La réglementation vitivinicole champenoise

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Le vin est le produit agricole le plus réglementé en France mais également dans l'Union européenne. L'intervention de différentes sources réglementaires dans la production du champagne engendre des difficultés quant aux règles à appliquer au quotidien. Il est nécessaire de bien appréhender toutes les étapes relatives à son élaboration pour comprendre le cheminement juridique qui aboutit à produire un vin d'exception tant par ses qualités intrinsèques que par sa réussite commerciale.
Publié le : lundi 1 octobre 2007
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EAN13 : 9782336262215
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La réglementation vitivinicole champenoiseSylvie DIART-BOUCHER
La réglementation vitivinicole
champenoise
Une superposition de règles communautaires,
nationales et locales
L'Harmattan(Q L'Harmattan, 2007
5-7, rue de l'Ecole polytechnique; 75005 Paris
http:// www.librairichan11attan.c()ffi
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I SKN : 978-2-::~96-04246-9
I.:' \ ~ : 9782296042469A mon mari.Collection A{lnlinistration et Aménagenlent {lu territoire
dirigée par Jean-Claude Nén1ery
Professeurà l'Universitéde ReimsChalnpagne-Ardelll1e
Directeurdu Centrede Recherchesur la DécentralisationTerritoriale
GIS GRALECNRS
Administrer, alnénager le territoire constitue une des missions
fondalnentales des Etats modernes. Gérer les espaces de
quotidienneté et de proximité dans le cadre de la décentralisation
et de la délnocratie locale, assurer le contrôle adlninistratif et
financier de l'action publique, anticiper l'avenir pour assurer un
Ineilleur développement grâce à la prospective sont les objectifs
essentiels des pouvoirs publics.
Cette collection A{lnlinistration et Aménagement {lu territoire
doit répondre aux besoins de réflexions scientifiques et de débats
sur cet ensemble de sujets.
Déjà parus
Philip BOOTH, Michèle BREUILLARD, Charles FRASER, Didier
PARIS (sous la dir.), An1énagement et urbanisme en France et en
Grande-Bretagne, Etude comparative, 2007.
Jean-Claude NEMERY (sous la dir.), Les pôles des con1pétitivité
dans le systèn1e français et européen. Approches sur les
partenariats institutionnels, 2007.
Fabrice DHUME-SONZOGNI, La coopération dans les politiques
publiques, 2006.
Carole EVRARD, Les agences de l'eau: Entre recentralisation et
décentralisation, 2006.
Marc LEROY, Eric PORTAL, (sous la dir.) Contrats, finances,
territoires, 2006.
Bernard GUESNIER et Christian LEMAIGNAN, Connaissance,
solidarité, création. Le cercle d'or des territoires, 2006.
Guy LOINGER, (sous la dir.), Développen1ent des territoires et
prospective stratégique, 2006.
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Elén1ent de n10dernisation de l'Etat en France, 2004.
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Proximité et rayonnen1ent culturels., 2004.Abréviations
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délimité de qualité supérieure..Art. : Article..A.V.C. : Association viticole champenoise..Bull. : Bulletin de la Cour de cassation.
.Bull. civ. : Bulletin civil de la Cour de cassation..Bull. crim. : criminel de la Cour de cassation..C.A. : Cour d'appel.
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forêt..D.G.C.C.R.F. : Direction générale de la consomlnation de la
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indirects..D.H. : Dalloz hebdomadaire.
.D.P. : Recueil périodique Dalloz.
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et de l'environnement.
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.O.N.LVINS. : Office national interprofessionnel des vins..P.A.C. : Politique agricole commune..P.L.C. : Plafond limite de classement..Rec. : Recueil de la jurisprudence de la Cour de justice et du
Tribunal de première instance..S.A.F.E.R. : Société d'alnénagelnent foncier et
d'établissement rural.
. S.G.V. : Syndicat général des vignerons de la Chalnpagne.
.S.M.L : surface minimum d'installation.
. T.A.V.N. : Titre alcoométrique voltunique naturel..T.V.A. : Taxe sur la valeur ajoutée.
.V.D.P. : Vin de pays..V.D.T.: Vin de table..V.Q.P.R.D.: Vin de qualité produit dans une région
déterminée..V.L.Q.P.R.D.: Vin liquoreux de qualité produit dans une
région déterminée..V.M.Q.P.R.D. : Vin mousseux de qualité produit dans une
région déterlninée..V.O. : Vin ordinaire..V.P.Q.P.R.D.: Vin pétillant de qualité produit dans une
région déterminée..V.S.L : Volume substituable individuel.INTRODUCTIONDès les premiers siècles de notre ère, les Romains introduisent
en Champagne la culture de la vigne afin d'assurer leur approvi-
sionnement local en vin. Après le départ des légions Romaines, les
homInes de l'église chrétienne prennent le relais, car le vin est
indispensable à la célébration de l'Eucharistie. Après de nOlnbreux
conflits, alliances politiques et mariages, la province ~e
XllemeChampagne COlnmence réellement ,à s'imposer à partir du
Xyeme que l'expression «vins desiècle et c'est vers la fin du
Champagne» apparaît!. Au Moyen-Age les grandes foires de la
région sont l'occasion de faire découvrir la production vinicole
locale. La bonne réputation de ces vins combinée aux facilités de
transports grâce au réseau fluvial et terrestre favorise le commerce.
Mais à cette époque le vin champenois est tranquille, il est rouge,
blanc ou clairet et entre en concurrence directe avec les produits
bourguignons.
L'effervescence des vins de la région n'est pas due à un
inventeur ou à un découvreur, mais tout simplelnent au hasard.
Malgré l'existence de querelles entre historiens sur ce sujet, la thèse
la plus communément admise est qu'à la fin du XYlleme siècle
(vers 1680) du vin tranquille expédié en tonneaux vers l'Angleterre
pétille lors de sa dégustation sur place. Le vin a-t-il par lui-Inêlne
entamé une nouvelle fermentation, ou les Anglais ont-ils ajouté des
substances de leur cru dans le breuvage - pratique courante outre-
Manche? Toujours est-il que ce pétillement a rapidement intéressé
les courtiers champenois.
Aux débuts de la production de champagne de nombreux
obstacles techniques viennent entraver le développelnent com-
mercial : casse des bouteilles, expulsion du système de bouchage,
persistance de lies etc Or l'e1!gouement pour ce vin s'amplifie
parmi les privilégiés du XYllleme s~ècle, résiste à la révolution
XIXemesiècle. Cette réussite incitefrançaise et s'internationalise au
certains à imiter ce breuvage pétillant. Ce genre d~ malversations
XIXemesiècle. Pouraugmente à partir de la seconde moitié du
protéger leur commerce les champenois font alors appel au droit.
Ainsi pour lutter efficacement contre la fraude ils font adopter dans
er août 19052,et dans un second tempsun premier temps la loi du 1
organisent juridiquement les bases de l'appellation d'origine
1Georges Clause et Eric Glastre sous la direction de Maurice Blin, Le Champagne
trois siècles d'histoire, éd. Stock, 1997, p. 25.
2
el' août 1905, JO du 5/8/1905.Loi 1contrôlée «champagne »3. Cette organisation inclut la création4
d'un organisme de contrôle et de protection: l'LN.A.O.5. Mais déjà
un autre péril guette la Champagne: la seconde guerre mondiale et
l'invasion allemande. Pour tenter d'endiguer le pillage systé-
matique des caves champenoises est créé le 12 avril 19416 - sous
couvert d'assurer l'approvisionnement des populations en denrées
alimentaires (!) - le Comité interprofessionnel du vin de
Chal11pagne. Depuis lors l'appellation d'origine contrôlée
« Champagne» et l'interprofession sont indissociables en raison de
l'interdépendance au sein de cet organisl11edes instances étatiques
7
et professionnelles: schéma tout à fait unique en France dans le
l11ilieuviticole. Il en résulte une A.O.C. ayant à sa disposition tout
un arsenal législatif et réglementaire lui perl11ettantd'organiser ses
règles de production sur la base de coutumes et de pratiques
anciennes et d'obtenir une protection efficace en France et à
l'étranger.
A travers ces éléments préliminaires, il apparaît que le dOlllaine
vitivinicole est beaucoup plus complexe qu'on ne peut l'imaginer.
D'abord cette complexité est le reflet de la combinaison des
différentes sources juridiques encadrant la production d'un vin en
appellation en France. Cette diversité englobe elle-lllême deux
acceptions. D'une part, la vigne et le vin intéressent divers
domaines du droit: ainsi la plantation d'une vigne peut nécessiter
de faire appel au droit civil face à des problèmes de bornage de
terrain et de bon voisinage, au droit rural pour connaître les
modalités de partage des frais de l'opération dans le cadre d'un
métayage ou d'un fermage, au droit communautaire pour l'octroi de
droits de plantation, au droit administratif en cas de litige avec
l'LN.A.O. sur la délimitation de la zone en appellation... D'autre
part, cette diversité tient également aux origines des règles
s'attachant à la vitiviniculture. Les professionnels ne sont pas les
seuls à décider de la manière dont le vin doit être produit. Des lois
3 Historique complet de la mise en place de l'A.O.C. «Champagne », in thèse
doctorat de droit public, Sylvie Diart-Boucher, La réglementation vitivinicole
chanlpenoise, janvier 2007, p. 126.
4Décret-loi du 30 juillet 1935, JO du 31/7/1935, p. 8314.
5 Organisme qui en 1935 se nomme le C.N.A.O.et qui change de nom dès 1947
~décret n047-1331 du 16juillet 1947, JO 19/7/1947, p. 6948).
Loi du 12 avril 1941, JO 16/4/1941, p. 1634.
7 Durant la seconde guerre mondiale d'autres interprofessions avaient été créées
sur le même modèle, mais elles ont toutes depuis lors abandonné leurs
prérogatives au profit de la loi n° 75-600 du 10 juillet 1975, JO du 11/7/1975, p.
7124.
12et des décrets nationaux interviennent en l'espèce et depuis la
création de la C.E.E., le droit comluunautaire adopte lui aussi des
règleluents en la matière. Ensuite cette cOluplexité qualifie
parfaitement l'organisation de la sphère décisionnelle du secteur
vitivinicole en appellation. A l'échelon local, chaque vin en A.O.C.
est géré (en général) par une interprofession et un nOlubre variable
de syndicats représentant les vignerons et le négoce. Ces personnes
sont en relation directe avec un établisseluent public: l'LN.A.O..
Par le biais de la concertation et du dialogue, sont décidées
conjointement au niveau régional des mesures réglementaires à
faire adopter dans l'intérêt de l'appellation. Ce luêlue schélua est
reproduit au niveau national lorsqu'une décision porte sur
l'ensemble des vins en A.O.C. présents dans l'Hexagone. A l'éche-
lon communautaire, les représentants de l'Etat français - et les
réseaux de lobbying mis en place par les interprofessions et les
grands groupes financiers liés aux négociants - tentent de défendre
les intérêts de la filière vitivinicole. Enfin l'application de toutes
ces règles de droit s'avère souvent complexe car mêlue si les
professionnels sont souvent à l'origine des textes finaleluent
adoptés par le ministre de l'agriculture, la mise en pratique sur le
terrain demande plusieurs années avant de se généraliser; il faut du
temps pour diffuser l'information dans un vignoble et ensuite
intégrer les nouvelles méthodes de travail recomluandées. Certains
éléments juridiques peuvent même se révéler totalement inappli-
cables à l'épreuve de la pratique. De manière générale on observe
que la célérité d'application d'un texte est proportionnelle aux
risques de contrôles et de sanctions existants : ce théorèlue sied
tout à fait au milieu viticole, mais là encore la mise en place d'une
surveillance adéquate est compliquée...
Ainsi l'appellation "Champagne" a un statut à part parlui les
A.O.C. - et cet état de fait n'est pas seulement dû à la typicité de sa
production - ; cela reflète parfaitement cette aptitude champenoise
et notamment celle des hommes dirigeant l'économie vitivinicole à
luaîtriser le droit.
Face à cette complémentarité régionale - instaurant une sphère
bienveillante -, la rigueur réglementaire s'impose. Les vins en
appellations sont encadrés par tout un arsenal de règles qui prend
sa source à l'échelon communautaire, national et local. Cette Üubri-
cation juridique existe pour tous les stades de la production viticole
et vinicole et s'applique avec plus ou moins d'exigence en fonction
du domaine concerné.
13Cet apparent enchevêtrelnent se clarifie lnalgré tout à la lecture
des textes dont il se dégage que certaines règles cOlnmunautaires
sont de stricte application (partie 1). Cette rigueur se retrouve,
d'une part, dans le domaine viticole pour tout ce qui se rapporte à
l'aspect quantitatif (titre 1), et d'autre part, dans le segment vinicole
en raison de la surveillance de la vinification (titre 2) .
Par contre, dans les autres domaines connexes à la production
du champagne, la complexité de l'imbrication juridique est patente
(partie 2). En France cet état de fait a pour suite logique, une
omniprésence des textes nationaux relatifs à la viticulture afin de
permettre aux viticulteurs champenois de perpétuer et d'imposer
légalement leur savoir-faire (titre 1). En Champagne, cette
juxtaposition réglementaire a pour corollaire un soutien unanime et
incontournable de la tradition (titre 2). Cette dernière pouvant soit
s'exprimer à travers des décisions régionales, soit à travers des
pratiques et usages connus de tous.
14PARTIE 1
L'APPLICATION STRICTE DES REGLES
COMMUNAUTAIRES DANS CERTAINS DOMAINES DE
LA VITIVINICUL TURE CHAMPENOISE.Dans les années cinquante, lors des préluices de la construction
européenne, la France lance l'idée de l'introduction de la viti-
viniculture parmi les secteurs de l'agriculture devant être gérés au
niveau communautaire. Le soutien français à ce projet est
indéfectible et aboutit effectiveluent à l'adoption d'une organisation
commune du marché des vins. D'ailleurs dès 1962, le règleluent
n0248 reconnaît dans ses considérants que "la production vitivini-
cole constitue un éléluent important du revenu agricole et (que)
l'organisation commune doit tendre à une stabilisation des marchés
des prix par une adaptation des ressources aux besoins, adaptation
fondée notamment sur une politique de qualité,,9. A partir de cette
base réglementaire, il est décidé de préserver concomitamment
l'identité et la spécificité de la production vitivinicole en
appellation grâce à la création - à côté de ce mode de gestion des
vins de table10 - d'un arsenal juridique européen spécifique aux
V.Q.P.R.D..
Malgré cette volonté de laisser une grande marge de luanœuvre
aux producteurs concernés par cette catégorie, la Comluunauté
s'immisce cependant dans la vie des viticulteurs champenois en
organisant un système tendant à surveiller et à contrôler les
quantités produites (titre 1). Au départ l'idée directrice était
d'organiser la libéralisation des échanges à l'intérieur du futur
marché Commun. Or très rapidement au début des années soixante-
dix, la consommation de vin diminue et les récoltes s'avèrent
excédentaires. En réaction la Communauté modifie les orientations
initiales afin de tenter d'adapter le potentiel viticole européen aux
besoins du marché. Les excédents sont apparus dans le secteur des
vins de table, mais les nouvelles mesures régleluentaires COIUIUU-
nautaires, conduisant à terlue à une surveillance très pointue des
plantations et des replantations, touchent égaleluent les vins de
qualité. Même si ces derniers continuent de bénéficier d'un régitue
plus souple que les vins de table, le potentiel de production - en
Champagne - reste sous le contrôle de l'Union européenne.
Par ailleurs, tout en acceptant de prendre en cOlupte les lué-
thodes traditionnelles de production des V.Q.P.R.D., les instances
communautaires prônent un contrôle de la qualité par le biais d'une
stricte réglementation en matière de vinification (titre 2). Chacun
est libre d'utiliser la technique de fabrication de son choix, mais
8 C.E.E. : Règlement n024 du Conseil du 4 avril 1962, lOCE n030 du 20/4/1962.
9
René Barthe, L'Europe du vin, éd. Cujas, Paris, 1989, p. 29.
10Vin de table au sens communautaire, ce qui regroupe pour la France la catégorie
des vins de table (V.D.T.) et des vins de pays (V.D.P.).ceci doit se faire dans le respect d'un certain nombre de pratiques et
de traitements oenologiques autorisés par la COlnlnunauté. Ces
éléments sont détaillés à travers différents textes très techniques
servant de référence à toutes les appellations. De plus, ces
documents ont pris depuis les années quatre-vingt-dix une nouvelle
dÜnension en devenant les garants de la sécurité alÜnentaire des
consommateurs.
L'Union européenne semble souvent une entité lointaine pour le
microcosme viticole champenois qui croit aisément être le seul à
pouvoir décider de sa destinée. Or la réglementation COlnmu-
nautaire existe et est même très présente, que ce soit dans le
domaine viticole ou dans celui très ardu de la vinification.
18Titre 1 La rigueur communautaire face à l'aspect quan-
itatif de la viticulture.
La vigne est à l'origine une plante sauvage. L'intérêt de son
apprivoisement n'a pas échappé à l'homme. L'évolution du savoir à
progressivement permis l'acquisition d'une meilleure Inaîtrise de la
culture de la vigne grâce à la sélection de plantes hermaphrodites
qui se distinguent de la vigne sauvage sexuée. L'introduction en
France, ou plus exactement en Gaule, de ces vignes déjà sélection-
ées, soulève une polémique entre historiens, les uns soutenant que
l'arrivée de cette plantation s'est faite par l'intermédiaire du peuple
Celte, les autres affirmant que ce développement viticole est le
résultat des invasions opérées par l'Empire Romain. Mais ce qui
semble acquis pour tous, c'est que le vin a réellement commencé à
Il.être produit en Gaule sous l'impulsion des Romains Les Celtes,
quant à eux, même s'ils connaissaient la vigne ne l'utilisaient pas
pour élaborer du vin en raison de la pression moralisatrice de leurs
12.autorités spirituelles
Dès l'Empire Romain, l'édit de Domitien13 impose la limitation
des plantations; cette mesure s'applique à la Gaule en tant que
zone occupée. Depuis cette époque, c'est-à-dire 92 après Jésus
Christ, "Domitien sera suivi par toutes les autorités successives,
jusqu'à aujourd'hui: de tout temps, l'arrachage est préconisé
COlnmele meilleur remède structurel aux crises de surproduction
14.qui se suivent assez régulièrement" Cet édit, tout comme les
autres textes adoptés en ce sens ultérieurement, s'applique très
Il
"La première véritable colonie romaine en Gaule fut établie quelques années
plus tard sur le site de Narbo Martius près de l'embouchure de l'Aude... Elle fut
fondée par les vétérans des légions auxquels, après de longues années de service,
on attribuait des terres ainsi que la citoyenneté romaine quand ils étaient d'origines
barbares... Parmi ces anciens soldats, on devait compter de nombreux fils de vi-
gnerons au fait de l'art de la vigne. Ils plantèrent sur les coteaux proches de
Narbonne les premiers vignobles de grande étendue que nous connaissions en
Gaule; ce sont les ancêtres du corbières, du minervois et des coteaux du
Languedoc. Les vétérans créèrent ainsi les bases de la puissance commerciale de
cette province qui allait contrôler toute la Gaule au sud d'une ligne allant de la
frontière espagnole au lac Léman.", in Hugh Johnson, Une histoire mondiale du
vin de l'Antiquité à nos jours, colI. Pluriel, éd. Hachette, Paris, 1990, p. 113.
12Op. cit. nOll, p. 112.
13
Dominique Denis, Eléments pour une histoire du droit de la vigne et du vin,
Revue de droit rural, n° 238, déco 1995, p. 533.
14
Selon une thèse d'André Tchernia datant de 1986, il semblerait qu'il ait existé en
réalité deux édits, inclus dans un ensemble réglementaire plus vaste destiné à
lutter contre la surproduction. Voir op. cit. nOI3, p. 531.difficilement sur le terrain, et la culture de la vigne continue à se
développer. La valeur économique du vin transparaît à travers la
défense adoptée par différentes juridictions pour protéger, certes le
produit lui-même et son possesseur, mais également la vigne.
"Ainsi la cél,èbre loi Salique, rédigée probablement sous Clovis, à
Vernela fin du siècle, dispose que celui qui vendange la vigne
d'autrui par vol devra payer une amende de composition,,15. La
protection de la récolte se vérifie aisément à travers les siècles et à
travers les diverses juridictions administratives de France.
Malgré l'intérêt économique que représente un vignoble, force
est de constater que souvent la vigne est plantée à la place de
cultures plus nourricières pour l'être humain, telles que le blél6. En
conséquence, le pouvoir royal accuse la vigne d'être une cause de
disette et souhaite donc en limiter la plantation. Ce type de mesure
est adopté en 1725 par le Conseil d'Etat pour les régions d'Anjou,
de la Touraine et de la Gu~enne, puis se généralise sur tout le
royaume à partir de 1731 7. Cette volonté de restriction des
plantations (valable à toutes les époques), bien qu'ayant été peu
suivie d'effet, est également souhaitée par les producteurs de
grands crus refusant l'augmentation inconsidérée des surfaces en
production, car celles-ci permettent une hausse des volumes
produits et par conséquent entraîne une chute des cours. Seule la
nature avec les maladies qu'elle amène à la vigne réussie vraiment
à freiner et même à réduire les surfaces plantées en France: "la
crise de l'oïdium, peu après 1850, puis le phylloxéra, à partir de
18. Après cet incontrôlable diminution des surfaces, la1866"
reconstitution du vignoble se fait progressivement, la première
guerre mondiale, la crise économique des années trente puis la
seconde guerre mondiale venant largement reléguer au second plan
les préoccupations viticoles des Français. Puis dans les années
cinquante, les hommes politiques parlent déjà d'une Communauté
économique européenne incluant l'agriculture et par ricochet la
viticulture.
Ce secteur économique semble organisé de manière très
différente d'un pays à l'autre, mais la consommation est élevée à
cette époque et la production pas encore excédentaire; pour les
autorités communautaires chacun est donc libre de planter de la
15 Op. cit. nOI3, p. 534.
16 Même si avant les années 1960 le vin est considéré comme une denrée
alimentaire.
17 Op. cit. nOI3, p. 538.
18
Op. cit. nOI3, p. 542.
20vigne comme bon lui semble. Dès l'apparition des prelniers signes
évidents de surproduction dans les années soixante-dix, la
Communauté adopte le principe général d'interdiction de planter de
nouvelles parcelles qui cependant est imlnédiatement suivi d'une
dérogation à l'intention des V.Q.P.R.D. (chapitre 1). Par ce moyen
ancestral les autorités souhaitent donc réguler la production afin
d'aboutir à une équation parfaite entre l'offre et la delnande. Cette
méthode a pour conséquence un contrôle accru des droits de
plantation et de replantation en raison des enjeux juridiques et
éconolniques (chapitre 2) qu'ils représentent.
CHAPITRE 1 LE PRINCIPE GENERAL
D'INTERDICTION DE PLANTATION, L'EXCEPTION
REGLEMENTAIRE ACCORDEE AUX V.Q.P.R.D.
Durant les discussions concernant la nouvelle orientation à
donner à la politique viticole européenne, les plantations ont
souvent été au cœur de débats houleux. Les perspectives éco-
omiques que représentent ces droits de planter sont souvent
venues exacerber les tensions existantes. Après consultation
et réflexion, la Communauté opte pour la prorogation
jusqu'au 31 juillet 2010 du système ultérieurement mis en
place et qui prône le principe d'interdiction de plantation.
Après des années d'excédents structurels, l'Union européenne
considère en 1999 que "l'équilibre du marché, bien que de
manière relativement lente et difficile, s'est amélioré" grâce
"pour l'essentiel, aux restrictions en vigueur en matière de
plantation"19. En conséquence, il paraît nécessaire aux acteurs
européens "de limiter de la sorte l'exercice du droit de
propriété des producteurs conformément à l'intérêt général"20.
Ce choix s'intègre plus largement dans la volonté de "mieux
adapter l'offre à la demande"21. Dans cette perspective, le
règlement 1493/99 prévoit un certain nombre de mesures
relatives à la gestion du potentiel viticole. Ce dernier fait l'objet
d'une attention toute particulière de la part de l'Union Européenne,
car depuis la signaturedans les années quatre-vingt-dixd'un certain
19
Considérant n013 du règlement (CE) n° 1493/99 du Conseil du 17 mai 1999,
laCE n° Ll?9 du 14/7/1999.
20
Ibidem.
21 Op. cit. n019, considérants nO? et 11.
21nombre d'accords commerciaux, la liberté d'agir sur le marché des
vins s'est considérablement réduite. Désormais pour réguler ce
secteur et pour le préserver face aux vins étrangers, l'Europe ne
dispose plus de barrières douanières et d'autres systèmes de
protection économique. Les textes doivent mettre en œuvre un
règlement permettant d'intégrer ces grands changelnents commer-
iaux pour assurer la pérennité de la viticulture européenne. La
maîtrise du potentiel de production - tout comme les mécanismes
de lnarché - est aujourd'hui un pilier essentiel de cette régulation.
En-dehors de ce contrôle de plantation, le texte de 1999 prévoit des
mesures pour avoir une connaissance plus précise des surfaces
plantées dans chaque pays22, envisage également la possibilité
d'abandonner la culture des vignes sans débouché23, ou encore de
restructurer et reconvertir le vignoble afin de le rendre autonome
par rapport aux aides communautaires et de permettre une
commercialisation satisfaisante des vins produits24.
Cette rigueur réglementaire face aux droits de plantation
intéresse avant tout le secteur des vins de table. D'autres domaines
bénéficient de dérogations pour être autorisé à planter, non pas
librement, mais dans des limites fixées explicitement dans ce texte
de base. Parmi ces possibilités dérogatoires au principe général, on
trouve "l'autorisation de plantation nouvelle en vigueur aux fins de
la production de V.Q.P.R.D25... ,,26(section 1). De plus, ce régiIne
d'interdiction ne s'applique pas aux droits de replantation qui eux
bénéficient d'une réglementation particulière, malgré une nature
juridique commune avec les droits de plantation (section 2).
Section 1 La possibilité dérogatoire pour les V.Q.P .R.D.
d'obtenir des nouveaux droits de plantation.
En raison du peu d'incidence sur le marché des vins des droits
de plantation nouvelle accordés à titre d'exception aux vignes
mères de greffons, aux actes de remembrement et d'expropriation,
et à l'expérimentation viticole27, ce système instauré en 1987 est
prorogé en 1999.
22 Op. cit. n019, voir les articles 16, 17, 18 et 20.
23 Op. cit. Chapitre II.
24 Op. cit. n019, Chapitre III.
25
"...et de vins de table désignés par une indication géographique".
26
Op. cit. n019, considérant n016.
27 Op. cit. n019, n015. Ce paragraphe ajoute même "la plantation de
vignes dont la production est destinée à la consommation familiale du viticulteur".
22La logique retenue pour la distribution de droits de plantation
nouvelle aux V.Q.P.R.D. diffère quelque peu, car elle s'appuie sur
la volonté, d'une part, de privilégier une politique de qualité et,
d'autre part, de permettre aux marchés en expansion de bénéficier
"d'une souplesse suffisante pour leur ouvrir des perspectives de
développement,,28. Mais ce soutien communautaire n'exempte pas
cette catégorie de vins du respect d'un certain formalisme quant à
l'obtention de ces nouveaux droits (1~) et à leur distribution (2~).
1~ L'encadrement communautaire de la gestion des droits
de plantation accordés aux V.Q.P.R.D. à travers l'organisation
de réserves.
Après l'étude des pratiques vitivinicoles européennes au niveau
des droits de plantation, divers constats ont permis d'établir que,
tout d'abord, les V.Q.P.R.D. avaient besoin d'une possibilité
d'extension pour répondre aux demandes du marché29,ensuite, qu'il
existe des vignes plantées illégalement30, et qu'enfin, la non
réalisation de certains travaux viticoles entraîne la perte de droits
de plantation déjà existants. Or l'Union Européenne ne souhaite pas
céder à la facilité en créant des nouveaux droits de plantation en
tant que de besoin, alors que ces droits existent sous une forme très
éparpillée voire éclatée. En conséquence, la Communauté décide
de mettre en œuvre des réserves de droits de plantation afin de
distribuer les droits à ceux qui y sont autorisés - et seulement à
eux-, de récupérer les droits non utilisés pour les réintroduire dans
le circuit des plantations. Les réserves sont donc perçues comIne
une réponse à une volonté européenne de gérer plus efficacement
les droits de plantation (A). Mais cette impulsion communautaire
repose surtout sur les Etats membres pour organiser et contrôler
tout ce secteur d'activités générateur de tensions, de convoitises et
de fraudes (B).
A. Les réserves pour une meilleure gestion des droits de
plantation.
Les réserves de droits de plantation font partie des innovations
les plus remarquées du règlement 1493/99. Cette création s'insère
dans une démarche plus générale de l'agriculture européenne visant
28
Op. cit. n° 19, considérant n05.
29 Op. cit. n019, considérantno7.
30
Op. cit. n019, considérants n023 et 24.
23à atteindre un niveau de gestion efficace des secteurs agricoles.
Dans cette perspective, la réforme de la vitiviniculture souhaite
donner aux producteurs la possibilité d'exploiter les marchés en
expansion, et pour cela, il leur est indispensable de pouvoir
bénéficier de droits de plantation. Les réserves vont donc servir à
centraliser toutes les possibilités de plantation existantes offertes
par la Communauté. L'énoncé de l'interdiction de plantation de
vigne3! par le nouveau règlement de base du secteur vitivinicole est
aussitôt complété par trois types d'exception: tout d'abord, lorsque
la plantation est effectuée en vertu d'un droit de plantation
nouvelle32 octroyé aux producteurs par les Etats membres
seulement dans les cas limitativement énoncés par ce même texte
communautaire33. Dans cette catégorie de dérogations se trouve les
34.V.Q.P .R.D. Ensuite lorsgue l'installation de vigne se fait en vertu
d'un droit de replantation35. Enfin, lorsque cette culture est réalisée
suite au prélèvement d'un droit de plantation sur une réserve36.
Pour simplifier, la Communauté adopte comme principe que
l'on ne peut pas étendre son vignoble, sauf si le producteur entre
dans l'une des catégories dérogeant à l'interdiction générale. Mais
une fois cette possibilité confirmée, celui-ci doit encore obtenir des
droits de plantation nouvelle. Cette appropriation ne peut se faire
que par l'intermédiaire d'une réserve. Donc ce système est instauré
dans le but de "favoriser une utilisation efficace des droits de
plantation qui contribue à atténuer les effets des restrictions en
matière de plantation"3? Dans cette perspective, ce texte organise
une réglementation à l'échelon communautaire pour ces réserves,
mais celles-ci connaissent en réalité une organisation nationale,
voire régionale.
Les droits de plantation introduits dans les réserves ont des
origines différentes. Celles-ci sont au nombre de trois, et en
premier lieu, ces entités peuvent obtenir des droits grâce à des
producteurs possédant des droits de replantation dont ils ne font
pas usage38.Dans cette situation, la mise à disposition de ses droits
par le propriétaire peut se faire "moyennant une contrepartie
financière de source nationale, dont le montant et les modalités
31
Op. cit. nOI9, art. 2 ~1.
32
Op. cit. n° 19, art. 2 ~ 1 a).
33 Op. cit. nOI9, art. 3.
34 Op. cit. nOI9, art. 3 ~2.
35
Op. cit. nOI9, art. 2 ~I b).
36 Op. cit. nOI9, art. 2 ~I c).
37 Op. cit. nOI9, considérant nOI8.
38
Op. cit. nOI9, art. 5 ~2 b).
24sont fixés par les Etats membres, en prenant en considération les
,,39.intérêts légitimes des parties Ce cas de figure se rencontre
lorsque le propriétaire d'une unique parcelle de vigne décide de
l'arracher pour y construire à la place une maison: n'ayant pas de
terre à vigne nue, ses droits s'éteignent une fois le délai limite
d'utilisation de ces droits de replantation expiré. L'objectif des
réserves est donc d'agir avant la disparition de ces droits, afin de
les réinjecter dans le circuit des droits utilisables. Les perspectives
financières sont destinées à inciter les détenteurs de tels droits à ne
pas les laisser "s'autodétruire".
En deuxième lieu, ce système bénéficie de l'arrivée des droits de
plantation nouvellement créés40par la Communauté. Cette dernière
est en effet pleinement consciente que ces remises sur le marché
des droits de plantation "perdus" ne suffisent pas à atteindre
l'objectif tendant à "donner aux producteurs la possibilité d'ex-
ploiter les marchés en expansion,,41. C'est pourquoi l'Union
européenne décide dans le règlement 1493/99 de créer au total
68.000 ha de nouveaux droits. Ces derniers ne sont pas
immédiatement distribués aux Etats membres, car ce texte instaure
également une réserve communautaire à hauteur de 17.000 ha42.Ce
sont les 51.000 ha restants qui sont destinés à chaque pays à raison
de 1,5% à 2% de leur superficie totale. Ainsi chaque Etat inclut
dans sa ou ses réserves le montant des plantations dans la limite
d'un plafond fixé par le règlement de base: celui-ci s'élève pour la
France à 13.565 ha43. A ce chiffte ,Eeut s'ajouter, en vertu d'une
4
demande nationale d'attribution ultérieure des droits
nouvellement créés, les droits mis en réserve par l'Union Euro-
péenne dans sa propre réserve communautaire. Mais ce texte ajoute
immédiatement deux conditions à ce transfert de droits créés par la
Communauté vers les réserves. Tout d'abord, il est impératif que
l'Etat membre destinataire de ces plantations ait préalablement
"établi l'inventaire du potentiel de production conformément à
16,,45.Ensuite, cette appropriation par les réserves de cesl'article
droits nouvellement créés "ne peut être effectuée qu'une seule
39
Ibidem.
40 Op. cit. n019, art. 5 ~2 c).
41 Op. cit. n019, considérant n07.
42 Op. cit. n019, art. 6 ~1 b).
43 Op. cit. art. 6 ~1 a).
44 Selon l'article 6 ~2 du règlement (CE) n01227/2000 de la Commission du 31
mai 2000, laCE nOL143 du 16/6/2000, p. 1, cette demande doit respecter la
rrocédure prévue à l'article 75 du règlement (CE) nOI493/99.
5 Op. cit. n° 19, art. 6 ~2.
25fois,,46,Cette dernière condition a été instaurée pour éviter qu'un
même droit ne serve à plusieurs reprises, ainsi un droit
nouvellement créé perd cette terminologie et s'éteint dès qu'il a été
utilisé une fois. Celui-ci peut ensuite devenir un droit de
replantation consécutif à un arrachage, mais il ne sera plus jamais
un droit de plantation nouvellement créé.
En troisième lieu, ce texte prévoit également la réintégration des
droits ci-dessus énoncés qui ont été distribués par les réserves Inais
qui n'ont pas été utilisés dans les délais prescrits47. Cette période de
validité fait d'ailleurs partie des conditions d'existence de ces droits
dans le cadre de réserve. Ainsi les droits de plantation nouvelle
doivent être "utilisés avant la fin de la deuxième campa~ne suivant
,,4.
celle au cours de laquelle ils ont été octroyés Sinon à
l'expiration de ce délai, les droits de plantation prélevés retournent
dans une réserve49. Les droits de replantation connaissent eux une
période de validité expirant à la fin de la cinquième campagne
suivant celle au cours de laquelle l'arrachage est effectuéSo,mais ce
même article autorise de façon dérogatoire les Etats membres à
porter cette durée à huit campagnesSl. Ensuite, il existe également
une période de validité pour les droits étant entrés dans une
réserve; ces derniers doivent être redistribués au plus tard à la fin
de la cinquième campagne suivant celle au cours de laquelle ils lui
ont été attribuéss2. A l'expiration de ce délai, les droits s'éteignentS3.
C'est pourquoi, "pour garantir l'utilisation optimale des ressources
et mieux adapter l'offre à la demande, il importe que les droits de
plantation soient utilisés par leurs titulaires dans un délai
raisonnable ou, à défaut, attribués ou retournés aux réserves; pour
les mêmes raisons il convient que les droits attribués aux réserves
soient octroyés dans un délai raisonnable"s4.
De plus, en raison de l'enjeu économique représenté par ces
droits de plantation, la Communauté, tout en leur reconnaissant une
46 Op. cil. n019, art. 6 ~3.
47Op. cil. n° 19, art. 5 ~2 a).
48 Op. cil. n° 19, art. 3 ~4.
49
Op. cil. n019, art. 5 ~6.
50Op. cil. n019, art. 4 ~5.
51
De son côté, le Parlement européen lors du dépôt d'amendements sur la
proposition de la Commission [Rapport du Parlement sur la proposition de la
Commission, du 27 janvier 1999 (A4-0046/99, PE 228.130/déf.)] avait émis le
souhait d'une durée de treize années de validité (amendement n° 56, p. 35).
52
Op. cil. n019, art. 5 ~5.
53
Ibidem.
54
Op. cil. n019, considérantno21.
26valeur marchande, organise la liberté des pays d'attribuer des droits
à titre onéreux ou non. De la même manière, le texte cOlnmu-
nautaire permet de légaliser, au plus haut niveau, les avantages
accordés aux jeunes qui peuvent bénéficier gratuitement de droits
de plantation. Ainsi il est laissé à la discrétion des Etats de
redistribuer les droits inclus dans une réserve "moyennant une
contrepartie financière versée à des caisses nationales et, le cas
échéant, régionales, par les producteurs qui ont l'intention d'utiliser
les droits pour ~lanter des vignobles dont la production a un
5.débouché assuré"
Dans le même temps, la Communauté décide d'aider les jeunes
exploitants - c'est-à-dire ceux de moins de quarante ans56- dans le
cadre de leur première installation57 en laissant la possibilité aux
Etats membres de leur octroyer gratuitement des droits de
plantation. Corrélativement le texte européen ajoute que ces jeunes
doivent être en possession d'une capacité professionnelle suffi-
59.sante58 et s'installer en tant que chef d'exploitation Ce soutien
prioritaire au profit des jeunes viticulteurs obtient un appui de
poids de la part du Parlement européen lors de son dépôt
d'amendements relatif à la proposition de 19986°. En définitive,
cette politique instituée au niveau communautaire se contente de
reprendre une partie des mesures françaises mises en place pour
favoriser l'installation des jeunes dans le secteur viticole, mais
également de façon plus générale dans le milieu agricole.
Ensuite le règlement de base 1493/99 offre (sous certaines
conditions) la possibilité aux Etats membres de transférer des
droits de plantation entre réserves réSionales61, mais également
entre réserves nationales et régionales. Ainsi les Etats membres
doivent garantir que ce "transfert de droit par la voie d'une ré-
serve"... "n'entraîne pas d'au~mentation globale du potentiel de
production sur leur territoire" 3. Dans cette perspective, les Etats
membres peuvent "faire usage du cœfficient de réduction visé à
l'article 5 ~7 du règlement (CE) n01493/99,,64. D'une part, ce
55Op. cit. n° 19, art. 5 g3 b).
56
Op. cit. n° 19, art. 5 93 a).
57
Op. cit. n019, considérant n020.
58Op. cit. n° 19, art. 5 g3 a).
59
Ibidem.
60 Op. cit. n05I, amendements n° 67, 75 et 51.
61Op. cit. n019, art. 5 97 a1.l.
62 Ibidem.
63 Op. cit. n044, art. 5 91.
64 Op. cit. n044, art. 5 g2 a).
27pourcentage sert à corriger les différences existantes d'une région
viticole à l'autre en matière de "méthode" de plantation; en effet,
les différences de densité des ceps et des modalités d'installation
des plants peuvent induire à terme une augmentation de surface. Or
la Communauté refuse catégoriquement une telle éventualité, c'est
pourquoi ce cœfficient de réduction a été mis en place. D'autre
part, cette valeur peut é~alement s'appliquer "aux transferts de
droits entre exploitation,,6 . L'ensemble de ces conditions permet à
l'Union européenne de contrôler au mieux les droits de plantation,
mais cette surveillance et l'organisation tout entière de ces réserves
dépendent avant tout des Etats membres.
B. La transposition du modèle communautaire de réserve à
la France.
L'ensemble des professionnels de la filière n'a pas caché son
soutien très majoritaire vis-à-vis d'une réserve à l'échelon régional,
afin de conserver un certain contrôle local quant à la distribution de
ces droits. A contrario, les politiques ont vu dans la réserve
nationale le double mérite de pouvoir suivre de bout en bout le
parcours des droits de plantation et d'établir une logique nationale
quant à l'attribution de ces droits. Cette possibilité de choisir au
niveau de chaque Etat membre entre l'établissement d'une réserve
nationale et/ou régionale est inscrite dans le règlement de base
1493/9966.
La première des libertés laissées aux Etats melnbres par la
Communauté à titre dérogatoire est celle "de ne pas appliquer le
système de réserve,,67.Mais cette possibilité est aussitôt assortie de
l'obligation d'organiser un mécanisme permettant d'arriver à un
résultat identique, à savoir, une gestion efficace des droits de plan-
tation. Dans ce cas de figure, ce type d'organisation spécifique à un
Etat "peut, si nécessaire, déroger aux dispositions pertinentes du
présent chapitre,,68, à condition d'apporter la preuve d'une telle
nécessité69. Ainsi un pays peut ne pas adhérer à l'incitation
communautaire de créer des réserves de droits sous une double
condition: d'une part, d'avertir la Commission et, d'autre part, de
65 Op. cit. n044, article 5 93.
.66Op. cit. n019, art. 5.
67Op. cit. n019, art. 5 98.
68
Ibidem.
69 Op. cit. n05I, art. 5 95. Les textes d'application concernant cette demande de
preuve n'explicitent pas le contenu et la forme que celle-ci peut revêtir.
28lui fournir la preuve "qu'un système efficace de gestion des droits
70.de plantation existe sur son territoire" Cependant demeure
l'obligation d'aménager un mécanisme améliorant la gestion du
potentiel de production.
Quelle que soit l'orientation prise par un Etat membre dans ce
domaine, celui-ci est tenu d'en informer la Commission71. Ensuite,
les Etats sont libres de créer des réserves" à l'échelle nationale ou
régionale,,72, ce choix devant répondre en priorité à une adaptation
de ce système au milieu viticole. De plus, les Etats membres se
voient attribuer un rôle de surveillance et de contrôle sur les
réserves et sur les opérations qu'elles effectuent. Les modalités
d'application de telles missions restent à la discrétion des Etats en
l'absence de recommandation communautaire, cependant ils ont
l'obligation de garantir que "le transfert de droits par la voie d'une
réserve nationale et de réserves régionales n'entraîne pas l'auB-
mentation globale du potentiel de production sur leur territoire" .
Cette préoccupation concerne tout particulièrement le transfert de
droits d'une zone viticole ne bénéficiant pas de l'irrigation vers une
zone irriguée. La Communauté reste toujours très attentive au
potentiel de production, car ce système est créé pour favoriser les
vins ayant déjà des débouchés commerciaux mais pas pour
augmenter leur rendement - ce qui irait à l'encontre d'une politique
de qualité. L'objectif européen est de permettre aux vignerons de
produire plus en leur attribuant des droits inclus dans des réserves,
tout en préservant les équilibres existants - voire en les améliorant,
en permettant la réduction des stocks invendus et en favorisant la
hausse des ventes dans les zones commercialement intéressantes -,
tout en poursuivant les efforts qualitatifs. Ainsi les Etats membres
ont un rôle de surveillance afin que ces réserves ne soient pas
utilisées à mauvais escient, et cela va au-delà du sÜnple contrôle du
respect "des rendements reRrésentatifs de la moyenne de la région
où ces droits sont utilisés,,74. Il faut que les droits de plantation
distribués respectent les variétés de cépages et les techniques de
culture utilisés afin qu'il se crée une" adéquation de la production
ultérieure à la demande du marché,,75.
70 Op. cit. n05I, art. 5 95.
71 Op. cit. n05I, art. 5 94.
72 Op. cit. nOI9, art. 5 91.
73 Op. cit. n05I, art. 5 91.
74 Op. cit. n° 19, art. 5 94.
75
Ibidem.
29Enfin, lorsque la distribution des droits de plantation par les
réserves s'effectue moyennant une contribution financière, les Etats
membres disposent de la liberté de définir "les critères applicables
à la fixation,,76 de ce montant. Par contre, ils sont tenus de con-
signer "tout paiement effectué en contrepartie d'allocation de droits
à une réserve ou de prélèvement de droits sur une réserve,,77.
En définitive, les Etats se trouvent face à l'obligation
réglementaire d'organiser une gestion optimale du potentiel de pro-
duction, de contrôler la destination et l'utilisation des droits de
plantation, et de tenir un registre des paiements effectués en
contrepartie de l'attribution de ces droits. Face à ces contraintes, les
pays bénéficient certes d'une large autonomie d'action, l11aiscelle-
ci peut rapidement être réduite en raison de la création de nouvelles
obligations financières. En effet, la mise en œuvre d'une telle
organisation représente une charge pécuniaire pour les Etats, sans
aucune possibilité d'aide communautaire. Par conséquent, d'un
pays à l'autre, ces réserves risquent fort de connaître des disparités
dans les moyens mis à leur disposition, et donc des différences
apparaissent dans leur efficacité et dans les contrôles réalisés.
Avant l'adoption du règlement communautaire 1493/99, la
France connaissait déjà un système de gestion des droits de plan-
tation par l'entremise des Bourses régionales. Celles-ci ont été
mises en place entre 1994 et 1995 après concertation entre le
ministère de l'agriculture, le ministère des finances, la D.G.D.D.l.,
l'O.N.l.VINS et les professionnels afin de pallier la pénurie de
droits de plantation existante en France. En effet, à cette époque,
deux situations antagonistes cohabitent. D'une part, des droits de
plantation non utilisés par leurs propriétaires s'éteignent faute d'être
78,utilisés d'autre part, l'O.N.l. VINS délivre des autorisations
d'achat de droits sans pouvoir honorer l'ensemble des transactions.
La France adopte ce modèle de réserve nationale. Cette dernière
est créée par décret79en décembre 2002 et sa gestion est dévolue à
1'0.N.I.VINS8o. De plus, au niveau des transactions relatives aux
plantations, "les crédits d'intervention ainsi que les recettes corres-
pondant aux opérations d'achat et de cession de droits par la
76
Op. cil. n019, art. 5 93.
77 Op. cil. n051, art. 5 96.
78ONIVINS-INFOS, Acquisition de droit de plantation, n0103, mai 2003, p. 17 :
environ 1.000 ha par an de droits de plantation ne sont pas utilisés dans les délais
impartis.
79 Art. 2 du décret n° 2002 - 1486 du 20 décembre 2002, JO n° 298 du
22/12/2002, p. 21439.
80 Op. cil. n079, art. 4 a1.ler.
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