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Le service d'élimination des ordures ménagères

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Lecture(s) : 298
EAN13 : 9782296297005
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LE SERVICE D'ELIMINATION DES ORDURES MENAGERES

ORGANISATION

- COUTS - GESTION

@ L'Harmattan, Cemagref, 1994 ISBN: 2-7384-2937-8 ISBN CEMAGREF : 2-85362-389-0

André LE BOZEC

LE SERVICE D'ELIMINATION DES ORDURES MENAGERES
Organisation

- coûts - gestion

Editions l' Harmattan 5-7, rue de l'Ecole Polytechnique 75005 Paris CEMAGREF
Parc de Tourvoie

- BP

22

- 92162

- Editions
Antony Cedex

7

SOMMAIRE

Sommaire Index Préface Avant-propos d'accès à l'ouvrage

7 10 Il 13

Terminologie
Introduction

économique
générale

15
.17

PREMIERE PARTIE: L'ORGANISATION DE L'OFFRE DU SERVICE

CHAPITRE I - Organisation
PRELIMINAIRE:

territoriale

de l'offre

.4
.4

LES ORDURES MENAGERES

I - La coopération intercommunale A. L'Etat à l'initiative de la coopération intercommunale B. Les formes possibles de coopération intercommunale Il - L'intercommunalité et le service de propreté A. L'importance des économies d'échelle dans la production B. De possibles effets de débordement de consommation C. La nécessaire péréquation des charges financières D. Orientations politiques. techniques et modes de gestion III - Typologies explicatives de la complexité de l'organisation territoriale A. La complexité de l'organisation territoriale B. Proposition de typologie des offreurs C. Proposition d'une typologie croisée: offreurs-producteurs Conclusion
CHAPITRE II - Les techniques de collecte et de traitement

.55 55 56 63 63 71 74 75 77 78 83 87 96
99

I

-

La pré collecte-collecte : techniques et exploitation
A. Les techniques B. L'exploitation de collecte-précollecte de la collecte

103
103 108

Il - Le traitement: techniques et exploitation A. Les techniques de traitement B. L'exploitation des installations de traitement Conclusion

124 126 139 ... 152

8

DEUXIEME

PARTIE:

LES COUTS DE LA COLLECTE

ET DU TRAITEMENT

CHAPITRE III - La connaissance

des coOts de production

157 161 161 165
167 167 167 180 .. 188

I - Le concept de coût de production A. Terminologie et concepts de coûts B. Choix de la méthodologie de connaissance

des coûts

Il - La méthodologie de connaissance des coûts A. L'identification des charges B. L'investigation des dépenses dans un compte C. La construction des coûts de production Conclusion

administratif

CHAPITRE IV - Les coOts de la collecte et du traitement:

évaluation

et analyse

191

I - Les A. B. C.

coûts de la précollecte : contrastés pour l'urbanisme Les coûts de la précollecte en milieu urbain Les coûts de la précollecte en milieu rural.. Importance des coûts de la précollecte

195 196 198 199 200 200 205

Il - Les coûts de la collecte: sensibles amplitudes A. L'observation des coûts moyens de la collecte B. Elaboration d'un modèle simple explicatif du coût moyen III
-

de collecte

Les coûts du traitement:

sous la dépendance

du procédé

222
224 230 239 247

A. Les courbes du coût total de traitement B. Les fonctions de coûts moyens de traitement C. L'incinération: effet des nouvelles normes sur les coûts Conclusion

TROISIEME
PREAMBULE:

PARTIE:

LE COUT DE FOURNITURE

DU SERVICE ET SON FINANCEMENT
253

GESTION PRIVEE OU PRIVATISATION

CHAPITRE

V

- Le financement

des investissements

- les modes de gestion

257
261 261 269 273 273 278 286 290

[- Le financement du capital.. A. Les formes traditionnelles de financement: subventions et emprunts B. Les nouvelles formes de financement par le secteur privé
Il

- Les
A. B. C. D.

modes de gestion possible Les modes de gestion rencontrés Présentation des modes de gestion Les choix d'un mode de gestion La complexité fiscale au regard de la TVA

9

III - La mise en concurrence A. Les formes de concurrence B. Le cadre de passation des contrats Conclusion CHAPITRE VI - La fourniture I - Les coûts A. Les B. Les C. Les

de gestion

299 299 302 314

du service - coûts et financement

317 321 321 329 331 338 338 345 352
362 362 368 375 38 I

de fourniture du service coûts de fourniture du service: construction et évaluation coûts supportés de fourniture alternatives possibles de financement du service

Il - La détermination des contributions communales: la voie indirecte A. La prise en compte des disparités spatiales de fourniture dans la clé de ven tila tion B. La construction des clés de ventilation possibles C. La pratique des clés de ventilation selon les types d'offreurs
III - Le financement par l'usager: la voie directe A. La difficulté de traduire le service rendu à l'usager B. Les pratiques actuelles de paiement par l'usager: le poids C. Les effets des tarifs sur l'équité et sur les comportements Conclusion

du passé

CONCLUSION

GENERALE

383

REFLEXIONS

PROSPECTIVES:

L'EVOLUTION

OBLIGEE

DE L'OFFRE

DU SERVlCE

391

I - Conséquences économiques du syndrome du Nimby Il - Réduire le flux des ordures ménagères: un objectif à Long terme III - La structure des coûts futurs de traitement IV - Proposition d:une tarification incitative V - Logiques futures des acteurs Annexes Bibliographie Table des symboles Table des sigles

395 .40 412 .49 .47 433 .449 .457 .459

10

INDEX D'ACCES
1ère Partie: ORGANISATION TERRITORIALE

A L'OUVRAGE
Pages

Chapitre

I : Intercommunalité - Ordures ménagères - Coopération intercommunale - Raisons d'une coopération - Intercommunalité et techniques 45 55 63 87

Chapitre

II ; Techniques

et exploitation - PrécolIecte, collecte - Traitement 103 124

2ème Partie:

COUTS DE PRODUCTION III : Connaissance conts - Concept coût - Méthodologie - Compte Administratif - Coût de production

Chapitre

161 167 170 180

Chapitre

IV : Conts collecte

- traitement
-

Coûts de précollecte Coûts de collecte Modèle coût collecte Coûts du traitement.. Incinération propre

195 200 205 222 239

3ème Partie:

FOURNITURE

DU SERVICE

Chapitre

V : Investissement

et gestion - Subvention - Financement - Modes de gestion - Fiscalité TVA - Concurrence 261 273 290 299

Chapitre VI : Financement

service - Coûts de fourniture - Contributions communales - Taxe, redevance - Centre de stockage - Collectes séparatives - Coûts futurs de traitement. - Tarification incitative - Logiques des acteurs

321 338 362 395 400 412 .4 9 .47

REFLEXIONS

PROSPECTIVES

11

PREFACE

Cet ouvrage d'André LE BOZEC vient à point. Disons-le tout net: jusqu'à une période récente les coûts d'élimination des déchets municipaux étaient suffisamment peu élevés pour que l'on ne se soucie guère de les soumettre à une analyse micro-économique détaillée et approfondie.

Cette époque est révolue. Finie aussi l'illusion de "l'or dans les poubelles", même si elle a participé d'une évolution indispensable vers une gestion séparative des déchets afin d'en développer la valorisation.
Cette époque est révolue du fait du faisceau convergent de l'explosion de la demande sociale en faveur d'un environnement de qualité, du renforcement des mesures législatives et réglementaires que cela implique, de la complexification des solutions techniques qui deviennent par conséquent nécessaires. L'élimination, la valorisation des déchets coûtent et coûteront beaucoup plus cher. La transition est déjà difficile, sur le terrain, pour les collectivités locales et leurs élus, et pour les usagers/contribuables que nous sommes tous. Mais elle est incontournable pour dépasser la crise latente que nous connaissons depuis plusieurs années dans ce domaine. Cela nous oblige donc désormais à acquérir une réelle maîtrise de ces coûts et à en favoriser une meilleure transparence, pour l'ensemble des acteurs économiques qui sont invités à y contribuer. A la sous-direction des produits et des déchets, nous connaissions et estimions de longue date la compétence de l'équipe du CEMAGREF de Rennes sur les aspects techniques de l'élimination des résidus urbains, l'analyse des déchets, le compostage...

Cet ouvrage d'André LE BOZEC, qui fait figure de précurseur dans ce domaine de l'analyse économique du service d'élimination, nous ouvre des perspectives nouvelles d'expertise en la matière, et c'est pourquoi je l'accueille avec un vif intérêt. Christian DESACHY
Sous-directeur des produits et des déchets Ministère de l'environnement

13

AVANT-PROPOS

Cet ouvrage,

consacré

au "Service d'élimination

des ordures

ménagères:

organisation

-

coûts - gestion" analyse les relations entre la dimension territoriale, les techniques de collecte et de traitement et leurs coûts ainsi que les modes de gestion et de financement du service. Cette analyse se fonde sur les pratiques rencontrées de manière exhaustive sur l'ensemble des collectivités locales et des groupements de communes ayant la compétence "ordures ménagères", des régions de Bretagne et Pays de Loire. L'ouvrage s'appuie sur la thèse de doctorat intitulée "Analyse économique du système d'offre d'un service public local: le service d'élimination des ordures ménagères" soutenue par l'auteur le 30 Avril 1992 à l'Ecole Doctorale de Sciences Economiques et de Gestion de l'Université de RENNES 1. Le travail de recherche a été réalisé au sein du CERETIM (Centre d'Etudes et de Recherches sur l'Entreprise, la Technologie, les Institutions et la Mondialisation) et du CEMAGREF, Division Déchets Solides du groupement de Rennes. Je tiens à remercier vivement les personnes qui ont bien voulu exercer leur esprit critique lors d'une relecture de la version provisoire du manuscrit permettant ainsi d'améliorer très sensiblement l'ouvrage et de confirmer leur intérêt pour sa publication, à savoir: Daniel BEGUIN de l'Agence de l'Environnement et de la Maîtrise de l'Energie (Ademe) d'Angers, Pierre DESMARTIN du Conseil Général du Génie Rural des Eaux et des Forêts à Paris, Yves GOURITEN du District de l'Agglomération Nantaise à Nantes, Patrick LAVARDE du Centre National du Machinisme Agricole du Génie Rural des Eaux et des Forêts (CEMAGREF) à Antony, Gaston SURIER de l'Association des Ingénieurs des villes de France.

Note au lecteur:
Le lecteur de trouver trouvera après le sommaire un "index rapidement le thème souhaité. d'accès à l'ouvrage" par mots-clés afin

De nombreuses citations de villes et de groupements de communes sont conservées dans le texte dès lors qu'elles apparaissent significatives, iIIustratives voire exemplaires du point ou de l'idée développé. Les praticiens disposent ainsi de références leur permettant de se rapprocher de ces collectivités pour recueillir de plus amples informations. En aucune manière, il ne s'est agi de mettre en cause des collectivités ou leurs représentants confrontés à la difficile recherche de solutions au problème des déchets.

15

TERMINOLOGIE

ECONOMIQUE

Autorité Organisatrice: l'Autorité Organisatrice est une personne morale dotée des prérogatives de la puissance publique qui prend "l'initiative" de l'offre du service. Ce sont donc les communes seules ou les établissements publics de coopération intercommunale (p.G. VAN de VYVER). Economie d'échelle; la production augmente dans une proportion plus forte que la quantité de facteurs utilisés: on parle de rendements d'échelle croissants. Dans ces conditions les coûts moyens de production (par unité produite) diminuent, des économies d'échelle apparaissent (Y. MORVAN 1985). C'est généralement l'accroissement de la taille des unités de production qui permet d'observer ces économies réelles.

Economie publique locale: c'est l'économie des activités non marchandes (non vendues sur le marché dont la production et l'affectation sont l'objer de décisions publiques et de financements publics) organisées et financées au niveau infra-étatique des collectivités territoriales décentralisées. L'Economie publique locale privilégie les caractéristiques spatiales des services publics locaux et prend en considération le jeu complexe des interrelations entre collectivités locales dans un ensemble hiérarchisé à plusieurs niveaux de décision. Son contenu s'ordonne autour de la dimension spatiale (organisation territoriale) et de la dimension financière (choix et stratégies de dépensesfinancement) (p.H DERYCKE, G. GILBERT - 1988).
Effets de débordement: le service public local offert dans une collectivité A profite aux habitants d'une collectivité B sans que ces derniers contibuent à son financement (comportement de "pique-assiette''). Effets externes ou externalités : traduisent passe ni par le maché ni par les prix. une liaison physique entre agents, qui ne

Etudes ex post; les études ex post cherchent à analyser les effets observables d'une action mise en oeuvre. Elles doivent être conduites suivant un protocole encore plus rigoureux que les études ex ante et être aisément reproductibles par d'autres (WALLISER 1990).
Filière; la filière est une succession d'opérations de transformation aboutissant à la production de bien (ici la propreté). L'articulation de ces opérations est largement influencée par l'état des techniques et des technologies en cours et est définie par les stratégies propres des acteurs (Y. MORVAN-1985). Les filières de services urbains, loin de relever de la simple contrainte technique, se structurent selon les logiques complexes et souterraines qui traduisent l'état des intérêts et des rapports de force entre les acteurs. Ce jeu d'acteurs nous renvoie à l'analyse économique des systèmes de production dans lesquels se rangent les services (F. VICTOR - B. PREEL).

16

Fourniture: la fourniture du service relève de l'Autorité Organisatrice avec les usagers au moyen de la collecte. Cette Autorité Organisatrice financement du service.

qui est en liaison doit assurer le

Offre: terme général, l'offre est assurée par une autorité publique, désignée Autorité Organisatrice, qui prend "l'initiative" du service ou de l'une de ses activités et établit les procédures de production et de financement (fonction d'autorité). Nous parlerons de l'offre d'une activité (collecte service (collecte + traitement). Production: nécessaires ou traitement) et de façon plus générale de l'offre du

la production est la mise en oeuvre des à l'exploitation de la collecte ou du traitement.

facteurs

(capital,

travail)

INTRODUCTION GENERALE

19

Le devenir fait l'objet

des déchets est un problème d'un consensus collectif.

d'intérêt

public

et la nécessité

de les valoriser

Les individus, les ménages et les entreprises rejettent des déchets solides multiples. Mais très tôt, les ordures ménagères ont été prises en charge pour préserver l'hygiène et la santé publiques dans les villes et elles doivent subir des transformations pour les rendre assimilables lors de leur retour au milieu naturel. Considérés comme un gisement de matériaux non exploité, les déchets apparaissent à l'opinion publique comme une gène et, de plus en plus, comme un énorme GASPILLAGE alors que le SERVICE de collecte et de traitement est perçu comme une NECESSITE. Ce service est actuellement multiforme et il subit aujourd'hui une mutation qui l'amènera à une véritable logique industrielle. Les tendances récentes révèlent que l'élimination des déchets des ménages traverse une période de transition entre les pratiques antérieures fondées sur les nécessités de service public et les développements futurs dans une approche industrielle. En France, l'élimination des ordures ménagères est depuis la loi du 15 Juillet 1975 un service obligatoire dont la responsabilité de fourniture aux habitants incombe aux communes. Aussi, de 56 % de la population dont les ordures ménagères étaient traitées dans des installations autorisées en 1974, sommes-nous passés à 94 % en 1990. Un effort énorme a donc été réalisé par les communes pour développer un service collectif de propreté afin de supprimer les nuisances des rejets sauvages des déchets de notfe consommation. Paradoxalement au terme de ces quinze années d'efforts, le sentiment d'inachevé paraît très fort, sans doute parce que les réponses apportées aux problèmes paraissent insuffisantes comme le révèlent les faits suivants: la subsistance des décharges sauvages et brutes qui se pérennisent ou se recréent, soulignant les déficiences fonctionnelles des services de collecte. Ces décharges sont aussi le signe de l'incohérence de comportement des individus qui les tolèrent et souvent y contribuent.

.

l'émergence de préoccupations environnementales relayées par les mouvements écologistes et la présence croissante des médias sur les carences et les négligences en matière de traitement des déchets. les insuffisances dans l'exploitation des décharges contrôlées; ('insuffisance des contrôles des installations. Il en résulte un comportement de refus systématique des populations à l'implantation des centres d'enfouissement techniques. C'est le syndrome du NIMBY (Not ln My Back Yard) qui ne fait pas avancer la résolution du traitement des déchets dans des climats passionnels, les raisonnements devenant irrationnels.

.

.

20

* la prise de conscience des élus locaux que le "laisser-faire" ou le "faire au mieux" n'est plus possible. Ce qui apparaissait auparavant comme gratifiant politiquement, construire une installation de traitement, devient un risque politique. Devant l'urgence, la volonté d'action des décideurs se montre insuffisante. * l'amplification. depuis environ six ans, du rejet des tentatives d'implantation de nouveaux centres d'enfouissement techniques, voire parfois d'usines de traitement sur le territoire national. En l'absence d'études sociologiques sur les raisons de ces attitudes, on peut avancer trois grandes séries de causes: - les causes qualifiables d'objectives que sont nuisances dues à l'exploitation du site (bruits, risques explosifs, gaz), - les causes plus irrationnelles de pertes valeurs des biens fonciers et immobiliers les craintes des gênes et odeurs, poussières, envols, de

d'aménité c'est-à-dire de pertes dans le voisinage de la décharge;

- les causes politiques et de voisinage où se mêlent les ambitions personnelles des élus et des prétendants. Ne parle-t-on pas d'un nouveau syndrome NIMEY "Not In My Election Year". En outre, les procédés de traitement mis en place valorisent peu les matériaux et présentent tous une limite technologique, puisqu'au mieux 25 % en poids des déchets restent à mettre en centre d'enfouissement technique, liée à l'hétérogénéité physicochimique des composants des ordures ménagères. De plus, le flux grandissant des déchets, augmentation en partie due à la proportion d'emballages, s'accompagne d'une modification de leur potentiel polluant qui limite l'efficacité des procédés de traitement alors que les progrès enregistrés dans les appareils de mesure permettent la détection de faibles teneurs des polluants. Cette situation n'est pas uniquement française. Elle se rencontre dans tous les pays européens ainsi qu'aux Etats-Unis où, selon M. BERNON, "les spécialistes reconnaissent que le pays se dirige vers une crise grave de gestion et de traitement des déchets dont certains peuvent être hautement toxiques". En effet "L'Amérique a longtemps adopté la solution la plus simple pour les déchets: 90 % étaient mis en décharge, la grande majorité pour combler d'anciennes carrières. Petit à petit, elles se sont remplies et les deux tiers de celles qui étaient encore en activité au début de cette décennie sont aujourd'hui fermées". Dès le début des années 1970, les décideurs prenaient conscience de l'importance de l'élimination des déchets solides, présentée comme le souci majeur des collectivités locales. Ainsi Michel AFFHOLDER(1) constatait que "l'usager du service n'est nullement poussé à réduire sa production de déchets" et il imaginait la perception d'une redevance sur les déchets qui ne feraient pas l'objet d'une élimination correcte ainsi que la création d'un dispositif de taxes spécifiques afin d'inciter les industriels à fabriquer des emballages récupérables ou au moins plus faciles à éliminer. Ces suggestions sont, vingt ans plus tard, en passe de devenir réalité, les pouvoirs publics relançant l'organisation

(l) Michel AFFIIOLDER, pp. 631-634.

(1972), "Déchets solides et incitation

économique",

Génie Rural, n'II,

Novembre

1972,

21

de l'élimination des déchets ménagers et assimilés en demandant des plans départementaux(2),

aux Préfets d'élaborer

Le moment est donc propice pour conduire une analyse économique sur l'offre du service d'élimination des ordures ménagères progressivement développée de ]970 à ]990. Pour réaliser cette analyse nous aborderons les trois dimensions du service: la dimension spatiale, l'émiettement a-t-il été suffisamment surmonté pour permettre la production du service avec les techniques du moment, puis les dimensions économique et financière en situant les coûts et les formes de financement, Nous avons écarté l'approche technicienne, trop restreinte, au profit de l'approche positive de l'économie qui s'enrichit des concepts développés pour les services publics locaux et permet, d'une part, de souligner les spécificités du service "ordures ménagères" et d'autre part, en y introduisant les acteurs et leurs rôles, de pénétrer dans la complexité du système d'offre pour en dégager une vision globale.

1. LE SYSTEME D'OFFRE DU SERVICE, SON HISTOIRE ET SES ACTEURS.

Le champ d'observation de l'ouvrage couvre l'élimination, c'est-à-dire la collecte et le traitement, des seules ordures ménagères, exclusion faite des prestations qui peuvent compléter le service, comme les collectes sélectives. les enlèvements de déchets encombrants et l'exploitation des déchetteries.

a. Le système

d'offre:

définitions

et champ

d'observations.

Les ordures ménagères.
La collecte et le traitement des déchets urbains incombent aux collectivités publiques. Ces déchets urbains(3) sont les déchets ménagers (ordures ménagères, déchets encombrants), les déblais et gravats et les déchets d'origine commerciale et artisanale. Le spectre des déchets d'une collectivité locale peut même être encore plus large lorsqu'on y ajoute les déchets végétaux, les déchets hospitaliers et les déchets industriels banals. Notre attention se portera sur les seuls déchets qualifiés "d'ordures ménagères" qui font aujourd'hui l'objet d'un ramassage généralisé suivi d'un traitement. Les matériaux, verre, papier. ferrailles et les déchets encombrants sont parfois l'objet de prestations greffées sur le service. telles que les collectes sélectives, les collectes de déchets encombrants et les déchetteries, qui seront exclues du champ de cet ouvrage. La collecte et le traitement des ordures ménagères sont assurés par les communes avec une grande régularité. Au contraire, les situations des collectivités pour l'exercice des collectes particulières sont encore extrêmement disparates. Elles ne sont pas réalisées
(2) Circulaire (3) Circulaire

n° 91-06 du 8 Janvier du 18 Mai 1977.

1991 et décret n° 93-139 du 3 février 1993.

22

dans toutes les collectivités et lorsqu'elles le sont, elles passent encore aujourd'hui par des solutions locales mettant en oeuvre des opérateurs variés (communes, associations, entreprises de récupération). Dans les Autorités Organisatrices "ordures ménagères" de notre zone d'étude, la collecte du verre est présente dans 90 % des cas, celle des ferrailles et encombrants dans 41 % des cas, celle du papier dans 25 % des cas. Le ramassage du verre est assuré par les sociétés (28 %), les communes individuellement (35 %), et les syndicats de communes (28 %) (pour uri tiers SIVU et deux tiers SIVOM). Le ramassage du papier est assuré par les associations ferrailles par les communes dans 53 % des cas. n'interviennent pas dans les collectes de papier et très des ferrailles. Dans les collectes recherchées pour sélectives, permettre, les places des conteneurs dans une préoccupation dans 45 % des cas et celui des Les Autorités Organisatrices exceptionnellement dans celles

à verre et des déchetteries d'efficience, une accessibilité

sont par

l'ensemble des citoyens. Les usagers doivent aller vers le service alors que la collecte des ordures ménagères va vers l'usager en cherchant une desserte équitable. Cette distinction de positionnement du service par rapport aux citoyens renforce notre position de mise à l'écart des prestations particulières (verre, encombrants. déchetterie) d'autant La limite implique que les collectes au porte à porte sont exceptionnelles.

aux seules ordures que les composants

ménagères et à leur devenir dans leur statut de "déchets" triés des ordures ménagères que nous qualifions de De même, la

"matières secondaires" sortent ainsi de notre champ d'observation. commercialisation du compost et de l'énergie ne sera pas examinée. L'élimination.

Le sens que nous entendons donner au terme "Elinùnation", qui étymologiquement veut dire "éloigner de la cité", n'est pas synonyme de destruction pure et simple des déchets sans valorisation. L'élimination est ici entendue comme l'ensemble des opérations nécessaires à la résolution du problème des déchets et recouvre en particulier l'enchaînement des deux activités: la collecte et le traitement. Cette vision de l'évacuation et de l'élimination des seules ordures ménagères paraît certes réductrice. Elle peut aussi apparaître comme ne cherchant pas à privilégier la valorisation des déchets. Nous ne pouvons bien entendu qu'adhérer philosophiquement à la valorisation maximale des déchets, mais les données factuelles démontrent avec force que les collectivités locales ont seulement recherché, jusqu'à présent, à évacuer les déchets dans des conditions sanitaires acceptables et à les traiter au moindre cOût(4). Les collectivités qui ont concrétisé leurs convictions et cherché à valoriser leurs déchets par des techniques sophistiquées(6) n'ont bien souvent pas été récompensées et ont parfois enregistré de cruelles désillusions. Toutefois, des installations de traitement

(4) Les Autorités

Organisatrices

de notre enquête

se montrent

satisfaites

de leur procédé

de traitement

pour varie

63 % des cas, 8 % de non satisfaction, 7 % d'indécises et 22 % de non réponses. L'indice de satisfaction selon les procédés de 100 % pour l'incinération à 63 % pour les décharges, ct 50 % pour le compostage. (5) lIydromer, Urbana, Combusoc, Vaïorga, Andco-Torrax.

23

multiprocédés séparément

(centre ou complexe se font jour actuellement.

de valorisation des Nous les évoquerons

déchets) de déchets en fin d'ouvrage.

collectés

Le service Public Local. L'élimination des ordures ménagères est un service offert aux citoyens où intervient une volonté publique sur un périmètre territorial défini pour prendre en compte l'intérêt général face à une défaillance de l'initia.tive privée, d'où l'appellation de "service public local". D'autres appellations sont courantes, tels: services collectifs et plus récemment "service urbain,,(6).
Nous limiterons notre notion de "service d'élimination des ordures ménagères" aux seules activités de collecte et de traitement. La précollecte est en pleine mutation depuis 1980 par l'équipement en bacs roulants dans un tiers des Autorités Organisatrices enquêtées et un nouveau tiers l'envisage à court terme. Les déchets ultimes, ou le "déchet du déchet", sont des résidus d'épuration ou de transformation. Leur prise en compte est nouvelle et résulte des contraintes des directives européennes. Au total, nous serons donc qui considère l'équipement desserte des usagers dans notre analyse assez proche du concept "service urbain" comme un moyen pour assurer le service et s'intéresse à la dans une globalisation territoriale.

et au financement

Ce "service urbain traditionnel" n'a pas encore, nous semble-t-il, fait l'objet d'une analyse économique complète. Les acteurs sont encore mal informés sur sa nature économique, sa logique et ses coûts, les informations étant parcellisées et détenues par les différents acteurs selon leurs centres d'intérêt. Il est donc prioritaire de mieux connaître aujourd'hui ces éléments de la fiiière. Alors que dans la plupart des réseaux techniques (câbles, énergie électrique, eau potable, gaz) l'usager se situe en extrémité du réseau où il reçoit les biens avec la qualité qui résulte des techniques de production de l'amont, dans le service d'élimination des ordures ménagères le consommateur du service est placé en amont et les facteurs de production, en aval, doivent être dimensionnés et conçus pour la quantité et la qualité des ordures ménagères recueillies sur une zone donnée. Chaque ; le réseau ménage se présente donc comme un "producteur élémentaire d'ordures" technique relie les ménages pour acheminer les déchets vers une usine de traitement. Nous sommes donc face à un "réseau inversé" où l'usager doit être considéré comme un acteur dont la participation à une qualité de service doit être recherchée. Toutefois, le consommateur ne sera plus seul en amont; il est rejoint par les fabricants d'emballage qui, en adhérant à Eco-Emballages, vont devoir s'impliquer dans le système d'élimination des déchets.

Le système d'offre. Les interdépendances entre les acteurs et entre les composants de l'offre que sont les moyens de production et les ressources financières suggèrent d'analyser l'ensemble
(6) "Services

Urbains el Gestion Locale", (1988), PLAN URBAIN.

24

comme un système pour mettre à jour les relations entre les acteurs, expliquer la dynamique et la structuration permettant de produire et de fournir le service(7). En effet, les situations tranchées, telles que: réaliser la collecte et le traitement ou les faire réaliser, apparaissent et suggèrent dès lors de bien distinguer le "produire" et le "fournir". Ce macro-constat (Figure 0.1) dans l'analyse nous incite du système. à distinguer la "production" de la "fourniture"

L'ouvrage privilégie donc l'analyse du système d'offre d'élimination des ordures ménagères dans une logique "Service Public" qui correspond à la réalité d'aujourd'hui (Figure 0.2). Ce système va évoluer vers une logique "Marchande" avec le développement attendu des collectes sélectives et séparatives. Le nouveau système d'offre, basé sur la valorisation des déchets, ne prendra véritablement son essor qu'après 1996 avec le démarrage progressif de la mise en oeuvre des plans départementaux d'élimination des déchets ménagers et assimilés.

b. Evolution

historique

du système

La situation française actuelle est le fruit d'une évolution de longue période qui s'est accélérée au cours des vingt dernières années. L'organisation de l'élimination des ordures ménagères a donné naissance à un développement de la coopération intercommunale qui a évolué progressivement de l'activité collecte à l'ensemble collectetraitement, puis se dirige maintenant vers une spécialisation "traitement". Avant 1969, année de la prescription des schémas départementaux de collecte et de traitement des ordures ménagères, le besoin d'évacuation des déchets de la partie agglomérée des communes s'est manifesté dans les villes où la desserte quotidienne s'est généralisée, puis plus tardivement dans les bourgs ruraux où l'enlèvement est hebdomadaire. La population éparse n'est pas demandeuse d'un ramassage; elle brûle ses déchets de bois, de papiers-cartons, de plastiques et évacue ses déchets organiques (épluchures, reste de repas...) sur le tas de fumier. Quant à ses déchets inertes (verres, ferrailles...), ils sont enterrés dans des trous à combler. Les élus locaux ne sont d'ailleurs pas demandeurs de collecte des déchets en zone éparse. Les sociétés privées, essentiellement locales ou régionales, interviennent pour collecter les ordures ménagères en milieu urbain en utilisant des bennes spécialisées. De 1969 à 1975, l'élaboration des schémas départementaux de collecte et de traitement des ordures ménagères suscite la réflexion et provoque une prise de conscience du problème. L'enlèvement des ordures ménagères en milieu rural est réaJisé au niveau communal soit par des employés communaux, soit par un agriculteur. Les moyens sont modestes, bennes d'occasion ou tracteurs et remorques agricoles. L'élaboration de schémas départementaux de collecte et de traitement des ordures ménagères est demandée par les ministères de l'Agriculture, de l'Equipement et de

(7) F. VICTOR B. PREEL"Lesfilièresde services urbains, loin de relever de la simple contrainte technique, se structurent scion des logiques complexes et souterraines qui traduisent l'état des intérêts force entre les acteurs. Ce jeu d'acteurs nous renvoie à l'analyse économique des systèmes lesquels sc rangent les services". et des rapports de de production dans

25

Figure 0.1 Les relations des acteurs dans le système d:offre du service d'élimination des ordures ménagères.
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Producteur traitement contrat

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Source' A. LE BOZEC

Flux financier > Flux producteur

26

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0.2

La sphère

des déchets

et ses logi.ques : service

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et valorisation.

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27 l'Intérieur et dès lors, une large réflexion s'engage et les communes rurales prennent conscience de la nécessité d'agir. Les syndicats à vocation multiple étendent leur compétence aux "ordures ménagères" et les premiers syndicats spécialisés (SIVU) voient le jour. Ce sont les traitements, essentiellement destructifs (incinération, décharges contrôlées traditionnelles, décharges contrôlées compactées), qui sont mis en oeuvre. La grande dispersion de la population et les faibles quantités de déchets collectés (autoélimination) freinent l'organisation de la collecte tant il faut parcourir de kilomètres, de 80 à 150, pour remplir une benne en milieu rural épars. Les déchets évacués du centre des villes ou des bourgs étaient déversés dans des décharges non autorisées, dites "brutes", existant dans chaque commune, d'où leur appellation de "décharges communales". Le feu y était régulièrement mis afin de réduire le volume des déchets.
Désormais, la loi du 15 Juillet 1975 et un vaste programme de résorption de ces décharges brutes ou sauvages obligent les communes à collecter et à traiter leurs ordures ménagères; c'est le départ de la première étape de J'organisation de l'élimination des déchets ménagers.

La mise en oeuvre de la loi de 1975 repose sur les schémas départementaux d'élimination des déchets réalisés en 1970 puis actualisés. Dès lors, l'évolution peut s'analyser par rapport à l'attitude adoptée par les départements face à ces schémas. En effet, cette période 1975-1985 correspond au développement de la coopération intercommunale où se créent les syndicats spécialisés (SIVU) "ordures ménagères", au rythme de deux SIVU pour un SIVOM, pour la collecte et le traitement (SICTOM). Lorsque le conseil général approuve le schéma, les administrations d'Etat, DDAF et DDE conduisent les collectivités locales vers une coopération orientée et renforcée par la politique départementale d'aide financière aux investissements. Des syndicats de communes se constituent, soit à compétence "collecte et traitement", soit à compétence "traitement". Des entrepreneurs locaux se lancent dans des prestations de collecte(8). Le traitement donne lieu à la réalisation d'usines. Les grands groupes français, Lyonnaise des Eaux, Générale des Eaux, St Gobain, disposent de sociétés filiales qui assurent la construction des usines en tant qu'ensemblier et qui se portent candidates pour en assurer J'exploitation. Elles disposent de références et de savoir-faire acquis pour traiter les déchets des villes importantes. La concurrence est organisée selon les procédures du code des Marchés Publics de Travaux. Ces entreprises font leur apparition en milieu rural en transposant leur savoir-faire acquis en milieu urbain. Il y a donc participation des collectivités publiques qui financent l'usine et éventuellement réalisent la collecte et du secteur privé qui, après la construction, exploite l'usine.

Lorsque le schéma n'est pas approuvé par le conseil général, deux situations se présentent. La première situation est illustrée par la présence d'une entreprise privée qui dessert une ville importante(9). Les communes rurales voisines, ne disposant plus de décharges communales, s'adressent à ces sociétés pour collecter et évacuer leurs déchets. Le service offert est complet car ces sociétés disposent de sites de décharges
(8) Théaud à ST MEEN LE GRAND (35), Gaudin à CRAON (53). (9) Par exemple: Grandjouan en Loire-Atlantique (44), Soccoim à ORLEANS, Ordures

Services de Troyes.

28

contrôlées. Ainsi de proche en proche, ces sociétés finissent par se créer une aire de desserte importante en négociant des contrats simples avec les communes sans constitution de syndicats de communes. Ces sociétés négocient d'ailleurs finement pour éviter que n'apparaissent des germes de coopération intercommunale qui auraient pour effet de mettre en concurrence le choix du prestataire de service. Dans la seconde situation, les communes après avoir épuisé leurs propres possibilités d'élimination de leurs déchets s'associent pour acheter une benne et pour exploiter une décharge contrôlée. Dans ces petits syndicats de communes rurales, le privé n'intervient pas; il y a une coopération amiable de proximité des communes. Ainsi bien souvent, le syndicat ne dispose que du véhicule de collecte et du chauffeur, les communes mettant à disposition un ou deux cantonniers pour le ramassage des déchets. D'une situation voulue de liberté communale, l'évolution observée a conduit à deux schémas diamétralement opposés. Vun où une société privée tisse avec patience sa toile de relations communales en dehors de toute organisation intercommunale. L'autre où les communes se regroupent dans un syndicat intercommunal qui réalise la collecte et le traitement par décharge contrôlée. Les installations de traitement de la première génération s'appuyent sur ces schémas. Deux procédés de traitement connaissent une expansion forte: ce sont le broyage suivi d'une mise en dépôt des broyats et le compostage lent ou accéléré. Les autres procédés déjà bien présents sur le territoire national, décharges contrôlées traditionnelles, décharges contrôlées compactées, incinération à récupération d'énergie maintiennent leur place. alors que l'incinération simple recule. par la prise en compte de La seconde étape que l'on peut dater à 1986-1987 est marquée l'environnement avec l'apparition des directives européennes en matière de déchets, notamment en 1989 avec les directives relatives aux installations existantes et installations nouvelles d'incinération. Dès lors, un nouveau souffle se lève pour traiter les déchets avec le maximum de garanties pour protéger l'environnement. Face à ces contraintes nouveHes, les sociétés sont prudentes. Elles attirent, certes, les Pouvoirs Publics sur les conséquences financières, mais elles perçoivent rapidement tout le parti qu'elles pourront tirer d'un double savoir-faire en tant qu'exploitant de l'usine et en tant que gestionnaire du service. La création des syndicats intercommunaux est fortement ralentie mais les syndicats de communes de la première étape s'avèrent trop étroits pour mettre en oeuvre les nouvelles technologies. L'élargissement est inévitable et se constituent des syndicats de communes à Vocation Unique (SITOM) pour le traitementCIO). Le traitement par incinération avec récupération d'énergie se développe car il assure une valorisation énergétique et il respecte mieux l'environnement par des conditions sévères de rejets. Il n'est plus construit d'unités de broyage, le compostage marque le pas, les décharges contrôlées se heurtent à l'hostilité des opposants. Apparaissent les premiers centres de tri des matériaux. Exploiter des usines de capacité annuelle de 30 000 à 300 000 tonnes dépasse le savoir-faire des collectivités qui sont dès lors tentées de confier l'exploitation, quand ce n'est pas également la construction, au secteur privé.

CIO) CVR de Brest, d'Hagueneau Saverne.

SIMAN de Nantes,

SICTOM Sud Est Finistère,

SITOM Morbihan

Intérieur,

SMITOM

29

Ce scénario s'esquisse d'ores et déjà et donne naissance aux installations de la seconde génération. La mise en oeuvre des plans départementaux d'élimination des déchets ménagers amplifiera ce mouvement qui conduira à une recherche de complémentarité entre les procédés de traitement au sein d'installations uniques ou différentes.

c. Les acteurs
Même si, dans propres, leurs commun

du système.
d'offre. les acteurs de natures diverses la propreté. développent concourent 0.3). des stratégies ou des logiques à la réalisation d'un objectif

le système relations

qui est celui d'assurer

(Figure

L'Etat et les collectivités locales interviennent surtout en amont dans l'organisation du service et, en aval, dans son financement et la tarification à l'usager. L'Etat a le pouvoir de promotion et d'animation de la politique de gestion des déchets, il intervient par le Ministère de l'Environnement avec pour objectifs la prévention sanitaire et la protection de l'environnement. La loi n° 75-633 du 15 Janvier 1975 a posé l'important principe selon lequel les communes sont tenues d'organiser sur leur territoire un service d'élimination des déchets des ménages. Cette obligation s'étend aux déchets d'autre nature ou origine, notamment les déchets industriels banals, à la condition qu'ils puissent être traités par les communes sans sujétions techniques particulières au regard de celles que leur imposent déjà les déchets des ménages.

Figure 0.3 Relations entre acteurs.

Fourniture
ETAT Loi
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Communes Paiement

Usagers

1er Ordre

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Services extérieurs de l'Etat

Entreprises

2e Ordre

Source:

A. LE BOZEC

30

Les communes doivent organiser sur leur territoire le service d'élimination des déchets des ménages soit directement, soit par l'intermédiaire de leurs groupements. Placées sous l'autorité d'un exécutif élu unique, les collectivités locales ne peuvent décider de la création d'un service que par une décision de l'assemblée délibérante (Conseil Municipal, Comité Syndical), l'approbation par l'autorité de tutelle étant soumise à des règles qui ont évolué. Les communes traduisent en décision une demande sociale, décident des modes de collecte et de traitement et des modes de gestion et de tarification. Les communes peuvent seules, lorsqu'elles sont importantes, ou groupées en établissements publics locaux prendre l'initiative de l'offre du service; nous parlerons alors de "l'Autorité Organisatrice". L'Autorité Organisatrice est donc une personne des prérogatives de la puissance publique; elle exerce la fonction d'autorité. morale dotée

Les usagers ont "obligation de présenter leurs ordures ménagères au collecteur désigné et d'acquitter, en contrepartie, le paiement demandé pour un service qui doit desservir de façon continue et équitable les habitants. D'autres acteurs interviennent lors de la mise en oeuvre du service dont les étapes sont: Conception - Décision - Montage financier - Fonctionnement. En réalité, le rôle de ces acteurs, quoique ne devant pas être déterminant dans la phase avant projet. se révèle parfois très important, subtil et influant.

Les services extérieurs conseil, maître * (DDE, DDAF)

de l'Etat jouent des rôles de :
d'oeuvre, conduite d'opération classées pour les communes ou syndicats

contrôle: service des installations * * coordination (DIREN). La décentralisation Services Extérieurs. en cours modifie

(DDASS, DRJRE. DDAF).

profondément

le rôle

de l'Etat

et donc

de ses

Le rôle des entreprises est plus ou moins important selon la décision de l'autorité organisatrice de faire ou de faire faire. Nous trouvons les entreprises de fourniture de matériels de collecte ou de précollecte, d'ingénierie de construction d'unité de traitement, de prestations de service de collecte et/ou de traitement. Les industriels du déchet sont organisés au sein de la Confédération Nationale du Déchet (CND) depuis Octobre 1984 qui regroupe: la Fédération Nationale des Activités du Déchet et de l'Environnement (FNADE) pour les déchets solides et la Fédération Nationale des Syndicats de l'Assainissement (FNSA-VANID) pour les déchets liquides. La FNADE réunit les chambres syndicales suivantes: - SNIDE: Syndicat National des concepteurs et constructeurs des Industries du Déchet et de l'Environnement, Syndicat National de l'Activité du Déchet, Syndicat National du Traitement et de la valorisation des déchets urbains et industriels, Chambre Syndicale Nationale des Fabricants de Matériel de Nettoiement, de collecte et de traitement de déchets.

- SNAD : - SVDU : - FAMAD :

31

La Fédération Française de la récupération pour la gestion industrielle de l'Environnement et du Recyclage (FEDEREC) est constituée de neuf syndicats nationaux de la récupération (ferrailles, métaux non ferreux, papiers-cartons, peaux, plastiques, textiles, verre (CYCLEM), matières diverses (plumes et duvets), palettes). L'Union Nationale des Exploitants de décharges (UNED). Enfin de nouveaux
*

acteurs

apparaissent:

Les conseils généraux des Départements qui vont être amenés à intervenir dans

l'application des plans départementaux d'élimination des déchets ménagers et assimilés. * Les producteurs d'emballages qui pour s'acquitter de leur obligation de pourvoir à l'élimination des déchets de leurs emballages auront le plus souvent recours aux organismes agréés, tels: - ECO-EMBALLAGES pour les verres, plastiques, acier, aluminium, papier-carton - ADELPHE pour les bouteilles du secteur spiritueux. - CYCLAMED pour les collecte des médicaments vins

L'Agence de l'Environnement et de la Maîtrise de l'Energie (Ademe) est chargée de la mise en oeuvre de la politique nationale de gestion des déchets et de la coordination des recherches conduites par les groupes privés (TIRU, Lyonnaise des Eaux,Compagnie Générale des Eaux), par les établissements publics tels que le Bureau de Recherche Géologique et Minière (BRGM), le centre National du Machinisme Agricole du Génie Rural des Eaux et des Forêts (CEMAGREF), l'Institut National de l'Environnement Industriel et des Risques (INERIS), par les établissements d'enseignement supérieur tel l'Institut National des Sciences Appliquées (INSA-Lyon).

2. UNE ENQUETE

SUR L'OUEST

DE LA FRANCE COMME SOURCE

D'OBSERVATIONS.

Après une présentation de la problématique de notre questions de départ et donnons les sources et les méthodes

recherche, utilisées.

nous

posons

les

a. Problématique

et démarche.

Nous voulons chercher à savoir comment et à quels coQts les collectivités locales s'organisent pour offrir ce service de propreté (rendu grâce à l'élimination des ordures ménagères) à leurs concitoyens. On sait aujourd'hui que l'objectif affiché par une large majorité d'élus locaux est de mieux s'organiser et au moindre coQt. Cet objectif de moindre coQt n'est pas facile à atteindre puisque la mise en oeuvre de techniques efficaces et protectrices de l'environnement nécessite des charges d'investissement et de fonctionnement récurrentes qu'il va falloir financer. En outre, les décideurs veulent aujourd'hui tenter de mettre en oeuvre un service qui réponde qualitativement aux attentes des usagers et qui respecte les contraintes législatives et réglementaires, en

32

particulier d'environnement. Le problème la faible densité de population en France

posé aux élus est d'autant plus complexe rejoint un fort découpage communal.

que

Notre problématique est relativement spécifique de l'élimination des ordures ménagères. La distribution d'un service technique public local. comme l'adduction d'eau, l'assainissement, l'électrification, s'appuie très souvent sur un réseau technique (canalisation) qui rigidifie la distribution et fige donc l'aire de compétence de l'Autorité Organisatrice. Dans le cas de l'élimination des ordures ménagères, le réseau est immatériel et souple: c'est le trajet des véhicules. Il est donc évolutif et peut à tout moment être modifié et la dimension de la coopération intercommunale évoluer. La problématique allons nous poser. étant définie, Ces questions il importe désormais de préciser sont au nombre de trois: les questions que nous

Première question: Le système d'offre repose sur la production séparée des activités, collecte et traitement, constitutives du service. Au vu de la grande variété des techniques de production de chaque activité. les procédés technologiques présentent-ils des amplitudes importantes de coûts de production?
Deuxième question: Les éventuelles amplitudes dans les coûts de production des activités sont-elles explicables et peuvent-elles conduire les collectivités locales à des comportements d'association qui amèneraient les communes à coopérer pour accéder à la combinaison technique la moins coûteuse? Troisième question: La commune fournit aux citoyens le service d'élimination des ordures ménagères soit seule, soit groupée avec d'autres. Dès lors, de l'existence ou non d'un groupement, du statut du groupement résulte l'accès à des moyens différenciés de financement du service auprès des usagers dont on est en droit de se demander s'ils sont équivalents ou s'ils n'engendrent pas des distorsions ou des illusions fiscales? Ces formes d'organisation donnent-elles accès, de manière équitable, aux ressources financières (emprunts - subventions) pour financer les équipements? La fiscalité est-elle neutre, les clés de ventilation des charges traduisent-elles l'offre de service? En d'autres termes la traduction en prix du service rendu à l'usager est-elle possible? Pour répondre à ces questions notre démarche renverse leur ordre. En effet, la prépondérance en France de l'initiative des collectivités locales dans la production des activités de collecte et de traitement oblige à identifier d'abord les collectivités afin d'étudier les coûts de production, puis le coût et le financement du service. Nous nous plaçons sur la période 1975 à 1989, 1975 voit paraître la loi française sur les déchets et 1989 correspond aux premières directives européennes sur les déchets (incinération). Puis nous amorcerons une prospective sur l'évolution du service résultant des objectifs de la loi du 13 juillet 1992.

33

b. Méthodologie:

une enquête exhaustive

sur l'Ouest de la France. résultant d'une large enquête. Elle se

Notre démarche s'appuie ÏIXe comme objectifs:

sur la réalité du terrain

1 . D'identifier les formes d'organisation des Autorités Organisatrices en relation avec les conditions de production des activités de collecte et/ou de traitement. 2 - De comprendre et d'expliquer procédés techniques. les différences de coûts de production entre les

3 - D'examiner les voies de financement possibles du service choisies par les Autorités Organisatrices. Ces dernières recourent-elles à la fiscalité ou à une pratique tarifaire de type: "paie qui profite" ou "paie qui peut" ?
Les recherches en économie publique locale partent généralement des théories économiques pour effectuer ensuite une confrontation avec les cas réels. Nous prenons ici le parti inverse. Nous rapprochons les cas réels et nous cherchons en quoi certains concepts de l'économie publique locale peuvent éclairer et expliquer certains phénomènes observés. Cette démarche globale doit éviter de négliger des éléments explicatifs qui, sans apparaître décisifs, sont à l'origine du phénomène observé. La grande difficulté réside dans le recueil des données et la nécessité de définir une méthodologie pour reconstituer les coûts. En effet, nous nous trouvons face à une parcellisation des informations. Les acteurs disposent de sources différentes d'information sur les coûts et sur le service et ces sources ne sont pas présentes chez l'ensemble des acteurs. L'exploitant connaît le détail des coûts de production; les communes connaissent le mode de paiement des usagers; les maîtres d'oeuvre disposent des marchés de prestation de services. Les maîtres d'ouvrage, ou Autorités Organisatrices, connaissent les communes membres du groupement, disposent des marchés, établissent la ventilation des charges et animent l'organisation. Les sources d'information que noUs avons retenues pour accéder aux données sont les collectivités locales et les établissements publics locaux.

Territoire concerné par l'enquête. Une double préoccupation nous a guidés pour définir la cible territoriale de l'enquête:

- La première préoccupation fut d'avoir une démarche dépassant les politiques départementales en matière de déchets. Le cadre départemental est en effet trop étroit pour disposer d'un échantillon valable (15 à 20 Autorités Organisatrices par département). De plus, au sein d'un même département on trouve une faible variété de situations, étant donné que les choix sont fortement orientés par les décideurs locaux (Services extérieurs de l'Etat, DDE, DDAF, Conseil Général, sociétés). - La seconde préoccupation fut d'avoir un panel assez large des modes de collecte et des procédés de traitement. Le travail ne prétendra pas être représentatif par

34

procédé de traitement mais complexité technologique.

il doit

permettre

d'observer

l'influence

de la

Nous avons donc retenu les deux régions Bretagne et Pays de Loire comme cadre territorial support à cette enquête en substituant le département de l'Orne à celui de la Sarthe, en raison du développement d'un procédé innovant de collecte sur l'Orne (ECO 5000). Nous y avons ajouté le département du Bas-Rhin qui, à proximité de l'Allemagne, présente des éléments complémentaires à l'approche de l'Ouest de la France. Un inventaire des usines de traitement réalisé par le Ministère de l'Agriculture recensait sur cette même zone 10 usines de traitement en ]972 (I 3, IRE: 1, CA : 4, DCB : 2) contre 66 usines en ]989 (J : 18, IRE : ID, CA/CL : 23, DCB : ]5) (Annexe 01). Par rapport à la situation nationale, le territoire retenu pour l'étude présente une plus forte valorisation par compostage (]5,1 % contre 7,1 %) et un moindre recours à la mise en décharge (31,1 % contre 42,1 %), mais la diversité des procédés techniques est retrouvée.

La zone d'étude étant définie, nous nous sommes heurtés à une difficulté supplémentaire, celle de l'identification des groupements de communes par compétence, en l'absence de recensement des syndicats de communes. Nous avons donc questionné les préfectures des départements concernés pour identifier les groupements de communes ayant une compétence "ordures ménagères". Chronologie de déroulement
L'enquête suivants: s'est déroulée

de l'enquête.
1991 et comporte les trois éléments

de mai 1990 à mars

- Un questionnaire qui, après avoir été testé auprès de dix collectivités, fut envoyé aux 185 collectivités locales ou groupements de communes ayant une compétence "Ordures Ménagères", quel que soit leur statut, et auprès des communes indépendantes d'au moins 30 000 habitants. Ce seuil correspond sensiblement aux collectivités qui commencent à disposer d'un service technique: en deçà, les communes de moindre importance ont cherché à susciter des groupements de communes. - Un entretien téléphonique précises écrites ainsi que compléter le questionnaire. systématique visites dans et éventuellement les grandes villes des ont demandes permis de

des

- Une demande d'envoi avec le questionnaire des comptes années ]986 à ]989, de l'état de la dette et de l'éventuel tableau charges entre les communes membres d'un groupement. Le taux de réponse, après deux relances, ]99] soit ]35 réponses. La connaissance permis et facilité l'accès aux données. a finalement des deux atteint régions

administratifs de ventilation

des des

plus de 72 % en mars par le CEMAGREF a

35

Pour conduire nos travaux, nous avons donc disposé des données obtenues auprès de 135 Autorités Organisatrices situées dans neuf départements de l'Ouest de la FranceCi 0, plus le Bas-Rhin, concernant une population de 6 350 000 habitants. Le service d'élimination des ordures ménagères a été limité aux deux activités de collecte et de traitement. Nous avons dans un premier temps cherché à dénouer les liens entre les différentes Autorités Organisatrices sur les bases des natures d'activité et de l'identification des producteurs. Il en est résulté une typologie des offreurs et des offreurs-producteurs. Dans un second temps, nous avons, pour la première fois, procédé à une analyse économique du service fondée sur la distinction entre la production et la fourniture.

Enjeux et annonce du plan.
Cet ouvrage contribue à éclairer la complexité de l'offre du service d'élimination des ordures ménagères. Tout d'abord l'émiettement des collectivités, quoique réduit par la coopération intercommunale, n'est pas suffisamment surmonté pour servir de base demain au développement des technologies futures de tri (dimension spatiale). Les activités de collecte et de traitement devront à terme être intimement liées pour favoriser la valorisation des ordures ménagères. L'analyse de leurs positionnements respectifs mettra en évidence les orientations techniques privilégiées jusqu'à présent en liaison avec la dimension intercommunale (dimension technologique). Puis en situant les niveaux actuels des coûts et leur amplitude, l'analyse soulignera la faiblesse des coûts de traitement (dimension économique). Enfin, la présentation des moyens et des formes actuelles de financement et le niveau des frais financiers conduira à préconiser la nécessité d'une véritable ingénierie financière reliée à la fiscalité (dimension financière). Une gestion cohérente passera demain par la connaissance économique du système actuel de l'offre doit contribuer interdépendances actuelles. L'ouvrage comporte les trois parties suivantes: de ces relations à situer les et l'analyse niveaux des

- 1ère partie: - 2ème partie: - 3ème partie:

l'organisation de l'offre de service les coûts de la collecte et du traitement le coût de fourniture du service et son financement

(I I) Côtes Vendée.

d'Armor,

FilÙstère,

llle et Vilaine, Morbihan,

Loire Atlantique,

Maine et Loire, Mayenne,

Orne,

PREMIERE PARTIE

L'ORGANISATION DE L'OFFRE DU SERVICE

39

Le système techniques l'initiative coopération

d'offre d'élimination des ordures ménagères repose sur la mise en oeuvre de production dans des conditions qui relèvent actuellement en France des Autorités Organisatrices (communes ou établissements publics intercommunale). intercommunale sur

de de de

Nous analysons d'abord les effets de la coopération organisation territoriale de l'offre du service (chapitre I).

cette

Puis nous présentons les techniques de précollecte, de collecte et de traitement ordures ménagères avec les contraintes de fourniture (chapitre 11).
La complexité du système sera levée par une typologie des "offreurs" du service.

des

CHAPITRE I

ORGANISATION TERRITORIALE DE L'OFFRE

43

Il convient de situer le cadre territorial à J'intérieur duquel les activités, collecte et traitement, vont se déployer. Ce cadre dépasse les limites communales; les communes doivent donc s'organiser et coopérer pour offrir le service de propreté. Nous examinons les statuts que peuvent prendre les groupements des communes, à savoir; syndicats, districts, communautés urbaines et nous tentons d'expliquer, à la lumière des concepts de J'économie publique locale, pourquoi des groupements spécialisés dans l'offre du service se sont constitués. Notre enquête sur les groupements de communes fait apparaître que la coopération présente de multiples formes et qu'elle s'articule autour de la fourniture(1) et de la production(2) des deux maillons composant le service; la collecte et le traitement. Face à une réalité complexe nous tentons une clarification au moyen d'une "typologie des offreurs" basée sur J'identification de l'Autorité Organisatrice lorsque la fourniture du service est l'oeuvre de plusieurs intervenants. Cette typologie des offreurs est guidée par le détenteur de l'initiative de la fourniture du service aux habitants ou aux communes. Nous définissons donc trois types d'offreurs ; les offreurs CAOCT) de la totalité du service et les offreurs de l'une des activités; Autorités Organisatrices pour la collecte (AOc) ou Autorités Organisatrices pour le traitement (AOT) aux communes. Cette première typologie des offreurs dépasse le clivage des formes juridiques de groupements mais ne nous renseigne pas sur l'organisation de la production. Avec J'adjonction du critère "droits de propriétés des moyens de production", nous aboutissons à une typologie de quatre types d'offreurs - producteurs.

(I) La fourniture est la livraison ou la distribution du service aux consommateurs. (2) La production est la mise en oeuvre des moyens de production (capital, exploitation) du service.

dans la distribution

45

PRELIMINAIRE:

LES ORDURES MENAGERES.

La situation actuelle peut être résumée à la lumière de quelques chiffres et de quelques faits. Tout d'abord, les quantités d'ordures ménagères progressent fortement. Le rapport du GEERS de 1974 (Groupe d'Etudes sur l'élimination des résidus solides) évaluait la production totale des ordures ménagères pour l'année 1972 à Il MilIions de tonnes avec une production annuelle par habitant de 290 kg en moyenne. En 1991, l'ANRED estimait la production d'ordures quantité par habitant à 358 kg/an. Chaque ménagères et le gisement a presque doublé ménagères à 20,5 millions de tonnes et la individu rejette donc 25 % de plus d'ordures en vingt ans.

La collecte des ordures ménagères est aujourd'hui généralisée sur le territoire français puisque, selon le dernier inventaire communal de l'INSEE, 99,4 % de la population disposait au 1er Janvier 1988 d'un service de ramassage.
Selon l'inventaire 1990 des unités de traitement des ordures ménagères réalisé par

l'ANRED, le traitement en installations autorisées, au titre de la législation sur les installations classées pour la protection de l'environnement, dessert 94 % de la population française. La valorisation concerne 36 % de la population (28 % par récupération d'énergie et 8 % par compostage) et la destruction 58 % de la population; reste 6 % non desservis par une installation de traitement. Le procédé de mise en décharge contrôlée concerne 45 % de la population et est largement le plus répandu. Notons enfin qu'à côté des 869 installations traitant les déchets de 90,8 % de la population subsistent 648 décharges recevant moins de 10 t/j.

La situation française se caractérise par la juxtaposition d'une grande diversité technologique. Les pays du Nord de l'Europe privilégient plutôt l'incinération avec récupération d'énergie, alors que les Pays du Sud cherchent à développer le compostage. Dans l'ensemble de l'Union européenne, le traitement par mise en décharge contrôlée concerne encore 63 % de la population (Tableau 1.1). Tableau 1.1 Place des procédés de traitement dans les pays européens Incinération récupération > 20 % avec d'énergie Incinération Simple >5% France Décharges Contrôlées > 50 % Grèce Pays Bas Italie Grande Bretagne Irlande
(ex:

.

Compostage >10% Espagne Portugal

Décharges brutes recensées > 30 % Espagne Grèce Portugal

Allemagne France Pays Bas Danemark Luxembourg

.

part du tonnage

national d'énergie

d'ordures en France).

traitées

par le procédé.

Source: d'après J.M. BOCKEL plus de 20 % des ordures sont incinérées

avec récupération

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1. Les ordures

ménagères:

une définition imprécise.

a. La définition

officielle et la réalité.

Les ordures ménagères devant être prises en charge par le service de collecte ont fait (2). L'existence de cette l'objet d'une définition officielle en Août 1959(0, reprise en 1981 définition est importante pour les collectivités locales en ce sens qu'elle permet, d'une part, une distinction entre les déchets des ménages et ceux de nature industrielle et commerciale, d'autre part, précise pour les déchets des ménages ce qui est acceptable et ce qui ne l'est pas: déchets de jardin, déchets de démolition ou de bricolage ou d'origine agricole. Cette définition des ordures ménagères provenant des ménages se télescope avec l'obligation faite aux communes et à leurs groupements d'assurer l'élimination des autres déchets "qu'elles peuvent, eu égard à leurs caractéristiques et aux quantités produites, collecter et traiter sans sujétions techniques particulières". La loi demande donc aux communes d'accepter des déchets industriels et commerciaux assimilables aux ordures ménagères lorsque ces déchets sont compatibles avec les techniques de collecte et de traitement mises en oeuvre par les collectivités. Cette définition officielle apparaît donc bien trop large pour guider l'action des responsables qui se trouvent confrontés à des déchets ayant un spectre d'origine particulièrement élargi.
Ainsi, les coliectivités se voient-elles remettre des déchets dont le qualificatif de de et de ces

"ménagers" n'est bien souvent que le résultat de la prise en charge par le service ramassage des ordures ménagères soit d'un mélange de déchets d'origines ménagères industrielles présentés dans un même récipient, soit d'une panoplie de récipients, volume limité, de déchets assimilables. Nous convenons de désigner, dans la suite, déchets par le terme "ordures ménagères" pris dans un sens large.

b. La nécessaire distinction
Les conditions ménages entre, d'ordures présentées

entre la quantité collectée et la quantité générée.
importante au niveau des générées (QG> ou gisement ménagères collectées ou

d'offre conduisent à assurer une distinction d'une part, la quantité d'ordures ménagères et, d'autre part, la quantité d'ordures

ménagères (Qc)'

Certains faits conduisent à penser que quantité générée Ainsi les usagers QG' ménagères de la collecte par:

la quantité collectée peuvent soustraire

à la Qc est inférieure d'ordures une quantité

- utilisation

des possibilités de récupération en conteneurs y déposer les matériaux triés (verres, cartons...) ; (brûlage en cheminée, compostage

ou en déchetteries

pour

- auto-élimination

individuel) ;

(I) Décret W 59-101U du 31 AoOt 1959 portant approbation d'un cahier des charges type pour l'entreprise de la collecte et de l'évacuation des ordures ménagères dans les villes de plus de ]0 000 habitants. (2) Circulaire du 2] Octobre ]98] relative au service d'élimination des déchets des ménages et au modèle de contrat pour la collecte et J'évacuation des ordures ménagères.