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LE LITTORAL

De
232 pages
En juillet 1995, Yvon Bonnot, député-maire de Perros-Guirec, remettait un rapport au Premier ministre plaidant "pour une politique globale et cohérente du littoral en France" et pour un intérêt accru des pouvoirs publics pour cet espace au sein d'une politique d'aménagement du territoire. Il ne s'agit pas seulement d'un problème national, mais aussi d'un souci européen, sinon mondial. Un regard interdisciplinaire est posé ici sur la façade atlantique de l'Union Européenne afin d'identifier les obstacles à la pratique d'une gestion intégrée de ce milieu hybride très convoité.
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LE LITTORAL
Entré nature et politique

Collection Environnement Sous la direction de Maryvonne Bodiguel
Ouvrages parus : Kiss A. (sous ladir.), L'écologie et la loi: le statut juridique de l'environnement, 1989. Bertolini G., Le marché des ordures: économie et gestion des déchets ménagers, 1990. Collectif, Pas de visa pour les déchets vers une solidarité Afrique / Europe en matière d'environnement, 1990. Duclos D., Les industriels et les risques pour l'environnement, 1991. Reveret J.P., La pratique des pêches, comment gérer une ressource renouvelable? 1991. Mermet L. Stratégies pour l'environnement, la nature jeu de société? 1992. Abélès M., (sous la dir. de), Le défi écologiste, 1993. Kalaora B., Le Musée vert. Radiographie du loisir enforêt, 1993. Keller T., Les Verts allemands, un conservatisme alternatif, 1993. Kabala M. D., Protection des écosystèmes et développement des sociétés. Etat d'urgence en Afrique, 1994. Viardot E., Ecologie et entreprise. Les leçons de l'expérience, 1994. Comolet A., L'évaluation et la comptabilisation du patrimoine naturel. Définition, méthodes et pratiques, 1994. BodiguelM. (sous la direction de), La qualité des eaux dans l'Union européenne, 1996. GlaeserB., Environnement et agriculture . L'écologie humaine pourundéveloppement durable, 1997. Sous la direction de Teissier-Ensminger A. et Sajaloli B., Radioscopie des mares, 1997. Lequenne p., Dans les coulisses de Greenpeace, 1997. Dans la série environnement «dossier»: Bodiguel M. (sous la dir.), Produire et préserver l'environnement, quelles réglementations pour l'agriculture européenne? 1990. Thebaud-Mony A., L'envers des sociétés industrielles, Approche comparative franco-brésilienne, 1991. Romi R., Les espaces humides, le droit entre protection et exploitation des territoires, 1992. Schmitt T., L'impôtfoncier, l'espace rural et l'environnement, 1993.
Association du droit rural

- Région

de Corse: Espaces agricoles et urbanisme,

préface de J-C Hélin, 1996.

<9 L'Harmattan, 1997 ISBN: 2-7384-5693-6

Sous la direction de Maryvonne Bodiguel

LE LITTORAL
Entre nature et politique

Éditions L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris

L 'Harmattan Inc. 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) - CANADA H2Y lK9

Avertissement

Cet ouvrage a été construit autour des débats qui ont eu lieu lors d'un séminaire européen (Rennes, printemps 1995), conjointement organisé par le CNRS et par le Conservatoire du Littoral *. La Bretagne, région littorale par excellence, était en effet particulièrement toute désignée pour promouvoir une réflexion sur les problèmes institutionnels, juridiques, sociaux, économiques, écologiques et culturels suscités par cet espace. Le Conseil Régional de Bretagne, par son soutien, a largement contribué au succès de cette rencontre, et une partie du colloque a été consacrée à des échanges de vue avec des élus autour du problème de l'aménagement et de la protection du littoral breton. Il s'agissait en effet d'identifier les obstacles à la pratique d'une gestion intégrée de ce milieu particulier, tant du point de vue écologique que sociologique et politique, et ceci dans le but de déterminer les éléments susceptibles d'amener les pouvoirs publics à une meilleure harmonisation de leurs politiques et à la prise en considération du caractère hybride de ce~ espace. Ces préoccupations répondent aux orientations du 5e programme communautaire dans le domaine de l'environnement "une nouvelle stratégie pour l'environnement et le développement soutenable" en particulier: - à l'élaboration de critères pour un meilleur équilibre entre l'aménagement du territoire et la protection et l'exploitation des ressources naturelles; - à la sensibilisation du public, des autorités compétentes et des secteurs économiques. Ce séminaire, qui s'est tenu à la Faculté des Sciences Economiques à l'Université de Rennes l, et auquel ont participé des experts de plusieurs pays européens, a bénéficié du soutien financier de l'Union Européenne, du Centre National de la Recherche Scientifique (CNRS), du Conseil Régional de Bretagne, du Ministère de l'Environnement, du Conservatoire de l'Espace Littoral et des Rivages Lacustres, de l'Institut Français de Recherche pour l'Exploitation de la Mer (IFREMER).

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sous la responsabilité de Maryvonne Bodiguel, Directeur de recherche au CNRS, et Bernard Kalaora, Chargé de mission au Conservatoire du Littoral. 7

Introduction
Maryvonne Bodiguel*

Les débats dont nous faisons écho ici ont été pluridisciplinaires (écologie, géographie, sociologie, droit, anthropologie, économie) et pluriculturels (Danemark, Espagne, France, Grande-Bretagne, Pays-Bas); l'objectif poursuivi était de promouvoir une réflexion européenne sur les stratégies de gestion du littoral et en particulier sur les conditions d'intégration des politiques sectorielles nationales et subnationales qui s'exercent sur ces territoires que sont "les côtes". Trois questions ont essentiellement sous-tendu ces échanges: comment approcher cette notion de littoral, quels sont les problèmes spécifiques qui s'y révèlent, comment en concevoir une gestion cohérente? En effet, le littoral est moins défini comme unité territoriale distincte que comme lieu de conflits d'usage et d'interactions sectorielles et politiques. Au niveau européen cette définition, comme celle de l'espace rural, résulte de nombreux paramètres. Il y a peu d'homogénéité dans les concepts relatifs au littoral dans les États membres et dans les références de l'Union Européenne aux côtes, aux eaux littorales, à l'estran, aux zones maritimes, au trait de côte, etc. A l'échelle européenne, la politique du littoral n'a pas de fondement juridique unique, mais comprend des mesures sectorielles et éclatées peu liées entre elles et dépourvues d'une stratégie d'ensemble. Il existe bien, depuis 1981, une Charte européenne du littoral élaborée par la Conférence des Régions Périphériques Maritimes de la CEE mais elle n'a pas tenu le rôle attendu de catalyseur et n'a pas de valeur contraignante. Les actions communautaires sur le littoral se sont développées pour l'essentiel au sein de la politique
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Directeur de recherche au CNRS. 9

environnementale dans le cadre de programmes n'ayant pas de valeur obligatoire; cependant de nombreuses directives concernent de plus ou moins près le littoral. Il y a là un réel déficit stratégique, si l'on considère l'absence de cohérence entre ces programmes, les politiques sectorielles et d'autres actions spécifiques (comme NORSP A). Cependant, des initiatives externes à l'Union Européenne (recommandations du Conseil de l'Europe ou de l'OCDE) préparent le terrain et l'incitent à agir. Si l'idée d'une cohérence politique a été progressivement consacrée, grâce à la résolution du 6 juin 1994 sur la stratégie communautaire de gestion intégrée des zones littorales, de grandes questions restent en suspens, notamment la définition de l'espace à gérer. Des actions sont en discussion pour favoriser la mise en place de réseaux d'informations, de schémas directeurs d'aménagement durable et de gestion intégrée, pour améliorer la participation des citoyens et renforcer le soutien financier à des projets pilotes. Cependant des questions restent ouvertes: faut-il une directive à valeur contraignante? Etant donné la pléthore de textes nationaux, a-t-on vraiment besoin d'une action à l'échelon européen? Que peut-on attendre, en terme d'efficacité accrue, de l'intelVention communautaire? Le cinquième programme d'action de la Communauté (1993) témoigne du déficit stratégique. Le littoral est un thème et non un secteur, mais l'idée émergente est de coordonner les actions existantes et de favoriser les synergies de recherche sur le littoral à travers le programme "ELOISE" (aspects écologiques, socioéconomiques...). Dans le cadre européen, il reste cependant à promouvoir la réflexion autour de quelques questions essentielles: - qu'est-ce qu'un territoire littoral en termes de gestion? - quels critères prendre en compte (facteurs écologiques, mais aussi administratifs, juridiques, politiques...) ? - comment palVenir à une distribution équitable des ressources naturelles (fixation de seuils) ?

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- comment aborder dans ce cas un "développement soutenable" du littoral dans la mesure où il entraînera par ailleurs des changements environnementaux ? Dans une communication au Conseil et au Parlement Européen de novembre 1995, la Commission affinne l'importance de ces questions et la nécessité "de mieux intégrer les politiques de l'Union entre elles et avec les politiques des Etats-membres en vue d'un développement soutenable". TI apparaît en effet que les fondements nationaux de ces politiques et les concepts qui les sous-tendent doivent être examinés et constituer une première étape pour la fonnulation de toute stratégie de gestion du littoral européen. Un programme de démonstration sur l'aménagement intégré des zones côtières a été mis en oeuvre afin "de montrer comment mettre en pratique les principes d'intégration et de subsidiarité afin d'accroître l'efficacité des instruments existants"I.

I - Qu'est-ce que le littoral?
Un des premiers problèmes se révèle être d'ordre linguistique. En Europe, les concepts sont très largement véhiculés en anglais, et si dans cette langue le mot littoral existe, c'est un peu à l'état d'archaïsme comme beaucoup de vocables latins; il est donc supplanté par coastal zone que l'on traduit par zone côtière qui apparaît en français une notion plus restrictive que celle de littoral. Quelques définitions montrent l'ambiguïté qui caractérise cet espace, et qu'il convient de souligner car c'est un élément fondamental de la problématique relative à sa gestion.
Différentes perspectives

En janvier 1996, l'UNESCO lançait une nouvelle action intitulée "Environnement et mise en valeur des régions côtières et des petites îles" (ce qui donne programme CSI d'après les
I Communication de la Commission au Conseil et au Parlement Européen sur l'aménagement intégré des zones côtières DG.XI./557/95 Il

initiales anglaises "Coastal region and Small Island project" ). Ce programme doit encourager les Etats membres à planifier et à gérer ces zones selon des méthodes intégrées, mais il se garde de donner une véritable défmition de ces espaces; "la zone côtière l'endroit où la terre rejoint la mer et où l'eau douce et l'eau salée se mélangent [et qui] remplit la fonction de tampon et de filtre entre la terre et la mer,,2. Il s'agit là quasiment d'un refus de délimitation spatiale laissant ainsi toute liberté à chaque champ d'étude à travers le monde. La même imprécision préside à une réflexion effectuée par un groupe de travail partenaire du programme CSI afin d'élaborer un guide relatif à la gestion intégrée des zones côtières: "L'espace occupé par la zone côtière située à l'interface terre/mer conduit à la notion de territoire. Ainsi, dans toute la démarche, ce territoire à part entière est considéré comme étant systématiquement constitué d'une double frange terrestre et marine. Ce territoire, issu du caractère indissociable des franges limitrophes de ces deux domaines, illustre bien les imbrications des environnements à la fois naturels et humains et des composantes respectives qui s'y rapportent,,3. Dans le même ordre d'idées, le programme général de la Commission Océan Indien (COI) de l'UNESCO définit ainsi le littoral: "zone marquant la limite entre les biotopes continentaux et marins [...] portion "terrestre" de la zone côtière en relation fonctionnelle avec la côte et dans laquelle s'exercent diverses activités ( les conditions locales pennettent seules de délimiter cet espace, de quelques centaines de mètres à plusieurs kilomètres de ,,4 profondeur). On tend donc vers une définition très large permettant à chaque étude de déterminer l'espace qui lui convient suivant la problématique adoptée.

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UNESCO, 1996, ''La zone côtière, aménagement de Environnement et développement, n06, p.l :1Guide méthodologique d'aide à la gestion intégrée phase préparatoire, s.l., s.d., p.3 (UNESCO-COI) Denis, Y. Hénocque, C. Grignon-Logerot. 4 Commission de l'Océan Indien, projet fed. n° 7 ACP général 1995-2000. 12

systèmes complexes" des la zone côtière, coordonnateurs: J. RFR 068 Programme

La position la plus nette est sans doute celle adoptée par l'OCDE: "on s'accorde à reconnaître que le tenne "côtier" véhicule la notion d'interface terre-mer. Cet interface s'étend selon deux axes: l'un parallèle au rivage (axe littoral), l'autre perpendiculaire au rivage (axe terre-haute mer). La définition de l'axe littoral suscite relativement peu de controverses, puisqu'en général il ne recoupe aucun écosystème si ce n'est des bassins hydrographiques. En revanche, la défmition de l'axe terre-haute mer donne lieu à de nombreux débats. Par exemple, vers l'intérieur des terres, la zone côtière peut s'étendre, selon la définition retenue, à des bassins hydrographiques entiers ou simplement à la bande de terre située en bordure immédiate de la mer. Vers le large, elle peut s'étendre jusqu'à la limite de la wne économique exclusive d'un pays (c'est-à-dire 200 miles marins). [...] Les limites de la zone côtière dépendent de l'objectif visé. Du point de vue de la gestion et de la science, cette zone sera plus ou moins étendue selon la nature du problème. Elle devra s'étendre aussi loin vers le large et vers l'intérieur des terres que l'exige la réalisation des objectifs de gestion,,5. Cette approche pragmatique du littoral en tenne d'interface terre/estran, appréhendé conjointement comme nature et société et délimité en fonction du problème à traiter, est ainsi explicitée par J. Catanzano et O. Thébaud : "cette définition du littoral comme interface tient compte des caractéristiques et des dynamiques particulières du milieu, des modes d'usage et régimes de droits de propriété qui résultent des interactions entre deux grands ensembles, terrestre et marin. Les délimitations spatiales résultent de l'identification des relations composant le système et de leurs durées, l'objectif étant de comprendre quels moyens peuvent permettre d'assurer la régulation des usages des ressources littorales (espace, ressources vivantes et minérales, eau, paysage, etc.)'16. Les exemples présentés ici vont très largement venir conforter cette position.
5 OCDE, 1993, Gestion des zones côtières, politiques intégrées, p.24. 6 Catanzano J., Thébaud O., Le littoral, pour une approche de la régulation des conflits d'usage, Institut Océanographique/IFREMER, Paris, 1995, p.23.

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Le littoral:

une entité terre-estran

Ainsi, pour Fernand Verger, le littoral est une entité territoriale qui fluctue dans l'espace et dans le temps en fonction de facteurs naturels (marées, érosion, sédimentation...) et humains (endiguements, polarisations...). La lutte ancestrale de l'homme pour accroître l'étendue du continent aux dépens de la mer (des buttes de refuge pour le bétail sur les prés salés du début de l'ère chrétienne aux chenaux, plantations des espèces halophiles, chaînes de colmatage, brise-mer...) semble s'estomper depuis une vingtaine d'années, pour une double raison: la déprise agricole et la prise de conscience écologique de l'intérêt biologique, esthétique, et culturel des vasières. On assiste à un retournement complet de la perception de ces espaces, avec l'abandon de polders et même la destruction de digues; un conflit persiste cependant entre la préservation de ces milieux naturels hautement productifs du point de vue biologique et la sécurité des populations riveraines face aux inondations. Des solutions de compromis doivent alors être trouvées, comme les "digues perméables" et la création d'espaces artificiels pour compenser certains endiguements. Face à l'uniformisation des paysages continentaux, ces zones de vasières retrouvent une spécificité. Par exemple en Bretagne, depuis l'an 1000, 80% des zones humides littorales ont été modifiées par l'homme, ce qui appauvrit ces territoires très riches. Il existe une différence fondamentale entre eux: certains sont l'objet d'une prise de conscience généralisée et d'autres, peu esthétiques, connaissent des pratiques locales montrant le manque d'intérêt de l'opinion publique. Par ailleurs, une urbanisation non justifiée entraîne des demandes de mesures de protection contre la mer qui ne devraient pas avoir de raison d'être. Que dire des îles où tout est littoral? Elles jouent un rôle primordial en Europe, par leur étendue (5% de la superficie, 40/0 de la population) et leur haute valeur stratégique permettant une ouverture sur tous les océans. En France métropolitaine, 1200 îles et îlots sont recensés, dont 900 sur la façade atlantique. Selon leur indice d'insularité (rapport entre le linéaire côtier et la 14

surface), les îles possèdent des caractères d'insularité plus ou moins marqués: - nombre d'espèces d'autant plus important que l'île est étendue, proche du continent et présente une importante diversité d'habitat; - taux d'immigration d'autant plus élevé que l'île est grande et proche du continent; - taux d'extinction d'autant plus fort que l'île est petite. Certaines îles sont ainsi dominées par une seule espèce. Les problèmes de gestion apparaissent par conséquent très importants et les types d'enjeux spécifiques selon les configurations insulaires. L'île nécessite un traitement particulier: il faut la traiter en tant qu'entité, mais sans l'isoler du continent. Il est intéressant de noter ici que la Grande-Bretagne n'est pas recensée comme une île. Cette difficulté à définir ce qu'est "le littoral" est par ailleurs illustrée par l'exemple du Danemark donné par E. Vestergaard, où un projet d'extension sur 3 km de la "zone littorale" protégée a déclenché une levée de boucliers: la majorité des villes danoises sont en effet situées dans cette zone et devraient alors se soumettre à des restrictions drastiques en matière d'environnement, ce qui poserait d'énormes problèmes de gestion. L'Agence de l'Eau Rhône-Méditerranée-Corse en coopération avec l'IFREMER dans le cadre du Schéma Directeur d'Aménagement et de Gestion de l'Eau mène un travail dont le but est d'inventorier, intégrer et analyser l'information sur laquelle pourrait s'appuyer la prise de décision concernant un territoire littoral; pour y parvenir il s'agit de mettre au point une méthode et des indicateurs de qualification du littoral; la recherche doit établir une typologie des zones et des risques en fonction de critères physiques, écologiques, d'usages (pression anthropique) et d'état de pollution. La finalité de ce programme est de pouvoir proposer au gestionnaire un outil de travail: fiches défmissant l'espace, grandes lignes de qualification, sources d'information, facteurs de risque; cet outil devrait permettre de saisir concrètement cette diversité spatiale, sociale, économique du littoral et, pourquoi pas, d'aboutir à une cohérence des politiques. La question majeure que soulève le débat est en effet moins le problème de la délimitation spatiale de ce qu'on entend par 15

"littoral" que la question de la cohérence des .politiques qui interviennent sur ces tenitoires en fonction de l'usage de ses ressources spécifiques. Les Pays- Bas, nation "littorale", illustrent la complexité du problème: l'institution chargée de la protection du littoral a aussi pour mission la gestion et la qualité de l'eau; par ailleurs, la politique de protection du littoral est également incluse dans le cadre plus général de la protection de la faune et de la flore, et, dans un souci de cohérence, un projet est actuellement en cours pour stimuler la coopération avec la politique des loisirs! Ceci appelle en priorité une réflexion sur le décloisonnement nécessaire des structures administratives qui ont en charge la mise en oeuvre des politiques territoriales. Le coeur du problème apparaît être en effet l'orchestration de ce système d'interrelations; "la définition d'une stratégie globale de "ce système d'interrelations" se heurte finalement aux problèmes de concentration temporelle et spatiale des usages, qui, superposés à la diversité naturelle des côtes, confèrent à l'interface littoral une forte variabilité interne. Les ressources littorales sont finalement comprises comme la résultante des qualités spécifiques offertes par les milieux côtiers et des perceptions qu'en ont les "usagers" selon les époques et les lieux considérés. La notion recouvre par conséquent une réalité variable, et comporte une certaine hétérogénéité puisqu'elle décrit aussi bien l'espace ou les paysages que les ressources vivantes et minérales, l'eau, etc.,,7. Le littoral est ainsi moins défini comme unité territoriale distincte que comme lieu de conflits d'usages et d'interactions sectorielles et politiques. En terme de gestion (ce dont il est avant tout question ici), un territoire littoral ne peut être balisé qu'en fonction de l'entrée qu'on se donne et non in abstracto. S'il s'agit de la qualité des eaux, le territoire à considérer sera par exemple le bassin versant, mais une autre entrée pourrait délimiter autrement l'espace à prendre en compte. Le dénominateur commun est la prise en compte prépondérante de l'interface milieu terrestre/milieu marin et l'analyse des changements et des dysfonctionnements qu'ils subissent réciproquement sous
7 Catanzano J., Thébaud O., op.cit p.25 16

l'influence de l'exploitation de leurs ressources, des pratiques locales, de l'évolution naturelle des milieux, etc. Dans ce contexte, l'espace littoral est celui des dynamiques qui s'y expriment (physiques, écologiques, sociales, politiques) ; sa définition spatiale dépend des problèmes traités mais s'inscrit toujours dans un système de relations prépondérantes terre/mer. C'est pourquoi une approche pluri et interdisciplinaire s'impose.

II - Concurrences sur le littoral La concurrence entre activités sur le littoral s'opère au travers des interdépendances entre dynamiques naturelles, processus socio-économiques et évolution des systèmes de préférence (les valeurs). Les usages du littoral transforment des éléments de nature en ressources. Les types de concurrence sont fonction des types d'usages et de la diversité des modes de régulation; ils s'expriment dans des espaces emboîtés multidimensionnels. La véritable question consiste donc non pas à définir un espace, mais des espaces, où s'appliquent des politiques, des cadres d'orientation, des outils de régulation qui intègrent les dynamiques qui s'y révèlent. Dans ce contexte, le littoral apparaît comme un espace de régulation et de concurrence, les cadres institutionnels doivent y ménager des lieux d'expression des acteurs, y acquérir une reconnaissance sociale et prouver leur efficacité. Le littoral peut faire l'objet de deux types d'intelVention des pouvoirs publics: la réglementation des relations de propriété entre les sujets privés et publics, la réglementation des activités économiques réalisées sur le littoral. La planification sectorielle de l'espace et de l'ensemble des activités économiques et sociales sur le littoral exige la coopération de multiples administrations publiques à tous les niveaux, et cela de plus en plus dans le cadre de la politique communautaire de l'Union Européenne qui, sans élaborer de principes directs sur la protection du littoral, a des effets immédiats sur l'intelVention des pouvoirs publics en réglementant différents domaines touchant au littoral (PAC, dossier pêche...).
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Une nécessaire concertation

Dans tous les pays représentés dans ce séminaire, on souligne l'absence d'approche coordonnée des questions d'aménagement et de gestion du littoral, tant au niveau européen qu'au niveau national et local, alors qu'une stratégie nationale, une législation côtière, des plans d'aménagement pour garantir les utilisations futures et une augmentation des compétences locales semblent nécessaires. Un exemple de "mise en cohérence" est donné par la GrandeBretagne où, à l'écheIle régionale, un schéma d'aménagement du littoral pour le sud-est de l'AngleteITe a été adopté en 1993, avec quatre objectifs principaux visant un développement durable: - la protection des zones naturelles contre l'urbanisme; - un développement dans les seules zones déjà urbanisées; - la promotion d'un environnement marin salubre; - le maintien des mécanismes naturels de défense du littoral. Au niveau du Comté, une stratégie littorale a été conçue pour guider le Conseil et l'inciter à une plus grande coordination et à une gestion intégrée du littoral à tous les niveaux. Un forum littoral annuel offre un lieu de débat et de réflexion entre organismes, favorisant le développement et la surveillance de la politique littorale. Des "plans locaux" sont élaborés pour les zones ayant des besoins particuliers, comme la mise en valeur du "patrimoine littoral" ou encore les "zones volontaires de protection marine" même si le manque de pouvoir réglementaire fait qu'il n'y a pas de position de recours en cas d'échec de la coopération. La Grande-Bretagne estime qu'il est primordial d'assurer l'appropriation de telles actions par les partenaires principaux mais tout en gardant à l'esprit la dimension européenne devenue nécessaire. En France, les problèmes de coordination croissent avec le développement des politiques de protection de l'environnement et d'aménagement du territoire, et des formes d'institutions plus complexes et participatives doivent être recherchées. La question de la participation des différents acteurs, de la nécessaire recherche d'un consensus social et de politiques 18

"souples" apparaissent primordiales tant les usages et les usagers sont divers. Un certain consensus s'est ainsi dégagé: l'espace littoral est celui des dynamiques qui s'y expriment et son profil peut donc varier suivant les problèmes abordés. Deux aspects paraissent alors essentiels à sa gestion: la concertation entre les partenaires et la défmition d'une politique cadre cohérente au niveau européen, respectueuse des cultures nationales. Cette dernière considération apparaît d'autant plus importante que l'Union Européenne, à travers les directives, intervient sur le littoral d'une manière sectorielle et peu coordonnée à son propre niveau (directives eau, PAC etc.). Des exigences de cohérence sont requises au niveau européen comme à celui des Etats, mais elles passent par une analyse minutieuse des situations locales. TI existe en effet un problème de gestion littoral quasi universel, de grandes questions à résoudre également communes, mais qui s'inscrivent dans des contextes locaux tous particuliers. Avant de pouvoir gérer, il faut analyser les problèmes, et l'approche de la notion de littoral telle qu'elle a été amenée ici laisse prévoir de nombreuses difficultés méthodologiques. C'est l'ensemble d'un écosystème, nature et société, saisi dans l'interface de deux milieux, terre et mer, qui est ici concerné.
Etat et compréhension des lieux

L'état des lieux consiste d'abord en un regroupement de données le plus exhaustif possible et, par conséquent, relevant de diverses disciplines. Il s'agit d'un important travail de repérage des données du milieu aussi bien physiques que socioéconomiques et qui donnent des pistes sur les liens fonctionnels qui peuvent s'y exprimer. Citons ici l'effort de réflexion du Groupe de travail organisé dans le cadre de la Commission Océanographique Intergouvernementale de l'UNESC08 qui offre un bon exemple de l'exhaustivité à laquelle on peut tendre en proposant quatre grilles d'entrée des données ainsi classées:
8 Guide méthodologique d'aide à la gestion intégrée de la zone côtière op. cit. 19

critères physiques, écologiques, état du milieu, activités humaines. Cet état des lieux s'annonce comme une liste d'éléments d'un système dont il faudrait trouver la logique de fonctionnement au niveau d'un espace. Dans un avertissement, les auteurs déclarent d'ailleurs: "pour gérer et aménager les zones côtières de manière durable, les décideurs doivent comprendre comment l'environnement naturel et les activités humaines s'imbriquent pour fonner un système... Ce guide a pour objectif principal d'aider à rassembler et à analyser systématiquement les données descriptives de ce système". Ces grilles dûment remplies devraient nous donner une photographie de l'espace considéré et constituer un inventaire de départ excellent; ce ne peut être cependant l'instrument ultime d'analyse qui débouchera sur une aide à la décision. En effet, la conception de cet outil est fondée sur l'idée qu'il existe un système global composé en gros de deux sous-systèmes: "l'environnement naturel" et les "activités humaines" dont il faut expliciter les rapports, ce qui ne peut aboutir. En fait, la compréhension globale de la situation ne peut pennettre de saisir ces deux sous-système qui s'interpénètrent et sont indissociables du point de vue de l'analyse. L'état des lieux devra par conséquent s'attacher à deux plans d'analyse: - tout d'abord pointer les relations fonctionnelles à l'intérieur des différents ensembles inventoriés et entre ces ensembles euxmêmes (par exemple les relations fonctionnelles entre l'ensemble des différents usages de l'espace et les relations de cet ensemble avec d'autres comme l'aménagement, le patrimoine etc.). Ceci peut-être fait à partir des données descriptives fournies par les grilles ; - pratiquer ensuite une analyse socio-politique transversale à l'ensemble des données de ces grilles. En effet, les activités humaines ne sont pas réductibles à la description de leurs effets sur le terrain et en particulier sur les ressources naturelles. Ces effets sont les aspects visibles de processus juridiques, sociaux, politiques qui s'étirent dans le temps et investissent de manières

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diverses et avec plus ou moms de prégnance l'ensemble d'un écosystème. L'approche holistique d'un milieu littoral ne peut vraiment être atteint sans ce volet de l'analyse qui révélera la dynamique du système naturel à partir des rapports sociaux qui s'y pratiquent. Trois perspectives peuvent couvrir ce champ: le milieu littoral doit être analysé comme espace d'intérêts, espace de régulation, espace de pouvoirs; ces trois axes se chevauchant souvent. - comme espace d'intérêts car ses ressources (naturelles, humaines) sont le prétexte d'enjeux (économiques, politiques, idéologiques) générant de multiples conflits. Environnement naturel et activités humaines en sont traversés. Il est alors opportun de les analyser en symbiose, comme un problème en soi, suivant une méthodologie adaptée. Par exemple, l'état du milieu marin littoral (qualité des eaux de baignade et conchylicoles) ne peut se comprendre qu'au travers de l'analyse des usages et des stratégies de gestion dont il fait l'objet qui, ellemême, est éclairée par la connaissance des enjeux locaux dominants, des arbitrages entre priorités économiques, contraintes juridiques et incitations politiques. Tout ceci constitue un ensemble insécable pour réaliser une analyse propre à éclairer une gestion cohérente. - comme espace de régulation car le milieu littoral comme les autres territoires, mais peut-être un peu plus étant donné sa position frontalière entre deux milieux, est le théâtre de création de normes endogènes (système de valeurs), le point d'application de normes nationales (la règle juridique) et une aire d'exercice pour leur contoumement et leur redéfinition. Un système de valeurs explicite et implicite suivant ses points d'application imprègne les comportements des populations locales quelles qu'elles soient, et c'est une évidence de dire que la conception d'un outil de gestion intégrée doit lui faire sa place; toute directive allant délibérément à l'encontre des "façons de penser" locales doit être accompagnée d'une longue stratégie d'apprivoisement pour essayer d'en épouser les contours. L'univers idéologique d'une société traverse la perception qu'elle 21

a de son écosystème et bien sûr égal~ment les projections à propos de son devenir. La règle juridique procédant d'un ordre hiérarchique peut rentrer en tant que telle dans les grilles descriptives (le contexte juridique). Il faut cependant prendre en compte le fait qu'elle est partie intégrante du jeu local, d'ailleurs souvent prévu dans l'énoncé de la loi qui laisse des plages de liberté à l'interprétation. L'analyse de la fonction régulatrice des relations juridiqQes peut être un outil précieux pour l'élaboration d'une problématique en terme de gestion intégrée, mais elle est cependant très souvent négligée au profit de l'énoncé d'une règle juridique statique et souveraine dépoulVue d'épaisseur sociale9. - comme espace de pouvoirs où s'affrontent l'autorité publique (politique, juridique) et l'affmnation de la société civile par la voix des associations, de l'opinion publique. C'est en effet une utopie de penser mettre en place une gestion cohérente de problèmes concernant une partie ou la totalité d'une population sans tenir compte de ses aspirations plus ou moins implicites, appréhendées à travers l'expression des systèmes de valeurs, ou explicites à travers l'action de ses associations ou autres groupements structurés ayant une reconnaissance officielle. Intérêts, régulation, pouvoirs sont parmi les concepts fondateurs des dynamiques de fonctionnement des sociétés locales qui marquent de leur sceau leur écosystème. La prise en compte des éléments véhiculés par ces concepts doit (devrait ?) se faire au sein d'échanges interdisciplinaires c'est-à-dire au sein d'une interactivité entre le biologiste, l'écologue et le chercheur en sciences sociales, afin que s'interpénètrent des cadres d'analyse autour d'une même réalité. C'est certainement la partie du travail la plus délicate à réaliser, tant les disciplines sont cloisonnées dans leurs méthodes, leurs langages, leur projection en terme d'aide à la décision; cependant, lorsqu'il s'agit de gestion cohérente sur un territoire, l'effort paraît obligatoire et le chantier nécessaire à ouvrir.
C)

Cf à ce propos: Tanguy Y. Les règlenzents de conflits en matière d'urbanisme, Paris LGDJ 1979. 22

On sait en effet que les démonstrations scientifiques les mieux fondées n'induisent pas les comportements les plus pertinents en matière de développement durable. La gestion relève de choix qui dépendent de stratégies dont la "rationalité" ne peut être souvent trouvée que dans une alchimie locale à base de comportements politiques, d'interprétation juridique, de stratégies institutionnelles. Si l'expert a quelques chances non pas seulement d'être écouté mais aussi de se faire entendre, c'est en

entrant en connivence avec cet environnementlà. La manière
dont il sera "intemalisé" dans l'analyse dynamique de l'environnement naturel et réciproquement les critères de l'environnement naturel dans l'approche socio-politique sont un des éléments essentiels du succès de la démarche méthodologique relative à la "gestion intégrée".

III - Vers une gestion intégrée du littoral?
Il en a été question tout au long de ce séminaire, mais nous avons évité d'utiliser jusqu'ici cette notion lui préférant celle de "gestion cohérente". En effet, qu'est-ce qu'une gestion, une politique intégrée? Il s'agit sans doute d'une évidence car nul ne s'attarde à une définition alors que cette notion est présente dès qu'il s'agit de traiter un problème prenant forme au confluent de quatre axes: un territoire, son contexte écologique, économique et socio-politique. "Intégré" vient s'opposer à "sectoriel", une approche intégrée doit être holistique. Les études présentées ici mettent en fait d'abord en relief une nécessité d'harmonisation des politiques sectorielles littorales, pour tendre vers une gestion cohérente d'espaces définis en fonction des problèmes à traiter.
Une recherche de cohérence

L'harmonisation des politiques littorales se fait à travers une politique globale qui suppose des choix, des arbitrages entre les divers usages et les différents acteurs. Plusieurs questions sont posées, en France notamment, à propos:

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- des champs d'application des politiques publiques: un inventaire des différents textes législatifs (compétences du Conservatoire du littoral, loi "Littoral", schémas de mise en valeur de la mer, loi d'orientation, d'aménagement et de développement du tenitoire du 4 février 1995) montre le souci croissant "d'intégrer" les politiques du littoral et de développer les arbitrages au niveau communal avec les P~S, intercommunal

avec les schémas directeurs, régional avec les directives
d'aménagement, et national avec les schémas nationaux. Des niveaux d'intervention pertinents sont recherchés; - de l'objet des politiques publiques: la loi "littoral" s'adresse aux plans d'urbanisme locaux pour contrôler les décisions individuelles d'implantation (camping, sentiers pédestres, routes côtières, qualité de l'eau, droits de propriété du rivage, etc.). Cependant cette loi concerne surtout les espaces terrestres et naturels et peu les espaces marins; - de la légitimité des décideurs en matière d'utilisation des espaces littoraux remarquables: les scientifiques sont accusés de négliger les enjeux économiques et les contraintes sociales locales. A ce problème de légitimité des décisions s'ajoute celui de la mise en place de nouvelles structures de gestion dans le cadre de la décentralisation. Par ailleurs, et ceci complique encore l'émergence d'une politique locale cohérente, le lien entre directives européennes et législation nationale doit aller de soi puisque les directives européennes font partie du droit positif français. En Grande-Bretagne, la gestion et le contrôle de l'aménagement sont de la responsabilité des autorités locales, qui suivent les consignes de la politique nationale de protection du littoral. Tout le littoral est protégé et aucun aménagement n'est pennis sans nécessité absolue; cette politique va de pair avec une gestion des risques (inondation, érosion) et d'amélioration de l'environnement. La protection contre l'inondation et la défense de la côte est essentielle en Grande-Bretagne où plus du tiers du périmètre de côte en l'Angleterre a été classé "patrimoine côtier" afin d'inciter les autorités locales à développer des programmes de gestion (mise en valeur du patrimoine faunistique, floristique, 24

architectural et historique; ouverture et sensibilisation du public; mise en place de projets d'aménagement "soutenables" du -point de vue économique et social). La coordination nécessaire pour assurer l'équilibre entre les contraintes économiques, la protection de l'environnement, le développement des loisirs et la perspective d'un développement soutenable est assurée par une instance permanente rassemblant des autorités locales et nationales. Le Danemark insiste sur l'absence de ce type d'instance de coordination des différents domaines de juridiction, l'absence de structures d'échanges face aux multiples possibilités de conflits entre les différents acteurs (administratifs, scientifiques, publics...) qui viennent entraver la mise en oeuvre des nombreuses politiques. Il paraît aussi nécessaire de mieux tenir compte des conséquences sociales des décisions d'aménagement. L'évaluation des souhaits de tous les acteurs devrait être faite avant de légiférer et intégrée lors de l'élaboration d'outils institutionnels; ceci éviterait le rejet de mesures considérées comme injustes. Au niveau européen, de nombreux problèmes sont liés aux différentes sensibilités locales et régionales, et l'atteinte d'un même objectif communautaire devra passer vraisemblablement par des moyens très différents selon les pays. Un certain consensus s'est dégagé sur les conditions de succès des politiques littorales. Il passe par: - l'organisation de procédures participatives à tous niveaux et surtout les plus élémentaires; - une réflexion sur les outils institutionnels efficients pour harmoniser les actiolnssectorielles; - une réflexion sur les niveaux pertinents d'intelVention en fonction des problèmes à traiter; - une approche pragmatique du contenu d'un développement soutenable. Ces conditions posent cependant deux problèmes méthodologiques fondamentaux:

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