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ACTION SOCIALE ET QUALITÉ SOCIALE

De
344 pages
Ce livre tente de montrer les combinaisons permettant de développer la réciprocité positive conduisant à la paix sociale, au développement individuel et collectif, c'est-à-dire à la qualité sociale. L'auteur parvient ainsi à définir une méthodologie claire et précise de démarche qualité spécifiquement sociale. Les exemples sont empruntés à son expérience dans le champ de l'Action Sociale, et tous résultent de recherches interactives et de formations de professionnels de terrain ayant appliqué ces démarches à leur propre terrain. La qualité sociale réconcilie éthique et sciences humaines.
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Action sociale et qualité sociale

Jean-Marc DUTRENIT

Action sociale et qualité sociale

L'Harmattan 5-7, me de l'École-Polytechnique 75005 Paris FRANCE

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino ITALIE

Du même auteur

Sociologie, travail social et psychiatrie, Paris, Etudes Vivantes, 1980.Epuisé. Sociologie et compréhension du travail social, Toulouse, Privat, 1981. Epuisé. Gestion et évaluation des services sociaux, Paris, Economica, 1989. Evaluer un centre social, Paris, L'Hannattan, 1994. Le travail social, Paris, La Documentation Française, Encyclopédie des métiers, Tome XII, 1996. La compétence sociale, diagnostic et développement, Hannattan 1997. Accompagnement plus. Logiciel de diagnostic et traitement en travail social. Paris, L'Hannattan, 1997

<!)L'Harmattan, 2001 ISBN: 2-7475-1762-4

Introduction
Nouvelles venues dans le vocabulaire quotidien, les notions de qualité et de démarche qualité traversent souvent les conversations d'aujourd'hui. Après la vague de l'évaluation voici celle de la qualité. Mais parce que l'évaluation est indispensable à la qualité, la deuxième vague n'a pu faire oublier la première. La qualité suscite même le développement de l'évaluation car elle en exige beaucoup de pertinence. Cependant, dans le domaine de la qualité, la qualité sociale n'a pas encore été définie ni a fortiori évaluée. Pour bien nous faire comprendre, nous opposerons provisoirement la notion de qualité à celle de qualité sociale. La qualité s'attache à un produit ou à un service. Les Normes Françaises ou les normes ISO représentent des formes de sa garantie. La qualité sociale est différente. Elle caractérise une organisation. Loin de toucher les seuls produits, elle produit un impact important sur les personnes qu'elles soient travailleurs professionnels ou usagers de services. L'Action Sociale a pour ainsi dire toujours recherché une bonne qualité sociale. Mais pas plus dans ce secteur que dans celui des organisations ordinaires on n'est parvenu jusqu'ici à énoncer des critères de qualité sociale clairs et reconnus. Les tentatives pour y parvenir ont existé malgré tout ici et là et il n'est pas inutile d'en retracer les grandes étapes pour mieux

en considérer les enjeux du moins dans la période récente, c'est-à-dire les trente dernières années. Il nous semble pertinent de les diviser en trois étapes. La première a consisté à rechercher la qualité matérielle du service rendu aux personnes par l'Action Sociale. Certains Centres d'Aide par le Travail se sont engagés dans cette démarche ainsi que des services pour personnes âgées. Les postulats de support sont évidents ou presque: les produits manufacturés du CAT se vendent mieux lorsqu'ils sont de qualité et il est indéfendable de mal servir des personnes âgées. Au début des années quatre-vingt une deuxième étape a vu le jour et nous avons participé à son déclenchement. Il s'agit d'un deuxième type de démarche qualité attaché non plus à un produit ou à un service mais à une éducation ou à une formation. Pour en mieux comprendre les conditions d'émergence rappelons que c'est par l'évaluation que l'on est parvenu à la qualité. En se demandant quoi évaluer comme produit du travail social on a été conduit à en définir rigoureusement l'objet. Il s'est révélé implicite et essentiel: la compétence sociale des bénéficiaires. Lorsque le travailleur social accomplit convenablement sa tâche, il développe la compétence sociale des bénéficiaires dont il a la charge, à savoir son aptitude à « être» et à être acteur de sa vie. C'est un ensemble de capacités transversales nécessaires à l'intégration individuelle. Si l'on accepte cette définition, la démarche qualité n'a plus seulement pour objet un produit ou un service mais des capacités à développer chez les bénéficiaires de l'Action Sociale. C'est un changement d'objectif considérable: à côté du service social, il faut ajouter une pédagogie sociale pour atteindre la qualité. La démarche qualité à ce niveau porte donc sur deux points: le service et laformation à la compétence sociale. Mais nous voici parvenus au seuil des années 2000 à une nouvelle étape qu'il apparaît nécessaire de nourrir sinon de déclencher. Elle conserve le contenu des étapes que l'on vient de décrire mais ajoute le souci des formes d'organisation à ceux du service et du développement de capacités chez les usagers. L'étape 10

précédente nous avait alertés sur les phénomènes de réciprocité comme passage obligé de l'insertion pour le bénéficiaire comme pour

Première étape: qualité du service (depuis 1970) AMELIORER LE SERVICE AUX PERSONNES, Type de protagonistes: Centres d'Aide par le Travail, Services pour personnes âgées.

Deuxième étape: qualité de l'éducation (depuis 1983) LA COMPETENCE SOCIALE DES PERSONNES Type de protagonistes: Action Educative, Aide Sociale à l'Enfance, Sauvegardes de l'Enfance, Foyers, Centres de Réinsertion, et ceux de l'étape précédente DEVELOPPER

Troisième étape: qualité de l'organisation (depuis 2000) ORGANISER L'INSTITUTION COMME VECTEUR RECIPROCITE POSITIVE. Type de protagonistes: tous services DE

Fig. 1 Les trois étapes de la démarche qualité en Action Sociale
N.B. Chaque précédentes. étape décrite dans l'encadré conserve les fonctionnalités décrites dans les étapes

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ses interlocuteurs parce qu'ils sont centraux, de manière implicite, dans l'existence individuelle et collective. Toute la question de la qualité sociale est de savoir si cette centralité peut devenir explicite et opérante dans les organisations de l'Action Sociale ainsi que dans celles d'autres secteurs. Si la réponse est oui, comme on va le montrer, le problème devient alors celui du diagnostic et de la prospective des organisations dans cette nouvelle perspective. Peuton énoncer des traits positifs et des traits négatifs d'une organisation avec pour référence la réciprocité positive? Corrélativement quelles seraient les préconisations possibles après un diagnostic? Quels sont les traits d'une organisation qui peuvent être déclarés porteurs de réciprocité positive? Une démarche qualité de troisième génération comporterait donc, outre les objectifs de service et de développement de compétence sociale des acteurs, un troisième objectif caractérisé par la qualité de l'organisation: ses traits et composants développentils de la réciprocité positive? Et corrélativement quels sont les traits qu'il importe de développer pour produire de la réciprocité positive? La qualité sociale désigne ce champ: l'organisation comme vecteur de réciprocité positive. Par conséquent la qualité sociale en action sociale concernera la manière de traiter les usagers, les professionnels et le reste de la société à travers l'utilisation (économe, dispendieuse, efficiente, etc.) de l'argent public dans ce champ particulier. On a affaire à un cas d'espèce en regard des problèmes de qualité tels qu'ils étaient définis précédemment. Non seulement cette qualité sociale est l'impact des organisations sur les personnes qui y travaillent, mais elle est encore l'effet du travail de ces personnes sur les usagers qui fréquentent les organismes d'action sociale. On aura donc un double problème à résoudre: celui de l'énoncé de critères définissant une bonne organisation en général et celui de l'organisation de l'action sociale. Nous avions dans des travaux antérieurs (Dutrénit 1989, 1997) abordé ce point par l'étude des effets des modalités d'action du travail social lui-même. L 'hypothèse qui soutenait cette démarche se fondait sur l'existence de très grands degrés de liberté dans l'intervention du travailleur social individuel. Parce que sa liberté organisationnelle et décisionnelle apparaissait importante, il semblait alors essentiel 12

d'examiner les micro fonctionnements du rapport avec l'usager et d'en tracer les perspectives les plus efficientes, c'est-à-dire aboutissant aux meilleurs résultats pour la réussite des bénéficiaires. Les connaissances ainsi acquises demeurent fondamentales et le succès de la démarche qualité autour du développement de la compétence sociale en atteste l'opportunité. Néanmoins, l'accroissement du nombre des travailleurs sociaux, les nouvelles dispositions réglementaires ou législatives et le développement des services sociaux des Conseils Généraux renouvellent le problème de leur organisation interne. Le travailleur social ne dispose pas tout à fait des mêmes degrés de liberté qu'auparavant dans bien des situations parce que la hiérarchisation s'est développée. La question devient maintenant de savoir quels sont les types d'organisation de services sociaux qui peuvent orienter directement, c'est-à-dire institutionnellement parlant, le travail social dans la direction du développement de la compétence sociale de I'usager et de manière générale de la réciprocité positive. S'il est vrai que toute organisation sécrète et promeut des valeurs, pouvons-nous réexaminer ce problème en, nous demandant quelles organisations bâtir pour promouvoir des valeurs définies précisément comme développement de la compétence sociale et la réciprocité positive? La question est exigeante. II faut souligner combien nous sommes démunis aujourd'hui pour établir un diagnostic et énoncer des solutions pour améliorer la qualité sociale d'une organisation. De quoi disposons-nous pour dire qu'une action sociale est de qualité? Et de qualité pour quels protagonistes? En dehors de la vérification des règles comptables, d'hygiène et de sécurité, le service de gestion des 500 établissements sociaux et médico-sociaux de la Caisse Régionale d'Assurance Maladie d'lie de France ne dispose d'aucun critère d'appréciation du système de prise en charge éducative des mineurs et des adultes concernés. Et l'on doit savoir qu'il en va de même pour les services de contrôle médico-éducatif. En foi de quoi un directeur départemental peut-il décider de diminuer le budget d'un établissement ici pour en ouvrir un autre ailleurs? De quoi dispose un inspecteur départemental ou un élu, dans un Conseil Général pour infléchir l'action de tel établissement ou service? Que peut dire 13

l'UNIOPSS sur la qualité sociale de ses établissements adhérents? Que peuvent dire les Commissions Locales d'Insertion (CLI) des programmes d'action proposés par les divers organismes (centres sociaux, associations, etc.) qu'elles sélectionnent pour mettre en œuvre cette insertion? Que doit-on conseiller à un usager qui passant de la situation d'assisté total à un état de salarié subira une diminution de revenu par le jeu réglementaire des seuils de déclenchement d'allocations diverses? Inutile d'allonger une liste de questions aussi cruelles. On sait trop l'indigence des réponses. Tout en cheminant sur l'itinéraire qui devait me conduire à La compétence sociale (Dutrénit 1997), j'avais été depuis longtemps confronté à ces questions. Ma réponse habituelle était que les épreuves que devaient traverser les établissements pour aboutir à la formation des usagers à la compétence sociale conduisaient à mettre en œuvre une organisation de bonne qualité sociale. Mais je sentais bien l'insuffisance de la réponse qui laissait trop de questions dans l'ombre sans compter la nécessité de produire des diagnostics et des procédures de développement de la qualité sociale dans d'autres domaines que celui de l'Action Sociale. Cette insuffisance devint plus cuisante encore lorsque Pascal Beau, directeur fondateur de l'hebdomadaire Espace Social Européen, m'invita à participer au jury du Prix de la Qualité Sociale organisé par son journal et présidé par deux anciens ministres de la Santé et des Affaires Sociales, Simone Veil et René Teulade. Il fallait bien énoncer des critères et rappeler à un jury interrogatif que qualité n'était pas obligatoirement synonyme d'innovation. On a alors bâti à la hâte une définition de la qualité sociale autour de la capacité d'un organisme à développer de manière équilibrée les contributions et les rétributions de chacune des personnes impliquées dans le processus. Le présent livre va plus loin. Il énonce les principaux critères de cette qualité sociale. Organiser de la réciprocité positive entre les personnes en présence; leur enseigner les principes de la coopération conditionnelle; favoriser l'ascension sociale, même modeste, de tous; choisir des modalités d'action ou d'organisation dont le rapport coût avantage soit favorable pour l'ensemble des dites personnes mais 14

aussi pour la société globale. Il faut éviter par exemple que sous prétexte de qualité, une fonne d'action ou d'organisation coûte à la société sans rien rapporter ou que le rapport coût/avantage soit intéressant pour les uns et néfaste pour les autres. Cela signifie, que chaque type d'acteur doit être écouté et chaque solution possible examinée en détail. Mais si les choses peuvent paraître relativement simples ainsi analysées, elles sont à vrai dire plus complexes. Action Sociale et organisation sociale (travail, loisirs, éducation, etc.) représentent deux éléments très complémentaires de la vie sociale. L'Action Sociale a souvent, sinon toujours, été considérée comme un adjuvant nécessaire aux lacunes du système social global. Les institutions régulant la production les loisirs et l'éducation ont offert un champ fécond pour le développement des sciences de l'organisation. Ces deux ensembles ont toujours interagi et se sont mutuellement influencés. Et l'on a souvent demandé à l'Action Sociale de prendre en charge des fonctions que la société abandonnait peu à peu. Tant il est vrai que la problématique de la qualité de l'Action Sociale doit être examinée à la lumière de l'évolution de nos structures organisationnelles générales et réciproquement. S'il est vrai que la fonction fondamentale de l'Action Sociale est d'entretenir et de développer la réciprocité positive dans une société comme on l'a montré il y a longtemps (Dutrénit 1989) on doit alors se demander si cette fonction est complètement assumée au sein des institutions où elle agit déjà et si on peut la développer au sein de celles où elle n'agit pas encore. Autrement dit, l'hypothèse fondamentale qui autorise ce type d'énoncé peut être exprimée de façon simple: Action Sociale et systèmes organisationnels au sens le plus large du tenne relèvent tous deux d'un phénomène beaucoup plus large et interactif qui est celui de la régulation des sociétés humaines par leurs protagonistes euxmêmes. De ce point de vue on doit reconnaître que quelques unes de nos structures de régulation se sont délitées pour une bonne part. Les patronages, les syndicats, les partis politiques, le militantisme, les familIes élargies, les convivialités et les haines villageoises, les IS

Eglises, le service militaire, les entreprises offrent moins de support à la constitution de réseaux de réciprocité. Elles ont perdu de leur pertinence et parfois leur existence dans un monde en mutation. Les individus sont «désaffiliés» selon l'heureuse formule de Robert Castel. Les protections et les contraintes traditionnellement attachées aux structures précitées ne sont plus de mise. Les individus en sont libérés. En contrepartie l'individualisme s'installerait en même temps qu'un inévitable flottement des normes. Le spectre de l'anomie nous guetterait. Plus rien ne vaudrait un sacrifice. L'enfant a des droits déclarés mais il faut bien remarquer que ses devoirs, notamment celui de s'instruire, sont trop souvent passés sous silence. La délocalisation ferait des ravages derrière le masque de la mondialisation. Les hommes ne trouveraient plus de limites à leurs ambitions, privilèges et passe-droits. Ils pourraient les développer à l'infini. Bref les nouvelles seraient mauvaises du côté de la qualité sociale! Des éléments moins discutables encore sont également préoccupants. La formation professionnelle et la formation permanente souffrent de graves insuffisances que tout le monde reconnaît. Mais le récent projet de loi destiné à les réduire est loin de faire l'unanimité. A l'heure où nous écrivons ces lignes (2.000) le projet permettant à chacun d'étudier tout au long de sa vie même en changeant d'entreprise n'est pas encore voté. Les revenus sociaux de substitution comme le RMI, diverses allocations pour la monoparentalité et parfois l'aide sociale forment une nébuleuse de désincitation au travail significative. Jacques Lesoume (1997) montre que sur trois millions de chômeurs on peut en compter un million qui retrouvent un emploi en six mois, un million qui s'organisent entre chômage et travail non déclaré et un million de véritables désorientés ne possédant ni compétence technique ni compétence sociale. Ceux-là forment les bataillons des usagers du travail social. Ils ne parviennent pas à s'intégrer dans des formations qualifiantes ou quittent rapidement leur emploi malgré l'obtention, pour certains d'entre eux, d'une qualification préalable par l'AFPA ou par les Centres de Reclassement Professionnel (c'est à dire de formation) de la Sécurité Sociale. La qualité sociale de nos organisations n'est pas toujours brillante... 16

Pourtant des indices contraires incitent à penser que la qualité sociale progresse, comme on peut le remarquer à travers de nombreuses études récentes. Jamais la culture n'a touché autant de monde, jamais le nombre de bacheliers n'a été aussi grand. Partout dans les entreprises les groupes de discussion sur les conditions de travail et les cercles de qualité ont permis de développer de nouveaux espaces de liberté et ce phénomène a touché des millions de gens. On parle maintenant de qualité totale et de développement durable. Il s'agit de trouver les formes de développement qui présentent le meilleur rapport avantage / coût pour tous les acteurs concernés par ledit développement. Les normes ISO et les certifications auxquelles leur~doption donne lieu se multiplient dans le monde entier. Le secteur médical développe de son côté l'accréditation. Selon certains le développement de la qualité permet d'économiser jusqu'à 30% d'un budget annuel dans une organisation. Protection Sociale et Action Sociale, chacun de leur côté, ont progressivement amélioré la qualité de la vie de nos contemporains. Mais dans ce mouvement l'Action Sociale et le travail social ont été sommés explicitement ou implicitement de résoudre nombre de problèmes abandonnés par d'autres dans les domaines éducatifs, scolaires et citoyens. Parce qu'on a souvent considéré l'Action Sociale comme un adjuvant ou un palliatif, on ne s'est guère rendu compte qu'elle est en train de remplacer nombre de nos modalités d'organisation et de socialisation devenues obsolètes. Il s'agit là d'une vraie question même si cette Action sociale, souvent locale (Politique de la ville par exemple) est encore hésitante. Au fond la question pourrait être exprimée de manière lapidaire sous la forme suivante: que mettre en place pour remplacer les patronages religieux, politiques, militaires et civils disparus, en évitant d'enfermer les personnes dans des liens, certes sécurisants, mais trop souvent rigides et finalement appauvrissant ou mutilants? Une seconde question découle immédiatement de la première: comment faire pour que les nouvelles organisations, qu'elles relèvent ou non de l'Action Sociale, soient profitables aux individus comme â la société et même devraiton dire à la société mondiale? 17

Il Y a là un fonnidable défi de renouvellement de notre civilisation chacun le sent très bien et ce livre tente de présenter quelques éléments de réponse. Nous parlons de qualité, car il s'agit de nouvelles catégories de liens sociaux à mettre en œuvre mais aussi de leur organisation en système. Naturellement on ne prétendra pas réformer le monde ni même fixer des modalités d'organisation dans une utopie de plus. Il est cependant possible d'offrir à la réflexion quelques perspectives et quelques concepts opératoires. Et si ces réflexions sont centrées sur l'Action Sociale on verra vite qu'elles la débordent largement. Le manager d'entreprise comme le responsable de service public et le citoyen pourront y trouver des sources d'inspiration. L'idée centrale de ce livre consiste à observer que les hommes ont toujours régulé leurs systèmes relationnels grâce à la réciprocité, qu'elle soit positive ou négative. Et que trop rares ont été dans l'histoire humaine les modalités d'organisation de la réciprocité positive, productive d'un optimum d'avantages partagés par les participants. Une relecture des théories de la régulation sociale permet de tester cette idée et de la rendre opératoire. On distinguera trois principales théories. La première est celle qui est généralement utilisée pour décrire les sociétés primitives. Pour préserver une réciprocité positive forte et totale, la plupart des sociétés primitives ont probablement omis de permettre l'accumulation nécessaire au développement industriel, c'est-à-dire une part d'inégalité. Il semble qu'une stagnation en l'état ait été le lourd tribut payé pour cette constante recherche de l'égalité. Claude Lévi-Strauss appelle cela l'histoire froide. Au contraire les sociétés industrielles auraient privilégié une forme dominante de réciprocité négative et permis de la sorte ce que Marx décrit comme l'accumulation primitive du capital. Au cours de ces étapes, les groupes opposés, féodaux, entrepreneurs, partis, classes, syndicats, patronages, églises, représentaient l'expression de défense et d'attaque des individus jetés dans la tourmente de la transformation sociale opérant le passage de sociétés de clans du moyen âge aux sociétés industrielles que nous connaissons. C'est la théorie marxiste de la régulation des sociétés. 18

Nous faisons l'hypothèse que nous sommes maintenant parvenus à une troisième étape pour laquelle une nouvelle lecture une nouvelle théorie de la régulation- est nécessaire. Les individus se classent toujours en terme de revenus et de fortune, mais la mobilité est devenue forte, les statuts professionnels et les pouvoirs politiques de chacun viennent nuancer cette donnée. La mouvance de chacun nécessairement accélérée par le progrès scientifique et technique a fait voler en éclat les groupes, patronages, partis qui aidaient chacun à assumer un destin fixé pour longtemps. On a davantage besoin de réciprocité positive ouverte et généralisée qu'auparavant parce que le développement technique et organisationnel exige la meilleure participation de tous.' Et aussi parce que les techniques d'évaluation et de prospective permettent de penser un développement durable plus satisfaisant pour chacun. Autrement dit il est devenu nécessaire de remplacer la fonction d'accompagnement chaleureuse mais réductrice assurée par les groupements d'antan. Car elle fonctionnait dans une réciprocité positive entre pairs, contre l'environnement. Ce qui représente évidemment une perte d'énergie importante. Et il est également indispensable d'en adapter les modalités à une rapidité accrue de tous les mouvements et changements sociaux et individuels. La question de la qualité sociale dépasse largement le champ étroit de l'Action Sociale. Elle soulève en réalité le problème de l'optimisation de la régulation sociale. C'est un troisième type de théorie, celui de l'individualisme méthodologique incluant la réciprocité. On ne prétend pas pour autant traiter de cette optimisation au plan social général. Mais pour résoudre le problème de la qualité en action sociale et en raison de son intrication avec la régulation des sociétés, il est apparu indispensable de proposer au moins un nouvel aperçu de ce qu'est la régulation des sociétés dans leur vie ordinaire. Par conséquent, le premier chapitre fera le bilan de la situation confuse dans laquelle nous nous trouvons aujourd'hui à propos de la qualité sociale. Le deuxième traitera des systèmes quotidiens universels de régulation sociale en mettant en rapport classes, statut, pouvoir, valeurs et réciprocité. On pourra alors définir la qualité sociale et celle de l'Action Sociale dans un chapitre trois. Ensuite viendront les chapitres d'application à travers des exemples d'abord 19

territoriaux (chapitre quatre et cinq) puis d'établissements d'action sociale (chapitre six). Un septième chapitre montrera le parti que l'on peut et doit tirer des prévisions démographiques pour la qualité sociale. Tous ces éléments forment autant d'exemples de démarches qualité en Action Sociale. Ils procèdent d'une même conceptualisation de la qualité sociale exprimée dans le chapitre trois. On trouvera enfin en annexe deux études réalisées sous notre direction à propos de la qualité sociale, à EDF Lille métropole et dans un quartier de La Courneuve près de Paris. Les versions successives de ce livre ont bénéficié de nombreuses lectures et critiques des uns et des autres. Nous devons remercier particulièrement Patrick Banneux (Conseil Régional Nord Pas de Calais), Gilbert Blaise et Michel Besso (Conseil Général des Alpes Maritimes), Denis Pryen (directeur des Editions de l'Harmattan) et les étudiants de Lille III pour leurs questions, critiques et suggestions. Naturellement les imperfections qui demeurent relèvent de ma seule et entière responsabilité. La période dans laquelle nous entrons a besoin de ce genre de démarche pour aller rapidement à l'essentiel. Si les chercheurs en sciences humaines veulent désormais participer à l'écriture de l'immense opéra du monde nouveau dont nous balbutions en ce moment les premières partitions, ils devront obligatoirement, comme les savants des autres disciplines créer et utiliser des concepts aussi pertinents en théorie qu'en pratique. Ce débat qui parcourt nos disciplines depuis longtemps, de façon estompée en France mais plus ouverte à l'étranger, parvient maintenant au grand jour dans les récents numéros de Sociologie du Travail (Callon, Dubet 1999) et des Cahiers Internationaux de Sociologie. Avant d'entrer dans la démonstration qui nous a conduits à ces résultats, il est possible de les énoncer de manière synthétique. La qualité sociale résulte de la mise en place de traits organisationnels qui construisent de la réciprocité positive. En voici l'essentiel. 1. Pour l'usager comme pour les professionnels, la qualité sociale consiste à mettre en place dans une entreprise aussi bien qu'en Action Sociale: 20

. .

Des procédures de diagnostic et développement de mobilité inter et intra générationnelle (compétence sociale et formation professionnelle) Des procédures d'engagement à la coopération conditionnelle (contrats équilibrés, contrôle de l'équité)

2. Pour réguler convenablement les rapports entre l'établissement ou service et la société globale, on mettra en place:

. . .

Des prévisions démographiques locales par catégories de problèmes à résoudre Des études périodiques de choix du meilleur traitement possible pour l'usager, les professionnels et le reste du public par analyses coût I avantage. Des négociations de reversements mutuels entre partenaires institutionnels selon l'apparition d'économies produites chez les uns ou les autres par le traitement organisé.

Au total, il s'agit d'organiser différemment la gestion des ressources humaines. Le capital humain est la plus importante source de richesse qui soit sur terre. A nous de l'entretenir et de l'optimiser. La question de la qualité sociale est une occasion pour tous les métiers du social de réfléchir à cette gestion et de trouver des solutions. C'est une nouvelle voie pour l'évaluation des affaires humaines, pour le diagnostic et la prospective sociologiques, c'est-à-dire pour la gestion du capital humain. Mais comme toute décision -toute action humaine- suppose des valeurs, il est sûr que l'on trouvera en chemin la question de l'éthique et corrélativement celle de ses sources. Doivent-elles demeurer hors du champ sociologique ou au contraire se trouvent-elles en son cœur parce qu'elles sont centrales dans nos systèmes sociaux? Si la seconde hypothèse est la bonne -ce que nous croyons fermement- un espace d'exercice beaucoup plus vaste est alors ouvert à la sociologie. Le sociologue pourra élaborer des diagnostics, donner des conseils et des recommandations, faire de la prospective sur la base de valeurs considérées comme légitimes. La perspective de la construction d'un humanisme appliqué fondé sur une 21

éthique universelle est ouverte. Le lecteur trouvera ici des éléments de réflexion et de méthode, fondateurs de cette éthique et de cet humanisme. Dans le champ des applications concrètes de la vie quotidienne, les considérations qui précèdent conduisent à distinguer trois niveaux croissants de qualité en Action Sociale, correspondant aux principales étapes résumées dans la figure 1. Le premier correspond à la qualité du service aux personnes, bien traduit par la certification ISO. Le second est celui du développement de la compétence sociale des personnes pour lequel il faudrait développer un label de qualité du travail social. Il correspond aux spécifications développées dans notre livre La compétence sociale. Le troisième est celui de l'organisation de l'institution comme vecteur de réciprocité positive qui appelle un label spécial de qualité sociale. C'est ce troisième niveau qui est exposé ici.

22

Chapitre

I

Une situation confuse
Deux questions fondamentales se posent aux sciences humaines à propos de la qualité sociale; 1) comment la définir? et 2) comment la développer? On va voir que face à ces deux questions la situation est d'une grande complexité, c'est-à-dire que les positions des uns et des autres sont partielles, insuffisantes et finalement confuses. La frilosité des sociologues sur la question de la qualité sociale est spectaculaire, mais les travaux des spécialistes en démarche qualité comme ceux de la recherche du «zéro défaut» ou ceux qui se réclament de la certification ISO 9000, laissent une impression d'inachèvement. L'objet de ce livre est évidemment de tenter de combler ces lacunes.

Le retrait des sociologues Dans un louable souci d'objectivité, les sociologues ont séparé Etre et Devoir être. Durkheim par exemple écrivait dans un passage célèbre repris par P. J. Simon (1999): « De ce que nous nous proposons d'étudier la réalité, il ne s'ensuit pas que nous renoncions à l'améliorer; nous estimerions que nos recherches ne valent pas une heure de peine si elles ne devaient avoir qu'un intérêt spéculatif. Si nous séparons avec soin les problèmes théoriques des problèmes

pratiques, ce n'est pas pour négliger ces derniers, c'est au contraire pour nous mettre en état de les mieux résoudre.» C'est une position prudente et naturelle lorsqu'une discipline fait ses premiers pas. Mais comme on peut le remarquer à partir des publications sociologiques, la séparation en France entre recherche sur les processus d'une part et conseils pour le changement ou l'amélioration d'autre part est restée nette au point que le conseil est dévolu aux bureaux d'études. La recherche des solutions est considérée comme une aventure et les chercheurs français s'en défient radicalement. Beaucoup pensent qu'il s'agit d'un bricolage infâme et qu'il serait indigne de la recherche scientifique de se poser ce type de problème. Une explication de cet état de chose réside probablement dans le fait que l'origine des valeurs est considérée comme arbitraire par la majorité des sociologues. Le relativisme culturel développé par l'école culturaliste bien représenté par l'adage de Montaigne «La coutume fait toute l'équité» a conduit à considérer que tout se vaut et que les valeurs ne sont qu'un gentil désordre aléatoire et secondaire. Seules compteraient les structures, produisant des déterminismes indépendants des volontés individuelles. Et seules ces structures vaudraient la peine d'être étudiées. D'autant que le positivisme a introduit l'idée que la réalité objective pourrait exister en soi, dans des éléments visibles, indépendants des représentations théoriques que les hommes produisent. Ainsi pour nombre de sociologues, positivistes à leur insu, les structures sociales jouent le rôle de cette réalité objective indépendante de la conscience. Si cette distinction est à peu près juste dans les sciences de la nature, il en va différemment pour les sciences de l'homme. En effet, celui-ci produit quotidiennement la société qu'il examine ensuite. Autrement dit, il est impossible en sciences humaines de distinguer des structures «objectives» indépendantes des consciences qui les produisent. Cette façon de poser le problème modifie radicalement l'analyse sociologique. Car dès lors que l'on considère que les hommes produisent la société au quotidien, la question des valeurs sur lesquelles ils fondent cette production ainsi que celle de la conscience de leurs actes devient essentielle. Les récents travaux de R. Boudon (1999) ont largement 24

démontré ce que l'on vient de résumer en quelques lignes. Dès lors, il apparaît indispensable de réfléchir à une théorie rationnelle des valeurs et de ce qu'elles produisent comme actes chez ceux qui les adoptent. Autrement dit, la question des rapports entre valeurs et organisation sociale est une question importante dès lors que l'on considère que t'es acteurs sont conscients de ce qu'ils font. Ce point de vue est évidemment en opposition radicale avec une sociologie encore dominante postulant la fausse conscience. systématique de l'acteur. On se demande d'ailleurs pourquoi la conscience du sociologue échapperait seule à ce défaut. Au contraire dans la question de la qualité sociale, tous les acteurs sont considérés comme responsables de leurs pensées et de leurs actes. Car s'il est possible de développer de la qualité sociale on voit mal qui pourrait s'en charger sinon les acteurs de terrain eux-mêmes, à partir de leurs propres consciences telles qu'elles sont. On imagine mal une qualité sociale indépendante des consciences individuelles. Nous voici à l'opposé des Règles de la méthode sociologique de Durkheim. En effet, comme le fait très justement remarquer R. Boudon (1998), le Durkheim positiviste des Règles est un handicap redoutable pour la pensée sociologique alors que celui du Suicide ou des Formes élémentaires de la vie religieuse est souvent un bon modèle car il utilise couramment l'individualisme méthodologique, sans pour autant le mentionner. Dans ces deux derniers ouvrages Durkheim fonde ses développements sur les actes et les initiatives des individus et non sur des déterminismes a priori. Il nous faudra donc énoncer une théorie des rapports entre pensée et action avant même de définir les critères d'une qualité sociale. Cela viendra dans le prochain chapitre à propos de la régulation des sociétés humaines. Remarquons pour le moment les graves inconvénients de la situation dans laquelle se trouvent les sociologues français dans leur majorité. Je dis bien majorité ce qui veut dire qu'une minorité, chaque jour plus nombreuse, a pris le parti de chercher des applications et de formuler des conseils aux protagonistes des affaires courantes de la vie sociale. Michel Crozier, 1. Dumazedier, H. Mendras, A. Touraine, R. Sainsaulieu, B. Schwartz et d'autres ont fait un travail de pionnier dans ce champ en France. Mais attachons-nous 25

pour le moment à l'impasse dans laquelle se trouvent les sociologues refusant le conseil et prenons l'exemple des physiciens et des biologistes pour l'illustrer a contrario. Ces spécialistes ont développé des applications qui ont pern1Îs la naissance des sciences de l'ingénierie et de la médecine. A leur tour les applications ont posé des problèmes fondamentaux. L'exemple de la transfusion sanguine est évocateur. La réussite de certaines transfusions et l'échec des autres pratiquées dans les mêmes conditions d'asepsie ont relancé des questions fondamentales sur les composants du sang et les compatibilités et incompatibilités qui s'en suivaient entre donneurs et receveurs. La recherche fondamentale a donc pris le relais pour résoudre ce problème (J. Dausset 1999). Il serait facile de multiplier les preuves de ce que nous avançons ici. Tous les grands découvreurs de phénomènes fondamentaux ont accepté de se confronter aux applications les plus quotidiennes. Louis Pasteur, Thomas Edison, Albert Einstein sont les plus connus mais ils sont des centaines. De manière plus générale, sans un minimum d'audace et d'invention, de la part des physiologistes et des physiciens, nous n'aurions ni médecine, ni usines, et serions restés à l'âge de pierre. Nous parlons de sociologie en France mais P.J. Simon que nous citions plus haut a bien mis en lumière l'opposition forte aux Etats Unis entre les dogooder et les donothing à partir des mêmes constats que ceux que nous venons d'évoquer. Un autre inconvénient découle de cette frilosité des sociologues à l'égard des solutions à apporter. Il concerne la mobilisation des acteurs et s'applique directement à la question de la qualité telle que nous l'avons posée. «Plus l'attention se concentre sur le diagnostic aux dépens des solutions à apporter, plus les orientations à donner à l'action sont incertaines et plus la mobilisation est compromise» nous dit F. Chazel (1999). Cela implique qu'une mobilisation autour des résultats de la sociologie nécessitera de la part des sociologues des solutions claires aux problèmes qu'ils énoncent. Un autre frein chez les sociologues est celui qui consiste à penser que le «système récupère tout» et que nos préconisations 26

resteront au mieux sans effet ou au pire se retourneront contre les acteurs concernés. F. Dubet (1999) a bien saisi le piège de ce refus. Il écrit récemment à la suite de son expérience de quelques mois comme conseiller expert au ministère de l'Education Nationale: «L'éthique de la responsabilité est maintenant plus exigeante que l'éthique de la conviction même si elle a moins d'allure et d'élégance. C'est de ce côté que la sociologie peut s'engager, non pas en fixant l'univers normatif de l'action, mais en définissant des problèmes, en mesurant les conséquences de l'action, en restant dans le domaine de l'action possible pour autant que l'on se situe dans un monde relativement démocratique et légitime. Je ne vois pas en quoi il est utile de faire comme si nous vivions dans un pays gouverné par Pétain, Pinochet ou Staline. »

« Science sans conscience n'est que ruine de l'âme» Rabelais nous avait prévenus! Tous les exercices méthodologiques et toutes les évaluations que l'on pourra faire ne permettront d'aborder la qualité sociale qu'à partir du moment où on aura déterminé des critères clairs sur cette qualité. Que nous apportent les centaines de livres de méthodologie, de montage de projets et de techniques d'évaluation du point de vue de la qualité sociale? Ils apportent beaucoup du point de vue des possibilités exploratoires. Ils nous montrent comment faire des plans d'observation scientifiques et comment déduire les effets de modalités d'action répertoriées (Dutrénit 1989, 1994, 1997). En cela ils sont un apport important. Mais ils sont muets sur la qualité sociale. Elle reste à définir avant d'utiliser les méthodes et techniques d'évaluation pour diagnostiquer et développer cette fameuse qualité. Une fois de plus on voit bien que ce n'est pas la méthode qui désigne les objectifs, c'est-à-dire la qualité. Elle permet seulement de trouver les meilleures voies pour les atteindre dès lors qu'ils ont été énoncés qualitativement. C'est bien pourquoi «science sans conscience n'est que ruine de l'âme» comme le disait Rabelais. On peut se perdre en conjectures méthodologiques si l'on ne fait pas les hypothèses convenables que seule l'intuition (la 27

conscience rabelaisienne) puisse inspirer. En matière de qualité sociale, c'est bien sûr l'hypothèse de la Réciprocité positive qui nous guide. Le facteur du coin perdu des Pyrénées où j'écris ce livre nous met sur la voie. C'est un fils de paysans éleveurs de moutons. Il ne cesse de pester contre la qualité défectueuse de la viande et les primes qui en sont la cause. Quarante mille francs par an pour un troupeau de cent têtes en 1999. Evidemment, la plupart des éleveurs ont doublé ou triplé leur troupeau pour avoir quatre cents bêtes. Mais ils ne peuvent pas soigner seuls convenablement un si grand nombre de bêtes et l'embauche d'un employé dévorerait les primes. Les moutons sont malades, la viande est médiocre, le rendement en agneaux est faible, les brebis n'ont pas de lait. L'oncle du facteur a corrigé le tir de luimême. Avec cent brebis bien soignées, il obtient finalement le même revenu qu'avec quatre cents! Parce que les frais de fourrage et de vétérinaire sont plus faibles, que les agnelages sont plus nombreux et que les bouchers s'arrachent ses bêtes à un prix plus élevé. On est jusqu'ici dans la qualité de la viande. La qualité sociale dans le domaine agricole commencerait à partir du moment où les primes seraient accordées non pas sur la base du nombre de têtes mais sur celle de la qualité de la viande. Parce qu'alors, dans ces conditions, de nouveaux éleveurs pourraient trouver place dans le pays de montagne désertifié et que la santé des consommateurs serait mieux respectée. Le rapport avantage / coût des primes serait alors augmenté. Cet exemple montre assez bien en quoi la réflexion et la définition de la qualité que l'on désire obtenir doivent précéder les décisions sur les procédures d'organisation sociale.

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Qualité de service: les normes ISO La démarche ISO consistait à l'origine en la recherche de la qualité des produits industriels et des services. ISO est l'International Organisation for Standardisation qui se compose de 75 pays membres. L'entreprise qui souhaite bénéficier du label ISO, doit être certifiée ISO et pour cela avoir parcouru un long processus d'engagement sur divers plans, notamment dans celui de la production d'objets d'une certaine qualité, définie dans un cahier des charges, selon des processus définis eux aussi. L'intérêt pour l'entreprise est de bénéficier d'une image de marque forte qui augmente ses ventes et en échange de quoi elle s'engage à satisfaire le client sur une série de points et de délais. Il y a plusieurs sortes de référentiels ISO: les séries 9001, 9002, 9003, pour des qualités partielles et bientôt 9004 pour la qualité totale, y compris la gestion de l'environnement (Cruchant 1998). Pour devenir certifié il faut s'adresser à un organisme certificateur. La liste peut être fournie par le COFRAC, qui est en France l'organisme central, Comité Français d'Accréditation, qui certifie les organismes désirant se spécialiser dans la délivrance des accréditations. La démarche est coûteuse, comme toute intervention de type conseil en management (lO.OOOF1999 environ par salarié) et dure plusieurs années. Dans le secteur social, un bon exemple de cette démarche est offert par lM. Guarino (1995), directeur d'Ariège Assistance (AA), organisme d'aide à domicile pour les personnes âgées. AA commence par s'engager dans un processus d'enquête participative pour aboutir à une future charte qualité qui fera l'objet de la certification. Alors l'organisme certificateur vérifiera si AA se conforme statistiquement à ses engagements. Si oui, AA recevra sa certification. Voici l'engagement auquel a conduit la démarche d'AA. « Toute personne âgée faisant appel à AA pour demeurer à son domicile, se voit garantir: - le libre choix de son lieu et de son mode de vie, - la liberté de choisir la prestation la plus adaptée à son état en fonction de ses ressources et des avantages et droits sociaux auxquels elle peut prétendre, 29

du niveau de son aide à l'évolution de ses besoins (intensification, allègement, interruption), - (...)» «AA s'engage à: - recevoir sans délai dans un cadre adapté ou visiter à son domicile la personne âgée qui lui demande un service, accompagnée par un membre de sa famille ou un ami, - l'informer sur les avantages sociaux auxquels elle peut prétendre, - la conseiller pour le choix de la nature et du volume de l'intervention qui convient le mieux à sa situation actuelle, même si cette intervention n'est par assurée par l'association, - l'orienter vers et faciliter son contact avec l'organisme susceptible d'améliorer, de compléter le mode d'intervention qu'elle a choisi, la prévenir des risques encourus par le choix d'une mise en œuvre de services inadaptés à sa situation, refuser de mettre en œuvre toute intervention dont la nature et/ou l'intensité pourraient par leur inadéquation aux besoins ou leur insuffisance, nuire à l'intégrité physique, psychique ou morale de la personne âgée, - mettre à sa disposition des intervenants compétents dont elle s'est assurée préalablement qu'ils remplissent toutes les qualités humaines et relationnelles pour mener à bien les missions que lui confiera la personne âgée, - (...)»

- l'adaptation

-

« Préalablement à la mise œuvre de l'intervention choisie, la personne âgée se verra remettre un document personnalisé précisant: - la nature de l'aide apportée, - l'intensité et le contenu convenus, - les modalités particulières de mise en œuvre de l'aide, - le coût précis de l'aide apportée,

- (...) »
Les avantages de cette démarche qualité sont certainement la liberté et la souplesse qu'elle offre car l'établissement ou le service peut inclure les normes qu'il souhaite développer. Mais il s'agit du service rendu aux personnes en tant que service domestique. On est bien dans le domaine de la qualité de service classique. On entrerait 30

dans la qualité sociale à condition de se donner des objectifs plus définis sur le développement personnel de la personne âgée. II faudrait alors mesurer, maintenir et peut-être développer la compétence sociale (Dutrénit 1997) des personnes âgées d'une part, les capacités de tous ordres du personnel d'autre part et les avantages divers pour la société des diverses procédures envisagées enfin, selon leur coût respectif. Des exemples de qualité sociale en direction des personnes âgées existent déjà. Les réalisations de services cogérés et bénévoles par les personnes âgées, les rencontres «bébés / mamies », le succès des parrainages de toutes sortes et les récentes découvertes sur les réelles capacités d'apprentissage des personnes âgées montrent à l'évidence que leur rôle dans le développement de la réciprocité positive, c' est-àdire du développement durable, peut être immense. Et que dans ce cas, elles en éprouvent davantage de bien-être et de satisfactions. En même temps le rapport coût / avantage de l'Action Sociale en est amélioré. Sans oublier que cet aspect deviendra essentiel bientôt dans nos sociétés vieillissantes, c'est-à-dire à partir de l'année 2.010 qui correspond à l'arrivée en retraite de la génération du baby boom d'après guerre. En conclusion on dira que cette démarche de certification ISO 9.000 peut être valable à condition que dans son engagement, l'établissement ou service social ou médico-social stipule un certain nombre de critères de qualité sociale, c'est-à-dire d'objectifs à atteim:Jre, qui seront énoncés dans les chapitres suivants à partir de considérations théoriques sur les proèessus de régulation des sociétés.

Le PASS (Programme d'analyse de système de service) Bien avant l'éclosion de la recherche de la qualité sous forme des normes ISO, le domaine de l'Action Sociale avait innové aux USA. En 1965, l'état du Nebraska avait voté une loi aux termes de laquel1e tous les handicapés devaient jouir des mêmes droits que les autres citoyens et être traités en conséquence dans les établissements où ils étaient hébergés. Les crédits devaient être répartis entre les services en fonction du respect de ces droits par les personnels. Il 31

fallait donc des clés de répartition. On a fait appel à l'Université locale en la personne de Wolf Wolfensberger qui a produit un long questionnaire donnant lieu à des scores. La base théorique est constituée par des notions d'intégration sociale et de valorisation des rôles sociaux. L'intégration est le fait de se trouver en prise directe avec l'environnement à tous les points de vue : culture, normes, communications, fonctionnalités diverses. La valorisation des rôles sociaux est le renforcement positif de la personne. Pour surmonter son handicap, la personne sera rétablie au même niveau que les autres par toutes sortes d'appareillages et d'aménagements psychosociaux. Par conséquent, les scores composés dans ces perspectives sont composites, c'est-à-dire formés de sous-scores. L'ensemble comprend un millier de questions et il faut pour passer ce test plusieurs spécialistes pendant une semaine dans l'établissement. Les principales rubriques sont l'intégration physique de j'établissement dans le site, l'intégration sociale dont il fait preuve (dénomination des usagers, étiquetage, juxtaposition de personnes déviantes), éléments appropriés à l'âge des clients (interpellation, comportements sexuels, activités et rythme, droits), les éléments de protection et de surprotection des clients, ceux qui développent la participation de l'environnement, la participation à des recherches en sciences humaines et réadaptation, la formation du personnel, la planification, la pertinence du programme financier. Mais la recension des travaux concernant le PASS, faite par Flynn (1984) mentionne comme élément important l'absence de corrélation entre le score PASS d'un établissement et les progrès des usagers dans leurs performances personnelles de fonctionnement. Au fond l'avantage du PASS est de pouvoir mettre en évidence la qualité de confort et de considération apportée par l'Action Sociale aux usagers. Comme les grands établissements obtiennent en général de médiocres scores au PASS, contrairement aux plus petits, l'utilisation intense de cet outil au Canada a entraîné une forte désinstitutionnalisation. La vie des handicapés s'en est trouvée grandement améliorée. Pour s'en persuader, il faut avoir vu le film Norman and Tom, qui montre la profonde transformation de la vie quotidienne de deux handicapés passant d'un établissement pour 2.000 personnes à une petite maison 32

pour trois. Aussi bien un «Comité Européen pour l'intégration sociale» et la valorisation des rôles sociaux s'est développé en France, notamment en Lot et Garonne avec une intense activité. Mais un inconvénient majeur du PASS est de faire une impasse totale sur l'évaluation des éléments moteurs de réciprocité comme fondement du développement à la fois personnel et collectif. De la sorte plusieurs établissements en France pourraient se contenter d'un bon score au PASS pour se croire performant en Action Sociale. Qu'ils se détrompent! Ce n'est pas forcément suffisant.

La démarche d'évaluation

«clinique»

en Action Sociale

Un autre type d'évaluation s'est développé en France sur une base qui se voulait plus proche des protagonistes de l'action et qui peut certainement se prévaloir de représenter une démarche qualité originale. Partant du fait que le travail social n'a pas de définition scientifique, A. M. Favart postule qu'une méthode clinique à l'approche plurielle, éclectique en somme, permettra de trouver les corrélations qui offriront le sens qui manque à cet état de fait. Elle convoque pour fonder sa démarche une série de précautions méthodologiques qui offrent toutes les apparences de la garantie de l'objectivité. Trois «modèles opérationnels» sont invoqués comme fondateurs de la démarche clinique: « le modèle clinique, le modèle du losange et le modèle de la mosaïque ». Le premier est défini comme le processus hypothético-déductif reliant observation, analyse et intervention sociale. Il permettrait de repérer ce que pensent et ce que font les travailleurs sociaux. Le second vise l'analyse des trajectoires individuelles. Il s'agit des rapports entre demande de l'usager, analyses des travailleurs sociaux, leurs actions réponses et le devenir des usagers. Le «modèle de la mosaïque» est plus sociologique. Il distingue les fonctions déclaratives constituées par les textes officiels, les fonctions énonciatives exprimées par les discours des praticiens et les fonctions effectives matérialisées par les parcours des cas. Chacun de ces modes d'expression recoupe trois niveaux de réalité: le rapport au cas, le rapport à la tâche et le rapport à l'équipe. 33

Chaque intersection entre mode d'expression et niveau définirait des aspects de la vie quotidienne dont on pourrait apprécier la cohérence et les relations pour trouver du sens au travail social ou du moins du sens aux pratiques qui le composent. Est-on vraiment dans l'étude des performances et des qualités opératoires de ses composantes? Il ne semble pas, d'autant que ces pratiques ne sont pas reliées à l'évolution des usagers ou du moins pas directement, c'est-à-dire individuellement. Les changements de situation personnelle des usagers pourraient néanmoins être une bonne dimension évaluative de la qualité sociale de l'organisation. Mais les critères employés sont imprécis: présentation, mieux être, plan cognitif, plan relationnel, expression communication, négociation, plan émotionnel, autonomie (alors que c'est une résultante de l'ensemble), décentration, implication, motivation, niveau de projet, niveau de réalisation etc. L'auteur fait définir alors par les travailleurs sociaux le changement des usagers sur ces différentes variables, en points d'intensité. Mais on est saisi de vertige lorsqu'on ne trouve aucune mention de système de cotation tant soit peu organisé. Si l'évaluation clinique se contente d'enregistrer les opinions des protagonistes sans leur offrir de nouveaux points d'appui, où est l'évaluation? Où est le progrès? Cette option de l'auteur est confirmée par le fait que le référentiel de changement d'état de l'usager est modifié au gré des participants, d'un site à l'autre. On se trouve dans une intersubjectivité sans référentiel. Il faut souligner que ce système «d'évaluation» présente bien des inconvénients. Il se pare de l'apparence de l'objectivité en préconisant une adaptation à chaque établissement. Mais les variations sont si importantes qu'il n'existe pas de référentiel commun. Sans un tel référentiel, il devient impossible de dire quelles pratiques sont efficaces et pour quel objectif. On est dans le champ du commentaire difficile à défendre du fait de la faiblesse méthodologique de la collecte des données. La position de l'auteur correspond à celle que nous dénoncions au seuil de ce livre. Si l'on ne cherche pas à dire quoi faire et comment mieux faire, il est inutile de se prévaloir de la démarche évaluative. Et plus gravement on devra renoncer à toute remédiation. Quant à savoir si la Réciprocité positive 34

est développée chez les usagers, la méthode clinique ne semble pas s'y intéresser, quoique rien ne l'interdise par construction. Sur ce point la méthode clinique ressemble à l'engagement demandé par la démarche qualité ISO: elle pourrait observer l'accroissement ou la réduction de réciprocité entre les usagers et l'environnement mais cela est laissé à l'initiative de l'établissement utilisateur de la méthode. Autrement dit, parce qu'elle ne dépasse guère le niveau des apparences, cette pratique peut conduire à la routinisation de l'Action Sociale par renforcement des jeux d'acteurs à la recherche d'un confort immédiat.

L'accréditation

médicale

Depuis que l'inflation des coûts de la santé est apparue, le ministère de la Santé a cherché les moyens de la juguler. C'est ainsi que les DRASS ont eu la responsabilité des Schémas Régionaux d'Organisation Sanitaire à partir des années 1980 et que le gouvernement Juppé a créé les Agences Régionales de 1'Hospitalisation en 1997. Ces instances ont un rôle de planification, règlent les autorisations d'exercice de services médicaux divers, allouent les ressources (budget global, Programme de Médicalisation du Système d'Information, taux de recours à l'hospitalisation, Objectif Quantifié National, enquêtes diverses etc. ). Mais la qualité n'apparaissait pas comme une préoccupation centrale dans ces institutions. C'est pourquoi une procédure d'accréditation, indépendante des précédentes, a été créée en application de l'ordonnance na 96-346 du 24 avril 1996. Elle est conduite par l'Agence Nationale d'Accréditation et d'Evaluation en Santé (ANAES) comme procédure d'abord interne d'auto-évaluation puis dans un deuxième temps comme procédure externe avec des visiteurs de l'ANAES. Néanmoins les référentiels de l'évaluation sont créés par l' ANAES en coopération avec les services et établissements volontaires. Car la démarche d'accréditation se fait exclusivement à l'initiative de l'établissement, comme une démarche qualité selon les normes ISO. La différence avec ISO, annoncée avec insistance par l'ANAES, réside dans le caractère médical, professionnel et spécialisé 35

de l'Agence. On sait en effet, que les organismes certificateurs de normes ISO peuvent être composés de personnels non spécialisés dans les disciplines exercées par les entreprises qu'ils certifient, bien que la nécessité de spécialisation soit reconnue comme un prochain objectif à atteindre. La démarche d'accréditation n'est donc pas liée directement au financement. Mais comme le souligne B. Kouchner (1999): «N'oublions pas que dans un certain nombre de secteurs, le coût de la non qualité est évalué à 30% des dépenses, ce qui n'est pas négligeable» ce qui signifie que l'on doit compter sur la démarche qualité pour réduire les coûts. Mais une autre raison habite la question de la qualité «notre offre de soins n'inspire plus assez confiance. Le malade a toujours confiance en son médecin de ville mais s'interroge sur la médecine et les établissements de santé. » (Kouchner 1999). Le manuel d'accréditation quant à lui est divisé en cinq grandes parties: leadership, politique et stratégie, gestion du personnel, ressources, processus. Mais il est encore pauvre en indicateurs mesurables au dire même du directeur général de l'ANAES, Y. Matillon (1999) ou de P. Lascoumes (1999) qui souligne l'incomplétude des données, le défaut d'analyse organisationnelle, l'absence de débat collectif, une démarche professionnelle trop fermée sur sa discipline, des critères flous, une absence de moyen pour apprécier le respect du droit des malades, une visite trop globale et rapide de l'ANAES, une diffusion trop confidentielle des résultats. Bref il reste du chemin à parcourir avant de parvenir à une qualité totale, sinon sociale.

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La notion de développement

durable

Dans Le Monde du 23 juillet 1999, N. Lemaire et S. Zappi annoncent une bonne nouvelle pour la qualité sociale. L'article est si synthétique qu'il est utile de le reproduire ici en bonne partie. Dominique Voynet a adressé une circulaire sur le développement durable à tous les préfets de région. Ce concept issu de la Conférence de Rio de Janeiro de 1992 désigne un mode de développement «qui satisfait les besoins des populations sans compromettre ceux des populations futures en cherchant un équilibre entre l'action économique, le respect de l'environnement et le social.» La circulaire demande aux préfets de procéder à une estimation de l'intérêt et de l'impact de chaque projet à l'aide d'une grille d'analyse qui doit permettre d'estimer sa pertinence au regard de l'emploi, des conséquences sociales et des effets sur l'environnement. Les représentants de l'Etat sont aussi appelés à définir un «profil environnemental » de la région à travers une longue liste de critères. Ils devront ensuite mettre en place des «indicateurs de suivi» permettant d'évaluer les prochains contrats de plan au regard de ces critères (COHEN DE LARA M. et DRON D. 1997). «Pour un préfet, cette démarche est une véritable révolution. Elle change les règles du jeu et leur demande un effort prospectif inédit. Ils ne pourront plus faire comme avant en additionnant les projets des élus où chacun veut son autoroute ou son université », assure V.J. Le Seigneur, conseiller de madame Voynet. Dans le Nord-Pas-de-Calais, cette démarche de précaution a été amorcée depuis longtemps. Au printemps 1998, la direction régionale de l'environnement a lancé une étude sur les réalisations du précédent contrat de plan: «Elle ne. concerne que le volet environnemental du développement durable, précise le directeur régional de l'environnement. Pour aller jusqu'au bout de la démarche, il faudrait mener ce même type de travail d'évaluation sur les dimensions économie et équité sociale.» Mais appliquée à un projet de zone d'activité à Auchel, dans l'ancien bassin minier, cette 37

technique a penuis de déceler des défauts importants dans la gestion des déchets, passés inaperçus lors de l'étude d'impact initiale. Cette nouvelle montre bien que l'on commence à maîtriser la qualité environnementale. D'ailleurs le développement durable est aujourd'hui intégré dans les critères d'évaluation du Contrat de Plan Etat-Région. On y recherche une bonne qualité environnementale pour la contruction des lycées et la démarche qualité trouve un soutien à titre expérimental. Mais que l'on est encore loin de la qualité sociale, qui n'a pas été définie. Du côté sociologique cependant quelques voix s'élèvent parfois pour évoquer une amélioration de qualité sociale. Anna Coen (1986) explique que l'on pouvait déceler quelques tendances fortes du changement social des pays développés dans les notions de "société postindustrielle" de Daniel Bell, de "société polycentrique " de Franco Ferrarotti et de "qualité sociale" of Giorgio Ruffolo. Ce sont des tendances stucturelles à long tenue, dit-elle, comme l'attestent l'abandon du concept de croissance pour celui de développement, celui de quantité pour celui de qualité, mais aussi la valorisation du temps individuel et celle des aspects qualitatifs de la vie. Elles se reflètent dans la consommation croissante d'infonuation, de services de santé et d'éducation qui sont devenus des secteurs privilégiés de la majorité des pays les plus développés. Ces besoins individuels nous dit Anna Coen appellent une nouvelle politique sociale qui développerait l'économie des services et de la qualité. Il faudrait développer des stratégies «à effets sociaux multiplicateurs» qui auraient des effets positifs à long tenue.

De bonnes raisons de faire de la qualité sociale

D'autant que les raisons sont multiples de rechercher la qualité sociale. François Lacasse (1997) a réalisé une très belle étude sur le paradoxe qui gouverne les rapports entre la bonne gestion publique et le rejet des savoirs. Prenant l'exemple de la suppression par le gouvernement de la publicité pour le tabac, il rappelle que toutes les études sur le sujet montrent l'absence de relation entre publicité et 38