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Citadin-citoyen

De
350 pages
Comment maîtriser l'irrépressible expansion urbaine et les violences qu'elle porte avec elle ? Comment faire accoucher de la citoyenneté locale, quand rien ne l'y prédispose ? Comment "faire civilisation" avec la ville, au-delà des cités jardins elles-mêmes ? Comment créer de nouveaux liens de solidarité entre des populations différentes ? Comment instaurer une citoyenneté politique et institutionnelle ?… Ce sont à ces questions, qu'Henri Sellier, a tenté de résoudre dans sa politique sociale et participative, et que Katherine Burlen a voulu reconstituer.
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Katherine BURLEN

CITADIN-CITOYEN
Citoyenneté politique et citoyenneté sociale

L'Harmattan 5-7, nIe de l'École-Polyteclmique 75005 Paris

FRANCE

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino ITALlE

Du même auteur

La Banlieue Oasis, Henri Sellier et les cités-jardins, 1900-1940, St Denis, PUY, (1987) En collaboration Les secrétaires généraux des villes (avec J.-C.Thoenig), PMP, (1998)

(Ç)L'Harmattan, 2003 ISBN: 2-7475-4421-4

Pour Sonia

REMERCIEMENTS

Le point de départ de ce travail a été une recherche sur contrat passée avec la MIRE, lors de son programme « Fractures du social et modes de socialisation », et un lent travail de terrain sur « Sociabilités associatives et services communaux à Suresnes (1900-1940) », pour lequel j'ai été aidé par Mrs M. Guillot et J. Denoits, archivistes; ce long cheminement de recherche a été facilité par l'émulation continue de groupes de travail anciennement constitués autour du colloque Henri Sellier, que j'avais organisé en 1983 et dont résulta le livre la Banlieue Oasis, avec la précieuse collaboration de M. Rebérioux; d'autres thématiques pluridisciplinaires plus récemment structurées autour des revues Genèses, Politix ou bien Le Mouvement Social, comme au travers d'orientations de recherche suscitées par C. Topalov ou encore R. Castel, ont continué ce mouvement de recherche autour de la généalogie du politique. Mais c'est surtout au travers de la confrontation fructueuse au sein de trois récents colloques, avec des équipes confirmées de chercheurs, comme celles du CERA T (<< formation des sciences La du Gouvernement en Europe, XIXe-XXe » en 2000), du CRESAL (<< Actions associatives, solidarités et territoires» en 2001), et du CRH (<< Les personnels de l'État et des collectivités locales »en 2002), que j'ai pu poser les derniers jalons de cette étude. Enfin que soient particulièrement remerciés Jacques Ion, pour l'attention et la confiance qu'il m'a témoignée, en corrigeant minutieusement le manuscrit, ainsi que Bruno Péquignot, dont le soutien patient jusqu'à son ultime version, ont pu faire que ce manuscrit puisse voir le jour. Ils n'ont eu d'égal que l'aide tacite que m'ont apporté Jacque Chevallier et Marie-Christine Kessler, comme l'ensemble de l'équipe du CERSA, où je poursuis actuellement mes recherches.

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arrière-fond» du politique, 2003.

Rosanvallon,

histoire

Photo: Henri Sellier avec « ses chers enfants» (École Edouard

Vaillant)(S.H.S.)

6

AVANT-PROPOS

Aboutissement de plusieurs années de travail, le livre de Katherine Burlen porte les marques de ce long et minutieux investissement comme de la variété des nombreux matériaux recueillis. Le foisonnement des questions abordées dans cet ouvrage peut tout aussi bien séduire que rebuter le lecteur. L'urbain, le social, la citoyenneté, l'utopie aménageuse, la participation des habitants, les relations entre administrations centrales et pouvoir local, entre puissances publiques et société civile, les rapports de la science et de la politique, sont autant de thématiques qui traversent le texte et dans lesquels le lecteur peut aller puiser au gré de ses intérêts. Sociologues et politologues en particulier ne manqueront pas d'être intéressés quand la coupe historique opérée par Katherine Burlen dans les premières décennies du XXe siècle leur donne l'occasion d'une plongée dans ce qu'ils peuvent être tentés de lire comme les prémisses de bien des interrogations qu'ils travaillent aujourd'hui. Comment par exemple, pour qui étudie le travail social, ne pas être fasciné par l'importance du service social municipal dans la «Doctrine de Suresnes », la rationalité hygiéniste et civique qui l'anime et qui conduisent concrètement à l'élaboration de minutieuses statistiques et à la mise en fiches des populations par tout un corps de travailleurs sociaux d'avant la lettre. Comment, pour qui étudie le phénomène associatif, ne pas être intéressé par la description du paysage associatif de Suresnes dans l'entre-deux-guerres et surtout par les voies déployées par l'institution municipale pour réguler ces sociabilités et y exercer son contrôle? Comment le politologue pourrait-il rester indifférent aux débats qui aux débuts du XXe siècle agitent la gauche socialiste confrontée à l'aménagement urbain et à la question sociale, oscillant entre logique de marché et action planificatrice; ou rester indifférent devant la figure centrale de cet ouvrage, l'élu socialiste et militant qu'est Henri Sellier, nourri au Solidarisme, responsable de la section urbaine du Musée Social, « homme fort en France du système de logement public et de l'organisation municipale» et ministre du Front populaire.

Pour autant, au delà de la restitution de ces informations, de ces matériaux d'histoire, l'ouvrage se tient d'une question centrale. Comment maîtriser l'irrépressible expansion urbaine et les violences qu'elle porte avec elle? autrement dit, comment faire accoucher de la citoyenneté locale quand rien ne l'y prédispose? Comment, pour reprendre les termes d'alors « faire civilisation» avec la ville? Cette question c'est celle que se posent Henri Sellier et les aménageurs réformistes, et à laquelle ils répondent en termes de ville-laboratoire, c'est-à-dire en tentant de mettre la science au service de leur utopie politique. Henri Sellier bâtisseur des citésjardins, responsable des HBM, mais aussi promoteur des formes d'organisation sociale de la société civile locale. L'actualité d'un tel questionnement saute aux yeux. C'est d'ailleurs en référence explicite aux interrogations qui sourdent des banlieues d'aujourd'hui que l'auteure ouvre son propos. Comment créer de nouveaux liens de solidarité entre des populations d'origine diverse que le marché du travail conduit en ces nouvelles zones urbaines? Dans quelle mesure le cadre bâti peut-il influer les comportements sociaux des résidents? Comment instaurer une citoyenneté sur les lieux d'habitation? Autant de questions qui nous sont communes aujourd'hui au gré de la crise sociale. Pourtant, le propos de Katherine Burlen n'est pas d'aller chercher dans le passé des recettes pour le présent. Pas plus qu'il n'est de faire une évaluation rétrospective d'une politique locale. Son propos est bien plus vaste et dépasse les enjeux de Suresnes ou ceux des cités populaires. C'est, référées au cadre spécifique de la tradition républicaine, les conditions d'une mise en œuvre de la citoyenneté qui sont au centre de l'ouvrage. Ce sont donc en quelque sorte les modalités d'articulation du local et du national, du singulier et de l'universel qui y sont étudiées; bref, ce sont les conditions d'émergence et d'action du sujet politique qui y sont envisagées. Ceci à travers le prisme des techniques d'aménagement et de gestion sociale expérimentées localement. Mais n'est-ce pas souvent là le lot du politique quand il est en charge de territoire et qu'il oublie que son rôle est aussi de permettre l'expression des enjeux sociaux. Or ce qui est passionnant, c'est de lire comment les réponses de Sellier sont à la fois proches et éloignées de notre monde du début du XXIe siècle. Proches par un certain usage des sciences sociales au service de projets démocratiques et qui débouchent sur une frénésie sociographique (statistiques, 8

observatoire, fichiers, etc...) qui pousse à multiplier les techniques de recueil de données; proches aussi par la multiplication d'instances qu'on pourrait aujourd'hui nommer de concertation; bref proches par une ingénierie sociale qui ne va pas sans rappeler certains discours; certaines mesures, certains dispositifs de ce qui se fait aujourd'hui sous l'appellation « politique de la ville ». Eloignées pourtant quand à la vision des rapports politiques que ces réponses opposent, l'entreprise de ces réformateurs sociaux apparaît complètement animée par une visée d'émancipation qui lie autonomie du sujet politique et connaissance inculquée. Autrement dit, qui ne conçoit pas d'exercice de la citoyenneté indépendamment d'une part d'un affranchissement des communautés d'appartenance, d'autre part de l'accès au savoir. Visée qui se dit tout entière dans la recherche obstinée de « l'homme nouveau ». Il s'agit bien, autant à travers l'urbanisme qu'à travers les modes d'organisation sociale, de faire accoucher le citoyen urbain de demain. Expression exacerbée de ce que nous appelons l'idéal éducatif qui est la toile de fond de toutes les entreprises de moralisation des classes populaires et qui se manifeste aussi bien dans les idéaux et les techniques de l'école républicaine, de l'éducation populaire ou du travail social. Là réside le paradoxe de l'entreprise de Sellier: soucieux du quotidien, attentif aux loisirs et aux sociabilités, et simultanément incapable de considérer le privé autrement que dans un rapport négatif au public. Il ne s'agit évidemment pas de juger l'œuvre de Sellier, lors de son contexte et à l'aune de nos propres représentations. Il s'agit seulement de pointer combien l'exercice de la citoyenneté des non propriétaires est alors pensée comme le résultat d'un nécessaire travail impliquant des médiations d'ordre quasiment institutionnel. En quelque sorte, pour reprendre la terminologie de Robert Castel, ce que Sellier vise dans l'ordre du politique, c'est ce que l'État-providence ou plus exactement l'État-social a réussi dans l'ordre économique, avec la « propriété sociale », permettant à ces non-propriétaires réhabilitation, sécurité et reconnaissance à partir de leur travail. Sellier, nous rappelle Katherine Burlen, ne parle-t-il d'ailleurs pas de « citoyenneté sociale »! En fait, on voit bien que tout est lié, et l'ordre politique, initialement fondé sur la propriété privée et l'ordre économique. Et si la question reste complètement d;actualité, avec la mise en cause de l'Étatprovidence et des statuts qui lui étaient attachés, c'est davantage les 9

moyens de la réponse qui divergent aujourd'hui quand d'autres conceptions du sujet politique se font jour qui n'opposent plus sytématiquement le particulier et le privé au public et à l'universel. C'est dire combien l'analyse proposée par Katherine Burlen, de la citoyenneté à la fois politique et sociale pratiquée à Suresnes, pose des questions générales qui dépassent de beaucoup le cas étudié. C'est dire aussi combien nous invitons le lecteur à chercher à son tour, derrière les méandres de l'écriture et la diversité des matériaux réunis et analysés, des pépites pour sa propre réflexion.

Jacques ION

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INTRODUCTION:

D'UNE CONCEPTION SOUVERAINE DE LA CITOYENNETÉ AUX PRINCIPES D'UNE VIE URBAINE DIFFÉRENCIÉE

Quand déjà les mêmes problèmes se posaient à l'époque...

Il est pour le moins paradoxal, à un moment où la Banlieue semble se déliter sous les coups de boutoir de la violence urbaine, de parler ici de la façon dont la citoyenneté au début du siècle s'est épanouie dans les plis urbanistiques des périphéries de la ville, au travers de leçons à la fois de savoir-faire et de savoir vivre, préconisées par les maîtres-aménageurs locaux, face à une expansion jugée pourtant comme nécessaire. Cette crise de la citoyenneté si elle ne marque pas le siècle, nous montre pour le moins, de par sa nostalgie d'une raison perdue, la façon dont elle est vécue comme perte de dignité de tous, fragilisant par la même occasion la crédibilité en ses institutions. Un peu comme si tout se tenait comme une trame et qu'en perdant ce sentiment vécu de dignité nationale, l'on perdait aussi le fil de cette conception absolutiste d'une raison univoque en la nation; par contre, il faut en convenir, ce sentiment nous différencie radicalement de nos voisins; car ce n'est pas de citoyenneté dont parlent les anglo-saxons: ceux-ci équilibrent leur quotidienneté au travers d'une rationalité toute relative, contingente et évolutive, où la bonne organisation de la société n'est pas donnée, mais est un construit social empirique, établi dans un rapport d'extériorité

entre experts, politiques et usagers 1. Si telle est notre différence, elle nous plonge du moins dans l'évidence de notre raison raisonnante qui nous fonde à invoquer une seule crise culturelle comme s'il s'agissait d'un simple désordre identitaire, au lieu de mettre en cause, vraisemblablement et plus directement, l'absence de liens et d'intermédiations entre des projeteurs et des médiateurs, entre des systèmes institutionnalisés de représentation et des réseaux territorialisés d'intervention. Mais d'abord, pourquoi parler de crise culturelle? Nous ne savons même pas où cette citoyenneté se place actuellement: citoyenneté statutaire visant surtout à l'obtention des droits sociaux..., politiques..., civils, ou citoyenneté identitaire reposant
sur un sentiment d'appartenance à une collectivité politique

f

et

pourquoi cette hésitation? car si la nation démocratique fonde sa légitimité sur l'égalité des citoyens, ceux-ci au travers de leurs droits et de leurs devoirs sont bien abstraits et sans identifications, alors qu'au demeurant, celles-ci dans la réalité sont multiples et inégalitaires, tout en étant réunies dans la « même» nation. Et c'est peut-être dans ce sens, le projet de nation étant universel, que la citoyenneté est une utopie créatrice, car réunissant ces particularismes dans un projet de vie urbaine, elle est alors susceptible de dépasser ces différences par le politique, en mélangeant une communauté de culture, un lieu de mémoire collective, une identité historique et un projet civique3. S'il n'est pas de « cultiver », l'enjeu serait-il alors plutôt de « resocialiser », c'est-à-dire de vouloir relancer une nouvelle donne à la société, en rétablissant des contacts entre les parties, des solidarités concrètes qui soient à l'échelle des lieux de vie, ou de villes; un peu comme les objectifs que s'étaient donnés les experts de la gestion communale sur le fonctionnement des mécanismes politiques locaux, durant l'entre-deux-guerres. Telles sont les raisons qui nous ont amené à nous interroger sur les mythes et les fondements de l'action politique par
J.-P. Worms (déc .1994), « Reconquérir la citoyenneté pour reconstruire l'État», Esprit, Paris. 2 P. Hassenteufel (1996), « L'État-providence ou les métamorphoses de la citoyenneté », L'Année sociologique, 46, n° 1. 3 D. Schnapper (1994), « La communauté des citoyens, sur l'idée moderne de nation », NRF essais; (1998) « Des droits et des devoirs, la préférence nationale contre la République », Le Monde, 24 juin. 12
1

laquelle Henri Sellier (maire de Suresnes, Président du Conseil Général de la Seine et administrateur de l'Office public des habitations à loyer modéré), a voulu aussi, non seulement faire bénéficier ses concitoyens du bien-être moderne, mais aussi les faire participer à cette vie politique citadine et associative, en les intéressant à la gestion de leur cité. Nous savons déjà que ces interventions techniciennes d'aménagement ont tenté de combler, «au nom d'un intérêt général », des disparités économiques, démographiques et sociales grandissantes en grande Banlieue, auxquelles les programmes politiques n'arrivaient plus à répondre, et qui « consacrèrent» des politiques publiques locales hésitantes et naissantes, stigmatisant les nouveaux clivages entre État et société civile, experts et techniciens, décideurs publics et intérêts privés, contestataires et faits de civilisation; et qui ainsi, réagençèrent de nouveaux points de repères, mêlant à la fois légitimité politique, normativité institutionnelle et évidence culturelle; seraient-ce alors des conditions plus homogènes et cohérentes pour ces nouvelles identités sociales et citoyennes? ou bien s'agit-il d'une phase d'élaboration de nouvelles modalités techniques des politiques publiques, participant en cette qualité, à la définition des champs du social, du politique et de l'économique de « l'État-providence» qui se profile à l'époque? Car ces nouveaux mécanismes de régulation politique ne peuvent être réduits à la seule action des acteurs strictement politiques ou institutionnels; ils sont aussi promus par des membres de la société civile, comme autant d'acteurs issus de champs politico-administratifs avec ses soussystèmes et ses différents niveaux d'intervention territoriale ou ses champs de mobilisations cognitives (systèmes de croyances ou « coalitions en faveur d'une cause », d'ordre politique ou sociale). Or la philosophie solidariste, elle-même relayée par la technique de l'assurance, a permis de répartir les risques et du même coup de produire un équivalent de lien social dans une nouvelle forme de régulation sociale d'ordre strictement politique; car sa réalisation concrète va faire la synthèse entre un interventionnisme d'État et un libéralisme soucieux de favoriser des initiatives privées. C'est cette régulation mixte qui sera promue au pouvoir par la coalition radicale au pouvoir, laquelle tentera de fonder à la fois, une citoyenneté-propriété, où propriété et patrimoine vont faire cohabiter sur cette base, une citoyenneté spécifique et entière, mais aussi une sphère de citoyenneté sociale 13

régulée, qui s'adressant plus directement aux non-propriétaires, leur permettra de mieux s'intégrer, grâce à des droits et devoirs sociaux, établis selon des principes et des logiques d'identifications différenciées: assistance publique pour certains, encadrements spécialisés (professionnel ou scolaire) pour d'autres, et même politiques d'assurances sociales, sécurisantes pour l'ensemble des salariés4. Et c'est là où se situe, non l'exemplarité, mais l'enseignement actuel de ce que peut nous apprendre l'analyse de la politique concrète de Suresnes: Henri Sellier est l'homme fort du système de logement public en France et de l'organisation municipale, au moment crucial de la convergence d'ensemble entre la naissance de l'organisation spécifique des modalités de l'habitat (au travers des autorités locales) et de son intrication avec la modernisation de l'appareil d'État ( et de ses autorités déconcentrées)5. En effet, la spécificité de Sellier, comme de M. Halbwachs dont il s'est beaucoup inspiré au travers de ce «socialisme normalien» qui les regroupait6, est de s'être situé à la confluence entre un mouvement de réflexion sur les besoins de la classe ouvrière et leur organisation optimum, et une réelle amélioration de ceux-ci au travers de la segmentation professionnelle et des systèmes d'organisation interne des marchés du travail? Or pour eux, en tant que socialistes scientifiques, le problème est de classer et non de réfléchir sur l'origine du classement; en l'occurrence, de se demander combien doit-il y avoir de classes et quel sens les consommations ouvrières peuvent4

G. Pollet (1999), « La régulation au confluent des coalitions sociales et politiques: l'exemple de la structuration de l'État social français (18501950), in Les métamorphoses de la régulation politique, sous la dira J. Commaille et B. Jobert, Paris, LGDJ. 5 H. Raymond (1987), « Sellier, l'homme de l'organisation », in La Banlieue Oasis, Henri Sellier et les cités-jardins, 1900-1940, K. Burlen (éd), St Denis, PU ; cf. aussi M. Bourjol (1984), Droits et libertés des collectivités territoriales, Paris, Masson. 6 c. Topalov (2000), « Maurice Halbwachs et les expropriations» in La ville des sciences sociales, avec B. Lepetit, Paris, Belin. ? P.Tripier (1984) « Approche sociologique du marché du travail », Thèse d'État, Paris VII; et C. Paradeise (1988), «Rhétorique professionnelle et expertise », Sociologie du travail, Paris, Seuil. 14

elles donner à la valeur des classifications et des distinctions qui s'établissent entre les différents modes de vie: par exemple, M. Halbwachs note sur la classe D, « que ses membres ont une vie correcte et rangée et élève bien leurs enfants; de la classe E, qu'elle est le terrain reconnu de toutes les formes de coopération, d'association... » ; Sellier, en tant que modélisateur français des cités-jardins et entrepreneur public de l'habitat octroyé par des puissances publiques au travers de certains critères sociaux, est véritablement à la naissance en France de cette nouvelle dynamique des organisations publiques de logement et des services urbains locaux; mais aussi de sa «crédibilité» et de son « accréditation citoyenne », puisqu'au-delà de sa légitimité, il doit aussi répondre des conditions non seulement de devoir convaincre sa clientèle, mais d'y fonder la dynamique future de la commune: « Tant Halbwachs que Sellier, le premier par ses travaux sur les sols urbains et les besoins de la classe ouvrière, le second par son action sur le terrain montrent le chemin à ce qu'on peut désormais appeler le management de l'entreprise publique du logement en France..., qui s'appuie sur l'idée du service public (du logement) et tend à étendre son action au-delà même des limites du transfert social des ressources vers la demande non-solvable..., en bref, le cas d'Henri Sellier apparaît comme ce cas exceptionnel d'un grand patron du logement public..., capable de produire des organisations, de combler des créneaux, bref de manifester ses capacités d'adaptation qui, selon la littérature sociologique, sont une des caractéristiques modernes des organisations. Il n'est pas moins évident que la légitimité de l'entreprise publique du logement se fonde assez largement sur ses capacités à mesurer les caractéristiques de sa clientèle, dans sa segmentation; or ces mesures prennent appui sur le vaste mouvement qui focalise l'attention des sciences sociales dès le début du siècle, vers les caractéristiques des modes de vie des classes et fractions de classe, puis des strates de la société contemporaine. » (cf. H. Raymond, op. cité). Et par conséquent, en privilégiant l'institution communale suresnoise, nous n'avons pas voulu suivre les péripéties expérimentales de la gestion politique locale du logement et faire de Suresnes le modèle interprétatif de Sellier; mais au travers de l'analyse détaillée entre la mise en œuvre de la politique d'intégration organisationnelle d'H. Sellier et son façonnement local des caractérisations de ses services publics, (ne serait-ce que 15

dans sa manière de niveler les contradictions ou les oppositions rencontrées en faisant participer ses concitoyens à la vie collective), nous avons voulu souligner à quel point Sellier a eu cette prescience de vouloir « réinscrire» les «chômeurs ou les extérieurs », dans une structure sociale que le marché du travail segmenté ne fournit plus, mais que les catégories de services semblent proposer aux membres de sa « communauté », (première partie); l'organisation municipale, dans ce cas de figure, n'étant qu'une sorte d'anticipation, ou de transition sur le devenir de l'État moderne, afin de dégager un «parcours» de cette question sociale localisée et en voie de transformation8, comme de son traitement administratif par des services publics (cf. deuxième partie). Ce divorce entre un ordre juridico-politique fondé sur la reconnaissance ou les droits des citoyens et un ordre économique qui entraîne une misère et démoralisation de masse, Sellier, en tant que marxiste pragmatique, n'a pu l'ignorer: la solidarité sera ce nouveau « pacte social », où les services de l'État ne sont pas là seulement pour agir en tant que garant, mais aussi pour tenter de « faire société» ! Par ailleurs, c'est l'époque où se focalise sur la commune et sa politique d'équipements sociaux, un ensemble de représentations formulées par les dirigeants de la Ille République à propos du local, et qui cautionne le fait que les mairies deviennent les véritables « pivots» d'un État-providence qui se constitue avec ses légitimités étayées sur cette nouvelle citoyenneté statutaire; celle-ci se mettra en place grâce à de multiples interactions légitimantes d'urbanisme: « L'analyse des représentations et des pratiques investies dans la délimitation ou la mise en œuvre de l'action publique municipale donne un aperçu des ressources valorisées au plan local, des modalités de légitimation de celles-ci, des acteurs
R. Castel (1995), Les métamorphoses de la question sociale, une chronique du salariat, Paris, Fayard. Dans cet ouvage crucial, l'auteur nous montre à quel point le salariat est passé du discrédit, encore violemment manifesté en 1922, lors du Congrès radical de Marseille, au statut de dispensateur de revenus et de protection sociale; l'insertion sociale dépendant fondamentalement de la situation de travail et de ses supports privilégiés d'inscription dans la structure sociale; par contre, l'absence de participation à l'activité productive et l'isolement relationnel conduisant à la « désaffiliation », établissant ainsi la corrélation entre la précarité économique et l'instabilité sociale. 16 8

intervenant dans ces processus, des modes de relation qUI s'instaurent entre ceux-cÎ... »9. De la même façon, d'autres travaux ont montré comment cette institution communale va se mettre en place au travers d'enjeux multiples où se structureront les nouveaux espaces locauxlO: dorénavant, toute opération d'aménagement engagée va stigmatiser l'étroite liaison établie entre le corporatisme local, une politique de mise en valeur des intérêts des usagers individualisés et la mise en scène des électeurs ou des contribuables. Il apparaîtra dès lors impossible, de dissocier dans l'analyse, l'institution municipale de ses multiples réseaux et de l'évolution des référents institutionnels et territoriaux, servant de cadre public et de « terreau civil» à la constitution matérielle de ces politiques communales. Par contre, au lieu d'analyser les rôles diversement impartis entre l'État et le civil, on s'est demandé plutôt quels effets aurait telle ou telle action publique, en l'occurrence celle de Sellier, sur la structuration des espaces politiques locaux et quel serait le sens que cette gestion du politique impulserait à la société locale. En clair, se demander non plus seulement quelles avaient été les relations entre les règles administratives et les principes d'organisation locale, mais quels sont les rapports entre les doctrines mises en œuvre et les réalités locales des différents pouvoirs exercés.

Actualité de la question sociale et de la question locale

Depuis 1970, la problématique des liens entre « la question sociale» et «la vie locale» s'est trouvée être au cœur des préoccupations de l'administration et des procédures d'expérimentation. On sait à quel point, se développèrent par la suite les opérations « Habitat et vie sociale », celles-la même qui firent appel à une certaine responsabilité institutionnelle, à une représentation locale élue et à une politique de répartition des
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J. Joana (1998), « L'action publique municipale sous la Ille république
in« Définir l'intérêt général », Po/itix, n042, 2e trim.

(1884-1939),
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C. Sorba (1993), « L 'héritage des remparts, un cas de municipalisme démocratique en Italie, Parme, 1989-1914 », Genèses, n° 10, Paris. 17

ressources, comme de concertation entre partenaires et administrations. Cette ouverture du « champ politique» vers le territoire local prend prioritairement pour assise la vie quotidienne autour du logement, et fait intervenir les associations comme paramètres de la vie sociale, tout en médiatisant au même niveau interventions des collectivités locales, des experts et équipes d'animation socio-culturelle, comme des travailleurs sociaux. On peut alors comprendre pourquoi il est tentant de mieux connaître les modalités de ces stratégies locales lors de cette prise en charge globale des questions sociales, où le local peut être considéré comme le territoire circonscrit au social « in situ », tandis que, corrélativement, la crise du social se ramènerait à un problème d'aménagement du localll. Si le territoire urbain a été le vertige de l'urbaniste, il n'en est pas moins évident qu'il a été aussi le théâtre d'inculcation de modes de civilité et de savoir-vivre plus généraux; par contre, la délimitation du territoire comme urbain n'a jamais produit de l'urbain, même si elle en a suggéré les conditions d'apparition12. Seraient-ce ces conditions qui relèvent à la fois d'aménagement de pratiques bien réelles mais aussi changeantes, et qui feraient apparaître de nouvelles acceptions figurées de ce que peut être un citoyen urbanisé? Acceptions, qui seraient en tous les cas à l'origine de la constitution d'une science gestionnaire du politique sans cesse réactualisée, et qui constitueraient à la fois un équilibre bien précaire car perpétuellement «négocié» par les équipes mandatées; d'où l'intérêt actuel de ce genre de questions, puisque conditions d' effectuation du politique et légitimités requises se réagencent sans cesse. Dans leur article « Biographies croisées des maires de banlieue »13, C. Pennetier et N. Viet-Depaule parlent des transformations sous-jacentes dès la fin du XIXe siècle: « Quel chemin parcouru entre les années 1880 et les années 20', entre la conquête du droit d'élire les maires - reconnue par la
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séminaire du GRASS (1987), « Administration et catégorisation du

social », IRESCO, Paris.

H. Raymond (1988), Annales de la vie urbaine, n03? C. Pennetier et N. Viet-Depaule, in A. Fourcaut (éd) (1992) Banlieue rouge, 1920-1960, Autrement, série mémoires. 18
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fameuse loi municipale de 1884 - et la création de l'Union amicale des maires de la Seine en 1925 ! Les municipalités de banlieue ont bien mérité de la République. Devançant plus qu'accompagnant le mouvement de républicanisation et de radicalisation, elles ont vécu avec intensité le temps des écoles et des hôtels de ville. Bâtissant avec enthousiasme les lieux symboliques du triomphe des mairies, elles les décorent de fresques évoquant le suffrage universel (mairie des Lilas, 1889), les activités agricoles (mairie de Montreuil-sous-bois, 1892), les fêtes locales comme le couronnement de la rosière à Bagnolet (1893) ou les plaisirs du canotage à Nogent-sur-Marne (1889). L'esprit laïc guide l'action des notables, républicains ou radicaux qui placent leurs espoirs dans la régénération du peuple par l'éducation ». Ce mouvement de républicanisation, Sellier a bien tenté aussi de le prendre au pied de la lettre et de faire que « le banlieusard prenne dorénavant son destin en mains» (Paris-Soir, 7/2/1925), sans «inféodation» institutionnelle voire même idéologique, seulement une meilleure insertion locale et quotidienne; d'où l'importance d'une certaine politique d'équipements urbains, dont il rend compte devant ses concitoyens, comme de la modernisation technique de leur environnement urbain: ce sont ses cités-jardins, dont il en fait des modèles puisqu'organisés rationnellement à d'autres niveaux, municipal, départemental et national, grâce à l'aide d'experts et de mandatés. Quant aux citoyens républicains, ils ne sont déjà plus les simples membres d'une nation, mais déjà les futurs citadins-usagersparticipants d'une politique gestionnaire de banlieue. Sellier pressent bien, en tant que stratège et précurseur de ces nouveaux mouvements d'intégration civique et civile, que c'est cette main d'œuvre composite et de mobilisation disparate, qui va poser le problème d'homogénéisation sociale et pas seulement de politique locale; et qu'il ne s'agit pas seulement de donner des orientations politiques ou des convictions idéologiques mais d'instaurer des outils et des savoir-faires, des modèles et des pratiques d'insertion, des repères et des regroupements identitaires à une population déracinée et segmentée par le marché du travail: d'où son projet de structurer à la fois l'agglomération parisienne, dévastée par les lotissements sauvages, et de lutter contre l'obsolescence du cadre communal ou « l'incivisme » de locataires récalcitrants (c'est-à-dire la non-solvabilité, convertie en 19

« anarchisme» de ses habitants), par la création de ses neuf citésjardins et vingt et un quartiers équipés; il s'agissait en somme, non pas de résoudre le problème du logement, mais d'enrayer les méfaits du libéralisme et d'esquisser les nouvelles approches de la gestion du social, au travers de cette participation figurée de la ville moderne.

Stratégie locale et citoyenneté

L'on peut supposer que ces stratégies locales de traitement de « la question sociale» ne sont pas fermées sur elles-mêmes et qu'elles ne relèvent pas non plus d'une simple description monographique, à l'instar d'une histoire des communes de banlieue, sorte de catalogue typologique de ce qu'il a pu exister, traduisant ainsi de diverses manières, l'enjeu central-local et les valses-hésitation d'une politique de décentralisation. C'est bien plus un problème relevant à la fois des nouvelles politiques publiques se mettant en place, des savoirs gestionnaires s'organisant territorialement et des services locaux semblant « répondre» à la transformation des modes de vie de l'usager, de telle façon qu'il se sente concerné et ait envie de s'y engager. Plus qu'à un savoir-faire différemment interprété par des démiurges locaux, nous assistons alors à un phénomène relativement généralisé dans toutes ces municipalités, de modernisation d'une gestion rapprochée, qui va se légitimer au travers des systèmes locaux urbains et des logiques d'équipements ajustées selon l'usage qui en est fait par leurs concitoyens. Et par la même occasion, à travers ce discours modernisateur sur l'instauration du «bien-être citadin à la portée de tous », va s'effectuer une assimilation du local à la démocratie participative14, qui va modifier en conséquence le jeu politique traditionnel. L'espace local n'est pas un simple lieu illustrateur de la recherche, mais un objet socialement construit par des pratiques localisées, par une histoire propre où les effets des relations sociales privées semblent être régulées par des phénomènes politiques ajustées. L'ambition municipaliste est importante à
14

J.-L. Briquet (1989), in « Espace du local », Politix, oct.-déc. 20

l'époque, car la France bascule vers la société urbaine rationalisée et semble forger des relations d'obligation, d'affiliation, de voisinage et de solidarité, à l'aune de la gestion rationaliste municipale, tout en induisant des phénomènes de fonctionnarisation territoriale et de salarisation de la main d' œuvre 15.On assiste ainsi à une bureaucratisation des mairies républicaines, à l'imposition de règles et de normes objectives, avec un arbitraire mayoral et des pratiques clientélistes, comme à la recherche d'effets sociaux, semblant être secrétés par ces mêmes règles. Si une certaine autonomie des grandes villes se dessine au niveau de la gestion, les services ne s'avèrent pas pour autant indépendants, à cause précisément du contrôle exercé par l'administration de tutelle, où se dessinent les enjeux successifs aux ajustements entre niveaux et prérogatives. Mais, parce qu'il est à cheval sur deux systèmes de responsabilité des charges (électoral et administratif) et de tutelles administratives (départemental et communal), Sellier va lui de son côté, rechercher les jalons de la construction sociale et politique d'une gestion rapprochée des communes de banlieue, que d'aucuns ont déjà tenté de mettre en place en d'autres lieuxl6. Si l'intérêt de la politique de Sellier réside dans le fait qu'elle se trouve être prise comme modèle de politique réformiste appliqué à une « nappe
15

B. Dumons, G. Pollet (1997), «De l'administration
des hommes sous la Ille république

des villes au

ft0uvemement
6

», Genèses n028.

B. Barraqué (1983), «La gestion municipale du cadre de vie et la sociabilité associative à Annecy », Paris IX, thèse de troisième cycle; B. Dumons et G. Pollet (1997), op. cité; J. Ion (1979), Associations résidentielles et institution municipale, le cas de Saint-Etienne, CRESAL; J.-P. Gaudin (1989), Technopolis, crises urbaines et innovations municipales, Paris, Seuil; B. Meuret (1987), « Le problème du centre, comme mode de différenciation d'une commune socialiste: Villeurbanne» in K. Burlen (éd) (1987), La Banlieue Oasis, St-Denis, PUV; J.-Y. Nevers (1983), « Du clientélisme à la technocratie: 100 ans de démocratie communale dans une grande ville, Toulouse» in Revue française de sciences politiques, nO], juin; D. Pinson (1982), L'Indépendance confisquée d'une ville ouvrière: Chantenay, Nantes, Arts-Cultures et Loisirs; P. Rabinow (1989) French Modern, Norms and Forms of the social environment, Cambridge, MIT; R. Rodger (1993), «L'interventionnisme municipal en Écosse, 1860-1914 », Genèses, nOlO, janv. ; P.-Y. Saunier (1996), Pouvoirs locaux et élites municipales, analyse comparée de six villes (1880-1940), CNRS; C. Sorba, op. cité. 21

urbaine» et non plus à un champ social, elle nous semble surtout tracer 1'horizon limite de ce genre d'insertion citoyenne: les droits sociaux comme attributs de la citoyenneté; mais l'on s'est appliqué aussi à montrer qu'elle est exemplaire de cette politique expérimentale et moderniste, appliquée au mode de vie et à la quotidienneté, pour en faire ainsi une « République du Bien-être », qui par sa politique aménagiste et moderne, pourra ainsi mieux «répartir les inégalités sociales» et en faire une société « meilleure» donc plus crédible et du coup « légitimée ». Toutefois et par ces opérations répétées, elle nous fait voir, en guise d' « introduction à la modernité », les nouveaux clivages des rapports sociaux et leur incidence quotidienne sur la vie locale. Car cette nouvelle politique communale, cette gestion technicienne des choses, où il s'agit « implicitement» de fixer un salariat au travers d'une politique publique d'équipements, tout en maintenant l'ordre social à travers cette gestion de services, et plus «explicitement» de lier les intérêts individualisés du citoyen à sa vie privée et non plus à son travail, toute cette nouvelle « politique rapprochée» va correspondre aussi intrinsèquement à une dimension plus globale de la société de l'époque: constituer à la fois une nouvelle citoyenneté laïque décantée de la pression des congrégations et des notables fonciers, mais aussi tenter d'aménager une vie civile plus individualisée et plus « participative » (ou laudative ?) à la « res publica» de la cité; un peu comme si l'on renvoyait l'incidence de la politique à la vie locale et à la seule constitution d'un « espace public d'intérêt localisé» proprement dit: de fait, ce qui se joue aussi, c'est à la fois, un intérêt général local, nouvelle source de légitimité de l'équipe en place, mais aussi des conditions de légitimation proprement dites, des intérêts représentés et justifiés du local où se mêlent intérêts privés et locaux bien diversifiés entre ceux des participants (les usagers) et ceux des responsables (soit municipaux, soit départementaux, et qui commencent à se mettre en place ou en scène) ; le processus relationnel suscité devenant alors une stratégie locale de négociations et l'apprentissage collectif d'une éducation civique..., dirigée par des experts}?!

17

J.-P. Gaudin (1999), « L'espace public des politiques contractuelles»,
Rennes, PUR. 22

Espaces publics mosaïques,

Scène locale et espace public

À cet effet, on voudrait renvoyer, à ce qui a été notre fil rou~e inducteur, l'excellent article quoiqu'ancien, de Jacques Ion, qui, tout en se référant à Habermas, montre comment l'émergence de cet espace public à travers les salons de lecture, les cercles, puis la presse, la liberté de réunion et les élections est constitutif des formes modernes de la démocratie par lesquelles la bourgeoisie montante va s'opposer aussi bien à l'Église qu'à l'absolutisme du prince. La discussion publique par des individus cultivés exerçant leur raison, devenant ainsi une sorte de modèle du politique et de principe d'émancipation des citoyens. On pourrait alors, comme il le fait, se demander si l'apparition et le développement de l'État moderne ne se fondent pas sur la base de l'émergence de la catégorie même de conscience individuelle, manifestation particulière d'une Nature humaine que dominerait la Raison universelle; et qui équivaudrait à proprement parler, à l'irruption de la problématique d'une «conscience individuelle éclairée» dans le domaine politique, où seuIl' individu serait comptabilisé comme citoyen! R. Sennett nous l'avait fait aussi envisager, mais en parlant plutôt de l'évincement de l'homme public par l'homme privé, par l'irruption de la personnalité dans le domaine politique, au détriment de la seule actualisation de son rôle social19. La thèse d' Habermas2û, avait elle aussi mis en valeur historiquement l'apparition de la sphère publique, celle des organes concernant l'État (voire suivant les cas, les médias, les communications, ou la presse..., ) et qui serait étroitement reliée à la constitution d'une opinion publique, s'opposant au pouvoir qui lui fait face, et qui serait dorénavant le seul apanage de la société civile. Il y aurait donc ainsi, cette « sphère publique », qui demeure encore, comme par le passé, un principe structurant notre ordre politique, mais qui ne se constituerait pas en tant que domaine

18

J. Ion ( 1981), « De la formation du citoyen à l'injonction à être soi:
socio-culturelle » in

l'évolution des référents dans Ie champ de l'action Espace et Société, n °38- 39.
19
20

R. Sennett(1979),Les tyranniesde l'intimité, Paris, Seuil.
J. Habermas (1978) L'espace public, Paris, Payot.
23

social, mais plutôt comme une représentation, jouant le rôle de « signe caractéristique d'un statut du public ». En ce qui concerne « la société civile» proprement dite, Habermas, la renvoie aussi bien aux citoyens, qu'à des éléments corporatifs professionnels. Les citoyens, « dispensés de travail productif », vont alors participer à la vie publique en raison de leur motivation privée et de la maîtrise de leur « maison» (la sphère privée dépendant de la maison). Les éléments corporatifs étant, eux, directement reliés à des professions: « Déjà en vigueur dans les corporations urbaines et servant à opérer certaines distinctions au sein des États provinciaux, qui se développent et finissent par devenir cette sphère constituée par la société civile, qui en tant que demeure propre de l'autonomie privée, va s'opposer à l'État..., ...Et lorsque le pouvoir adresse ses avis « au public », donc en principe à tous ses sujets, il ne touche pas habituellement que l'homme du peuple, tout au plus les couches cultivées..., » ...Et si le public, orienté par quelque chose ou quelqu'un, va s'organiser en critique se présentant sous forme d'une opinion publique, celle-ci au fond, ne représentera que le public éclairé: ...Le processus, au cours duquel le public, constitué par des individus faisant usage de leur raison, s'approprie la sphère publique contrôlée par l'autorité et la transforme en une sphère où la critique s'exerce contre le pouvoir de l'État « une conscience publique », cette conscience que l'opinion publique ad' elle-même, c'est au sein de l'assemblée des états qu'elle peut l'élaborer, là où corporations et société civile prennent part au pouvoir législatif..., cette opinion publique correspond donc à un principe d'éducation civique, dispensée par l'autorité (mais qui ainsi la récupère)..., car en donnant cette occasion d'information, on obtient le résultat plus général, qu'ainsi seulement l'opinion publique atteint la pensée véritable et la vue de la situation et du concept de l'État et de ses affaires. Et ainsi seulement, elle atteint la capacité de juger rationnellement sur ces affaires. Elle apprend à connaître en même temps les occupations, les talents, les vertus et les aptitudes des autorités de l'État et des fonctionnaires, ainsi qu'à les apprécier ». (Habermas, 1978). Cette évolution est ainsi liée à la transformation d'un État constitutionnel libéral en un État social, qui, pénétré par les intérêts de la société civile et la lente émergence d'une «opinion publique », sollicite un individu éduqué et informé, faisant usage 24

de sa raison pour la « res publica» et le faire intervenir en tant que tel.

Opinion publique, appareil scolaire et politique sociale

On peut dès lors, soupçonner le poids que prendra l'appareil scolaire, tel qu'il se mettra en place à la fin du XIXe pour s'institutionnaliser lors de la constitution de la sphère politique et établir des liens entre un ordre politique démocratique et le rôle social dévolu au citoyen. On peut aussi augurer de l'importance de cette conception « à la Jules Ferry », qui orientera dorénavant toute formation d'un « bon citoyen », largement civilisé et éduqué. Il s'agit, somme toute, d'édifier les citoyens, d'éduquer les sensibilités et mœurs civiques à des fins politiques et de telle façon que: «Le processus de civilisation donne ainsi naissance à l'homme cultivé, mais aussi au bon citoyen, celui qui sait gouverner ses passions et maîtriser ses émotions21..., l'originalité de l'éducation civique républicaine est de prétendre codifier l'espace d'action publique, mais aussi privée, du futur citoyen, tout en contribuant à assurer sa liberté et son émancipation, par rapport aux structures communautaires, qui lui préservaient traditionnellement son comportement 22». D'où le poids extraordinaire que va prendre tout ce mouvement d'éducation populaire: « Ainsi, et même s'il ne saurait s'y dissoudre entièrement, on doit remarquer, que dans sa majorité, l'ensemble du mouvement dit d'éducation populaire va se trouver fonctionner, jusqu'à la seconde guerre mondiale environ, en dérivation directe de l'appareil scolaire; que ce soit sur le plan institutionnel (prépondérance des mouvements et associations, nés dans la promotion, puis le sillage de l'École laïque: La Ligue de
21

22etY. Déloye de faire le rapprochement avec la citation de M. Foucault, lors de son cours au Collège de France: « gouverner en ce sens, c'est structurer le champ d'action des futurs citoyens ». 25

Y. Déloye(1994),École et citoyenneté,Paris, FNSP.

l'enseignement) ; que ce soit sur le plan des intervenants et des experts (rôle para-scolaire des instituteurs et des assistantes sociales), que ce soit surtout sur le plan pédagogique: là fonctionne à plein l'illusion de la libération sociale par le savoir et les modèles de la culture savante: l'idéologie spécifique de la démocratisation culturelle, forme particulière de l'idéologie politiste de la démocratie bourgeoise, va ainsi constituer le référent implicite ou explicite de plusieurs générations de pédagogues », (J. Ion, 1981). En conséquence, conférence et assistance, vont devenir une façon d'imposer de façon privilégiée un discours et une pratique par celui qui sait et qui, dans les cercles républicains, va être crédité comme forme majeure d'intervention auprès du peuple. La politique de Sellier, participant à la fois d'une certaine forme de socialisme utopique de redistribution des inégalités et d'une vision à la fois pédagogique et communautaire du « progrès social» (aussi bien éduquer l'ouvrier que de le former comme citoyen à l'exercice de la démocratie), va faire valoir ce schéma d'interventions progressistes et positivistes. C'est donc bien au sein de conditions de légitimation de l'équipe municipale par le progrès social et la formation de l'individualité civile, que va s'inscrire la politique participative et consensuelle de Sellier; c'est aussi dans ce cadre qu'il tentera d'utiliser le cadre juridique de l'association loi 1901 plus que les associations elles-mêmes: à la fois comme institutionnalisation d'un mode de regroupement social, mais aussi comme formation à la vie politique et civile de la République laïque..., ne serait-ce que par sa forme de participation et d'adhésion à sa politique! Si l'institution communale s'était décalquée sur d'anciens découpages territoriaux, regroupant communes et associations, le mouvement qui porte les républicains sur le devant de la scène politique et idéologique est façonné par l'idéal de la démocratie égalitaire, raison et savoir d'une part, conception centralisatrice et anti-cléricale de l'intérêt général, de l'autre: « D'ailleurs, qu'elles soient d'origine cléricale ou laïque, les premières associations se situent dans un champ explicitement politiste, par ailleurs marqué profondément précisément par la querelle scolaire. Et c'est autour des écoles que vont se former l'essentiel du tissu associatif, le double réseau laïc et clérical, qui vont structurer, des décennies durant, la vie quotidienne des quartiers urbains et des communes rurales. C'est donc dans cette 26

configuration État républicain-école-culture dont l'association est l'un des instruments, qu'il convient de situer les prémisses de l'action politique et socio-culturelle, avec un fonctionnement de type gigogne où l'apprentissage scolaire est la base du savoir raisonner, le savoir raisonner la condition du changement social dans une perspective où la science se présente comme le garant de l'État Nation »23. En revanche, les associations dans ce sens là, ne sont pas vues comme base du changement social ou comme sujet intervenant à proprement dit, mais comme conditions de légitimation des équipes dirigeantes. Or ces politiques municipales inédites, où vont s'instaurer les différents droits du service public, comme leurs légitimités technicistes, n'utiliseront l'espace public qu'en tant que ressource pour le pouvoir souverain; c'est un peu, en quelque sorte, comme si on utilisait l'espace public comme «métaphore d'une opinion et non comme leurre de l'action politique ». D'où par conséquent, cette logique de dévaluation de « l'opinion comme action », que cette politique de masse républicaine va organiser à partir de son système particulier de contraintes: «D'un côté, il faudra refaire cette obéissance, au lendemain d'une dissidence fondatrice, de l'autre, il faudra organiser depuis l'ordre pratique une mise à distance formellement compatible avec des motifs de croire, incluant désormais la reconnaissance de la participation; c'est la circonscription de
l'espace public, où la place publique n'est pas l'espace public »24.

Les services publics comme équipements

"d'intérêt général"

Toute cette « démocratisation du savoir et de formation des citoyens », passe par des techniques et des agents intermédiaires la plupart du temps bénévoles, mais aussi au travers d'une logique
J. Ion (1980), « La commune entre État et quartier », Espace et société, n034-35. 24 D. Reynié (1998), Le triomphe de l'opinion publique, Paris, éd. O. Jacob. 27
23

particulière des besoins qui ne trouvera sa concrétisation (et sa légitimation) que dans cette notion d'équipements dit « d'intérêt général» et d'organisation de ces services publics. Dans la classification juridique classique des activités de l'administration25, on distinguait traditionnellement la po lice administrative, fonction d'autorité agissant par voie de prescriptions, et le service public qui visait à satisfaire l'intérêt général par la fourniture de prestations. Faisant suite à la proclamation par la Révolution de la séparation des pouvoirs, ces services, fin XIXe, ne renvoyaient qu'à des fonctions de police, de justice, d'impôts et de sécurité: au fond, assurer un certain ordre régalien par l'intermédiaire de l'Étaf6. Le besoin de contrôle des actes administratifs, n'en demeurait pas moins: la célèbre jurisprudence de «l'affaire Blanco» en 1873, qui marqua l'abandon des anciens critères de répartition des compétences entre les deux ordres de juridictions et posa le principe d'une responsabilité de l'État, du fait des dommages causés par les agents qu'il emploie dans les services publics. Son issue positive ne fit que renforcer la célèbre «École du service public» dont Léon Duguit27 avait été un fervent animateur et qui avait contribué à construire tout le droit administratif autour de la notion de service public. Ce dernier avait voulu fonder l'intervention administrative et sociale de l'État sur une règle, qui inclurait sa propre limite, pour rassurer les citoyens sur les prérogatives de l'État28. N'oublions pas qu'à cette époque, l'État était considéré à la fois, comme étant géré par une personne publique, relevant d'une activité d'intérêt général et soumis à un droit spécifique: le droit administratif. Le doyen de la Faculté de Droit de Toulouse, Maurice Hauriou tentera de compenser cette théorie des services publics par celle des institutions, afin de sauvegarder le principe d'autorité de l'Étaf9. Ce faisant, il tentait de préserver un certain ordre de la société en
25

C. Debouy (1992), « L'usager du service public: approchejuridique »,

Le consommateur, l'usager: Figures sociales de l'échange, Paris, coll. ENS-Cachan. 26 M. Bourjoul (1975), « La commune, puissance publique », in La Réforme municipale, Paris, Berger-Levrault.
27

L. Duguit (1901), L'État, le Droit objectif et la Loi positive, Paris, E.

de Boccard. 28 J. Donzelot (1984), L'invention du social, Paris, Fayard. 29 M. Hauriou (1909), « Précis de droit administratif» et « Le point de vue de l'ordre et de l'équilibre », in Recueil de législation, t.-V, Sirey. 28

équilibrant les tensions au travers des institutions. Du coup, l'utilité publique n'était plus séparable de l'ordre public. L'État va dorénavant apparaître sous un jour nouveau et revêtir plus un rapport contractuel, que celui d'un simple commandement à des administré;; d'où cette notion de « service public », qui fera que l'État imposera de moins en moins de règles et assumera de plus en plus des obligations d'intérêt général et collectif sous la forme de ces « service publics ». La Troisième République fut, on le sait, le règne de « l'école primaire pour tous, des institutions d'hygiène sociale et du début d'un service public local» (équipements collectifs, transports urbains, électricité et adductions d'eau), appliqué par les municipalités socialistes de Banlieue. « Tout change dans les dernières années du XIXe siècle, quand les innovations techniques qui se multiplient (chemin de fer, gaz, électricité) créent des commodités nouvelles, mais aussi des besoins supplémentaires que la collectivité est amenée à prendre en charge pour qu'il y soit satisfait dans les conditions de régularité et d'égalité attendues de la population. Et comme, parallèlement, l'évolution des idées tend à faire de l'instruction une nécessité sociale et de l'assistance un devoir de solidarité, le rôle de l'État se transforme progressivement. Ses tâches de gestion, consistant à fournir des prestations de plus en plus spéciales, finissent par l'emporter sur des activités traditionnelles de police et de réglementation. » (Dumons et Pollet, 1997). C'est donc, de l'apparition de ces nouvelles nécessités, agencées sous forme de services rationnels par l'État, que sont nés les services publics: L'État-providence, au service du « citoyen ayant des droits» à travers, à la fois les nationalisations et la reconnaissance des droits sociaux, fera glisser la logique de « l'ayant-droit à l'ayant-besoin» en renouvelant ainsi les droits de l'homme de par le transfert de ce contenu. Dorénavant, on n'est plus en face d'obligations, mais on peut bénéficier d'un droit à jouir d'un bien collectif et dans cette prestation, dont en définitive l'usager est bénéficiaire, se trouve être associé un fait de citoyenneté3û. Pierre Laroque à l'époque l'avait dit en d'autres
J.- P. Daviet (1992), « Le service public entre le droit administratif et la philosophie politique» et « Émergence socio-historique de l'usager », Le consommateur, l'usager: Figures sociales de l'échange, Paris, colI. ENS-Cachan. 29
30

termes: «L'usager a un droit de créance à l'encontre du service rendu au public dans son intérêt »31. L'État sera ainsi amené à gérer un ordre, semblant venir de la vie sociale et à partir duquel, on pourra raisonner en termes de « services publics comme équipements d'intérêt général ». Et l'on ciblera moins le corps des citoyens que telle ou telle catégorie du marché, ne pouvant satisfaire certains besoins spécifiques, mais qu'il faudra bien réguler: Michel Foucault a alors montré à quel point, l'État moderne tend à instaurer, par le biais de ses services, des techniques de contrôle des populations, une discipline sociale inscrite dans les normes de l'action collective.. .32. La représentation politique, qui est contenue dans la relation entre usagers et service public renforce et accrédite les autres moyens de régulation, que sont le marché, le vote ou le suffrage universel. Par ailleurs, l'usager, demandeur d'une prestation jugée légitime, se trouve être aussi acteur d'une relation, en partie contractuelle; ceci explique, néanmoins que l'on parle aujourd'hui de la représentation des usagers en ces termes d'acteurs33. Ce redéploiement et cette diversification des services par l'État..., « providence» de la fin de l'entre-deux-guerres, va faire que l'État va se présenter, non seulement comme un acteur qui redistribue au nom de l'équité, mais aussi qui équipe, éduque, forme et soigne. Et qui, ce faisant, tentera de trouver une nouvelle légitimité! Il ne s'agira plus ici de violence fondant l'État de droit à la Weber34, ni de droit administratif légitimant cette notion de puissance publique en faisant appel à des procédés relevant de la prescription (et non de la prestation), mais d'un état d'esprit
31

P. Laroque (1933), Les usagers des services publics industriels, Paris, Sirey. 32 et ce que nous avions tenté de montrer, à l'époque du premier colloque organisé autour de la figure de Sellier: K. Burlen (1987), « Sciences du logement et gestion sociale des populations », in K. Burlen (éd.) La Banlieue Oasis, St-Denis, PUV; K. Burlen (1995), « Techniques du social et services urbains: La doctr ine de Suresnes», in Y. Cohen, R. Baudoui (ed.), Les chantiers de la paix sociale (1900-1940), Paris, ENS-Fontenay; cf. aussi P. Rabinow (1989), French Modern, norms and forms of the social Environment, Cambridge, MIT.
33

M. Sapin (1983), « Place et rôle de l'usager dans les servicespublics »,
30

in Rapport parlementaire, Paris. 34 M. Weber (1971), Économie et société, Paris, Plon.

., 35. nouveau, «une manlere d e gouverner autrement» ..., et qUI passerait par le rééquilibrage des inégalités sociales au travers de l'amélioration « moyennisée » des conditions de vie. De cette lente évolution juridique, politique et administrative entre l'État, les équipements et l'intérêt général moyen des usagers, ressortira toute la réflexion actuelle sur les services publics36.

Services publics et État-providence

Dans ce contexte où « l'État social se pose en interlocuteur face à des besoins qu'il contribue d'ailleurs lui-même à circonscrire », ces services publics vont se constituer comme autant de pourvoyeurs et de gestionnaires d'équipements collectifs, qui vont s'insérer dans un mouvement d'effervescence générale mais qui vont être cantonnés dans des interventions sectorialisées, se ramenant à une optimisation d'ensemble, ainsi que l'affirme J. Joana37 : « Les interventions du Conseil d'État en la matière, mais aussi les programmes municipaux des partis socialistes qui s'emparent de certaines municipalités à partir de 1892, l'apparition de politiques publiques municipales inédites, les débats, au plan national mais aussi international, sur les modes de gestion de certains services publics - en régie ou en concession - la question des finances municipales et de l'éventuelle suppression de l'octroi, l'essor d'une fonction publique municipale de plus en plus structurée38 sont autant d'éléments qui attestent de cette effervescence» .

35

B. Jeanneau (1989), «Du service de l'État au service du public », in

Projet: réinventer le service public, Paris, déco 36 M. Imbert et alii (1985), « Services urbains et gestion locale », note du Plan urbain, oct.
37

J. Joana (1998), « L'action publique municipalesous la Ille République
des de

(1884-1939) », Politix: « Définir l'intérêt général », n042, 2e trim. 38 J.-C. Thoenig (1982), «La politique de l'État à l'égard personnels des communes, 1884-1939 », Revue française l'administration publique, Paris, FRA, n023. 31

Avec Sellier, l'on se situe aussi bien dans ce scénario à la fois de politique républicaine et de progrès social, que dans celui d'apprentissage de la citoyenneté laïque et démocratique..., et par conséquent, d'insertion par la participation à une logique communale de services, de prestations et de mobilisations citoyennes: - dans un premier temps, on insiste sur une organisation liée à une inscription territoriale ou à un milieu dont les « besoins» doivent être connus, pris en compte et circonscrits localement; -dans un deuxième temps, on met l'accent sur une politique de formation des citoyens et de participation en système de groupes ou de regroupements d'intérêts; - et enfin, dans un troisième temps on établit techniquement cette action sur des groupes spécifiques, homogènes, définis par des critères sociaux (comme classe salariée, résidentielle ou assistée) ou géographiques (comme la banlieue parisienne), sur lesquels semble se jouer la représentativité « solidariste» locale et la technicité liée à la vie quotidienne. ...C'est du moins, ce que les politiques se proposent de faire..., reste à savoir ce qui va se passer. Mais l'on peut supposer que cette organisation communale de services publics liés à l'État-providence, comme l'interventionnisme aménagiste qui en a résulté, saura mieux rendre compte d'un autre savoir-faire du politique, et de la transformation des rapports sociaux et des espaces locaux afférents; c'est l'analyse que l'on souhaiterait faire apparaître ici, sous couvert de celle du municipalisme à Suresnes et de l'interventionnisme aménagiste de Sellier. En effet, la politique de Suresnes s'était dotée de toute une infrastructure progressiste et « sociale », visant à instaurer une certaine rationalité dans la gestion de la vie quotidienne. Et cet ordre était autant institutionnel, lorsqu'il visait à organiser les services sociaux communaux, que consensuel lorsqu'il tentait de lier ces décisions locales à des réseaux de sociabilité. Car toute vie locale est à la fois familiale et de voisinage, comme dans la socialité primaire; mais aussi professionnelle, comme dans la socialité secondaire39; l'artifice pour le pouvoir local, c'est de les
E. Durkheim et M. Mauss (1903), « De quelques formes primitives de classification, contribution à l'étude des représentations collectives» Année Sociologique, 1901-1902, Paris, Alcan, in 8°, tome IV ; cf. aussi, 32
39

avoir séparé, tout en restant dans ce cas de figure, la matière et le lieu privilégié de ces nouvelles transformations et constructions d'identités « solidaires et participatives ». De toute façon, Henri Sellier à lui seul, concentre les trois dimensions caractéristiques de ce genre de politique aménagiste et consensuelle: Il est le chantre du « municipalisme », c'est-à-dire, cette politique publique locale qui prend la commune à la fois comme un simple terrain d'expérimentation politique, et comme l'embryon d'une société collective à régénérer, tout en relevant à la fois du principe de « self-government », de celui du « laboratoire social », mais aussi d'une politique locale qui se présente comme le seul mode d'effectuation des choses collectives, le municipalisme appelant la coopération sociale. Milhaud lui-même, professeur d'Université à Genève, fondateur de la revue « Annales de la régie directe» et dont les sujets essentiels de préoccupation étaient la municipalisation et la nationalisation des services publics, écrira encore plus explicitement: « Le municipalisme appelle le syndicalisme, l'organisation syndicale étant indispensable au fonctionnement social des régies; il appelle aussi la coopération, soit que les autorités communales remettent certains services de distribution aux coopératives de consommation, soit que des régies municipales s'adressent pour leurs approvisionnements à des coopératives de production. »40. Henri Sellier, en fervent émule de son ami enregistrera la leçon, l'expérimentera dans sa commune, puis en fera un principe de conduite qu'il étendra aux « choses de la vie », à savoir la ville; ce sera sa maxime privilégiée: «La ville constitue un laboratoire fécond de solidarité sociale». Ses propositions vont se dérouler en deux temps: - Sa doctrine, celle de Suresnes, il l'a toujours voulu expérimentale. Et comme il n'y a pas de transformation sans utopie, cette théorie va diffuser des modèles de vie liés au

A. Caillé (1982), « Socialité primaire et socialité secondaire », in Revue du Mauss, n02. 40 P. Dogliani (1985), « Edgard Milhaud e la rivista Annales de la régie directe, 1908-1924 », Anna/i della Fondazione Fe/trine//i(1983-1984), consacrés à / 'Internaziona/e Operaia e Socia/ista tra /e due guerre, Milano. 33

logement, sous forme d'initiatives lancées par des services sociaux et concrétisées par des assistantes sociales. - Il va proposer des interventions urbanistiques pour résoudre des problèmes d'ordre social. Cela deviendra d'ailleurs, une forme de politique caractéristique non seulement des interventions publiques mais aussi représentative des communes limitrophes des grandes agglomérations (puisqu'elles seront amenées à qualifier et à régler les problèmes sociaux de cette façon). Quant à la prise en compte du cadre urbain de Suresnes, il ne donne en aucune façon de modèle d'interprétation ou d'expérimentation, mais il permet de façon un peu plus distanciée dans le temps et dans l'espace, de rendre compte sous l'effet « compact» de ce genre de politique généralisée, mais à incidences locales, des types de liaisons qui ont pu s'établir à cette époque entre le global et le local, entre l'État et la société civile, entre le public et le privé, entre l'institutionnel et l'enracinement, le représentant et le représenté, l'administrant et l'administré. Il s'agissait donc pour nous de décrypter les trois phénomènes fondamentaux de l'époque: 1) situer l'émergence de la gestion du social, qui apparaît sous des formes mandatées par le pouvoir politique à l'intérieur d'une délimitation territoriale41 et sous une forme aménagiste liée au logement et à la vie quotidienne; c'est un changement concret de société; 2) analyser les tentatives d'évaluation des transformations du mode de vie, au travers des nouvelles séparations qui s'instaurent dans cette gestion-participation-animation locale des associations, entre public/privé, global/local, rationnel/irrationnel, représentant/usager. Ce sont les césures modernistes induites par les interventions techniques de cette politique sociale; 3) et enfin, «soupeser» ces phénomènes de démocratie participative, d'interventionnisme social et de sociabilité associative qui semblent tous très actuels, mais que l'on rattacherait à un phénomène de modification de civilisation, au sens où N. Elias l'entend: des modèles de mœurs, où ne sont pas exclusivement pris en compte la durée, le rythme d'évolution de la
R. Castel (1989), « La question sociale commence en 1349 », in Les cahiers de la recherche sur le travail social, Paris, Musée social, maijuin. 34
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vie individuelle et les aspirations personnelles; mais aussi les stratégies familiales ou communautaires, les exigences collectives, où individu et social sont en constante interaction42. La redistribution des rôles, des services et des responsabilités, semble effectivement, être le nouvel enjeu généré et géré par la scène locale, traduisant par là les nouveaux modes de regroupement professionnels, comme ceux des intérêts privés43; plus particulièrement réinvestis dans les mouvements associatifs. Il fallait alors aborder cette transformation des rapports sociaux à deux niveaux d'analyse de la scène locale:

.

Au niveau sociétal,

il s'agissait

de voir si cette politique

de

.

participation associative, représentative des problèmes se posant à la Banlieue en forte période d'expansion, était révélatrice d'un nouveau type de lien, entre le global et le local, le continu et l'éphémère, l'institutionnel et le déracinement, la sociabilité professionnelle et la sociabilité privée. et au niveau du politique, il fallait analyser le type de rapport s'établissant entre un mode de représentativité, avancé par les services extérieurs de l'État et les représentations sociales véhiculées par les associations, à propos de ces prestations.

Les raisons du choix de cette expérience urbanistique

L'ambition était de conduire une enquête sur un terrain, où se déployait une politique communale à travers cette logique de services publics et de rationalité administrative, et où la politique communale s'est caractérisée au travers de cette prise en charge militante de la condition du banlieusard, cet « exploité de la vie quotidienne », comme avait dit Sellier: «Banlieusard, ancêtre de la Commune..., et civilisé de seconde zone..., soldat de l'immense armée des producteurs ouvriers et employés de toute hiérarchie et sur qui repose toute l'activité sociale..., un jour viendra où la refonte indispensable des

42

N. Elias (1975), La société de cour, Paris, Flammarion; et (1991), La
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société des individus, Paris, Fayard. 43 M. Bourjol (1975), La réforme municipale, Paris, Berger-Levrault.

cadres administratifs périmés te rendra, dans la Grande Cité parisienne, les droits dont tu es arbitrairement frustré. »44 Cela certes, prendra l'allure d'une certaine forme de développement « autonome» d'anciens modes de vie, comme de de ses réseaux de sociabilité. Il était donc nécessaire de faire appel à des sources de documentation aussi diverses que variées, car celles-ci pouvaient témoigner de cette vie hétéroclite d'une commune de l'époque, dont les préoccupations essentielles étaient autant la régulation du marché du travail et de ses différentes sources ethniques, que le réaménagement de son territoire, vécu dans l'urgence des taudis, comme dans la modernité urbanistique. Le but de l'ouvrage était non pas de reconstruire une scène politique locale et son tissu associatif, en simple réaction « interlocutoire » à l'intervention technicienne de Sellier, mais d'essayer de voir en quoi la constitution de ce genre d'entité à la fois sociale et territoriale, est tout autant révélatrice des nouvelles politiques sociales et locales qui se mettent en place que de la transfonnation des modes de vie de cette époque. Ainsi, si l'on s'est attaché aux archives publiques et privées de Suresnes, ce n'est pas pour des raisons de localisme monographique, ni de constitution d'un modèle d'interprétation rationaliste de la société moderne; mais bien pour essayer de retrouver cette ligne d'horizon qui semble délimiter sur le lieu même, politiques publiques, représentants du pouvoir communal et représentations concrètes de la société locale, de telle façon que cela apparaisse non comme un clivage mais plutôt comme un lieu d'arbitrage des décisions et de constructions cognitives mutuelles. Car Suresnes, à la fois commune de Banlieue en pleine expansion démographique, lieu de restructuration industrielle de toute la région parisienne, et en même temps lieu d'application d'une politique de gestion moderniste à partir du logement, est « un laboratoire expérimental », où l'on innove méthodes administratives, interventions dans les modes de vie et techniques d'aménagement; mais c'est aussi un lieu de négociation directe entre politiques publiques et intérêts privés, d'articulation entre le global et le local, de médiation entre la prévision et l'enracinement, de transaction entre la rationalité gestionnaire et l'irrationalité sociale ou événementielle.
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H. Sellier ( 1925), Paris Soir, 7/2. 36

Dans ces conditions, Suresnes comme Sellier, nous permettent d'entrer dans le vif du sujet - tout aussi brûlant à l'époque qu'aujourd'hui - de la gestion des villes, comme de ses projets de vie: n'a t-on pas encore tout dernièrement dénoncé les représentants de la vie politique comme des «distributeurs automatiques de promesses» (non réalisées!), au lieu d'aider à réfléchir sur un projet, et ainsi «mieux construire la démocratie »45...! Pour faire le tour de la question, on ne pouvait non plus s'en tenir à un simple inventaire des sources locales de renseignements, ni des archives communales de Suresnes. A l'époque, Suresnes dépendait du Département de la Seine, où les archives correspondantes y furent déposées; quant aux déclarations d'associations, elles se faisaient en préfecture et en sous-préfecture, dont les mêmes services avaient suivis les activité s des « cercles », premières figures au XIXe des réseaux de sociabilité associative. Quant aux archives communales proprement dites, elles furent systématiquement cataloguées, et par conséquent assez représentatives de cette gestion rationalisatrice: archives d'associations privées, au demeurant fort difficiles à reconstituer ou quasi-inexistantes, car précisément non soumises à cette volonté gestionnaire et ordonnatrice; interviews de quelques responsables encore existants; consultation de la presse locale et d'autres communes de Banlieue, iconographie locale... Mais travailler seulement sur ces types de sources ne donnait pas suffisamment de distance par rapport au champ d'analyse. C'est la raison pour laquelle, il a paru préférrable de mieux délimiter typologiquement l'ensemble des sources d'informations suivant trois axes d'analyse: 1) L'analyse d'une nouvelle répartition entre des prestations publiques, des pouvoirs locaux et des interventions privées; où l'on tente de désigner, à la fois les nouveaux experts, leurs rôles et les « nécessités» circonscrites par cette politique: urbanisme, services sociaux, activités culturelles, regroupements spécialisés et vis à vis desquels ils tentent de se situer, à leur

Et c'est bien sous ce titre qu'intervient actuellement une association de jeunes qui s'est constituée, juste après les élections présidentielles d'avril 2002. 37

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