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Budget et politiques budgétaires

De
128 pages

Cet ouvrage clair et accessible fait le point sur les politiques budgétaires et permet de comprendre les débats actuels. Un titre de référence pour cerner le sujet.

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INTRODUCTION
La genèse de la politique budgétaire
Guerre, justice, police : pendant très longtemps, le budget de l’État a été placé au service du roi ou de l’empereur. e À compter de la seconde moitié duXIXsiècle, alors que s’opère l’industrialisation du pays, le budget va servir à finan-cer les investissements nécessaires au développement économique de la nation : infrastructures routières, fluviales, ferroviaires, gazières et électriques. Au cours de la Première Guerre mondiale, l’État se veut constructeur, transporteur, assureur ou ravitailleur. Le finan-cement des premiers services publics est assuré par l’instauration d’un impôt sur le revenu. Pour autant, à cette époque, la dépense publique n’est pas encore considérée comme un instrument de politique économique. Mieux, l’aus-térité budgétaire demeure une règle d’or intangible de la science économique et il faut attendre le milieu des années 1930pour que la sacro-sainte règle de l’équilibre budgétaire soit remise en cause. Au cours des années1920, les gouvernements vont d’abord avoir recours à des politiques conjoncturelles de stabilisation. Le retour à une économie de paix et les déséquilibres moné-taires provoqués par l’inflation contraignent en effet les pays développés à se doter d’une fonction de stabilisation des cycles économiques. Autrement dit, on prend conscience que le mar-ché n’est pas toujours capable de s’autoréguler et qu’il amplifie certaines crises. On admet en conséquence que l’État puisse intervenir pour enrayer ces dysfonctionnements du marché en conduisant une politique d’austérité à caractère contracy-clique. Raymond Poincaré parvient ainsi à juguler l’inflation, à
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stabiliser le franc et à équilibrer le budget de l’État à la fin des années1920. Dans la première moitié des années1930, cette politique conjoncturelle de stabilisation va s’avérer inadaptée. En1929, une crise financière sans précédent atteint les États-Unis et la plupart des pays développés. D’abord épargnée, la France est finalement touchée, à la fin de l’année1930, par une crise de production industrielle et agricole. En1931, le budget de l’État, excédentaire depuis plusieurs années, se retrouve en déficit de5milliards de francs. De manière unanime, les éco-nomistes et les hommes politiques de l’époque condamnent ce déficit qui est assimilé à une mauvaise gestion des finances publiques. En réalité, celui-ci n’est pas le fruit d’une gestion dispendieuse, mais le résultat d’un manque de croissance éco-nomique. En raison de cette anémie de croissance, les recettes fiscales ont baissé, ce qui a nourri le déficit. En cherchant le retour à l’équilibre budgétaire, les gouvernements français d’alors ont aggravé la crise économique. L’erreur est même totale lorsque le gouvernement décide de conduire une poli-tique de déflation, c’est-à-dire une politique incitant à la réduction des salaires. La politique conjoncturelle de stabilisa-tion laisse alors place à une nouvelle politique. Dans la seconde moitié des années1930, la politique conjoncturelle de relance va venir se substituer à la politique conjoncturelle de stabilisation. Grâce aux intuitions « révolu-tionnaires » de John Maynard Keynes, l’intervention conjoncturelle de l’État prend une toute nouvelle dimension. Le budget n’est plus exclusivement un instrument de stabilisa-tion, mais devient un instrument de retour à l’expansion. Quand apparaît une crise de demande (manque de pouvoir d’achat), le budget est appelé à stimuler l’activité économique et à corriger activement les inégalités sociales. Keynes en est convaincu : la pire des politiques en période de creux conjonc-turel est celle qui consiste à réduire le pouvoir d’achat et à
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favoriser l’épargne. Dans une telle période, l’État doit au contraire prendre le relais des acteurs privés en augmentant substantiellement les dépenses publiques. Cette hausse des investissements publics exerce un effet multiplicateur sur l’in-vestissement privé et permet le retour à la croissance et au plein emploi. À l’époque, les théories keynésiennes vont faire leurs preuves aux États-Unis (New Deal) ou en France (Front populaire). Dans plusieurs autres pays, des politiques de grands travaux sont également lancées. Elles consistent pour l’État à passer des commandes aux entreprises afin que celles-ci continuent à développer leur activité, à embaucher et à distribuer des revenus aux ménages. La dépense publique revêt plusieurs visages : programmes de travaux publics, embauche de fonctionnaires, augmentation de prestations sociales pour les ménages les plus défavorisés, subventions aux entreprises, pénalisation de l’épargne par la baisse des taux d’intérêt… En injectant de la monnaie dans le circuit écono-mique, l’État veut relancer la consommation des ménages et stimuler l’investissement des entreprises. Les dépenses publiques évitent d’assécher le circuit économique en liquidi-tés et exercent un effet multiplicateur sur la production. L’accélération de la croissance favorise les rentrées fiscales et le déficit initial se trouve ainsi neutralisé. Une fois que l’éco-nomie a retrouvé son niveau de plein emploi, la politique budgétaire de relance peut être écartée. Quoi qu’il en soit, une révolution est en marche : avec Keynes, le déficit budgétaire n’est plus considéré comme « l’ennemi du bien ». Au sortir de la Seconde Guerre mondiale et jusqu’au début des années1970(les Trente Glorieuses), la politique budgé-taire keynésienne connaît un franc succès. Au début des années1970, le président Nixon déclare : « désormais, nous sommes tous keynésiens ». Mais l’apparition de la stagflation (inflation élevée et croissance faible) conduit à la remise en cause de la politique budgétaire de relance. Depuis le début
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des années1980, tous les pays ont fait de la lutte contre l’infla-tion leur priorité. Au cours des années1980, la politique budgétaire conjonc-turelle est vouée aux gémonies. En France, la politique budgétaire conduite par le gouvernement Mauroy de1981à 1983se révèle anachronique. À l’image de la banque centrale américaine et de son président de l’époque (Paul Volcker), les pays développés préfèrent mettre en place des politiques de règles (ou politiques réglementaires) plutôt que des politiques conjoncturelles. Il ne s’agit plus de répondre immédiatement à une crise économique, mais d’apporter des réponses stables et durables. Le principe est simple : une règle économique, connue de tous les agents, doit être définie et respectée inva-riablement. Le respect de cette règle finit par payer à long terme car il réduit l’incertitude pour les agents économiques et crée un climat de stabilité économique propice à l’investis-sement. Ainsi, grâce à la politique de stabilité des prix mise en place, les pays développés commencent à juguler durablement l’inflation au milieu des années1980. Dans la foulée s’ouvre une ère de déréglementation et de libéralisation des services publics (privatisations) où la politique budgétaire expansion-niste est réduite à la « portion congrue ». Les années1990consacrent les politiques économiques réglementaire et structurelle. Les pays de l’Union européenne ont privilégié ces deux politiques dès lors qu’ils ont accepté les critères de convergence du traité de Maastricht puis le pacte de stabilité et de croissance. Au niveau réglementaire, une règle de stabilité des prix autour de2% est en effet imposée à chaque État membre. De même, une règle de limitation de la dette et des déficits publics a également été mise en place. Au niveau structurel, les objectifs de la politique économique européenne sont polarisés sur le long terme : politique de recherche, poli-tique industrielle, politique fiscale, politique sociale…