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Les stratégies de développement durable

De
420 pages
Le développement durable, notion à visée planétaire, suppose "le respect simultané de trois critères : finalité sociale, efficacité économique, prudence écologique". Le passage de l'échelle internationale à l'échelle locale ne s'impose pas d'emblée. Malgré des handicaps structurels manifestant une crise de la démocratie locale, la référence aux objectifs du développement durable gagne nombre de politiques locales et mobilise des décideurs locaux.
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Les stratégies du développement durable

Collection GRALE

Déjà publiés Gabriel, O.lHoffmann-Martinot, V. (1999), Les démocraties urbaines. L'état de la démocratie dans les grandes villes de douze pays industrialisés. Breuillard, M. (2000), L'administration locale en Grande-Bretagne entre centralisation et régionalisation. Breuillard, M.lCole, A. (2003), L'école entre Etat et collectivités locales en Angleterre et en France. Guérard, S. (dir.) (2004), La démocratie locale. Guérard, S. (dir.) (2006), Regards croisés sur l'économie mixte. Bras, l-P.lOrange, G. (dir.) (2007), Les ports dans l'Acte II de la décentralisation: nouveaux cadres institutionnels et difficultés d'adaptation. Merley, N. (dir.) (2007), Où vont les routes. Robbe, l-F. (dir.) (2007), La démocratie participative. Allemand, R.lGry, Y. (dir.) (2007), Le transfert des personnels TOS de l'Education nationale Cités et Gouvernements Locaux Unis (2008), Premier rapport mondial sur la décentralisation et la démocratie locale, ouvrage coordonné par le GRALE sous la direction scientifique de G. Marcou. Allemand, R./Solis-Potvin, L. (2008), Egalité et non-discrimination dans l'accès aux services publics et politiques publiques territoriales.

Sous la direction de Jacques FIALAIRE

Les stratégies

du développement

durable

Ouvrage parrainé par la Maison des Sciences de l'Homme Ange Guépin de Nantes

L'HARMATTAN

@ L'Harmattan, 2008 5-7, rue de l'Ecole polytechnique; 75005 Paris http://www.librairieharmattan.com diffusion.harmattan@wanadoo.fr harmattan I@wanadoo.fr

ISBN: 978-2-296-07618-1 EAN:9782296076181

REMERCIEMENTS

La qualité de la présentation de cet ouvrage doit beaucoup au travail de mise en forme et au lien établi avec les auteurs, assurés par Hugues Roger, gestionnaire du laboratoire « Droit et Changement Social ». Pour cela nous lui témoignons notre profonde gratitude. L'investissement intellectuel et l'échange scientifique interdisciplinaire que couronne cet ouvrage ont été stimulés par le soutien constant manifesté par la Maison des Sciences de l'Homme Ange Guépin de Nantes, qui a accueilli durant l'année universitaire 2006-2007 le second cycle de séminaires sur « le concept et les stratégies du développement durable », dont les rapports constituent la trame essentielle du livre. Nous devons à ce titre exprimer toute notre reconnaissance à cette institution. Nous remercions également le Groupement de recherches sur l'administration locale en Europe (Grale-CNRS) pour le soutien apporté à la publication de cet ouvrage.

Les auteurs ayant collaboré à cet ouvrage
Souhir ABBES Marcel AMBOMO Luc BODIGUEL Caroline BARDOUL Goulven BOUDIC Magali BOUDARD Julie BULTEAU Aude CHASSERIAU Claire CHOBLET Laure DESPRES Jacques FIALAlRE LEM,doctorante en économie DCS-CERP3E,doctorant en droit public Chargé DCS-CERP3E, de recherche CNRS en droit privé LCLet LERAD,doctorante en droit public DCS-CERP3E,maître de conférences en sciences politiques DCS-CERP3E,doctorante en droit public LEM,doctorante en économie CESTAN,docteur en géographie urbaine LEM,doctorante en économie LEM,professeur émérite en économie Professeur de droit public à l'université de Nantes, directeur du laboratoire « Droit et Chan!!ement Social» DCS-CERP3E,docteur en droit public LEM,maître de conférences en économie DCS-CERP3E,doctorante en droit public DCS-CERP3E, maître de conférences en droit public DCS-CERP3E,doctorant en droit public DCS, maître de conférences en histoire du droit. Doyen de la faculté de droit et de sciences politiaues de Nantes DCS-CERP3E,professeur de droit public à l'université de Rennes-II DCS-CERP3E,docteur en droit public DCS-CERP3E,maître de conférences en sciences politiaues Professeur de sciences de gestion, directeur de l'IAE de Rouen CDMO,professeur émérite en droit public DCS-CERP3E, Chargée de recherche CNRS en droit public

Maria FRANCHETEAU Patrice GUILLOTREAU
Eva GUY ARD

Antoinette
MARCHADIER

HASTINGS-

Charles-Henri HERVÉ Pierre LEGAL

Patrick LE LOUARN Olivier LOZACHMEUR Arnauld LECLERC Gérald ORANGE André-Hubert MESNARD Sandrine ROUSSEAUX

Liste des sigles des laboratoires de rattachement des auteurs

CDMO

Centre de Droit Maritime et Océanique (université de Nantes, UFR Droit et sciences politiques) Centre d'Etudes des Régulations Publiques, aujourd'hui fusionné avec DCS (université de Nantes, UFR Droit et sciences politiques) Centre d'Etudes sur les Sociétés, les Territoires et l'Aménagement (université de Nantes, Institut de Géographie et d'Aménagement Régional) Droit et Changement Social UMR CNRS 3128 (université de Nantes, UFR Droit et sciences politiques) Laboratoire des collectivités locales (université d'Orléans, UFR Droit économie et gestion) Laboratoire d'Economie et de Management (université de Nantes, Institut d'Économie et de Management) Laboratoire d'Etude sur la Réforme Administrative et la Décentralisation (université de Tours, UFR Droit économie et sciences sociales).

CERP3E

CESTAN

DCS

LCL LEM

LERAD

8

Sommaire

DE L'INTERNATIONAL AU LOCAL: QUELLE APPROPRIATION DU CONCEPT DE DÉVELOPPEMENT DURABLE f

POSSIBLE

p. 11

PARTIE l : LE DÉVELOPPEMENT DURABLE À L'ÉCHELLE DE L'EuROPE ET DE LA PLANÈTE: QUELS MODÈLES f p. 25 - Le droit au développement confronté au développement durable p. 27 - Développement urbain durable et politiques comparées p. 65 - Développement durable et gestion comparée des réseaux urbains p. 99 - La recherche d'un modèle de développement urbain durable p. 133 PARTIE II : DÉVELOPPEMENT DURABLE ET GRANDS ENJEUX ENVIRONNEMENT AUX - Le développement durable et la maîtrise des pollutions p. 159 - Le développement durable et la gestion des espaces maritimes p. 205 - L'intégration du volet environnemental du développement durable dans les politiques publiques locales p. 245 PARTIE III: PUBliC LE DÉVELOPPEMENT DURABLE, MOTEUR DU DÉBAT

p. 157

p. 273

- Développement urbain durable et rénovation de la démocratie locale représentative p. 275 - Quelle lecture et quelle résolution des conflits pour un développement durable? p. 309 PARTIE IV: LE DÉVELOPPEMENT URBAIN DURABLE, CONTRIBUTION À UNE THÉORIE DE L'IDENTITÉ - Développement urbain durable et identités culturelles: la ville et son patrimoine bâti et végétal p. 359 - Le développement durable et les identités territoriales p. 397

p. 357

INTRODUCTION

De l'international au local: quelle appropriation possible du concept de développement durable?
Jacques FIALAIRE*

Le développement durable peut être présenté comme une notion à visée planétaire dont la réalisation suppose « le respect simultané de trois critères: finalité sociale, efficacité économique, prudence écologique» 1. On a pu dire que «le développement durable se présente actuellement davantage comme hypothèse heuristique de caractère négatif (on sait à peu près ce qui n'est guère durable.. .), alors que les plus grandes difficultés se présentent pour substantialiser positivement la notion »2. On aimerait par cet ouvrage, contribuer à faire parvenir à un stade de maturité les réflexions menées autour de la concrétisation du concept de développement durable en référentiels de politiques publiques, en montrant comment un phénomène mondial a pu imprégner divers pans locaux de l'action publique. Que la notion de développement durable ait pu être véhiculée depuis les années 1990 des scènes internationales vers des sphères locales relève aujourd'hui du constat d'évidence. La place des collectivités territoriales dans la mise en œuvre des politiques de développement durable a été tôt reconnue à l'échelle internationale. Le chapitre XXVIII d'Action 21 issu du sommet de Rio de 1992, demande que «toutes les collectivités locales instaurent un dialogue avec les habitants, les organisations locales et les entreprises privées afin d'adopter un programme d'Action 21 à l'échelle de la collectivité.» Bien des obstacles semblent avoir été balayés depuis que dans la convention internationale « Habitat II » signée à Istanbul en 1996, les villes ont pu établir un partenariat direct avec les Nations unies. Reste que l'on ne peut se contenter d'un bilan quantitatif qui saluerait la multiplication des Agendas 21 locaux. Encore faut-il tenter de comprendre

*

DCS-CERP3E
publique, L'Harmattan,

1. B.-L. BALTHAZARD, Le développement durable face à la puissance « Questions contemporaines », 2005, p. 26. 2. Préface G. MONÉDIAIRE, in B.-L. BALTHAZARD, ibid, p. 9.

comment et pourquoi cette diffusion s'est opérée plus vite dans certains pays que dans d'autres. Au-delà de cette première interrogation, d'autres questions plus profondes surgissent. On ne peut ignorer les divergences d'opinion sur la signification de la propagation du concept et des stratégies du développement durable. Un courant doctrinal soutient que «le concept de développement durable, tel qu'il est employé dans les textes de droit interne, se réduit à un phénomène de mode ou, au mieux, à une caractérisation des politiques publiques3. » N'est-il pas en effet courant de relever un emploi hypertrophié de ce vocable, se glissant dans quantité de plaquettes d'information, de documents administratifs ou commerciaux plus ou moins élaborés, sur le modèle de campagnes de marketing? On est alors tenté de penser que cette «durabilité» affichée n'a d'autre usage que cosmétique. Le test de la pertinence de la notion de développement durable appliquée aux pays en voie de développement est ici salutaire. Comment parvenir à infléchir des politiques de développement économique, faire prendre conscience des enjeux liés à la survie de la planète au profit des générations futures, lorsque la survie n'est pas assurée à l'espèce humaine présente? Redoutable question quand on sait que l'idée de développement durable n'était pas présente dans la revendication des États africains en faveur d'un droit au développement, conçu comme un «droit collectif contrarié par un système de relations économiques internationales inégalitaires.» La confrontation s'est vérifiée au moment du Sommet de Rio (1992), terrain de « négociations et de débats entre certains pays du Nord partisans d'une protection totale de l'environnement, et les pays du Sud qui y voyaient un geste inamical visant à stopper leur développement. » Or l'on constate que ces derniers, après des réticences, se sont approprié la notion de développement durable, plaidant même pour la reconnaissance d'une « relation par la communauté internationale entre le droit à l'environnement et le droit au développement» (Marcel Ambomo). Si les politiques publiques révèlent encore des insuffisances au regard des critères du développement durable, le droit international de l'environnement n'est pas ignoré et se trouve même traduit dans plusieurs Constitutions d'États africains. Dans l'Union européenne, le credo semble bien affirmé. La profession de foi des institutions communautaires s'exprime lorsqu'elles assortissent l'attribution des Fonds structurels à une condition générale de respect du développement durable des territoires, option retenue depuis la réunion du Conseil européen de G6teborg en juin 2001 (Magali Boudard), et en ayant même affecté l'un de ces fonds au développement durable des villes et quartiers en crise (programmes URBAN). On peut donc préférer la voie optimiste, consistant à rechercher les moyens pour concrétiser les objectifs du développement durable, au-delà des multiples déclarations d'intention à visée proclamatoire. Pour cela, il convient de prendre

3. Ch. CANS, «Le développement durable en droit interne: apparences », AJDA, 10 fév. 2003, p. 210.

apparence

du droit et droit des

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en compte les facteurs d'antagonisme internes à la notion, afin d'esquisser quelques voies de conciliation, dont la difficulté ne saurait être sous-estimée. Cela suppose d'identifier, pour s'y référer ensuite, quelques caractéristiques communes s'attachant à la notion de développement durable. Cet angle d'analyse peut nous permettre de faire émerger: - quelques leçons à tirer de la diffusion du développement durable dans les enceintes internationales, destinées à mieux inscrire ce concept dans les politiques publiques locales (I) ;
-

les apports possibles d'un ancrage du concept dans les politiques locales,

susceptibles d'enrichir en retour sa dimension mondiale (II) ; - il restera alors à présenter l'architecture générale du présent ouvrage (III).

1. De «l'international»

au «local»: quels enseignements?

Alors que l'action publique locale s'insère encore dans des logiques institutionnelles faiblement réceptives aux objectifs du développement durable, à l'égard desquels bien des cadres juridiques demeurent décalés (B), l'affichage du concept de développement durable gagne puissamment nombre de politiques locales, en mobilisant des ressorts extra-juridiques (A).

A. Des apprentissages assimilés hors du champ juridique
Force est de constater que le développement durable a fait son chemin dans l'action publique locale d'autant plus vite que celle-ci était moins bornée par des cadres juridiques contraignants. La propagation du concept s'est appuyée sur l'adoption de nouveaux choix d'architecture urbaine et sur leur valorisation, suivant des orientations de « marketing stratégique» des territoires. 1. La dimension globale du développement durable

Une réalité aux plans national et international Le droit international traduit bien cette dimension désormais, y compris là où règne le libéralisme économique. Il suffit de relever que l'Accord instituant l'Organisation mondiale du commerce (OMC) de 1994 prévoit dans son préambule (alinéa 1er) que les objectifs de l'OMC doivent être réalisés, « tout en permettant l'utilisation optimale des ressources mondiales conformément à l'objectif de développement durable, en vue à la fois de protéger et de préserver l'environnement et de renforcer les moyens d'y parvenir d'une manière qui soit compatible avec leurs besoins et soucis respectifs à différents niveaux de développement économique.» Cette orientation est confirmée s'agissant de la préservation de la santé des personnes et des animaux dans un autre accord conclu en 1994 sur l'application des mesures sanitaires et phytosanitaires, dont la mise en œuvre révèle que la globalité de l'approche du développement durable a son prix. «L'approche précaution» révèle des incertitudes d'application,

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« l'anticipation des risques biotechnologiques dans le cadre de l'OMC s'avérant difficile» (Maria Francheteau). Au niveau national, la dimension globale du développement durable se rencontre à travers l'établissement de la « gestion intégrée des zones côtières» (GIZC), qui tend à « renouveler le cadre de la gouvemance pour le littoral» (Olivier Lozachmeur). Le « local» n'est pas en reste. Cette globalité du développement durable trouve aujourd'hui sa traduction dans les politiques urbaines, reconfigurées autour du concept de « ville compacte ». Une transposition locale: le nouveau concept de « ville compacte» Aussi divers puissent-ils être par leur ampleur, les aménagements urbains sont qualifiables de développement urbain durable au regard d'une communauté de desseins. Il est relevé qu' « une conception urbaine environnementale durable s'appuyant sur des notions de ville "courtes distances" ou ville "compacte", le quartier durable correspond souvent à l'image d'un "village urbain" incluant des densités élevées, des mixités d'usages et de fonctions en lien avec la reconnaissance de la rue comme élément à la fois structurant et d'animation. Ce modèle suppose une utilisation plus efficace des sols qui s'appuie sur la recherche d'un équilibre entre le logement, l'emploi, les équipements de service et la promotion de la mobilité intermodale (marche, vélo, transports publics) » (Charles-Henri Hervé). On a pu déceler aussi dans une période récente une influence de la notion de développement durable sur les régimes de protection des monuments historiques et de leurs abords au travers du passage d'un « esprit monumentalo-centriste » au primat en faveur d'une « gestion de l'espace urbain plus global» (Patrick Le Louarn). Là où l'on ne parvient pas à forger un moule juridique approprié au remodelage du tissu urbain en « ville compacte », les aménageurs seront tentés de s'affranchir d'outils jugés trop rigides. Aux techniques de l'urbanisme opérationnel seront préférées des formules plus souples (plans-guide), comme c'est le cas pour l'aménagement de l'Île de Nantes (Aude Chasseriau).

2. Le développement durable, intégré dans des stratégies communication et une «ingénierie» locale

de

Le développement durable a conquis une place privilégiée dans le « marketing stratégique» des territoires locaux, les collectivités territoriales françaises suivant en cela maintes expériences étrangères. Ainsi le projet d'aménagement « du site de Hammarby Sj6stad à Stockholm, ancienne zone portuaire », a été porté à la faveur de « la candidature de Stockholm aux Jeux olympiques de 2004, l'accent étant mis sur la construction d'un village et d'un stade olympiques qui devait avoir le moins d'impact possible sur l'environnement» (Charles-Henri Hervé). 14

De préférence aux instruments du droit de l'urbanisme, les objectifs du développement durable sont davantage portés en avant dans les Agendas 21 locaux qui impulsent des stratégies volontaristes de développement, sans pour autant détenir une valeur juridique contraignante (Caroline Bardoul). Cet attrait pour le développement durable comme composante du « marketing urbain» a été bien compris par les instances communautaires, qui ont forgé des labels récompensant des «bonnes pratiques» repérées au plan local. La promotion du «tourisme durable» emprunte en partie cette voie (Magali Boudard).

B. Des leçons restant à tirer dans l'espace juridico-institutionnel
1. La portée incomplète des normes protectrices supranationales: place pour une «éthique» du développement durable? une

Les enjeux du développement durable s'imposant à l'échelle planétaire appellent une réglementation internationale. Or celle-ci manifeste encore de profondes faiblesses. En témoigne le rapport entre le droit français et la Convention d'Aarhus du 25 juin 1998 relative à l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et à l'accès à la justice en matière d'environnement, entrée en vigueur à la fin de l'année 2001, qui lie la Communauté européenne dans des engagements communs avec différents États d'Europe de l'Est, sous l'égide de la Commission économique des Nations unies pour l'Europe. Un droit communautaire dérivé en découle, sous la forme de la directive 2003/4/CE du 28 janvier 2003, relative à l'accès du public à l'information en matière d'environnement. En apparence l'ordre juridique français a achevé sa mue puisque la convention d'Aarhus a été publiée par le décret n° 2002-1187 du 12 septembre 2002. Néanmoins il transparaît sur ce point une concurrence entre deux systèmes de protection des droits fondamentaux, l'un bâti sur une source conventionnelle, l'autre sur une source constitutionnelle. Tranchant quelque peu avec les dispositions énergiques de la convention d'Aarhus, l'article 7 de la Charte de l'environnement adossée à la Constitution depuis la loi constitutionnelle n° 2005-105 du 1ermars 2005 pose que «toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques. » Par cette référence à un «légicentrisme» étroit, le constituant donne par avance un brevet de validité constitutionnelle à des normes de droit interne le cas échéant incompatibles avec la convention d'Aarhus, protégées par le jeu de la théorie de la loi-écran. Toute réelle avancée du principe de participation lié au développement durable est donc en France suspendue à une inclination non garantie du Conseil constitutionnel à faire prévaloir «une interprétation constructive [de cet article 7], intégrant les exigences posées par la convention d'Aarhus et la possibilité de l'invoquer devant le juge administratif à l'encontre

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de normes de mise en œuvre qui lui seraient contraires, y compris les normes antérieures à la Charte» 4. Si l'impact du droit international n'est pas garanti, une plus grande efficacité peut-elle être recherchée par la diffusion auprès d'une large gamme d'agents économiques d'une « éthique» du développement durable? On serait tenté de voir là un mouvement naturel, tant le développement durable s'entend avant tout comme un développement humain, lequel ne saurait se couper de ses racines culturelles. L'éthique du développement durable y trouverait son socle. Mais parvient-elle pour autant à gagner un sens précis? Quels espaces doivent-ils être conservés? Quels autres sont à renouveler? Les contours de ce qui serait une « éthique» du développement durable restent encore impénétrables.

2. La nécessaire conciliation d'objectifs antagonistes notion plurale: un appel à l'essor du débat public?
Le tiraillement entre les trois piliers du développement durable

liés à une

Une première contradiction apparaît entre le souci de protection de l'environnement et la recherche de l'équité sociale. Certains écoquartiers issus d'opérations de renouvellement urbain sont gagnés par un processus de « gentrification », lequel induit de nouvelles formes de ségrégation sociospatiale (Aude Chasseriau). Également couplées en théorie en tant que formant deux des piliers du développement durable, la protection de l'environnement étalonnée selon des normes européennes de qualité toujours plus exigeantes et le développement économique à un coût acceptable ne s'allient en pratique que très difficilement. De forts antagonismes s'observent couramment dans les politiques d'équipement des collectivités territoriales où «les tensions budgétaires peuvent être occasionnées par la pression en section d'investissement de dépenses obligatoires corrélatives à l'exercice de compétences ayant un lien avec le développement urbain durable. L'obligation de renouvellement et le développement des équipements de traitements et de recyclage des déchets sont notamment au cœur de ce problème. Les choix budgétaires peuvent donc traduire ces difficultés de corrélation des orientations politiques nationales ou locales avec la capacité financière de la collectivité» (Antoinette Hastings-Marchadier). Mais l'explication reste incomplète si l'on s'en tient au périmètre de telle ou telle institution locale. Les conflits doivent être saisis à des échelles territoriales suffisamment larges. Telle analyse portant sur la protection d'un espace estuarien fait ressortir un déséquilibre entre le souci de préservation d'un patrimoine naturel et les perspectives de développement économique d'un important port de commerce, en faveur de ce dernier (André-Hubert Mesnard).

4. K. FOUCHER, « La consécration Il déco 2006, p. 2316.

du droit de participer

par la Charte

de l'environnement

H, AJDA,

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Une moindre maîtrise des instruments du calcul économique peut expliquer ce désavantage (Claire Choblet, Laure Després, Patrice Guillotreau). Il est donc attendu des acteurs locaux qu'ils prennent l'initiative d'affirmer des stratégies de développement durable. Or la démocratie locale représentative est en crise (Arnaud Leclerc), et les procédés de démocratie locale participative se heurtent aux insuffisances de la mobilisation citoyenne (Goulven Boudic). Démocratie « délibérative» ou «participative» ?

Un fort courant en science politique tend de nos jours à réhabiliter la démocratie délibérative, allant jusqu'à proposer une « théorie de la délibération politique »5. Pourraient ainsi être réunies les «conditions d'un bon débat ». « Une décision bien délibérée serait le critère de la bonne décision» (Goulven Boudic). Cette thèse est fortement contestée. Pour Pierre Rosanvallon, «l'idée de démocratie procédurale ne suffira pas à surmonter le malaise politique que nous connaissons »6. Dans sa version urbaine, le développement durable peut alors tirer partie des enseignements produits par les politiques de développement social urbain. On peut alors penser que, même si le délitement du tissu urbain est tel que « la participation-intégration n'est plus possible dans les quartiers dégradés» et que l'on est conduit à « reconstruire une participation-institution» (Goulven Boudic), le développement durable appelle un sursaut de la démocratie participative, susceptible de faire émerger de nouveaux acteurs sur la scène locale.

IL Les apports du « local» à la dimension mondiale du concept
Le développement durable tend à devenir un « agent mobilisateur» pour les décideurs et acteurs locaux. Il s'infiltre ainsi dans nombre de politiques publiques, particulièrement dans le domaine de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme, mettant généralement ensemble une pluralité d'acteurs locaux poussés à coopérer entre eux, à l'intérieur d'une nouvelle « territorialisation » de l'action publique (A). La gestion publique locale pourrait voir sa légitimité renforcée si elle parvient à accentuer ses efforts en faveur de l'intégration des objectifs du développement durable, et plus particulièrement à garantir la préservation des ressources sur le long terme (B).

5. Voir B. MANIN, Principes du gouvernement représentatif, Calmann-Lévy, 1995. 6. P. ROSANV ALLON,« Le nouveau travail de la représentation », Esprit, février 1998. 17

A. Les progrès de la « territorialisation» de l'action publique
1. L'aménagement durable du territoire à l'heure du développement

Une nouvelle conception des documents d'urbanisme, dont le contenu devient plus global et intègre des objectifs de développement durable, prévaut depuis la loi SRU du 13 décembre 2000, notamment en ce que « le plan local d'urbanisme (PLU) comprend un rapport de présentation, le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) de la commune et un règlement ainsi que des documents graphiques» (C. urbanisme, art. R. 123-1). Surtout les objectifs de DUD transparaissent dans cette réforme au travers d'une déconnexion entre les instruments des politiques d'aménagement spatial (urbanisme, logement, transports). Cette transversalité est censée être assurée par la présence du PADD dont l'objet consiste à « définir, dans le respect des objectifs et des principes énoncés aux articles L. 110 et L. 121-1, les orientations d'urbanisme et d'aménagement retenues pour l'ensemble de la commune» (C. urban., art. R. 123-3). Cependant, il a été montré que les contraintes liées à la prise en compte des objectifs du développement durable (traduits dans le « plan d'aménagement et de développement durable») avaient été allégées depuis la loi urbanisme et habitat du 3 juillet 20037. Cette réforme a limité le contenu du PADD, désormais réduit aux « orientations générales d'aménagement et d'urbanisme retenues pour l'ensemble de la commune» (C. urban., art. L. 123-1, al. 2), les prescriptions en étant exclues. Des solutions à ce problème sont avancées localement à travers une utilisation combinée du PADD du PLU et d'un instrument facultatif, l'Agenda 21 local. Il s'agit d'une « feuille de route qui définit les objectifs et les moyens de mise en

œuvre du développement durable du territoire» 8. Cette formule est issue de l'un
des programmes d'action retenu dans la Déclaration de Rio de 1992, les collectivités locales du monde entier étant invitées à l'adopter. Des pouvoirs locaux peuvent alors tirer parti de la souplesse de l'Agenda 21 local, instrument décliné selon un processus de démarche de projet (passant par une phase initiale de diagnostic d'état des lieux, puis une identification des objectifs prioritaires et s'achevant par une déclinaison du programme d'actions). Dès lors des interactions sont possibles, alors que s'agissant du PLU, « les catégories de documents et leurs contenus sont strictement encadrés par le Code de l'urbanisme» (Caroline Bardoul).

7. L. MOLINERO, « Considérations sur les effets contentieux du projet d'aménagement et de développement durable du plan local d'urbanisme », Mélanges MESNARD,L 'homme, ses territoires, ses cultures, LGDJ, coll. « Décentralisation et développement local », 2006, p. 181.

8. M.-S. BOIZARD,La mise en place d'un Agenda 21 intercommunal Le cas de Nantes « Métropole », Mémoire de master II droit et administration des collectivités territoriales, université de Nantes, 2006.

18

A plus long terme, on peut avancer, afin d'accentuer la prise en compte des objectifs de développement durable, plusieurs propositions en vue de favoriser une gestion maîtrisée de l'espace périurbain, parmi lesquelles:
-

la mise en place d'un SCOT élargi à l'échelle de l'aire urbaine ou du pays; une préférence en faveur d'un PLU communautaire, dès que l'on a pu

atteindre une compétence communautaire complète de l'aménagement de l'espace. C'est qu'une référence simple au principe de subsidiarité nous apparaît insuffisante pour guider un schéma de répartition des compétences entre autorités locales suivant des objectifs de développement durable. Leur satisfaction complète ne peut passer que par un transfert intégral à l'échelle des structures d'agglomérations des compétences en matière d'urbanisme et d'aménagement foncier. Cela apparaît comme la solution essentielle pour maîtriser l'extension périurbaine. 2. Territoires locaux et culture

La thèse suivant laquelle le développement durable comporte une dimension culturelle peut s'appuyer sur de lointains précédents. Des standards transparaissaient déjà il y a un siècle dans les premiers «plans d'embellissement» des villes (Patrick Le Louarn). L'existence de nos jours d'une dimension culturelle dans l'éthique du développement durable peut s'appuyer sur maints exemples locaux. Ici, la préservation d'une identité culturelle génère des formes originales de protection du patrimoine urbain végétal, par l'essor d'une éducation à l'environnement orientée sur les parcs urbains, matérialisée notamment par des «journées de l'arbre» (Pierre Legal). Là un standard minimal transparaît où « l'embellissement de la ville» prend place dans les orientations d'un plan local d'urbanisme communal. Ainsi « le PLU parisien a notamment prévu de préserver le patrimoine parisien et la végétation, d'une part en empêchant la démolition de certains immeubles, d'autre part en réalisant 30 hectares de nouveaux jardins» (Caroline Bardoul). 11ne faut toutefois s'attendre à vérifier que ponctuellement la prise en compte d'un volet du développement durable qui viserait à la préservation d'une identité des territoires. Ainsi en va-t-il de la politique relative à la protection du littoral (Olivier Lozachmeur), qui privilégie au regard des contraintes légales, une constructibilité limitée autour des bourgs, des villages et des hameaux, et non des lotissements, à la recherche d'une densification urbaine préservant les espaces ruraux du mitage et les extensions urbaines de la déshumanisation.

19

B. La pénétration des objectifs du développement durable, un renfort de légitimité apporté à la gestion publique locale?
1. Le bilan de la gestion pnblique locale à l'aune du développement durable Les orientations tirées du développement durable ont été intégrées progressivement dans la gestion de différents services publics locaux organisés en réseau. «Depuis la loi sur l'eau de 1992, une prise en compte du volet environnemental du développement durable s'est imposée dans la gestion des services d'assainissement, faisant de ces services techniques urbains d'authentiques services publics environnementaux.» Pour cela, il a fallu un « dépassement de l'approche traditionnelle fondée sur la recherche d'un équilibre entre les prérogatives de la puissance publique et le respect du droit de propriété.» Mais «le caractère transversal de la notion de développement durable pousse à approfondir ces exigences, afin d'intégrer une dimension citoyenne et un but d'équité sociale dans les conditions de gestion de ces services »9. Toutefois la remise en cause des modes classiques de régulation des services publics locaux reposant sur un fort pouvoir d'organisation revenant aux autorités locales, présente des risques. Ceci peut se vérifier à travers l'étude des effets de la libéralisation du marché intérieur de l'électricité parachevée par une directive européenne du 26 juin 2003 sur la situation des collectivités territoriales, rendues

clients éligibles à compter du l er juillet 2004 et donc en capacité de choisir leurs

fournisseurs d'énergie. Il est relevé que «les relations entre les collectivités territoriales et EDF avaient donné lieu à des opérations de partenariat qu'il sera sans doute délicat d'intégrer dans des appels d'offres. C'est le cas pour tout ce qui a trait à la politique de la ville et au développement local, comme l'accompagnement des clients en situation difficile, la limitation des effets du chômage et de l'exclusion ainsi que la lutte contre la dégradation des quartiers en

difficulté»

ID.

La prise en compte du développement durable dans la gestion des services publics locaux en Europe laisse entrevoir un bilan mitigé. Ainsi en Espagne, « La tarification de l'eau ne prend en considération que le coût des infrastructures et services relatifs à l'eau c'est-à-dire le captage, la potabilisation, l'assainissement, la distribution... mais l'eau en elle-même, en tant que ressource naturelle est gratuite. Or, cette gratuité est en totale contradiction avec le principe communautaire de récupération des coûts des services c'est-à-dire y compris des coûts pour l'environnement et les ressources» (Eva Guyard). Par contre en France et en Italie, le prix facturé à l'usager intègre tous les coûts.
9. 1. FIALAIRE,« Gestion des services publics d'assainissement et développement durable », Lamy CT, sept. 2006, na 16, p. 76. 10. M.-C. BÉGuÉ, « Développement urbain durable et politique énergétique locale: éléments juridiques d'un défi majeur », Pouvoirs locaux, na 71 Ill, 2006, p. 119. 20

2. Une soft law ajustée aux territoires locaux?
Actuellement les solutions pour combler les imperfections de l'encadrement normatif du développement durable sont d'ordre pragmatique. Si des normes réglementaires nationales encadrent site par site les modes de « gouvernance », faisant participer acteurs publics et acteurs privés à la mise en œuvre des sites classés en zones Natura 2000, un droit local peut être émis par les comités de pilotage de ces zones Il, définissant les règles de gestion appropriées. La propagation des objectifs du développement durable peut ensuite trouver des relais adéquats dans des documents cadre de type « chartes », exprimant un contexte de «liberté locale où prévalent l'engagement volontaire et la contractualisation » (Luc Bodiguel). Plus globalement, la multiplicité des acteurs et des ressorts des politiques de DUD conduit à placer la réflexion sur le terrain de la « gouvernance », entendu comme « décrivant de nouveaux styles de décision, plus ouverts et négociés en apparence, fruits d'adaptations contingentes de systèmes politiques pris dans des environnements en mutation.» Cette notion introduit surtout l'idée que « le pouvoir exercé sur une collectivité ne saurait être efficace qu'à condition de n'être pas comme une action purement unilatérale s'imposant aux membres du groupe social, mais au contraire comme le produit de l'implication des membres de la société dans les choix les concernant »12.

III. Plan de l'ouvrage
Faisant suite à un premier cycle de séminaires tenus à la MSH Ange Guépin de Nantes (de février à juin 2006) durant lequel il s'est agi principalement de poser le concept de développement durable13, en l'abordant dans un premier temps principalement à travers son pilier environnemental, le deuxième cycle de séminaires consacré au « concept et aux stratégies de développement durable» (qui s'est également déroulé à la MSH Ange Guépin de septembre 2006 à
11. Dénommé « document d'objectifs» par la loi (C. env., art. L. 414-2). 12. G. TIMSIT, « L'administration au miroir des mots », in collectif, À propos de l'administration française, 1998, Documentation française, p. 216. 13. On retrouvera le contenu des conférences présentées au cours de ce premier cycle de séminaires dans des publications sous deux formes: Des dossiers doctrinaux : - Un volet consacré au « développement urbain durable» (DUD) figure dans J'ouvrage suivant: L 'homme, ses territoires, ses cultures, Mélanges en l'honneur d'André-Hubert MESNAlW, LGDJ, coll. « décentralisation et développement local », 2006 ; - Une somme de contributions a été rassemblée dans le n° 13 des Cahiers Administratifs et Politistes du Ponant (revue de l'IFSA OUEST), parue en juin 2006. Des articles individuels parus dans des revues périodiques: - La communication d'A.-S. CHAMBOST« Les enjeux de la consultation populaire en milieu urbain dans les premiers temps de la Révolution », est parue à l'Annuaire des collectivités locales du Grale, CNRSÉDITIONS, 2006 ; - La communication d'E. GUISELIN« DUD et référendum Jocal» est parue au JCP-A du 30 octobre 2006, p. 1254.

21

juin 2007), constitue l'essentiel de la matière réunie dans le présent ouvrage. Une question centrale perce: le développement durable induit-il une transformation des stratégies de l'action publique, et si oui en quoi? Pour y répondre, il est apparu utile d'enrichir l'étude de la notion sur plusieurs registres: - L'ouverture à des approches internationales et de politique comparée (partie I). La notion de «développement urbain durable» s'est largement nourrie du fruit d'expériences initiées dans des pays d'Europe du Nord offrant des modèles de «villes durables» (Charles-Henri Hervé), ou plaçant la « durabilité » au cœur de politiques de renouvellement urbain (cas du RoyaumeUni abordé par Aude Chasseriau). Elle est aussi portée à une échelle supranationale par la Communauté européenne, faisant surgir des concepts dérivés tels celui de « tourisme durable» (Magali Boudard). Mais les objectifs du développement durable ne peuvent rencontrer partout des circonstances aussi favorables à leur mise en œuvre. Ces objectifs ont dû aussi être confrontés au droit au développement en faveur des pays du Sud (Marcel Ambomo) et au principe de libre concurrence défendu par des organisations internationales comme l'OMC (Maria Francheteau). - La prise en compte des grands enjeux environnementaux identifiés par la recherche scientifique et technologique (partie II). Si les nouveaux dispositifs préconisés pour amplifier la lutte face au changement climatique varient, un point commun réside dans la recherche d'un élargissement des acteurs et des fonctions économiques concernées, incluant la consommation des ménages (Sandrine Rousseaux, Gérald Orange). Des impacts profonds sont produits sur certaines politiques publiques qui sont appelées à s'ajuster à des espaces territoriaux spécifiques, dans un but de protection accrue du patrimoine naturel (André-Hubert Mesnard), et se doter d'outils de gestion intégrée (Olivier Lozachmeur) - La place et les modalités du débat public (partie III). Afin d'éviter certaines perceptions naïves faisant du développement durable un moteur dynamisant le débat public, ont été intégrées des analyses de science politique évaluant à la lumière des expériences, les capacités de « renouveau de la délibération» (Arnaud Leclerc) et d'essor de la démocratie participative (Goulven Boudic). Avec une touche d'euphémisme, on pointera l'existence de fortes marges de progrès, lesquels aboutiraient à mieux intérioriser les dimensions du développement durable dans le processus de décision en droit budgétaire local (Antoinette Hastings-Marchadier) et dans la gestion des conflits (Claire Choblet, Laure Després, Patrice Guillotreau). - Les référentiels identitaires induits par l'éthique du développement durable (partie IV). Des éclairages ont pu être apportés au moyen d'une « historicisation» de la réflexion sur le développement durable. Dans un cadre urbain, on a pu questionner les changements affectant les acteurs de politiques tournées vers la préservation du patrimoine historique, en raison de leur ancienneté bien établie (Patrick Le Louarn), mais aussi l'influence de la sensibilité du public promeneur fréquentant les espaces verts sur les choix

22

d'entretien de « l'arbre urbain» (Pierre Legal). Le développement durable peut être aussi un vecteur de revitalisation du sentiment identitaire dans les espaces ruraux. Le renouvellement des politiques de protection de l'environnement prend cela en compte en donnant une place accrue à la participation des acteurs locaux (Luc Bodiguel).

23

Partie I
Le développement durable à l'échelle de l'Europe et de la planète: quels modèles?
LE DROIT AU DÉVELOPPEMENT DURABLE - Droit au développement et francophone CONFRONTÉ développement AU DÉVELOPPEMENT durable en Afrique

MarcelAi\1BOMO - Droit international économique et droit international de l'environnement: quelle conciliation? L'exemple de l'anticipation des risques biotechnologiques dans le cadre de l'OMC Maria FRANGlE1EAU DÉVELOPPEMENT URBAIN DURABLE ET POLITIQUES COMPARÉES - Développement urbain durable et politique de régénération urbaine Royaume-Uni Aude CHASSERIAU - Les politiques communautaires de soutien au « tourisme durable» Magali BOUDARD

au

DÉVELOPPEMENT DURABLE ET GESTION COMPARÉE DES RÉSEAUX URBAINS - Une politique des transports durables au sein de l'UE: la question de la tarification au coût social SouhirABBES - Gestion des services d'eau et d'assainissement et développement durable: approche comparée entre la France, l'Italie et l'Espagne Eva GUYARD LA RECHERCHE D'UN MODÈLE DE DÉVELOPPEMENT URBAIN DURABLE - Le développement urbain durable en Europe du Nord Charles-HenriHERVÉ

LE DROIT AU DÉVELOPPEMENT CONFRONTÉ AU DÉVELOPPEMENT DURABLE

Droit au développement et développement durable en Afrique francophone)
Marcel AMBOMO.

Droit au développement - développement durable - loin d'être un jeu de mots, la réflexion qu'inspirent ces deux expressions conduit indubitablement au cœur de la nouvelle problématique internationale du développement durable2 telle que dégagée au Sommet de Rio en 1992. Il faut bien reconnaître qu'une certaine conception de l'économie et du progrès est à l'origine de la plupart des problèmes écologiques. Dans cette perspective, l'environnement et le développement apparaissent étroitement liés. Et la problématique s'énonce en des termes fort simples: si l'environnement n'est pas protégé, le développement sera compromis; sans développement il ne sera pas possible de protéger l' environnemene. S'agissant de l'Afrique, la justification dans le passé d'un droit au développement par les pays africains (I) exclut-elle pour autant le passage au développement durable? À ce propos, il serait intéressant de savoir si ces pays ont opéré et réussi le passage d'un modèle de développement qui accordait la priorité à l'économie, à un autre modèle plus intégrateur des exigences environnementales (II) ?

.

DCS-CERP3E

1. Cette expression désignera dans le cadre de cette étude les pays suivants: le Bénin, le Burkina Faso, Je Cameroun, le Congo, la Côte d'Ivoire, la Guinée-Bissau, la Guinée Équatoriale, le Mali, le Niger, la République Centrafticaine et le Tchad. 2. Publié en 1987 par la Commission mondiale pour l'environnement et le développement, le rapport Notre Avenir à Tous (ou Rapport BRUNDTLAND nom de la présidente de la commission, du la norvégienne Gro Harlem Brundtland), définit le développement durable comme « un développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures de répondre aux leurs. » 3. Voir notamment, G. MARTIN, Le Droit de l'Environnement. De la responsabilité pour fait de pollution au droit de l'environnement, Lyon, Publications périodiques spécialisées, 1978, p. 128 et s. ; A. MEKOUAR,« Le droit de l'environnement dans ses rapports avec les autres droits humains », in Études en droit de l'environnement, Rabat, Éditions OKAD, 1988, p. 61. ; A. STEER,« L'union de l'environnement et le développement », Finances et développement,juin 1992, p. 18 et s.

27

1. La justification

du droit au développement en Afrique

Depuis plus de quatre décennies, le développement constitue le leitmotiv des revendications des pays africains devenus indépendants au détour des années 1960. Ce terme implique une transformation qualitative des structures économiques, politiques, et sociales avec pour objectif le bien-être humain. Dans cette perspective, le droit au développement est porteur de la même aspiration, celle du bien-être, voire du mieux-être. Cette aspiration, née dans un contexte historique et politique particulier (A), a reçu un prolongement sur le plan juridique international (B).

A. Le contexte historique et politique
Le contexte est marqué essentiellement par deux mouvements: une phase de lutte pour l'indépendance (1) d'une part, et la phase de réclamation et de reconnaissance du droit au développement, d'autre part (2).

1. L'accession

à la souveraineté

Dans son article 1, paragraphe 2, et dans son article 55, la Charte des Nations unies avait proclamé le principe de l'égalité des droits des peuples ainsi que de leur droit à disposer d'eux-mêmes. On peut dès lors considérer que la charte, instrument juridique régissant les rapports entre les États membres de l'Organisation des Nations unies, a établi ce principe en tant que norme impérative de droit international contemporain ayant force obligatoire pour tous les membres. La proclamation de ce principe a marqué un tournant important dans l'histoire du colonialisme. Le principe de l'autodétermination est né de la diffusion des idées et des opinions libérales dans l'Europe du XIx" siècle. La montée des nationalismes qui a caractérisé les relations internationales à la fin du XIX. et au début du xx. siècle allait lui insuffler un élan nouveau. De plus, au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, dans les colonies françaises comme ailleurs les injustices et les humiliations font peu à peu place aux luttes de libération nationale. Cette guerre a constitué un moment déterminant pour le monde colonisé, notamment africain, à cause de l'aide qu'il a apportée à la métropole. L'après-guerre se caractérise par un contexte de moins en moins favorable à la colonisation - du moins dans sa forme classique - connue depuis la fin du XIX. siècle. La Charte de l'Atlantique (1941), qui reconnaissait le droit des peuples à choisir leur forme de gouvernement, était une pierre dans le jardin colonial. De plus, la Déclaration universelle des droits de l'homme adoptée par les Nations unies4, et qui consacre entre autres les idéaux de justice et liberté, reprend ce principe.
4. Le 10 décembre 1948, les 58 États membres qui constituaient l'Assemblée générale des Nations unies ont adopté la Déclaration universelle des droits de l'homme à Paris au Palais de Chaillot [Résolution 217 (III)].

28

Longtemps rétive à envisager l'indépendance de ses colonies africaines, la France opère un tournant dans sa politique coloniale au milieu des années 1950. La loi-cadre Deferre (1956) prépare l'émancipation de l'AOF (Afrique Occidentale Française) et l'AEF (Afrique Équatoriale Française) et instaure le suffrage universel, un collège électoral unique, et accroît le pouvoir législatif de chaque territoires. Un pas supplémentaire est franchi en 1958 avec la création de la Communauté Française. Moins de deux ans plus tard, tous les États accédaient à l'indépendance. Le rôle des Nations unies a été à cet égard décisif. En dehors de nombreuses résolutions adoptées en vue de l'émancipation des peuples colonisés, la Charte des Nations unies est un instrument juridique d'une importance fondamentale et son affirmation du principe de l'égalité des peuples et de leur droit à disposer d'eux-mêmes a marqué un tournant dans l'acceptation de ce principe comme partie intégrante du droit contemporain. Dès lors, il ne pouvait y avoir de doute qu'il existe pour ces peuples un droit à l'autodétermination, et que celui-ci comporte des droits et obligations internationaux6. Dès lors, le droit le plus revendiqué et le plus popularisé en Afrique aux lendemains des indépendances fut sans conteste le droit au développement.

2. La phase de réclamation et de reconnaissance développement

du droit au

Dès leur naissance, les États africains ont été confrontés aux difficultés liées au sous-développement qui caractérisaient toutes les colonies. Une fois indépendants, les nouveaux États se sentirent investis d'une mission, celle de surmonter les faiblesses dont ils héritaient. Ce fut l'occasion d'exprimer des revendications que justifiaient les torts et les retards subis durant la colonisation. La naissance du concept de « droit au développement» s'est réalisée durant la grande phase historique des décolonisations en chaîne des années 1960. Le droit au développement fut un thème de revendication du tiers-monde soucieux de parachever son émancipation politique par sa libération économique. Ce droit au développement était revendiqué au bénéfice de chaque peuple, en tant que droit collectif contrarié par un système de relations économiques internationales inégalitaires. Les dirigeants atricains pensaient en effet que le décollage économique de leurs pays était conditionné par la conquête de leur indépendance économique et leur libération des sujétions bilatérales ou multinationales inégales. C'est dans ce contexte que fut créé le « Groupe des 77 »7, la plus grande coalition du tiers-monde aux Nations unies. Elle donna les
5. A. HUGON,Introduction à l'histoire de l'Afrique Contemporaine, Armand Colin, 1998, p. 55-56. 6. F. ABDULAH,in Droit International. Bilan et perspectives, tome II, Ed. Pedone, 1991, p. 1288. 7. Le Groupe des 77 est une coalition des Pays en Développement, conçue pour promouvoir les intérêts économiques de ses membres, et créer une capacité de négociation accrue aux Nations unies. Créée par 77 pays, l'organisation a grandi et compte aujourd'hui 113 pays membres. Le groupe fut fondé le 15 juin 1964 par la Déclaration commune des 77 pays à la Conférence des Nations unies sur le Commerce et le Développement (Cnuced). La première rencontre

29

moyens au monde en développement de formuler et de promouvoir ses intérêts économiques collectifs, et œuvra à l'établissement d'un dialogue économique Nord-Sud et à des réformes structurelles de l'économie internationale. Au-delà de cette solidarité se manifeste désormais sur le terrain juridique une revendication nouvelle dont l'Afrique est à l'origine, à savoir l'émergence du droit au développement sus-cité. C'est en effet M. Keba M'Baye, alors Premier président de la Cour Suprême du Sénégal, qui a été le promoteur de l'expression dans son cours inaugural8 intitulé « Le droit au développement comme un Droit de l'homme », à la session de 1972 de l'institut international des droits de l'homme de Strasbourg. Un tel droit fait partie, selon K. Vasak, de la troisième génération des droits de l'homme9. Ce droit a été décliné par la suite comme un droit à la vie, le droit à un niveau minimal d'alimentation, d'habillement, de logement et de soins médicaux, etc. À partir des travaux de la commission des droits de l'homme (1977), il a fait l'objet de la résolution 34/36 de l'Assemblée de Nations unies en date du 23 novembre 1979 qui souligne que « le droit au développement est un Droit de 1'homme» et que « l'égalité des chances en matière de développement est une prérogative des nations aussi bien que des individus qui les composent ». Le contexte de la naissance du droit au développement allait conditionner, par la suite, la nature de ce droit. Au demeurant, certains auteurs n'ont voulu voir dans le droit au développement qu'un droit tout au plus individuel, reconnu à l'être humain à l'égard de la communauté nationale à laquelle il appartient. Il n'était nullement indifférent de savoir si le droit au développement avait pour titulaire l'État ou l'individu, au-delà du premier réflexe qui consiste à le rattacher systématiquement aux droits de l'homme. Le droit au développement avait été défini par un avant-projet sur les droits de l'homme établi par la Fondation internationale pour les droits de l'homme comme « le droit qu'ont tout homme ou tous les hommes pris collectivement, à la jouissance, dans une proportion juste et équitable, des biens et services produits par la communauté à laquelle ils appartiennent.» Cette définition circonscrit ainsi le droit au développement au cadre national, dans une relation entre l'individu et l'État dont il est le ressortissantlO. En réalité, la dimension internationale du droit au développement n'est rien d'autre que le droit à une part équitable du bien-être économique et social du monde. Elle reflète une revendication essentielle de notre temps, car les quatre cinquièmes de la planète n'admettent plus que le cinquième restant continue de bâtir ses richesses sur leur pauvretéll. Ce droit peut avoir pour bénéficiaire l'État ou l'individu. Mais pour qu'il ait sa signification en droit international, dans un

d'importance eut lieu à Alger en 1967, où fut adoptée la Charte d'Alger et où les bases des
structures institutionnelles permanentes furent posées. http://fr.wikipedia.org 8. Cours reproduit dans la Revue des droits de l 'homme, vol. V, n° 2-3, 1972, p. 505-534. 9. M. BENNOUNA,Droit international du développement, « tiers-monde et interpellation du droit international, Mondes en devenir », Berger-Levrault, 1983, p. 20. JO. M. BEDJAOUJ,Droit international, Bilan et perspectives, Tome II, Ed. Pedone, 1991, p. 1252. II. Ibidem.

30

ordre juridique encore largement marqué par son caractère interétatique, le droit au développement devait être approché dans sa dimension internationale, la seule à permettre de situer la nature véritable des problèmes et des solutions qu'il doit comporter. Sur le plan juridique, le problème du développement constitue un défi à la communauté internationale, puisque la Charte des Nations unies a fait du développement un phénomène international par excellence. À cet égard, la

résolution 12 du 4 décembre 1986 portant «Déclaration

sur le droit au

développement» a bien réalisé l'ancrage international de ce droit, sans pour autant bien sûr exonérer l'État de ses propres responsabilités à l'égard de ses gouvernés. Bien que ce droit fasse appel à la coopération et à la solidarité internationale, il apparaît par ailleurs comme un impératif de la souveraineté. Car, il y a là un rapport nécessaire entre souveraineté authentique et droit au développement, entre souveraineté véritable sur les richesses du pays et droit au développement de ce pays. Ce qui donne toute sa pertinence à l'affirmation de G. Scelle qui déclarait que l'État a « l'obsession du territoire ». Et l'adoption de la résolution 1803 qui proclame la souveraineté permanente des États sur leurs

ressources naturelles 13 vise cet objectif. En d'autres termes, il n'y a pas de
souveraineté ni d'indépendance
ses ressources
14.

de l'État s'il ne possède pas la souveraineté de

Ainsi, était reconnu, il est vrai dans des textes internationaux épars, le droit au développement. Toutefois, ce droit en tant que discipline autonome n'émergera que plus tard avec la naissance du droit international du développement.

B. Le prolongement juridique international: le Droit international du développement (DID)
La notion de droit international du développement s'est dégagée progressivement de la pratique disparate des États et des organisations internationales. Les pays du tiers-monde par leur lutte constante en faveur d'un système international économique plus égalitaire ont œuvré à l'émergence de ce droit. Une meilleure appréhension de sa réalité passe par l'étude de ses sources et de sa consécration d'une part (1), et par ses caractères et son objectif, d'autre part (2).

12. Résolution AG/41/128 du 4 décembre 1986 portant Déclaration sur le droit au développement. 13. La résolution 1803 (XVII) de l'Assemblée générale en date du 14 décembre 1962 proclame la « souveraineté permanente sur les ressources naturelles» et déclare que « la souveraineté permanente sur les ressources naturelles constitue un élément fondamental du droit des peuples à disposer d'eux-mêmes ». 14. On aura bien compris que la conception restrictive de la notion de souveraineté est justifiée par le contexte de l'étude et l'analyse de la résolution 1803 qui confère aux États la souveraineté sur leurs ressources naturelles. Car en droit international la notion de souveraineté recouvre une réalité beaucoup plus vaste.

31

1. Les sources et la consécration développement (DID)

du droit international

du

Le droit international du développement peut être considéré comme l'aboutissement, sur le plan juridique, des revendications exprimées par les pays pauvres dans le cadre du droit au développement. L'héritage historique de ce droit constitue bien entendu sa première source. Après l'accession des nouveaux États à l'indépendance et après leur admission aux Nations unies, la majorité à l'Assemblée générale de l'organisation passe des mains de l'Occident à celle du tiers-monde, si bien qu'à partir de 1960 l'idéologie de la décolonisation est devenue l'une des poutres maîtresses de la doctrine de l'Organisation des Nations unies (ONU). Cette idéologie a été indissolublement liée à celle du développement. Ces pays tenteront alors de faire accepter par le reste de la communauté internationale l'affirmation que la décolonisation appelle la coopération et qu'à l'inverse la décolonisation ne peut s'effectuer sans le développement. Cette thèse apparaît très nettement dans la fameuse «Déclaration sur l'octroi de l'indépendance aux pays et peuples coloniaux »15, adoptée au lendemain de l'entrée à l'ONU des nouveaux États africains et de la majorité qui en est résulté à l'Assemblée générale. Les Nations unies accueillent de plus en plus favorablement les revendications des pays du tiers-monde. Tel est le cas de la résolution 1803 (XVII) (voir supra), relative au principe de la souveraineté permanente sur les ressources naturelles. En plaçant sous l'empire du droit international tous les concours extérieurs apportés aux pays en voie de développement, l'indépendance est incontestablement l'un des facteurs principaux qui ont rendu possible l'apparition du droit international du développementl6. À partir de 1960, l'ONU et les institutions spécialisées accordent de plus en plus d'importance aux problèmes du développement. La gamme des questions examinées ne cesse de s'élargir et de se diversifier. L'institution insiste sur les idées « d'approche globale» et« d'action concertée »17.Par ailleurs, l'apparition de la solidarité entre les pays du tiers-monde (Groupe des 77) dès juillet 1962 à la Conférence du Cairels qui avait adopté une Déclaration à ce propos, constitue le

15. Résolution 1514 (XV) du 14 décembre 1960. G. FEUER,Droit international du développement, 2" édition, Dalloz, 1991, p. 9. 16. Ibidem. 17. Résolution 1515 (XV) du 15 décembre 1960. 18. La solidarité entre pays du tiers-monde s'est affirmée avec éclat pour la première fois lors de la Conférence de Bandoeng. Elle n'a cessé depuis lors d'inspirer l'action des pays du Groupe des 77. La Conférence de Bandoeng a marqué le réveil des peuples colonisés et l'affirmation par le tiersmonde, de son existence en tant que tel avec ses problèmes propres. Les idées de solidarité entre pays en développement et d'action collective ont été vigoureusement amplifiées par le Mouvement des Non-Alignés au cours des sept conférences des chefs d'État et de gouvernement tenues à Belgrade (1961), au Caire 1964, à Lusaka (1970), à Alger (1973), à Colombo en 1976, à La Havane en (1979) et à New Dehli (1983).

32

premier document définissant une position commune sur les problèmes de développement. Cette conférence a insisté sur la nécessité d'institutionnaliser à la fois l'étude des problèmes de développement et l'action des pays du tiers-monde, et elle a demandé que les problèmes du développement économique et social soient résolus dans un esprit de coopération internationale et dans le cadre des Nations unies. Cette Déclaration fut accueillie avec satisfaction par l'Assemblée généralel9, au moment même où celle-ci décidait de convoquer la première CNUCED (Conférence des Nations unies pour le Commerce et le Développement), qui fut déterminante pour la consécration du Droit international du développement (DID). L'année 1964 allait s'avérer capitale pour l'histoire du droit international du développement. Ce fut la convocation à Genève de la première CNUCED et la constitution de celle-ci en organe permanent de l'ONU20. Sous l'influence de son premier Secrétaire général, M. Raul Prebisch, la conférence de Genève prône l'adoption de règles nouvelles, dérogatoires au droit international commun pour le commerce des pays en développement et pour le financement de leur développement. Les germes du futur droit du développement se trouvent dans cette conférence. La doctrine y voit l'émergence d'un nouveau système juridique et la formulation de l'expression de « droit international du développement ». Cette expression avait été lancée au lendemain de la Conférence de Genève, on en trouve les premiers éléments dans un article de septembre 1964 « La conférence de Genève, amorce d'un mouvement irréversible21 ». L'idée a été ensuite précisée par M. Virally, dans une étude intitulée « Vers un droit international du développement »22. Michel Virally suggère de partir des règles et des pratiques existantes qui constituent actuellement le « droit international des inégalités de développement» ; à partir de là il faudra chercher, avec les moyens fournis par le droit international, les adaptations nécessaires23. Le droit international du développement faisait ses premiers pas, et allait évoluer dans le sillage du droit international. Toutefois, ce nouveau droit possède des caractéristiques propres et poursuit des objectifs précis. 2. Les caractères et les objectifs du DID

Le droit international du développement développe, schématise la vision du monde et des relations internationales telle que perçue par les pays pauvres nouvellement promus acteurs sur la scène internationale. Ses caractères en portent largement les stigmates:
19. 20. 21. 22. 23. Résolution 1820 (XVII) du 18 décembre 1962. Résolution 1995 (XIX) du 30 décembre 1964. A. PHILIP,Développement et civilisation, septembre 1964, p. 52. AFDJ, 1965, p. 3. M. FLORY,Droit international du développement, PUF, 1977, p. 30. 33

Tout d'abord, il s'agit d'un « droit orienté ». L'orientation donnée à ce droit par les pays du tiers-monde a pris dans un premier temps une forte coloration idéologique. Pour eux, le droit international classique est par essence un droit conservateur, en ce qu'il vise essentiellement à maintenir et à gérer l'ordre existant sans le transformer fondamentalement. Dans un deuxième temps, l'idée de droit orienté a pris une signification plus technique, qui s'est traduite par la mise au point des mécanismes juridiques particuliers, susceptibles de donner une effectivité plus immédiate à l'action pour le développement dans des domaines tels que les transferts de technologie, l'assainissement financier et monétaire, la stabilisation des recettes d'exportation, les préférences douanières, etc.24

.

. Il s'agit aussi d'un « droit composite». À

la différence

de la plupart

des

disciplines juridiques, le droit international du développement ne forme pas un ensemble homogène, systématique et unifié. Il se présente comme une mosaïque d'éléments, avec des règles relevant d'ordres juridiques différents: le droit international et le droit interne. Et pour finir, ce droit est un « droit contesté ». Dans la mesure où, sur bien des points, le droit international du développement est avant tout un droit voulu par le tiers-monde, sa réalisation se heurte souvent aux réticences des pays industrialisés occidentaux. Ce droit vise à remettre en cause le libéralisme économique international, auquel les pays occidentaux restent attachés. Ainsi se précise la nature du droit international du développement: un droit au service d'une finalité qui est, à l'échelle des relations internationales, la lutte contre le sous-développement et la recherche d'une véritable indépendance pour les pays pauvres. La réalisation de cet objectif majeur nécessite la refonte totale du système économique international, d'où l'appel de la part de ces pays à un Nouvel Ordre Économique International (NOEl). La demande d'un renouvellement de l'ordre économique international remonte au début des années 1970, période au cours de laquelle les pays pauvres en arrivèrent à la conclusion que l'ordre économique mis en place au lendemain de la Seconde Guerre mondiale se déploie inéluctablement à leur détriment. La sixième session extraordinaire de l'Assemblée générale, qui s'est tenue du 9 avril au 1ermai 1974, va adopter les textes d'une déclaration et d'un programme d'action relatifs à l'instauration d'un NOEI25. Malheureusement, les actions et recommandations du NOEl n'aboutiront pas, le Droit international du développement se soldera par un échec. Il s'en est suivi un repli de ces États sur eux-mêmes, avec une dimension plus nationale donnée à la lutte pour le développement. Dès lors, le cheval de bataille en matière de développement devient économique, avec une mobilisation sans précédent des ressources naturelles.

.

24. G. FEUER, op. cil. p. 24-25. 25. Résolutions 3202 (SVI) et 3202 (SVII)

34

IL Le développement durable en Afrique
Il est indispensable de s'interroger, de savoir où en est l'Afrique depuis Rio en matière de développement durable. Du bel unanimisme consacré lors de cette Conférence, il en est ressorti un souhait, fort opportunément formulé par le Professeur Chapuis lorsqu'il déclare que le développement durable devrait désormais constituer la « matrice conceptuelle »26de toute politique. Il est vrai que les pays africains sont restés prudents face à cette notion. Ils l'appréhendent comme une tentative de limiter leurs moyens de développement. Quoi qu'il en soit, près de quarante ans après les indépendances, des signes d'inquiétude sont apparus dans le modèle de développement des pays africains. En conséquence, le développement durable devrait y constituer un impératif (A). Au-delà de cette nécessité, quelle est aujourd'hui la réalité de cette notion en Afrique? (B).

A. L'impératif du développement durable en Afrique
L'accession à la pleine souveraineté a permis aux pays africains de mettre en œuvre des politiques de développement dont l'objectif affirmé était de sortir de la pauvreté. Ils concrétisaient ainsi le droit au développement tant revendiqué après les indépendances. Malheureusement, l'accent mis sur l'aspect quantitatif du développement fait planer de nombreuses menaces sur leur environnement (1). Il est à noter, tout de même, une prise de conscience de l'importance de l'environnement dans ces pays (2).

1. L'exercice du droit au développement: modèle de développement actuel

limites et dangers du

La bataille pour le développement, menée par les pays africains, s'est rapidement déportée sur le terrain économique, avec une place importante réservée à la croissance économique. Les stratégies nationales de développement le démontrent largement. En matière stratégique, l'import-substitution27 adoptée par ces pays avait pour objectif de produire localement les produits de consommation importés auparavant de la métropole. Cette technique constituait un moyen pour ces pays de lancer leur développement économique et de réduire leur dépendance par rapport aux anciennes métropoles coloniales, à travers la diversification de leurs structures productives28. Ils en ont, pour un premier temps tout au moins, tiré quelques avantages avec l'émergence de quelques industries comme les minoteries, les conserveries de fruits et légumes. On peut noter également le développement d'autres activités industrielles comme la fabrication des matières agricoles, d'articles de quincaillerie,
26. SMD DUBOIS, Droit de l'Organisation mondiale du commerce et protection de l'environnement, Bruylant, 2003. 27. H. BEN HAMMOUDA,L'Afrique, l'OMC, et le Développement, Maisonneuve et Larose, Paris, 2005, p. 165. 28. Ibidem.

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d'industries de peinture, de vernis, etc. Malheureusement ces retombées n'auront pas duré, et cette politique d'import-substitution se soldera par un échec. De même la relance par l'agriculture échouera. La révolution agricole29 compte tenu des importantes mutations en terme culturel mais aussi en terme de coûts financiers et technologiques, ne sera pas finalement d'un grand secours.

Il n'empêche que les appels à l'ouverture économique3D en vue de doper la
croissance31 se sont multipliés. Car pour certains (OMe), la démonstration est faite que la croissance économique entraîne le développement. La croissance économique était l'un des critères majeurs d'appréciation du développement. La bonne tenue des agrégats macroéconomiques a constitué, pendant des années, un critère d'appréciation du développement des pays africains, à l'exclusion de tout autre critère social, humain ou environnemental. La croissance désigne uniquement l'augmentation des quantités productives indépendamment de leur qualité et de leur impact social et écologique, alors que le développement englobe la croissance mais la dépasse qualitativement en ayant pour objectif le bien-être humain. Aujourd'hui, les analystes postulent une autre vision de la croissance du fait des coûts sociaux et écologiques qu'elle a entraînés32. Le pouvoir magique de la croissance longtemps vanté n'opère plus devant les difficultés économiques de l'Afrique dont la croissance demeure pourtant positive33. Nonobstant le caractère positif des chiffTes, on observe paradoxalement une augmentation de la pauvreté. De plus, telle qu'elle a été pratiquée et magnifiée depuis longtemps, la croissance a fini par constituer une menace pour l'environnement. Les pays africains n'échappent pas à la logique productive, devenue le signe du temps. L'exemple du CILLS34 en matière de développement agricole est très symptomatique. Le CILLS créé en 1973 et le Club du Sahel ont été finalement convaincus que l'objectif de développement stratégique de la région devrait être l'autosuffisance alimentaire. La stratégie, définie par les donateurs (OCDE et
29. La révolution agricole désigne les grands bouleversements de la technique et des usages agraires qui, dans l'Europe, à des dates variables et selon les pays, marquèrent l'avènement de l'exploitation contemporaine. http://conte. u-bordeaux./r 30. FOCUS, Bulletin d'information, OMC, mai- juin 2000, n° 46, p. 5. 31. La croissance économique se définit comme un processus quantitatif qui se traduit par l'augmentation, au cours d'une longue période, d'un indicateur représentatif de la production des richesses des pays, le plus souvent le produit intérieur brut (PIB) en volume, voire le produit national brut (PNB). Cette définition est purement quantitative. Le PIB correspond à la production annuelle d'un pays, et indique l'augmentation de la production de la richesse économique d'une année à l'autre. J.-M. HUART,Croissance et développement, Bréal 2003, p. 12. 32. Se reporter, entre autres, aux analyses du mensuel Silence, « objectif croissance vers une société harmonieuse », Parangon, Lyon, 2003; J.-M. HARRIBEY, « Une contradiction insurmontable », le Monde Diplomatique, décembre 2002; Richard DOUTHWAITE,« The Growth illusion », Gabriola Irland, (Canada) New society publishers, 1999. 33. Réunis le 12 septembre 2006 à Paris les ministres des Finances de la zone franc ont constaté une hausse de l'activité économique en zone franc de 4 % en 2005, et la croissance économique devrait être comprise entre 3,2 % et 4 %. http://www.rfi.fr/Fichiers/MFI. 34. Le Comité interÉtats de lutte contre la sécheresse au Sahel (CILLS), regroupe de nombreux États parmi lesquels certains d'Afrique francophone, tels que le Bénin, le Burkina Faso, le Cameroun, le Mali, le Niger et le Sénégal.

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institutions internationales), reposait sur la croissance de la production rurale exclusivement par des moyens extensifs, dans des conditions qui ont progressivement mis en danger l'équilibre écologique de la région. La catastrophe est due à la destruction du capital foncier. Dans cette extension de la superficie, la responsabilité des cultures d'exportation est mise en cause, au Sénégal par exemple. L'arachide et le coton occupent une place importante dans ces régions, et la « rentabilité» implique l'extension des surfaces cultivées. Les conséquences qui en résultent sont désastreuses. Les études sur la désertification de bassin arachide du Sénégal par tranches l'ont prouvé35. Il faudrait aussi relever, la baisse de certaines ressources naturelles. Cette baisse est liée forcément à la sollicitation dont ces ressources font l'objet. Les activités motrices de la croissance en Afrique, quand celle-ci existe, puisent éminemment dans les ressources naturelles. On peut citer par exemple les mines, en particulier le pétrole et d'autres activités comme l'agriculture d'exportation

(relativement riche - cacao, café - ou pauvre, arachide)36.S'agissant du pétrole,
l'utilisation irrationnelle, la gestion patrimoniale de cette ressource menace gravement sa durabilité dans certains pays comme le Cameroun et le Gabon. Dans le domaine forestier, d'importants progrès ont été réalisés en vue de la rénovation des législations forestières, l'objectif étant d'orienter la gestion de ce secteur vers un développement socio-économique durable. Malheureusement ces réformes n'écartent pas pour autant les menaces qui pèsent sur ces forêts, et audelà sur l'écosystème. Car ces forêts du fait de leur biodiversité constituent des écosystèmes uniques. Seul l'aspect économique revêt de l'importance pour les différents acteurs. Les exploitants veulent réaliser le maximum de profit, et l'État encaisser la rente forestière. 2. La prise de conscience environnementale africaine

Il est indéniable que l'influence juridique internationale a été déterminante. Néanmoins on observait déjà un développement juridique et institutionnel sur le plan national. L'influence juridique internationale (Rio) La prise de conscience africaine relativement à l'exigence de la protection de l'environnement ne s'est pas opérée spontanément, comme une illumination soudaine. La prise de conscience environnementale de l'Afrique a été le fruit d'une somme de contraintes et d'expériences de désastres écologiques extracontinentaux d'une part, mais aussi d'un travail méthodique de réexplication de la problématique écologique entrepris à l'échelle internationale, mettant en relief les avantages d'un développement écologiquement équilibré, d'autre part3?
35. S. AMIN,La faillite du développement en Afrique et dans le Tiers-Monde, Une analyse politique, l'Hannattan, 1989, p. 135. 36. Ibidem. 37. M. KAMTO, Droit de l'environnement en Afrique, EDICEF/AUPELF, 1996, p. 34. 37

Le début de la décennie 1990 constitue un tournant majeur dans le discours environnemental en Afrique. La préparation de l'événement majeur qu'a constitué le Sommet de la Terre à Rio du 3 au 14 juin 1992 en est véritablement le déclic. La plupart des institutions, des structures ministérielles compétentes en matière d'environnement ont été créées à la fin des années 1980 ou au début des années 1990. La rénovation des textes existants ou même l'adoption de nouvelles lois sont intervenues à la même période, voire un peu plus tard pour certains pays (voir infra). Le nouveau paradigme du développement durable consacré juridiquement à Rio véhiculait une nouvelle problématique du développement qui concernait ces pays au premier chef. Non seulement la donne internationale changeait en matière de protection de l'environnement, mais aussi des contraintes extérieures durent bousculer l'attitude plus ou moins laxiste des pays africains en matière de protection de l'environnement. La plupart des institutions multilatérales ou bilatérales d'aide au développement ont créé en leur sein des structures chargées spécifiquement des questions environnementales notamment, de veiller à la prise en compte de l'impact sur l'environnement de tous les projets de développement financés par elles38. Dorénavant, ces pays se devaient d'introduire un volet, une vision environnementale dans leur politique de développement. Cette nouvelle vision du développement était loin d'être consensuelle. Les négociations et les débats lors du Sommet de Rio ont été difficiles entre certains pays du Nord partisans d'une protection totale de l'environnement et les pays du Sud qui y voyaient un geste inamical visant à stopper leur développement. L'environnement devenait de ce fait un enjeu de développement pour les pays africains et les autres pays du Sud. L'un des textes qui cristallisa cette opposition est la Déclaration sur les forêts: les États forestiers invoquaient leurs droits souverains39 à exploiter leurs ressources naturelles, au contraire des pays industrialisés qui insistaient sur l'importance globale des forêts et la nécessité de prendre des décisions au niveau international à ce sujet, pour le bien de l'humanité. Les divergences sont restées tellement fortes que la Déclaration adoptée est dépourvue d'une valeur juridique contraignante40 et revêt beaucoup plus un aspect moral. Cette Déclaration constitue une invite à une prise de conscience de l'importance de l'environnement. En définitive, il revient à chaque État de prendre les mesures qu'il estime nécessaires à la protection de ces écosystèmes particuliers. Quoi qu'il en soit une nouvelle donne s'imposait, et l'environnement investissait désormais la sphère politique nationale.

38. M. KAMTO, op. cil. p. 35.

39. Résolution 1803 (XVII) de l'Assemblée générale des Nations unies en date du 14 décembre 1962: « Souveraineté permanente sur les ressources naturelles ». 40. La formulation retenue, très alambiquée traduit l'impossible consensus. Les États se sont contentés d'une Déclaration dont le titre est d'une prodigieuse ambiguïté: « Déclaration de principe, non juridiquement contraignante mais faisant autorité, pour un consensus mondial sur la gestion, la conservation et l'exploitation écologiquement viable des forêts ». Rio 3-14 juin 1992.

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Le développement juridique et institutionnel national La prise de conscience de l'importance environnementale en Afrique s'est traduite par l'adoption de nouvelles législations, ou l'amendement des législations anciennes, et aussi par la consécration des institutions nouvelles. Les législations majeures en matière de protection de l'environnement sont consacrées à la protection de la nature, avec une prédominance pour les législations forestières. Cet état de fait est compréhensible, dans la mesure où les forêts constituent la caractéristique physique majeure de ces pays. Au Cameroun, la révision de la loi sur les forêts de 1981 a donné naissance à la loi de janvier 199441. D'une manière générale, la législation réformée a pour objectif d'assurer une meilleure protection du patrimoine forestier national, la protection de l'environnement et de la biodiversité. D'autres législations existent notamment en matière d'hygiène et de salubrité42, des établissements dangereux insalubres et incommodes43, de la collecte, du transport et du traitement des déchets industriels, des ordures ménagères, et des matières de vidanges sanitaires 44 . Au Bénin, la législation porte sur la protection de la nature et l'exercice de la chasse45.En 1994, le Burkina Faso se dote d'un Code de l'environnement46. Ce texte vient s'ajouter à d'autres notamment celui relatif à la conservation de la faune et l'exercice de la chasse47. On retrouve les mêmes grandes lignes en matière législative dans la plupart des pays. Dans le domaine forestier en Côte d'Ivoire, au Congo48 même si ce dernier adoptait en 1991 une loi sur la protection de l'environnement. Les autres pays ne sont pas en reste: tel est le cas du Gabon49 qui se dote en plus en 1993 d'une loi relative à la protection et à l'amélioration de l' environnement5o. Au Mali, la législation adoptée ne s'écarte pas vraiment des schémas précédents. Ce pays adopte deux lois majeures, une sur la pêche51 et une autre portant Code forestier52. On le constate, les pays africains sans évoquer
41. Loi n° 94-01 du 20 janvier 1994 fixant le régime des forêts, de la faune et de la pêche. 42. Arrêté n° 1/10/1937 fixant les règles d'hygiène et de salubrité à appliquer dans le territoire du Cameroun. 43. Décret n° 76-372 du 27 septembre 1976 portant réglementation des établissements dangereux, insalubres ou incommodes. 44. Note circulaire n° 069/MSP/DMPHP/SHP A du 20 août 1980 relative à la collecte, au transport et au traitement des déchets industriels, ordures ménagères et matières de vidange. 45. Ordonnance n° 80-8 du Il février 1980 portant réglementation sur la protection de la nature et l'exercice de la chasse. 46. Loi n° 002/94 ADP du 19 janvier 1994 portant Code de l'environnement. 47. Ordonnance n° 68-59PRES AGRI EL EF du 31 décembre 1968 sur la conservation de la faune et l'exercice de la chasse en Haute-Volta, amendée par la loi n° 18/73/AN du 29 novembre 1973 et l'ordonnance n° 74/064 PRES du 27 septembre 1974. 48. Loi du 4 janvier 1974 portant Code forestier, modifiée par les lois n° 32/82 du 7 juillet 1982 et n° 6/83 du 27 janvier 1983. 49. Loi d'orientation en matière d'eaux et forêts du 22 juillet 1982. 50. Loi n° 16/93 du 26 août 1993, relative à la protection et à l'amélioration de l'environnement. 51. Loi n° 63-7/AN-RM du Il janvier 1963 sur la pêche en République du Mali. 52. Loi n° 68-8/AN-RM du 7 février 1968 portant Code forestier.

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parfois le terme « environnement» avaient adopté des législations de protection de celui-ci, même si la quintessence de ces dernières se réduit au domaine forestier. La prise de conscience environnementale s'est traduite aussi par la mise en place de nouvelles institutions. Certains pays, tel que le Bénin ont mis sur pied une Agence Nationale de l'Environnement (ANE). C'est aussi le cas au Cameroun avec l'Agence Nationale d'Appui au Développement Forestier (Anafor). Cette institution a pour objet, directement ou indirectement, d'appuyer la mise en œuvre du programme national de développement des plantations

forestières privées et communautaires53.
Toutefois, le ministère de l'Environnement et des Forêts apparaît comme le maître d'œuvre de la politique forestière nationale54. Tous les pays se sont dotés d'un ministère de l'environnement, mais pas du développement durable pour l'instant55. Est-ce la preuve de la difficile acceptation de ce concept dans cette partie du continent?

B. La réalité du développement durable en Afrique
Nul ne saurait nier l'importance de la terminologie institutionnelle dans la réalisation de toute politique. Néanmoins, seule la pratique est déterminante à l'épreuve des faits, dans la mesure où elle permet de juger du niveau d'intégration des concepts (en l'occurrence du développement durable), et de la réalisation des objectifs politiques y afférant. Relativement au développement durable, où en est l'Afrique dans l'intégration et la réalisation des objectifs liés à ce concept? À ce propos, quel accueil ce concept a-t-il reçu de la part des pays africains (1) ? Par ailleurs, comment ces derniers entendent-ils le traduire dans les faits (2) ? 1. L'accueil du concept de développement durable

Dès le départ, l'Afrique a observé une attitude ambiguë, voire hostile face à la consécration du concept de développement durable. Cette attitude à certains égards a pu prêter à équivoques. Elle a pu accréditer une certaine thèse qui concluait à l'indifférence, voire à l'hostilité des États africains aux problèmes d'environnement. Certes, en tant que continent sous-développé et dans

53. Art. 3 du décret n° 2002/156 de juin 2002. 54. Décret du PR, n° 92/265 du 28 décembre 1992 portant organisation du ministère de l'Environnement et des Forêts. 55. La terminologie du développement durable est pour le moment absente de la dénomination de la plupart des structures ministérielles de protection de l'environnement. Selon les pays, on retrouve le ministère de l'Environnement et de la Protection de la nature au Sénégal, le ministère de l'Environnement, de l'Habitat et de l'Urbanisme au Bénin, le ministère de l'Environnement togolais et de la Protection forestière, le ministère de l'Environnement, de la Protection de la nature, de la Recherche et de la Technologie au Gabon, le ministère de l'Environnement et de l'Assainissement au Mali, ou le ministère de l'Environnement et du Cadre de vie au Burkina Faso.

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l'ensemble faiblement industrialisé, l'Afrique a tendance à différer la lutte contre la pollution industrielle et d'autres formes de nuisances liées en particulier à

l'essor des villes 56.
Mais l'Afrique a très tôt mis l'accent sur la protection de la nature et des ressources naturelles. Son intérêt pour ces aspects du problème de l'environnement est de loin antérieur à l'organisation des grandes conférences onusiennes consacrées à la protection de l'environnement. Sans remonter à la période coloniale qui avait vu la naissance des premiers instruments de protection de l'environnement, d'une valeur juridique somme toute douteuse, c'est dans l'ordre conventionnel classique qu'il convient de rechercher le droit positif

africain en matière de protection de la nature et des ressources naturelles 57, (voir
infra). L'attitude africaine décriée à Rio traduit le scepticisme et la suspicion des pays africains relativement au concept du développement durable. Les négociations chaotiques, qui eurent lieu lors de cette Conférence, préfiguraient la difficile appropriation par les pays africains du concept de développement durable. Les pays africains percevaient cette notion comme une tentative des pays du Nord de limiter leur développement, ces derniers y étant déjà parvenus. Par ailleurs, ils y voyaient en toile de fond, à terme, la remise en cause de leur souveraineté. Le problème posé était celui de la conciliation entre d'une part leur volonté légitime de se développer, et d'autre part, la nécessité de protéger l'environnement. Ces États insistent d'autant plus sur la relation entre le droit à l'environnement et le droit au développement que la reconnaissance d'une telle relation par la communauté internationale, en particulier par les pays développés, pourrait leur permettre de réaliser des objectifs qu'ils n'avaient pu atteindre par le biais du Nouvel Ordre Économique International (NOEI)58. Droit à l'environnement et droit au développement présentent en effet des similitudes d'approche en terme de rapport Nord-Sud et de doctrine de solidarité. Le droit au développement impose d'éliminer, au niveau international, tous les obstacles d'ordre juridique qui se dressent devant les efforts des peuples pour sortir du sous-développement; surtout, comme le droit à l'environnement vu sous l'angle du principe de la responsabilité commune mais différenciée promu par la Déclaration de Rio, il met à la charge des pays développés des efforts financiers plus importants. Quant à la solidarité, elle trouve, en matière de protection de l'environnement comme en matière de développement, son fondement dans l'exigence pour les acteurs internationaux de déployer une action collective par voie de concertation et de négociation59.

56. M. KAMfO,« Les conventions régionales sur la conservation de la nature et des ressources naturelles en Afiique et leur mise en œuvre», RJE 4-I99I. 57. Ibidem. 58. Ibidem. 59. Ibidem. 41

2. La matérialisation du développement durable en Afrique
Trois critères peuvent être retenus pour l'appréciation du développement durable en Afrique. Le premier est celui de la législation. Dans ce domaine, l'essentiel de la législation en vigueur dans les différents pays a été précédemment abordé (voir supra). Il s'agit essentiellement des législations liées à la protection de la nature et des ressources naturelles. Ce réflexe est commandé par l'environnement physique et l'aspect culturel, compte tenu du rapport étroit qui lie les populations à la nature. Ces pays se sont dotés des législations forestières, des législations qui réglementent la chasse, parfois ont adopté des Codes de l'environnement, avec l'ambition affichée d'une gestion durable des ressources forestières. Cet effort législatif se retrouve aussi au niveau continental, et régional. Les conventions adoptées pour la plupart avant la consécration internationale du développement durable poursuivent toutefois le même objectif. Elles obéissent à la même logique que les lois nationales, à savoir la protection de la nature et des ressources naturelles. Il s'agit pour l'essentiel des conventions africaines relatives à la protection des espèces et écosystèmes continentaux. On y retrouve des conventions édictant des mesures normatives. Tel est le cas de la Convention d' Alger60. C'est en réalité la seule convention régionale africaine de portée générale en matière de protection de la nature et des ressources naturelles. Elle s'occupe en effet de tous les aspects de la conservation de la diversité biologique6! . Certaines conventions ont un caractère sous-régional très marqué. C'est le cas de la Convention sur les Formalités de chasse applicables aux touristes entrant , dans les pays du Conseil de 1 Entente 62 . Il en est de même de l'Accord portant réglementation commune sur la faune et la flore, signé le 3 décembre 1977 à Enugu (Nigeria). Aux termes de cet accord, conclu entre les États membres de la Commission du bassin du lac Tchad63, les États parties doivent coopérer pour préparer une liste commune des espèces protégées fondée sur l'annexe de la Convention d'Alger. Un autre accord se révèle très intéressant, du moins au niveau de ses dispositions. C'est l'Accord de coopération et de conservation entre États d'Afrique centrale sur la conservation de la faune sauvage64. Selon les signataires de cet accord, la nécessité de la conservation de la faune sauvage tient au fait que celle-ci «constitue, par sa beauté et sa variété, un élément irremplaçable des
60. Cette convention, en gestation dès 1960, a été techniquement préparée par l'Union internationale pour la conservation de la nature (UICN) en liaison avec un groupe de travail de ye sommet ordinaire de l'Organisation l'OUA, et a été adoptée le 15 septembre 1968 par le panafricaine. Elle est entrée en vigueur le 7 mai 1969. 61. M. KAMTO,op. cit. 62. Le Conseil de l'Entente est une organisation politique sous-régionale de l'Afrique de l'Ouest regroupant le Bénin, le Burkina Faso, la Côte d'Ivoire, le Niger et le Togo. 63. Il s'agit du Cameroun, du Niger, du Nigeria et du Tchad. 64. Cet accord a été signé à Libreville le 16 avril 1983 entre le Cameroun, le Gabon, la République centrafricaine et le Soudan.

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