institutionnels généraux des cinq pays est un détour rendu nécessaire en raison des grandes diversités nationales; il nous est en effet apparu indispensable pour comprendre les modalités de gestion locale de l'environnement et de la qualité des eaux. Deux points importants apparaissent: diversité institutionnelle de notre échantillon de pays européens souligne les disparités importantes qui existent en matière d'accès aux décisions communautaires des niveaux sous-centraux; - les modes de transposition des directives en droit national sont partout assez semblables sur le plan juridique et par l'absence de débat démocratique; par contre, leur mise en oeuvre se diversifie en fonction des contrastes institutionnels nationaux. Il sera intéressant par la suite de voir s'il y a une quelconque relation entre l'impact politique, social et culturel de l'intégration des directives et le mode de relation entre les niveaux sous-centraux et Bruxelles. Notre échantillon de pays européens comprend: trois Etats unitaires: la France, la Grande-Bretagne, la Grèce; un Etat fédéral: l'Allemagne; un Etat régional: l'Espagne. Nous empruntons à Georges Burdeau la définition des uns et des autres:
,

- la

L'Etat unitaire: "est celui qui ne possède qu'un seul centre

d1impulsion politique et gouvernemental. Le pouvoir politique, dans la totalité de ses attributs et de ses fonctions, y relève d'un titulaire unique qui est la personne juridique de l'Etat. Tous les individus placés sous la souveraineté de celui-ci obéissent à une seule et même autorité, vivent sous le même régime constitutionnel et sont régis par les mêmes lois". L'Etat fédéral: "est celui qui, tout en apparaissant seul dans les relations internationales est constitué par des Etats membres ayant conservé certaines prérogatives de la souveraineté interne et notamment le pouvoir législatif.. Les Etats membres disposent d'une compétence 21

propre fixée par la constitution fédérale en matière législative, exécutive et juridictionnelle". L'Etat régional: "est intermédiaire entre les deux premiers et pas toujours facile à distinguer de l'Etat fédéral car la différence n'est que juridique ".1 "Dans l'Etat régional, il n'existe qu'un ordre constitutionnel, celui de l'Etat central originaire et c'est la Constitution de celui-ci qui détermine les modalités essentielles du statut et des attributions des organes régionalisés, mais selon le principe fédéraliste d'une répartition horizontale des compétences législatives"2. Ces trois types d'Etat permettent déjà de supposer de profondes différences dans les modalités de mise en oeuvre locale des directives. Les Etats unitaires européens laissent aujourd'hui une certaine indépendance à leurs collectivités locales qu'il faudra jauger d'un pays à l'autre, à la fois sur le plan qualitatif et quantitatif; le statut fédéral laisse aux Etats membres un large pouvoir législatif qui ne manquera pas de jouer dans l'application des directives; l'Etat régional attribue, suivant une répartition horizontale, les compétences législatives, ce qui peut donner autant de cas de figure que de régions (autonomies espagnoles). 1.1. Les trois pays unitaires 1-1.1. La France La France est, par tradition, un pays centralisé, qu'il fût, en d'autres temps, Royaume, Empire, ou République aujourd'hui. Depuis fort longtemps, la vie politique est tiraillée entre une tendance décentralisatrice et une tendance centralisatrice, illustrées à la révolution de 1789 par deux clubs: celui des Girondins et celui des Jacobins. La gauche française a toujours été qualifiée de jacobine, pourtant c'est elle qui vote et met en oeuvre les lois relatives à la décentralisation, qui était un vieux projet de la droite; on comprend alors que la mise en oeuvre en ait été très lente et empreinte de contradictions. La Constitution, revue en 1958, est très nette: "les collectivités territoriales s'administrent librement dans des conseils élus", en étant soumises à un "contrôle administratif" exercé par le délégué du gouvernement (préfet). Les lois de décentralisation n'ont pas levé cet assujettissement mais ont instauré, au lieu d'un contrôle a priori, un contrôle a posteriori exercé par les préfets de région et de département, qui représentent localement l'Etat.

1
2

Burdeau, G, Droit constitutionnel et institutions politiques, 1ge édition, Paris, LGDJ, 1980. Lanvaux, Ph, Les grandes démocraties contemporaines, Paris, PUF 1990,. 22

La France comprend 26 régions, 100 départements, 36 436 communes, qui sont des collectivités locales exerçant des compétences définies en matière politique (enseignement, aménagement, action culturelle, environnement, aide au développement, etc...). Elles n'ont entre elles aucun rapport hiérarchique et exercent leurs compétences sous contrôle a posteriori de légalité. La République est "une et indivisible" et l'Etat seul souverain en matière législative. La Constitution précise les domaines réservés au Parlement: libertés, droits civiques, état des personnes, droit pénal, fiscalité, régimes électoraux; principes concernant la défense, les collectivités territoriales, l'enseignement, le régime de la propriété, le droit du travail et la sécurité sociale. Pour les matières ne rentrant pas dans ces grands domaines législatifs, le gouvernement peut réglementer par décret de façon "autonome", sous la surveillance du Conseil Constitutionnel, garant de la légalité. Ainsi, de nombreuses dispositions communautaires relatives à l'environnement, n'ont pas à être discutées au Parlement et peuvent, par décret du gouvernement, être transposées en droit français après consultation des administrations concernées qui, souvent, collaborent à la rédaction du texte. La mise en oeuvre d'un processus de décentralisation depuis la loi du 2 Mars 1982 a, bien sûr, profondément transformé les modes de gestion territoriaux. La loi voulait fonder "l'équilibre harmonieux entre le pouvoir central et les collectivités locales" (art. 1). Cet équilibre passe par une administration libre des communes, départements et régions. Les tutelles a priori, financière, administrative ou technique sont supprimées au bénéfice d'un contrôle de légalité a posteriori. L'exécutif local est transféré du préfet (de région ou de département) au président (du conseil régional ou départemental). Outre les compétences déléguées aux différents niveaux et les moyens financiers pour les exercer, les collectivités locales bénéficient d'une liberté d'initiative seulement contenue par l'obligation de respecter la loi, les intérêts nationaux, l'ordre public. L'Etat veille au respect de ces obligations par l'intermédiaire du commissaire de la République (Préfet), représentant de l'Etat au niveau local. Les services extérieurs des différents ministères sont déconcentrés au niveau des régions et des départements, et mis sous l'autorité des préfets qui orchestrent leur action. Ainsi, pour équilibrer la liberté d'action des collectivités territoriales, l'Etat a renforcé sa position locale

en permettant qu'un certain nombre de décisions soient prises sur place
et non à Paris. L'Etat s'et rapproché du citoyen alors que le citoyen prenait de l'indépendance par rapport à l'Etat. La gestion locale se resserre dans une problématique locale.

,

23

Stuctures administratives de la France

NIVEAU

ORGANISATION DE L'ETAT

ORGANISATION TERRITORIALE

Présidence de la République
NATIONAL

(

Ministères

]

26 RÉGIONS

~
Serviœs régionaux

Préfet de département
Services déconcentrés

Conseil Général élu Services départementaux Mairie Conseil municipal élu Service municipaux

100 DÉPARJEMENTS

36436 COMMUNES

24

La réforme de 1982 ne devait pas heurter l'attachement fondamental des Français à leur terroir et les quatre étages administratifs ont été conservés: la commune, le département, la région, l'Etat. Après avoir été une entité historique et culturelle, puis un lieu de planification économique dans les années 1960, la région devenait une collectivité territoriale au même titre que le département et la commune. Face à ces deux entités "historiques", la région a de la peine à s'affirmer; par contre son poids territorial, ses missions de coordination et de développement font d'elle un partenaire privilégié de l'administration européenne. [-1.2. La Grande-Bretagne La Grande-Bretagne ne dispose pas de constitution écrite; ses institutions reposent sur des règles et principes coutumiers: "les conventions de la constitution", et sur des textes très anciens. C'est la souveraineté du Parlement, habilité à légiférer sur l'ensemble du territoire (Royaume-Uni) qui donne à l'Etat sa forme unitaire. Ceci n'empêche pas une grande diversité du droit (variante en Irlande du Nord, droit écossais), car le Parlement peut légiférer comme il l'entend sur différentes parties du territoire. Comme il n'existe pas de normes constitutionnellement protégées, aucune limite ne peut être posée aux pouvoirs législatifs du Parlement. La Grande-Bretagne est divisée en 8 "régions" de planification, auxquelles il faut ajouter le pays de Galles, l'Ecosse et l'Irlande du Nord. Traditionnellement les collectivités locales (comtés, districts et paroisses) ont de larges pouvoirs,qui vont des plus généraux pour les comtés (politique en matière de planification, transports, enseignement, ordures ménagères et protection du consommateur), aux plus locaux pour les districts (perception des taxes, routes secondaires, logement, etc...). Les paroisses ont des fonctions très proches de l'habitant (abris pour autobus, éclairage des rues, etc...). Les pouvoirs locaux traditionnellement forts ne sont pas garantis puisqu'ils n'ont pas de statut constitutionnel. Le Parlement peut renforcer le pouvoir local ou au contraire le réduire suivant les conjonctures politiques. La nature et le niveau des compétences peut fluctuer en fonction de la sensibilité politique de l'objet. L'Etat central est responsable des Affaires étrangères, de la Défense, du maintien de la loi, de l'ordre, de la gestion économique et de la sécurité sociale. La Grande-Bretagne est qualifiée d'Etat unitaire mais son cas est particulièrement complexe puisqu' ..."il n'existe pas de système juridique unique, que les services de police et le gouvernement local sont

25

différents et qu'une large part des fonctions administratives centrales auront été déconcentrées aux éléments constitutifs du royaume"3. Le niveau régional comme niveau administratif ou gouvernemental territorial stricto sensu n'existe pas en Grande Bretagne. Bien que la Grande-Bretagne soit considérée comme un Etat unitaire, le Pays de Galles, l'Ecosse et l'Irlande du Nord disposent d'une certaine autonomie administrative et politique qui, dans certains domaines, peut être importante. En conséquence, les compétences de plusieurs ministères londoniens (comme par exemple celui de l'Agriculture, de la Santé et de l'Environnement) ne couvrent pas la totalité du territoire national de la même façon. Ces ministères ont la responsabilité de l'élaboration de la politique nationale au sens large et ils représentent le Royaume-Uni à l'étranger. Mais à l'intérieur du Royaume, ce sont les ministères écossais, nord-irlandais et gallois qui ont la responsabilité politique chez eux, en raison de leur statut particulier. Si les trois territoires que sont l'Ecosse, l'Irlande du Nord et le Pays de Galles peuvent, dans un certain sens, être considérés comme des "régions", il n'existe par contre aucune sous-division du territoire anglais en unités régionales. En revanche, les instances de gouvernement territorial local ont depuis longtemps, joué un rôle important, voire crucial dans l'organisation politique et administrative de la GrandeBretagne. En effet, les instances de gouvernement local assurent deux fonctions centrales: elles représentent, d'une part, des structures de pouvoir indépendantes avec des conseils élus, des services et une fiscalité propre; d'autre part, les services extérieurs de l'administration centrale y sont représentés. Récemment, surtout dans les années 1980, nous avons observé une nette érosion de l'indépendance politique traditionnelle du gouvernement local en Gran de-Bretagne, accompagnée de contrôles accrus exercés par le gouvernement central sur les compétences du gouvernement local (CEC, 1993, p.169). De plus, le gouvernement national a récemment lancé un débat sur l'avenir du gouvernement local en Grande-Bretagne, avenir qui reste incertain à l'heure actuelle. En 1992, le gouvernement local de l'Angleterre et du Pays de Galles comprend 47 comtés (hors-agglomération londonienne) et 333 districts. A l'intérieur de l'agglomération londonienne, 33 boroughs et la Cité de Londres constituent une structure gouvernementale particulière. Dans d'autres agglomérations importantes, on distingue 37 districts métropolitains (unitary authorities 4), et le nombre de ces autorités unitaires va sûrement augmenter dans l'avenir.

3 4

PUMA (OCDE 1993): Gestion publique des pays de l'OCDE: Profils 1992, p. 305. Les collectivités locales au niveau du district regroupent, dans le cadre des grandes villes, les compétences normalement attribuées aux comtés 26

Structure de l'Etat britannique Gouvernement National

L'ANGLETERRE ET LE PAYS DE GALLES

L'ÉCOSSE

L'IRLANDE

DU

NORD

70 Autorités unitaires

9 régions

3 Autorités unitaires

L'Ecosse compte 9 régions et 53 districts tandis que l'Irlande du Nord est divisée en 26 districts. Au niveau national, le ministère (Department) de l'Environnement est responsable de la structure et du fonctionnement du gouvernement local (en l'absence d'un ministère de l'Intérieur). Ce ministère contrôle également les finances du gouvernement local et est responsable des dotations centrales (qui viennent s'ajouter aux produits de la fiscalité propre du gouvernement local). 1-1.3. La Grèce La Grèce est un pays unitaire à forte tradition centralisatrice. La Constitution en vigueur a été votée en 1975 mais a subi une révision importante en 1986. A cette occasion, les pouvoirs du Président de la République ont été modifiés au profit du Premier Ministre. Il s'agit d'un régime parlementaire comprenant une chambre unique, le Parlement élit le Président tous les 5 ans. L'organisation administrative territoriale de la Grèce comprend deux ministères à compétence territoriale, le ministère de la Macédoine et de la Thrace et celui dela Mer Egée. 27

La forte centralisation qui caractérise le pays est visible à travers la voie difficile, qu'ont dû suivre les nombreuses réformes de l'administration déconcentrée et des collectivités territoriales. C'est au cours des années 1980 que l'organisation administrative territoriale de la Grèce a commencé à changer et ces changements ne sont pas encore complètement achevés. Plus particulièrement, le pays est divisé en 13 régions administratives (loi 1622/1986), avec, à sa tête, le Secrétaire Général de la Région, qui représente le gouvernement, et le Conseil Régional, qui est l'organe de planification. La région n'a pas de personnalité juridique mais constitue avant tout une unité territoriale destinée à servir les objectifs de coordination du développement et de la planification économique, sociale et culturelle. Elle intervient donc dans l'élaboration de programmes et la coordination d'actions, sans avoir d'autorité hiérarchique au niveau inférieur de l'administration déconcentrée. Le niveau inférieur de l'administration déconcentrée est celui de la Préfecture. En principe, chaque département (unité géographique) se trouve la capitale - est divisé en 4 préfectures. Il y a donc 51 départements et 54 préfectures. Celles-ci constituent traditionnellement le niveau le plus important de l'administration territoriale de l'Etat. Jusqu'à présent les préfectures, avec à leur tête, le Préfet, ont joué le rôle de courroie de transmission du pouvoir central. Depuis 1982 et ensuite en 1986, la composition du Conseil Départemental a été élargie, comprenant des membres (indirectement) élus. Ses attributions sont décisionnelles, consultatives et relatives à la planification. Cependant, cet organe n'a pas pu jouer un rôle important pour contrebalancer l'autorité et le poids du Préfet. Désigné par le gouvernement, le Préfet est révocable par lui à tout moment. Il n'est donc pas surprenant que son rôle soit perçu non seulement comme représentant le gouvernement au niveau du département mais plus encore comme dépendant des réseaux politiques, gouvernementaux et partisans susceptibles de l'aider à préserver son poste. La préfecture est donc, par définition, un organe politisé, donnant au préfet une marge de manoeuvre souvent restreinte en raison de considérations étrangères aux besoins du département. La préfecture regroupe les services extérieurs des ministères et est caractérisée par une organisation sectorielle, qui conduit souvent au cloisonnement des services qui se réfèrent directement à l'administration centrale.
correspond à une préfecture. Cependant, le département de l'Attique

- où

28

Structure de l'Etat Grec
Constitution 1975/1986

Conseil d'État Cour des Comptes Gouvernement Premier ministre (Président du Conseil du Gouvernement)
Conseil Juridique de l'État

Comité gouvernemental

Ministères opérationnels

- Éducation

nationale et cultes

Ministères centraux

- Agriculture
-Travail - Santé et Sécurité sociale

- Justice - Culture
- Marine marchande

-Présidence du Conseil -Économie nationale -Finances
- Intérieur

- Tourisme
- Industrie, Énergie, Technologie -Macédoine et Thrace -Mer Égée - Environnement, Urbanisme, Travaux publics, - Commerces

- Transports

et Communications

13 régions (secrétaire général de la région)

54 départements (monarchia) (Préfet)

29

La structure administrative de la Grèce traverse actuellement une période transitoire. Depuis 1986, des collectivités territoriales de second degré sont prévues au niveau du département. Cependant, ce n'est qu'en octobre 1994, et après révision de la législation initiale, que des élections ont finalement eu lieu, symbolisant le début de la décentralisation au niveau du département. La mise en place et le fonctionnement des 50 collectivités territoriales départementales demandera du temps et une clarification des compétences. Ce nouveau cadre institutionnel va changer considérablement les règles du jeu au niveau local, puisque l'exécutif du département sera désormais élu. En outre, les compétences de ces nouvelles collectivités territoriales seront larges, notamment dans les domaines suivants: l'environnement et l'urbanisme, l'emploi, l'aide sociale et la santé, les transports, l'industrie, le commerce et l'agriculture. La Grèce présente un haut degré de fragmentation. Elle compte 5921 communes, dont 4724 ont une population inférieure à 1 000 habitants (recensement 1981). Les politiques de regroupement volontaire n'ont donné que peu de résultats. Les moyens financiers des communes ainsi que leurs compétences sont donc extrêmement limités. * * La France, la Grande-Bretagne et la Grèce, bien qu'unitaires, ont des cadres institutionnels totalement contrastés: Entraînent-ils des modalités de participation locale à la construction européenne très différentes? En France, les régions ont marqué, depuis leur création (à partir de 1983) un fort intérêt pour la Communauté européenne; elles y voient un moyen d'affirmer leur autorité, de promouvoir des politiques spécifiques en matière de développement, d'encourager des relations avec les régions européennes contiguës (par exemple entre l'Alsace et région rhénane) ou présentant des caractères communs (les régions atlantiques). Des rapports triangulaires: Etat, région, Communauté, se sont instaurés pour établir les programmes; les régions françaises ont poussé, via la Commission, à l'établissement du Comité Consultatif des autorités régionales et locales. Cependant, elle ne peuvent réellement infléchir le processus décisionnel européen, dans la mesure où elles n'ont pas de compétences souveraines et que toutes relations extérieures passent par l'Etat. Tout dossier présenté à la Communauté européenne passe par le Secrétariat Général du Comité Interministériel pour les questions de coopération économique européenne. " 30 *

Il en va de même en Grande-Bretagne, bien que les conditions institutionnelles soient différentes. Le gouvernement central a toujours contrôlé étroitement les relations entre les collectivités locales et la Communauté. Néanmoins, depuis la réforme des Fonds Structurels (1988), les pouvoirs locaux sont invités à participer à l'élaboration des programmes et à dialoguer directement avec les services européens compétents. C'est cependant le gouvernement central et ses ministères qui rédigent, transmettent, négocient. Or, l'implication des niveaux souscentraux dans le concert européen s'accroît et des bureaux sont ouverts à Bruxelles (en particulier pour l'Ecosse et le pays de Galles, ou pour des comtés réunis comme la Cornouailles et le Devon) ; c'est aussi le cas en France. Progressivement les pouvoirs locaux rejoignent les clubs et assemblées régionales européennes sans tenir compte des attitudes officielles réservées. Les structures administratives grecques répondent mal aux nécessités de concertation régionale au niveau européen. En 1986, il a fallu créer sept miités administratives spécifiques pour répondre aux exigences des Programmes Intégrés Méditerranéens (PIM) dont la Grèce a largement bénéficié. Les fonds sont distribués par le pouvoir central, alors que les régions et pouvoirs locaux participent peu à l'élaboration des programmes. Le "Conseil régional" des 13 régions ne donne qu'un avis sur les projets proposés. De ces trois pays unitaires, c'est celui qui apparaît le plus centralisé. La question de la décentralisation y est d'ailleurs posée. En ce qui concerne la participation locale aux politiques européennes, le fait institutionnel important est le caractère unitaire de l'Etat, car il oblige les régions à passer par lui. On peut se demander alors quel sera, dans ce cadre unitaire, le régime institutionnel le plus favorable à l'essor d'une participation régionale? de la Grande-Bretagne, dont le Parlement peut du jour au lendemain changer le statut des pouvoirs locaux, mais au risque pour le pouvoir central de perdre un peu du contrôle des affaires européennes (sujet qui reste tabou pour une partie de la classe politique) ? - Celui de laFrance, qui instaure progressivement un partenariat triangulaire et qui, dans ces négociations concertées, peut laisser beaucoup de poids aux régions? TIfaut cependant se souvenir de la tendance jacobine, et de la crainte traditionnelle des gouvernements de voir un jour les pouvoirs périphériques contester leur autorité? - La Grèce, quant à elle, ne paraît pas prête pour l'instant, à vraiment lâcher du lest en matière de centralisation?

- Celui

31

1-2. Un pays fédéral: l'Allemagne Le fédéralisme est enraciné en Allemagne, il est fondé sur l'évolution historique des alliances entre principautés. La dictature nazie avait introduit le centralisme (1933/45). La loi fondamentale pour la R.F.A. (1949) renouait avec l'histoire, -Loi fondamentale et non Constitution- dans l'attente de la réunification. Le traité d'Union du 31.08.1990, valide la loi fondamentale pour toute l'Allemagne (loi du 23. 09.1990), ce qui entérine du même coup le caractère fédéral de l'Etat allemand: "Etat fédéral, démocratique et social" (art. 20). Il est important de signaler qu'à côté de la Diète fédérale il existe un Conseil fédéral qui représente les Etats membres et participe au processus législatif. Ce Conseil est composé de représentants des gouvernements des Lander. Les Lander ont un pouvoir législatif sur tous les domaines qui ne sont pas expressément réservés à l'Etat fédéral, c'est-à-dire: la défense, les relations extérieures, les politiques monétaires, la sécurité sociale, les services postaux et de communication, les chemins de fer, les autoroutes, les transports aériens. Certains domaines sont partagés, comme la recherche, l'agriculture, le logement, l'eau, l'énergie, les services financiers ( partage des compétences législatives entre le Parlement fédéral et ceux des Lander). S'il y a litige entre loi fédérale et loi des Etats, ou entre Lander, la cour constitutionnelle tranche. En l'absence de recours, c'est la loi fédérale qui prime; les gouvernements régionaux ont donc une grande liberté d'organisation, d'où une grande diversité administrative entre les Lander. Le fédéralisme allemand est fondé sur la collaboration et la solidarité entre l'Etat fédéral et les Lander; il est donc naturel que les Etats aient, très tôt, été associés au processus de décision européen au niveau national (1958) et au niveau communautaire (1975). Les Lander ont influé en 1984 sur la première réforme du fonds régional de la Communauté Européenne et sur celle des Fonds Structurels, en 1988. Ils ont également beaucoup fait pour que l'Acte unique de 1986 reconnaisse leur participation. Longtemps seul pays fédéral de la Communauté, l'Allemagne à travers son Conseil régional a tout fait pour conserver l'originalité de son statut, puisque l'intégration européenne risquait de rogner l'autonomie des Lander. Les Lander allemands sont donc très impliqués dans la conception des politiques régionales communautaires. Ils ont presque tous un bureau auprès de la Communauté.

32

Structure de l'Etat allemand

.

Niveau fédéral

(Gouvernement, Parlement, Ministères)

GOUVERNEMENT FÉDÉRAL

Niveau d'État (Gouvernement, Parlement, Ministères)

16 GOUVERNEMENTS d'ÉTAT (Lander)

ADMINISTRA nON RÉGIONALE *

Niveau local

Grandes villes (districts urbains)

* L'administration régionale (se situant entre l'Etat et l'administration locale) n'existe pas dans tous les Lander (le land Mecklenbourg-Vorpommern n'a pas d'administration régionale).

1-3. Un Etat régional:

l'Espagne

Le Royaume d'Espagne est composé de 17 "autonomies", différentes sur le plan institutionnel. Même si la constitution actuelle de 1978 a écarté le fédéralisme, le modèle d'Etat des Autonomies reste très proche de celui de l'Etat fédéral. La Constitution prévoit une procédure de reconnaissance par l'Etat central d'une autonomie locale lorsque celleci en fait la demande. Ainsi, chaque territoire choisit son moment et son rythme, dans le cadre constitutionnel de l'Etat central.

33

La Constitution repose sur "l'unité indissoluble de la nation espagnole, patrie commune et indivisible de tous les espagnols et reconnaît et garantit le droit à l'autonomie des nationalités et régions qui en font partie et la solidarité entre toutes" (art. 2). La formule se situe entre l'Etat fédéral et l'Etat unitaire. Le droit à l'autodétermination revendiqué par certains partis nationalistes du Pays Basque, de la Catalogne et de la Galice, n'est pas reconnu. Les pouvoirs conférés aux autonomies sont extrêmement importants, mais ils doivent toujours s'exercer dans le cadre législatif général de l'Etat central, lorsque ce cadre existe. Cependant, aucun statut n'est prévu concernant les relations directes des Communautés autonomes avec la Communauté européenne. Seul est envisagé un représentant des autonomies (chargé de l'information et des intérêts des autonomies) au sein de la représentation pennanente. Par ailleurs, chaque autonomie a sa propre agence d'information comme bien des régions de la Communauté. A l'inverse de l'Allemagne, le statut autonome des communautés ne donne pas un accès privilégié aux centres de décisions communautaires. A l'instar de la France, de la Grande-Bretagne et de la Grèce, les régions espagnoles cherchent à s'impliquer dans la préparation des plans de développement et dans le Comité des régions. L'Etat espagnol progresse lentement entre une culture politique centraliste et hiérarchique, et les aspirations de certaines communautés autonomes à s'affirmer comme telles dans le concert européen. La Constitution espagnole d~ 1978 établit les principes qui régissent l'Administration publique: efficacité, hiérarchie, décentralisation, déconcentration et coordination. Dans cet esprit, la Constitution garantit l'autonomie des communes, des provinces et des communautés autonomes. L'Administration centrale est composée du Gouvernement
Président et les Ministres

- et

- le

des ministères.

Ces ministères

ont une

structure au niveau provincial, qui se restreint au fur et à mesure que les Communautés autonomes, acquièrent de nouvelles compétences. Des délégués du Gouvernement ont en charge la coordination avec les autres Communautés autonomes et des gouverneurs civils dans chaque province coordonnent notamment les forces de Sûreté Nationale et de Protection Civile.

34

L'administration espagnole Constitution 1978
ADMINISTRATION CENTRALE DE L'ETAT
ETATS............ (Espagne) AUTONOME......... (Galicia) PROVINCE....... (Province de Pontevedra) MUNICIPAL (Bueu, Marin, Poio, Pontevedra, Sanxenxo)
ADMINISTRATION CENTRALE

Ministères
ADMINISTRATION PERIPHERIQUE

Délégations du Gouvernement Gouvernements Civils Délégations Provinciales des Ministères.

ADMINISTRATION ETATS...........
AUTONOMIE.........

DES AUTONOMIES

COMMUNAUTES AUTONOMES "Consellerias"

PROVINCE
MUNICIPAL...

Délégations Provinciales des "Consell.erias"

ADMINISTRATION
ETATIQUE............ AUTONOME.........

LOCALE

PROVINCE.......
MUNICIPAL

"DIPUTACIONES" (Entités supramunicipales) COMMUNES (Entités mineures)

35

Les différentes "nationalités et régions" jouissent d'un régime de gouvernement autonome avec des compétences très vastes, voire de plein pouvoir dans certains secteurs. Leur organisation est similaire à celle de l'Etat: un Conseil de Gouvernement formé par le Président -qui est élu par le Parlement de la Communauté Autonome- et des Consejeros. Les Consejeros sectorielles possèdent un réseau provincial lorsque c'est nécessaire. La base de l'Administration locale, est la Commune (municipio). Dans les Communautés autonomes constituées de plusieurs provinces, les Communes se régroupent en Diputaciones Provinciales. Les Communes sont composées assez souvent d'entités mineures: parroquias, pedanfas,juntas vecinales, etc. en fonction des traditions locales. Les communes peuvent aussi constituer des entités supramunicipales : Mancomunidades. *

* *

Dans l'ensemble, les pouvoirs locaux prennent appui sur la Communauté pour mieux affirmer leur existence chez eux, mais à des degrés divers: certaines régions françaises jouent à plein la carte européenne mais les pouvoirs locaux grecs sont quasiment muets. L'Allemagne apparaît comme le pays privilégié. En 1988, la Commission, pour répondre à la demande régionale, a instauré un Cons~il consultatif des collectivités régionales et locales, qui doit donner des avis sur les politiques régionales de la Communauté. Les Lander allemands ont fortement pesé sur la création d'un comité de régions prévu par le traité de Maastricht. Mais quel sera l'impact des différents statuts régionaux sur le fonctionnement de ce Conseil ? La mise en oeuvre des trois directives, en touchant directement un certain nombre de catégories professionnelles, en affectant producteurs et consommateurs, induise d'importants enjeux politiques locaux; ceci pose le problème du statut des pouvoirs locaux dans les structures européennes.

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