Construire l'identité régionale

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EAN13 : 9782296342019
Nombre de pages : 288
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CONSTRUIRE L'IDENTITÉ RÉGIONALE

La communication

en question

Collection

Communication et civilisation
dirigée par Nicolas Pélissier
Design des couvertures: Philippe Quinton

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La collection Communication et civilisation, créée en septembre 1996, s'est donné un double objectif. D'une part, valoriser les travaux portant sur l'information et la communication dans le monde, en mettant un accent particulier sur les sociétés en transition. D'autre part, promouvoir des recherches originales menées sur l'information et la communication en France, en ayant pour soin de soutenir les projets éditoriaux de chercheurs non encore confirmés par la communauté scientifique, mais dont les découvertes gagnent à connaître une diffusion plus large. L'information et la communication sont envisagées dans leur acception la plus large, celle qui motive le statut d'interdiscipline des sciences qui les étudient. De l'anthropologie aux technosciences, en passant par la philosophie de I'histoire, il s'agi t de révéler la très grande diversité de l'approche communicationnelle des phénomènes humains. Cependant, information et communication ne constituent pas des objets autonomes et autosuffisants. Elles signifient que toute société a besoin d'instances médiatrices et peuvent être appréhendées comme des composantes à part entière du processus de civilisation. Or à l'Ouest, à l'Est, au Nord, ou au Sud de la planète, ce processus admet des formes souvent spécifiques, parfois communes, mais toujours à découvrir.

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Sophie BACHMANN - L'éclatement de l'ORTF Anne MA Y ÈRE - La société informationnelle Dana FERNANDEZ - Jeunes, sida et langage Philippe QUINTON - Design graphique et changement

@ L'Harmattan

1997

ISBN: 2-7384-5488-7

Hélène CARDY

CONSTRUIRE
" L'IDENTITE" REGIONALE

La communication

en question

Préface de Michael Palmer

Editions L'Harmattan 5-7, rue de l'Ecole-Polytechnique 75005 Paris

L 'Hannattan INC 55, rue Saint Jacques Montréal (Qc) - Canada H2Y

REMERCIEMENTS

J'exprime mes remerciements et ma reconnaissance à Monsieur le Professeur Michael Palmer, pour sa disponibilité et l'aide qu'il a su m'apporter. Je tiens également à remercier les professionnels qui ont bien voulu m'accorder un entretien et m'éclairer sur leurs pratiques en acceptant de répondre à mes questions. Enfin, un grand merci pour leur compréhension et leur indulgence à ceux qui m'ont soutenu tout au long de cette recherche. Ils sauront se reconnaître...

PREFACE

Terme froid, à consonnance barbare, toute "collectivité territoriale" dans la France contemporaine s'efforce d'afficher sa "personnalité", d'affirmer son "identité". L'objectif serait au moins double: créer ou renforcer un sentiment d'appartenance poür les habitants du territoire concerné; améliorer la force d'attraction, la "compétitivité" de celui-ci face à d'autres entités qui oeuvrent, elles aussi, à la promotion d'atouts propres à attirer le regard, l'intérêt d'autrui, sans oublier les capitaux extérieurs. Dans les petites communes comme dans les agglomérations urbaines, les élus développent par voie de conséquence des "politiques de communication". Celles-ci promeuvent à la fois les territoires et leurs acteurs. Ainsi les édiles engagent-ils des professionnels pour diriger les services de communication. Ces derniers mènent des opérations ponctuelles, mais travaillent à inscrire cette politique dans la durée pour renforcer le sentiment identitaire. Elus et professionnels, tout comme les acteurs et médiateurs plus anciennement implantés - des titres de la presse quotidienne régionale par exemple -, insistent sur la nécessité d'une "communication de proximité". Or l'analyse des rapports que la région entretient avec la communication s'avère particulièrement délicate. Concept fort ancien, la région comme unité administrative et acteur politique et économique, regagne pouvoirs et compétences lors de la loi de décentralisation de 1982. Parfois créées ex nihilo; parfois transpostions de réalités bien ancrées dans les mentalités - feu les "provinces" , ces régions avaient à affirmer leur identité. Hélène Cardy convie le lecteur à suivre ce processus en observant le rôle joué par les politiques de communication
dans deux régions, aux traits bien différents

- le Centre

et la Picardie:

elles redoutaient toutes les deux, les dangers d'un "déficit d'image" face à d'autres, à la représentation plus affirmée, dont celle de la toute proche Ile-de-France. 7

En observant les politiques de communication menées en Centre et en Picardie, Hélène Cardy touche à l'essentiel: comment se nommer pour être mieux identifié? Le débat autour du nom, de l'appellation de la région "Centre", témoigne des logiques dont l'enjeu dépasse le seul cadre de la monographie. De même, l'analyse des dispositions en Picardie, destinée à valoriser la culture patrimoniale (la fête du millénaire des Capétiens...) rappelle combien la communication mobilise des lieux de mémoire à des fins identitaires, certes, mais politiques et économiques, également. La "nouvelle citoyenneté" comporterait une dimension régionale. De souche corse et basque, observant ces mutations depuis Paris, enseignant à Toulouse, Hélène Cardy analyse dans ce livre la place de la communication dans les dynamiques en cours. Cette France que l'on qualifie encore de Jacobine retrouvera-t-elle des accents Girondins, voire fédéralistes, en prenant place dans l'Europe des régions? C'est à cela aussi, que l'on pense en lisant ce livre.

Michael PALMERj Professeur à l'Université Paris III

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CHAPITRE INTRODUCTIF

L'analyse qui suit porte sur les politiques de communication des régions et les stratégies qui sont élaborées dans le processus de production de l'identité régionale. L'étude de terrain procède d'une méthode comparative: la Picardie et le Centre constituent le point. d'ancrage de nos observations. La communication étant par nature étudiée dans des perspectives pluridisciplinaires et se définissant comme une science transversale, elle est irriguée par différents courants des sciences humaines. L'apport de chacun conduit à. un enrichissement du concept, même si cette confluence implique également des confrontations théoriques, voire des oppositions au sein d'une même discipline. Parmi les éléments qui ont façonné, à divers titres, le développement de la communication des régions, les lois de décentralisation successives paraissent avoir joué un rôle majeur. Elles ont abouti à une autonomisation de ces nouvelles collectivités territoriales par le transfert de compétences et de ressources permettant de les assumer. Les collectivités territoriales, à quelque niveau que ce soit, (les régions, mais aussi les départements et les communes) ont été touchées progressivement, depuis presque vingt ans, par ce mouvement ressenti comme une nécessité en faveur du recours à la communication. Si l'étude porte sur la communication en région, une partie des éléments retenus sont transposables aux villes et aux départements; inversement, les résultats des analyses menées sur les villes peuvent être repris et les concepts qui ont alors été élaborés, adaptés aux régions. Des phénomènes parallèles ont émergé et contribuent au développement des politiques de communication régionale. Ces dernières n'ont cessé de prendre de l'ampleur, bénéficiant notamment de l'apparition des Nouvelles Technologies de l'Information et de la 9

Communication (NTIC), de telle sorte qu'il est aujourd'hui inconcevable pour une collectivité territoriale, de si faible envergure qu'elle soit, de ne pas avoir recours aux techniques de communication. Evidemment, cette affirmation relève d'un discours communément répandu, ce qui n'implique pas de manière indiscutable qu'il soit le reflet de la bonne marche à suivre. Qu'il soit approuvé ou reconnu par un nombre suffisant de décideurs, de responsables de communication, ne justifie en rien sa nécessité ou même son caractère inévitable. A l'échelon régional, c'est dans un contexte de crise de la représentation politique, de crise identitaire, de transformation sociale, de compétitivité, et de débordement médiatique, que "l'explosion de la communication" trouve ses racines. Bien entendu, la communication des collectivités territoriales, puisqu'elle se trouve au croisement de différentes pratiques (marketing territorial, communication politique, communication publicitaire, communication sociale. . .) réutilise, en les adaptant, différentes techniques, différents concepts, et donne lieu à des applications inégales, concernant des registres multiples, prenant des formes variées. D'utiles, ces emprunts sont devenus nécessaires. Peu à peu, les pratiques et les discours se sont intensifiés. Les régions, comme les autres collectivités territoriales, ont commencé à être une source d'intérêt lorsque l'on a pris conscience de leurs particularités. D'une information distillée avec parcimonie dans la presse locale, elles sont passées progressivement, en suivant une courbe de croissance exponentielle, aux actes de promotion et à la communication, activités qui fluctuent en fonction des époques et des publics visés. Chacune de ces collectivités territoriales s'est créée, plus ou moins dans le même temps~ des "images de marque" 1 censées caractériser les localités. "Ces images de marque sont diffusées essentiellement à travers une nébuleuse iconographique et, corollairement, un dispositif discursif: affiches, catalogues, dépliants, maquettes, bulletins, publicité, financés par la mairie, l'office du tourisme, le conseil régionaL.. "2. La sur-utilisation des médias ("ancien" ou "nouveau"), n'est pas étrangère à la surproduction d'images, qui fait que la commune, le département ou la région sont représentés et perçus plus par l'intermédiaire des images médiatiques, que par le simple énoncé du réel, du vécu.

1 Alain Mons, La métaphore sociale, PUF, Collection Sociologie d'aujourd'hui, Paris, 1992. 2 Alain Mons, op. cit., p. 28. 10

A
1

. LE CHAMP D'INVESTIGATION
DE L'APPROCHE

.

JUSTIFICATION

La communication

régionale

Une étude sur les liens qu'entretient la communication avec la région présente des avantages et des inconvénients. Approcher la région sous l'angle de la communication fait apparaître des aspects spécifiques par rapport aux travaux des sociologues, des géographes, des politistes. .. Mais ce travail de différenciation doit s'accompagner dans le même temps d'un travail de réunification. Dans cette optique, il importe de procéder à un va-et-vient entre une communication à visée interne, qui doit réunir des citoyens, et une communication à visée externe, qui doit leur permettre d'affirmer qu'ils sont différents. En conséquence, il convient de trouver des termes fédérateurs qui, d'un côté fassent se regrouper les habitants d'une région, et d'un autre coté, permettent qu'ils se sentent différents de leurs voisins (de même que leurs voisins doivent percevoir cette différence). Dans un autre ordre d'idées, la communication régionale représente des enjeux politiques certains, non seulement pour les élus, mais aussi pour ceux qui en élaborent les stratégies; choix et emploi des supports sont le reflet des stratégies, des discours des acteurs concernés. La communication au niveau régional ne présente cependant pas que des avantages. La région, en tant que collectivité territoriale, organise des actions dont l'intérêt court souvent le risque d'être trop éloigné de celui des habitants. En effet, elle n'est pas l'espace de la vie quotidienne. Elle cerne mal la gestion de ce qu'elle propose, mais elle peine aussi à motiver le public qu'elle entend atteindre. La jeunesse de cette institution et son arrivée tardive par rapport aux autres collectivités territoriales, se manifestent par un important travail en amont. Il importe alors de faire connaître la région, en même temps que le travail de l'institution. Non seulement cela ne revient pas à faire le même type de communication que les autres collectivités territoriales, mais de plus les actions à mener ne sont pas toujours convergentes. Par ailleurs interviennent d'autres échelons administratifs, qui, s'ils ne sont pas en concurrence réelle, ressentent comme un enjeu leur propre mise en valeur. Cette multiplicité fractionne l'efficacité, puisque le travail ne se fait pas en commun et que les actions ne sont pas corrélées.

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Il faut admettre aussi que si les régions ont vu le jour sous leur forme actuelle il y a une vingtaine d'années, la réelle prise de conscience de la nécessité de communiquer n'est apparue que voici une décennie. Auparavant, un travail sur l'institution était suffisant. Ce n'est plus le cas aujourd'hui: il faut produire de l'identité et tâcher de se distinguer des discours environnants, en exerçant son propre fairevaloir. La comparaison Pour observer le résultat des politiques de communication mises en œuvre, une des solutions possibles est de procéder à l'analyse d'une vision comparative. Elle s'articule à l'intérieur de notre questionnement sur les pistes tracées par Pierre Bourdieu, dans la distinction région "construite"/ région "historique". L'observation s'appuiera, donc, sur l'étude de la région Picardie et de la région Centre. Plusieurs raisons militent en faveur de ce choix. Il ne s'agit pas, bien sûr, de porter des jugements de valeur. Nous aurons des raisons objectives pour signaler les forces et les faiblesses respectives de la situation et des politiques de communication de nos deux régions, qui présentent suffisamment de constantes dans leur définition - nous y reviendrons - pour qu'une analyse comparative soit pertinente. La distinction qui nous intéresse doit tenir compte du fait que, malgré tout, "personne ne voudrait soutenir aujourd'hui qu'il existe des critères capables de fonder des classifications "naturelles" en régions "naturelles" séparées par des frontières "naturelles"", pour reprendre les termes de P. Bourdieu. "La frontière n'est jamais que le produit d'une division dont on dira qu'elle est plus ou moins fondée dans la réalité, selon que les éléments qu'elle rassemble ont entre eux des ressemblances plus ou moins nombreuses"3. Arrêtons-nous ici un instant pour rappeler qu'au XIXème siècle tout un courant de la littérature, auquel participe Michelet, insistait sur les "frontières naturelles" de la France, qui paraissaient menacées après les événements de 1789-1815. Incidemment, nous pouvons nous demander si le sentiment d'appartenance, aujourd'hui maître mot dans les discours des responsables régionaux, existait dans les "provinces" de l'Ancien Régime, et si elles ont été effacées progressivement, pour ressurgir4. L'important, dans cette discussion, est de s'interroger sur le

3 Pierre Bourdieu, Ce que parler veut dire, Fayard, Paris, 1982, p. 138. 4 On sait l'importance du facteur "langue" à cet égard: "langue d'oc", "langue d'oiT', nos deux régions se situent en zone d'oi1, encore que le Centre recouvre des pays de la zone d'interférence entre oc et oil 12

lien qui existe, ou qu'il faut solliciter, voire créer, entre "frontière naturelle" et sentiment d'appartenance à une communauté repérable, en l'occurrence, pour ce qui nous intéresse, les régions. A cet égard, le Centre comme la Picardie se présentent comme des artefacts, des constructions. Autrement dit, ces régions souffrent d'un même "déficit", et sont de la même façon à la recherche d'éléments fédérateurs. Le travail de la politique de communication est justement de revivifier un sentiment d'appartenance qui aurait déjà existé. Fondamentalement, il convient de se demander si cette opération peut être réalisée sans que les habitants d'une région se sentent en concurrence ou en opposition avec ceux des régions voisines. Bien entendu, le procédé de la comparaison territoriale présente des avantages et des inconvénients. D'un côté, il ne faut pas sombrer dans une catégorisation excessive qui serait préjudiciable à l'analyse. Elle tendrait par exemple à créer un groupe comprenant des régions "historiques" à forte identité, et un groupe constitué de régions "construites" à identité faible qui auraient à produire des efforts plus larges et plus diversifiés en direction de plusieurs publics, ce qui serait d'autant plus artificiel que les distinctions ne sont pas si marquées. Au vrai, l'on peut reprocher à ce type d'étude son caractère limité (en effet, pourquoi ne pas l'étendre à toutes les régions pour qu'elle revête une incontestable exhaustivité ?). On peut lui reprocher aussi son caractère relativement arbitraire, puisqu'il existe d'autres régions "historiques", et d'autres régions "construites". Cela dit, les régions retenues s'inscrivent dans une logique d'opposition. Dans cette optique, elles figurent parmi les plus contrastées, même si la délimitation opérée au préalable s'avère moins tranchée qu'au commencement de nos travaux. En définitive, nous avons été nous même le jouet des politiques de communication et des effets qu'elles produisent. Pour la Picardie au moins, puisque cette région est plus une région "communicante" qu'une région historique, quant au Centre, il en est même à la recherche du tout premier élément identifiant: un nom. D'un autre côté, l'analyse conjuguée de deux régions et de leur politique de communication offre un champ de comparaison quant à l'efficacité des procédés de chacune dans la construction de l'identité; elle relativise les discours officiels, établit des typologies. Elle permet de construire des échelles de valeurs et des grilles d'analyse: on peut ainsi établir les politiques respectives de ces deux régions, en termes de répartition de budget, de crédits accordés à la communication, et appréhender la manière dont les problèmes sont traités, les moyens et les actions mis en œuvre, les types de communication utilisés ainsi que leur évolution dans le temps. En réalité, ce procédé permet de suivre les évolutions par rapport aux lois, et par rapport aux réactions des autres régions.Il 13

permet aussi de mesurer l'importance de la prise en compte de facteurs externes (économiques, culturels, sportifs, gastronomiques,...). Il est pertinent d'examiner les répartitions opérées, d'un point de vue budgétaire notamment, par les chargés de communication dans les actions de promotion de la région. Dans les régions que nous étudions, nous pouvons observer sans trop anticiper, malgré des similitudes dans les thèmes abordés, une différence d'attitude dans les pratiques: si l'une est entrée de manière franche dans la communication, l'autre procède davantage par opérations progressives.

2

.

METHODOLOGIE

ET HYPOTHESES

Le corpus Il est constitué d'un côté de la littérature critique issue des sciences de l'information et de la communication, de la sociologie, des sciences politiques. Les travaux pris en compte ici relèvent: de discours analytiques (sciences politiques, économie, histoire, géopolitique, géographie...) ; de recherches prospectives et d'études de terrain; de commentaires de type "discours performatif" émanant de responsables politiques régionaux; et de discours officiels prononcés au sein d'instances institutionnelles (Journal Officiel des débats de l'Assemblée Nationale, rapports de la Cour des comptes, compte rendus de réunions de l'Assemblée régionale). D'un autre côté, notre corpus fait appel à ce qui relève de la recherche empirique. A partir de ce croisement des réflexions théoriques, et pour vérifier la validité et la pertinence de nos conclusions provisoires, des entretiens dans les régions auprès d'élus régionaux, de chargés de communication, et de journalistes locaux ont été menés, entre 1994 et 1996 : le matériau qui en ressort aidera à élaborer en partie notre chapitre IV. La méthodologie A partir de ces éléments d'origines diverses, nous chercherons à déterminer dans quelle mesure la communication, et les techniques particulières qu'elle offre, favorise l'émergence, le renforcement voire la création d'une conscience régionale, c'est-à-dire d'un sentiment d'appartenance à une région. Au delà de la création des structures juridiques et administratives, voulues par le politique, la communication

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ne donnerait-elle pas corps à l'existence repérable autour d'éléments unificateurs5 ?

d'une entité régionale.

A cet effet, nous nous efforcerons de savoir d'une part comment cet objectif s'inscrit dans le cadre tracé par les discours officiels; d'autre part, comment il se traduit dans les faits pour ceux qui ne participent pas à son élaboration. Ces questions sont d'autant plus importantes qu'elles permettent de déceler et de mesurer les décalages entre les discours et les pratiques. Pour cela, il convient de cerner la notion d'identité territoriale en tant que moteur de l'activité d'une région en matière de communication. puisque ceux qui mettent en place des politiques spécifiques ont à prendre en compte, entre autres, un "public interne", leurs concitoyens, et des "partenaires externes". les instances nationales et européennes. car l'approbation des uns serait indispensable d'un point de vue politique en termes de rendement électoral, celle des autres en termes de financement. On peut s'interroger ici sur la position de l'Europe, qu'elle soit effective ou qu'elle reste de l'ordre du discours. Il faut sans doute considérer, précisément, que le discours sur l'Europe agit comme un faire-valoir: cependant, "il n'est pas question d'opposer un niveau territorial à un autre (l'Etat et le local), ou même de penser que le régional et l'européen s'affIrment au détriment du local et du national. Il serait hasardeux de risquer la formulation d'une telle remarque. Mais il est clair que les oppositions traditionnelles et historiques ne suffisent plus à rendre compte des mouvements actuels"6. Dans un premier temps, l'examen porte sur les conditions de l'existence de l'identité régionale (c'est-à-dire ses éléments constitutifs donnés, non imposés). Même s'il apparaît que ces éléments se révèlent insuffisants lorsque l'objectif est d'atteindre des actions à long terme. L'observation des conditions de construction ou de consolidation de cette identité indique l'importance qu'il faut accorder à une "politique" de communication, c'est-à-dire une série d'actions et de discours structurés se légitimant les uns les autres en se renvoyant les uns aux autres. Cette politique est à la fois un choix et une contrainte. Cette double caractéristique conduit à confronter les logiques d'acteurs, les stratégies qui se mettent en place, les conflits qui s'esquissent ou se développent.

5 "Le développement de la communication des collectivités territoriales, se comprend, en partie, comme la tentative de création d'une entité identifiée et réactivée par les supports de communication.", Isabelle Pailliart, Les territoires de la communication, PUG, Grenoble, 1993, p. 218. 6 Isabelle Pailliart, op. cit., p. 250. 15

Les hypothèses L'opposition région historique/région construite est utilisée pour articuler la réflexion à partir du postulat suivant: la communication serait un instrument essentiel dans des régions où existent des luttes de pOUVOIr. Dans une région "construite" administrativement (de manière pour ainsi dire aléatoire, au fil du découpage), vide d'éléments qui lui donnent une légitimité, la politique de communication est efficace si l'application de techniques spécifiques pour (ré-) unifier ce territoire éclaté lui donne un sens. Il faut alors se demander si l'intervention de ces techniques favorise une consolidation du lien social, si l'on peut créer les conditions d'émergence d'une identité territoriale dans des régions constituées de toutes pièces, et de quelle manière. A l'inverse, dans une région où le patrimoine historique est "fédérateur", on peut s'interroger sur la question de savoir si une politique globale de communication est réellement utile, ou si des actions éparses suffisent. Pour répondre à cet ensemble de questions, il faut analyser les deux types de politique qui sont élaborés, en préciser les enjeux et en connaître les résultats. Si les outils et les moyens sont différents mais que la cohésion interne de la région en sort accentuée dans les deux cas et dans la mesure où on considère, dans un postulat de départ, que le Centre est une région construite davantage que la Picardie, il faut déterminer quel est l'apport des techniques de communication, et en quoi chaque institution a atteint son objectif. Au contraire, si les politiques sont identiques, on peut se demander si l'efficacité des techniques de communication ne se présente pas comme un nouveau mythe. Pour résumer: cette étude traite de la politique de communication régionale et de la place qu'elle occupe dans l'édification d'une identité régionale, afin de pouvoir répondre aux questions suivantes: - Chaque région a-t-elle une identité particulière? - Qu'en est-il de l'identité d'une région "administrative", et de celle d'une région "historique" ? - Dans quelle mesure la politique de communication d'un conseil régional peut-elle donner une identité à un espace territorial sans histoire, donc sans mémoire, ou du moins "créé de toutes pièces", ou encore dont les liens historiques sont insuffisamment présents pour créer une identité? A quoi peut servir une politique de communication dans un espace historiquement constitué? - Une identité peut-elle émerger si des actions ne sont pas expressément menées dans ce sens?

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La série de questions précitée n'est pas exhaustive, les hypothèses qu'elle permet d'élaborer non plus, mais les unes et les autres servent d'appui à la réflexion. Ces questionnements s'articulent autour de l'idée que le territoire d'action des conseils régionaux "n'est pas en exacte concordance avec la culture et l'histoire régionales"? Cela implique une "distinction entre le lieu du pouvoir et le sentiment d'appartenance à un espace". Il nous semble que l'approche de Pierre Bourdieu portant sur la construction de l'idée régionale apporte des éléments de réponse. Le va-et-vient entre les discours objectifs, officiels (les lois), les applications qui en sont faites (le terrain), et les constats qui visent à contrôler l'ensemble, conduit à relativiser les discours. Fort de ces réflexions, nous aurons à nous demander si la politique de communication peut émerger en même temps qu'elle construit l'identité régionale, et si en favorisant le renforcement identitaire, elle ne devient pas une politique spécifique. Nous étudierons les questions successivement de façon à poser le cadre théorique nécessaire qui servira de point d'ancrage à nos observations. Il nous semble que la confluence de la pensée régionale et de la pensée communicationnelle a tendu, dans un premier temps, à privilégier un travail sur les aspects identitaires. Nous verrons que l'avancement des travaux et l'ancrage dans le temps de ces deux phénomènes contribuent à renforcer cette première approche, tout en en traçant les limites. L'édification de la région en collectivité territoriale a abrité des conflits multiples. D'autre part, la banalisation de l'objet communicationnel n'a pas empêché que cette idée inspire des pratiques également diversifiées, de sorte que la communication, appliquée à la région, est elle-même l'objet de nombreux discours. Notre étude comparative permettra de dresser un bilan qui s'inscrira dans une évolution plus générale des pratiques communicationnelles. Les limites Si de nombreux éléments entrent en jeu, nous nous attacherons particulièrement aux rapports qu'entretiennent "politique" et "communication", en ne faisant qu'évoquer les rapports avec les autres acteurs économiques8. Tout ce qui concerne la réception des actes de

7 Isabelle Pailliart, op. cit., p. 254. 8 Ainsi, lors de notre étude de terrain, il ne sera porté que peu d'attention à ces acteurs. Le centrage se fera sur le conseil régional et ses actions. 17

communication, la perception par les habitants de la région et ceux des autres régions mériterait à elle seule une étude à part entière. Cependant, les études de réception même de façon succincte, et même si nous n'en n'avons pas pratiqué, seront prises en compte plus loin dans nos propos, pour diverses raisons. La principale est que sans anticiper puisque les chiffres peuvent n'avoir qu'une valeur indicative - elles nous seront utiles pour mesurer de manière plus ou moins précise, en tout cas de façon diachronique et chiffrée, l'efficacité des politiques de communication. Quant aux sondages, ils seront évoqués de manière plutôt ponctuelle mais leur lecture offre des perspectives de travail intéressantes.

B . COMMUNICATION ET REGION
Ce n'est évidemment pas le lieu de reprendre ici dans le détail les origines de la recherche en sciences de l'information et de la communication, tant cela a déjà été traité de manière parfaitement claire, sous différents points de vue, y compris sous forme de théorie générale. Cependant, il faut brosser rapidement, pour déceler les points d'émergence et d'intérêt, les liens qu'entretiennent la région et la communication Les historiens de l'école des Annales, en particulier, l'ont démontré de façon qui apparaît désormais comme incontestable: une théorie, une pratique théorique, une pratique ne sortent pas tout armées sur la crête d'un événement. Elles proviennent d'une lame de fond, et il faut rechercher dans le temps, souvent dans le temps long, leurs origines pour en comprendre les raisons, les objectifs, les enjeux, sous peine de rester superficiels. C'est ainsi que la communication régionale n'est pas un phénomène d'actualité, parce qu'à s'en tenir à ce qu'elle présente de nouveau, dans l'histoire de la communication, dans l'histoire de la région ainsi que dans l'histoire des théories relatives à la communication et à la régionalisation, on court le risque de ne pas en prendre l'exacte mesure. S'il est vrai qu'aujourd'hui l'utilisation du mot "communication" connaît un essor particulier, il faut s'en méfier d'autant plus et être précis en l'employant, faute de quoi le risque de se perdre dans les méandres de son interprétation est grand. Ainsi, il est nécessaire de différencier ce qui relève de la communication instrumentale, qui trouve ses applications les plus spécifiques dans le discours des publicitaires et des communicateurs, de la recherche critique qui est, elle, plus ou moins façonnée par l'apport 18

des recherches américaines. Entendons-nous, il ne s'agit pas d'une stricte opposition mais d'une façon de brutaliser le propos. Ainsi des typologies peuvent être établies, mettant en évidence les polysémies de positions et les statuts des différents discours qui sont tenus sur la communication notamment. La notion de communication serait un concept fédérateur des champs d'activités divers, comme un terme usuel recouvrant des réalités multiples: elle est enrichie, à l'heure actuelle, de nombreuses pratiques et de nombreux discours, mais subit un flou sur lequel ont insisté de nombreux observateurs. Apparue lorsque se mettent en place les restructurations des économies occidentales, "elle prend son essor au milieu des années trente, en pleine phase de réorganisation sociale, économique et culturelle"9. De nos jours, elle s'articule autour de l'élaboration et de l'utilisation des NTIC qui utilisent des procédés techniques, et derrière la polysémie du terme, trois univers de référence sont associés: l'informatique (l'information-communication est associée aux données, aux informations numérisées et stockées en mémoire) ; les réseaux (idée de transport de messages par des signaux électroniques, problème de la fiabilité des réseaux, de l'élimination du bruit...) ; les médias ou l'audiovisuel (la dimension technique devient instrumentale; elle a pour objet de vérifier et d'analyser l'information). Evidemment les occurrences de la communication ne se réduisent pas à l'utilisation des NTIC. De notre analyse du discours sur la communication, on retiendra que si la communication a longtemps été pensée par rapport aux médias et au contrôle de l'opinion, de nos jours en France, on relativise le discours sur les NTIC pour souligner le rapport avec le fait social, la politique (vie sociale) et les perceptions que l'on se fait de la communication. La communication et les techniques qu'elle met en jeu investissent peu à peu l'ensemble des acteurs du champ social: administrations, entreprises, associations, universités, institutions politiques, appareils culturels. Elle est alors perçue comme "comportant une dimension symbolique de travail sur les images et les représentations que mettent en scène les institutions et les agents

sociaux dans tous les domainesde l'existence"10. Elle est donc devenue
un enjeu social majeur. En réalité, les rapports entre la communication et le social sont multiples et complexes. L'appréhension du social s'accompagne de plus en plus d'une obligation de communication. Ce phénomène atteint bon nombre d'institutions concernées, ce qui conduit un nombre

9 Bernard Miège, La société conquise par la communication, PUG, Grenoble, 1989. 10 Erik Neveu, Une société de communication ?, Clefs/Politique, Monchrestien, Paris, 1994. 19

grandissant de chercheurs en sciences humaines à s'intéresser aux questions qu'il entraîne. Ils ressentent la nécessité d'appréhender la communication non seulement du côté des technologies mais également du côté des techniques de gestion du social. Concernant l'étude de ces phénomènes, il faut bien entendu s'attacher tout particulièrement aux aspects les plus éclairants pour l'étude du champ de la communication régionale. On relèvera avec Bernard Miègell qu'il ne faut pas se contenter des effets apparents et de discours issus de l'émergence des pratiques communicationnelles, mais s'attacher à identifier les changements sociaux "qu'elle {la communication} contribue à accélérer ou à provoquer". En effet, l'observation des acteurs des institutions est révélatrice des comportements induits par les techniques de communication "en terme d'adaptation, d'évolution, de capacité à maîtriser les outils, d'image voulue, de positionnement (des institutions équivalentes)" . Autres exigences évoquées par Bernard Miège : "considérer que la communication se rattache entièrement à la sphère marchande" ; "admettre qu'elle accompagne les actions des divers acteurs sociaux" soumis à des logiques d'action différentes. Ces postulats servent de cadre à une réflexion sur l'ensemble des pratiques de communication actuelle, qui s'instaure dans tous les domaines. Il nous faut cerner le rapport entre ces deux notions de plus près. La mise en place progressive des régions et, dix ans après leur création, les lois de décentralisation de 1982 en particulier, ont conduit la communication à investir le champ, simultanément, de l'ensemble des collectivités territoriales. Les années soixante-dix ont vu naître ce qui était désigné alors par le terme d' "information locale"12. Curieusement, cette coïncidence dans le temps relève sans doute de l'avancée du processus de maturation de cette idée: les départements et les communes, pourtant bien ancrés dans le paysage institutionnel français, et peut-être aussi à cause de cela, ne s'étaient pas penchés sur ces phénomènes auparavant. De nombreuses études qui se sont consacrées aux différents échelons administratifs rendent compte des enjeux et des pratiques qui prédominent lorsque la communication envahit le territoire. Il importe par ailleurs de constater que si les différences selon les échelons sont liées à l'organisation, au contenu et au fonctionnement général de toute communauté, les règles, les implications et les évolutions sont similaires.

Il in Erik Neveu, op. cit., p. 140. 12 Cf l'ouvrage de A. Mabileau et A-J. Tudesq, L'information locale, Pedone, Paris, 1982.

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L'examen de cette rencontre entre la communication et la région s'impose non seulement du point de vue des approches théoriques qui structurent l'apparition et l'expansion du phénomène, mais aussi du point de vue des pratiques qui en ont résulté. Il faut donc déterminer dans quel cadre théorique il convient de s'inscrire lorsqu'on aborde ce sujet, de cerner les limites de la réflexion proposée, de s'interroger sur l'apport des types de communication qui permettent de circonscrire ce qu'on appellera "la communication régionale". Il n'est pas question de traiter de l'ensemble des politiques régionales, mais des politiques de communication qui sont mises en œuvre et des idées qu'elles véhiculent. Il s'agit d'observer ce qui est effectif en termes d'action et de résultat au sein d'un organisme régional, dans la perspective d'un renforcement de l'identité régionale, compte tenu, bien entendu, des difficultés liées aux particularités de ce nouvel échelon administratif et de ses compétences. Le rapprochement entre la région et la communication semble aujourd'hui aller de soi. Pourtant, ce ne fut pas le cas aux débuts de l'expérience régionale: il ne fut que progressif. L'histoire de ce rapprochement a déjà été faite, mais elle est muette sur ce qui l'a rendu possible, et il y a comme une "boîte noire" de la pensée. Or, la communication régionale n'aurait sans doute pas existé sous la forme qu'elle revêt en France si l'organisation de l'Etat et le rôle qui lui a été dévolu n'avaient connu de profondes modifications, surtout depuis 1944-1945. C'est pourquoi une étude de la communication régionale ne peut faire l'impasse sur les grands thèmes véhiculés par les leaders d'opinion car ces thèmes ont connu des traductions de tous ordres. En particulier, ils ont eu des effets sur la structuration régionale. Or, la communication régionale n'est pas un ensemble autonome: elle a bien évidemment à voir avec l'Etat et son évolution. Or, et le fait est d'importance, la France est l'un des rares grands Etats capitalistes à avoir, au XXème siècle, assis son développement sur la planification économique. Aussi, nous semble-t-il nécessaire de faire un détour par la mise en place de cette planification. Outre sa spécificité, elle est à l'origine de la construction des conditions de l'articulation entre la région, entité administrative, et les pratiques de communication, auxquelles elle offre un nouveau terrain d'application. Depuis longtemps déjà, l'Etat "pense" la communication en privilégiant les infrastructures (routières, fluviales...). Ainsi, une fois évoquées les prémisses de l'institutionnalisation de la région et, à la suite, de la communication régionale, et avant d'aller plus loin dans l'analyse, il est bien légitime d'évoquer ici les raisons de l'émergence de la communication, en tant que palliatif des défaillances de la planification.

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1 LES MODIFICATIONS L'ETAT

.

DE L'ORGANISATION

DE

En réalité, la planification française a des racines très lointaines dans l'histoire de notre pays - songeons au colbertisme. Mais c'est surtout après la Première guerre mondiale que l'Etat libéral s'est progressivement mais continûment transformé en étendant au secteur économique et social le champ de son intervention et de son contrôle. Cette tendance ne débouche pas nécessairement sur une planification. C'est néanmoins ce qui a prévalu en France. Avant même les débuts de la IVème République, l'esprit de la Charte Nationale de la Résistance a imprimé à cette planification un contenu assez particulier: syndicats, partis, groupements de tous bords avaient affirmé, alors que le conflit mondial était encore loin de son terme, que l' œuvre de reconstruction nationale ne pouvait se faire sans eux. La mise en place d'un plan était donc une des voies de la relance par la politique économique. Elle n'était pas inéluctable mais la France l'a choisie. Pourquoi? Si la planification est née de besoins qu'il fallait satisfaire, elle est aussi le fruit d'un ensemble d'idées alors dominantes, qu'il faut tenter de regrouper, même si elles n'étaient pas toujours compatibles; en effet, leur application aboutira parfois à des effets pervers, voire, dans le pire des cas, à une paralysie. Ces idées n'ont pas été sans influence dans ce domaine, peut être même après qu'elles se sont révélées comme des illusions. Cette planification a pris appui sur un nouveau maillage territorial, ayant pour unité de base la région. Elle a été placée sous l'égide de l'organe qui semblait le mieux apte à l'organiser, l'Etat qui ajoutait donc des fonctions économiques étendues à l'exercice de ses fonctions régaliennes traditionnelles: il devenait l'Etat-patron. Cela revient à dire que du point de vue de la gestion, les différents espaces sont pensés par l'Etat. La mise en avant de la planification renforce l'idée que l'Etat est l'appareil qui doit penser le tout, y compris jusqu'à la décentralisation. Cette croyance en la supériorité de la planification pour diriger l'économie n'était pas le fruit du hasard. Elle s'appuyait elle-même sur cinq autres croyances perçues comme des données incontestables: l'Etat-patron, la possibilité d'une démocratie économique, la rationalité de la décision, le consensus et la primauté du politique. Ainsi, il convient de s'interroger: si la communication a pu prendre son essor, n'est-ce pas aussi en raison des failles que contient chacune de ces affirmations? En d'autres termes, n'est-ce pas parce qu'elle a été aussi appelée en renfort pour se substituer à ce qui s'est révélé en partie comme un ensemble d'illusions?

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De ce point de vue, nous devons préciser que le rappel de ces illusions ne constitue pas l'exposition d'une situation qui aurait prévalu à l'époque, mais qu'il s'inscrit bien dans le domaine des représentations que l'on y attache, avec cinquante années de distance. Cette analyse s'appuie davantage sur des perceptions qui sont apparues dans les années 1980, et est provoquée par un va-et-vient entre les faits d'alors et les représentations auxquelles ils ont donné lieu quelques années plus tard. Ainsi nous paraît-il indispensable de commencer par rappeler le contenu de ces croyances, puis de s'interroger sur leur bien-fondé. C'est ce à quoi nous allons nous attacher successivement sans perdre de vue la question que nous venons d'évoquer, et à laquelle ce développement doit donner un élément de réponse. L'illusion de la compétence de l'Etat-patron

Première illusion, la compétence de l'Etat-patron. Seul capable de gérer à long terme en infléchissant la production de biens et de services dans une optique autre que la seule recherche du profit maximum, et le mieux en mesure de maîtriser les instruments de la précision, l'Etat se dit parfaitement capable d'être un patron, et même le meilleur. Voilà pour la théorie13. Mais, bien entendu, le foisonnement de décisions individuelles ou collectives qui aimante le champ social rendent le schéma moins simpliste. Licenciements, restructurations, délocalisations, compressions de personnel, grèves, accompagnent ses décisions ou les décisions des sociétés qui, de façon plus ou moins directe, dépendent de lui, pèsent sur leur application, les annulent. Bref, le développement économique au jour le jour s'accomplit dans un désordre certain avec des retards, des contradictions,... L'idée - le mythe - est que la tutelle

administrative est compatible avec le développement, mieux, qu'elle
peut en supprimer les effets pervers de deux façons: en réglant les prix, en régulant l'offre. Or, nombreux sont les exemples qui illustrent les défaillances sur ce sujetl4.
13 Pierre Bauchet, L'expériencejrançaise de planification, Paris, 1958. 14 La règlementation des prix d'abord, citons-en un exemple: pénétré de l'idée que le secteur du logement social était très important, à la fois pour l'activité du bâtiment et des travaux publics, et pour le niveau de vie de la population, et très préoccupé par les risques encourus par les locataires en cas de maintien de la liberté des loyers, le planificateur, s'appuyant sur la loi de 1948, a jugé bon d'en encadrer l'évolution. Plus de quarante ans après, l'état du parc locatif de la loi de 1948 conduit à se demander si l'idée de cette compatibilité n'était pas une illusion. La réglementation de l'offre ensuite: l'idée était que le bas niveau de vie des agriculteurs était lié à la surproduction, donc à la mévente. Si chacun produit comme il l'entend, on court irrémédiablement aux excédents qu'on ne peut écouler, à 23

Mais si cette idée traduit une réalité, l'Etat doit jouer un rôle prépondérant dans l'ensemble du processus d' élaborationexécution--contrôle-sanction. La loi de plan a force exécutoire. Parce qu'elle édicte des normes à respecter absolument, elle doit encadrer l'ensemble des secteurs visés 15. Pour atteindre ces objectifs de croissance quantifiée, il faut au minimum que tous ces secteurs soient nationalisés, au moins entre les mains de sociétés d'économie mixte à participation majoritaire de l'Etat. Il faut que la puissance publique exerce son monopole à l'intérieur de frontières imperméables à l'évolution de l'économie mondiale. Enfin, il faut s'attaquer à ce qui est seulement quantifiable. Or aucune de ces quatre exigences n'a pu être respectée. Le plan est devenu de plus en plus indicatif, les entreprises nationales des secteurs désignés initialement de plus en plus indépendantes du pouvoir, les mouvements internationaux de capitaux, de personnes et de biens s'exercent de plus en plus librement; les crises, les chocs pétroliers frappent de plus en plus directement l'économie nationale; la satisfaction des demandes est de plus en plus difficile à prévoir en termes de coûts. Cela entraîne un premier ensemble de contradictions. Effectivement, l'Etat-patron a rapidement montré les limites de sa compétence souveraine, ce qui a entraîné un quasi bouleversement, dont la loi de décentralisation des régions, des départements et des communes est l'une des grandes manifestations. Dès la loi de décentralisation de 1982, les rapports entre les élus locaux et les responsables des services décentralisés de l'administration allaient s'inverser, et un dialogue plus large s'établir entre le pouvoir central et ce qui n'était pas encore vingt et un "pouvoirs périphériques"16, mais qui tendent à le devenir - rappelons qu'après quelques hésitations, l'Etat a fixé le nombre de régions à vingt et une en 1964. Dans ce nouveau contexte, il est nécessaire d'étendre les compétences des élus locaux, pour qu'ils puissent répondre de manière plus satisfaisante à leurs nouvelles attributions. Il y a différentes façons de procéder, en faisant appel à d'autres compétences par exemple.

l'effondrement des cours, etc. Multiplication des prix d'abattage, d'arrachage, des offices interprofessionnels, remembrement, ... Pourtant, l'exode rural continue. Le niveau de vie agricole ne semble pas s'améliorer. Les stocks s'accroissent. La tutelle administrative rend-elle harmonieux le développement agricole? 15 Soit six dans le premier Plan: le charbon, l'électricité, l'acier, le ciment, le machinisme agricole, les transports auxquels s'ajoutent ultérieurement le carburant et les engrais. 16 Pierre Grémion, Le pouvoir périphérique, Editions du Seuil, Paris, 1976. 24

La résolution de cette question en ces termes se justifie pour plusieurs raisons, et à différents égards, on a recours de manière légitime à la communication institutionnelle17. En même temps que la région acquiert des pouvoirs supplémentaires, les interlocuteurs de l'instance politique décentralisée ont changé parce que de nouveaux acteurs se sont insérés dans le paysage décisionnel. Entre la bureaucratie d'Etat et la population, les notables deviennent un élément encore plus important du système politico-administratif. On est passé progressivement d'un réseau notabiliaire restreint à un réseau plus large de décideurs locaux (associations, syndicats...). Le système de médiation se transforme. L'évolution s'appuie sur une contestation du mode de fonctionnement du système précédent. En particulier la mise en avant du rôle de l'information, la publication des décisions et la volonté de rendre visibles les enjeux s'insèrent dans une stratégie de

rupture avec le pouvoir notabiliaire, "qui reposait sur la capacité de
négocier en circuit fermé"18. Bref, et si tant est que cela fut le cas un jour, les décisions ne se prennent plus de manière unilatérale. Les processus de décision doivent s'inscrire dans des structures élargies de dialogue. "A une légitimité fondée sur le secret, se substitue une légitimité reposant sur la rationalité politique et la transparence des décisions" 19. Dès lors l'attention que l'on prête à ce qu'on appelle l'opinion publique est accrue. Dans ces conditions, l'instance politique perd du pouvoir. Elle doit essayer de retrouver ce pouvoir qui se délite. La communication est une solution possible: "Notre champ d'objet (local et communication) affiche des élus de plus en plus artificieux ou captieux: "solution" au problème identifié par certains comme "une crise de la représentation" et que, nous, nous pensons devoir référer à une position des élus homologique à celle de leur analyste (ils subissent un déficit de
repères )"20.

17 "Elle a pour objet de présenter le rôle de l'organisme, d'en affirmer l'identité et l'image, de rendre compte de l'ensemble de ses activités et, plus généralement d'accompagner la politique de l'institution. Il s'agit donc en ce sens d'une communication globale qui n'est sérieusement maîtrisée que si elle assume à la fois les préoccupations de la communication externe et celles de la communication interne", La communication publique, Pierre Zémor, coll. "Que sais-je ?" n° 2940, janvier 1995, p. 57. 18 Isabelle Pailliart, Les territoires de la communication, Presses Universitaires de Grenoble, Grenoble, 1993, p. 40 19 Isabelle Pailliart, Les territoires de la communication, op. cit., p. 42. 20 Claude Sorbets, "Le local au miroir de la communication: un local en déficit de repères", in Actes du colloque La communication dans l'espace régional et local, 25

"L'instance politique perd du pouvoir", écrivions-nous à l'instant. Pour être tout à fait clair, le caractère volontairement vague de cette formulation n'est pas un subterfuge mais un comportement... d'évitement. Evidemment que la perte du pouvoir par les instances nationales est à la fois la cause et la conséquence de l'accroissement de pouvoirs supra et infra-nationaux et que l'histoire de cet enchevêtrement d'influences entre les échelons européens, national et régional n'est pas sans conséquence sur l'évolution de la communication institutionnelle en général, de la communication politique et de la communication régionale. Mais l'analyse de ces relations est un très vaste sujet qui déborde largement le cadre limité de cette étude. C'est pourquoi elle a été délibérément exclue - et reste à faire. Mais on ne pouvait pas ne pas y faire allusion, même si l'histoire de l'Union européenne qui est en train de s'écrire ne façonne pas encore - loin s'en faut - de façon directe, l'ensemble de la vie de chaque région, et même s'il est impossible, à l'heure actuelle, de prédire quels champs conserveraient ou non une autonomie relative. Répétons-le, cette question complexe, aux termes mouvants, ne sera pas étudiée ici, mais il n'est pas possible de l'occulter. Le moins qu'il soit possible de faire est d'observer que l'Europe à l'égard de laquelle la région se trouve en position dominée, réclame de sa part une présence constante pour se faire valoir et se faire entendre. La région subit une contrainte, mais doit considérer cette instance supérieure comme une chance, puisque les politiques régionales s'inscrivent de façon croissante dans un cadre européen. Pourtant, les niveaux territoriaux se multiplient, ce qui implique, sur le plan de la politique publique en particulier, des enchevêtrements importants. L'ensemble des acteurs "territoriaux" se met à planifier, ce qui tend à complexifier les relations. Ces nouveaux interlocuteurs brouillent encore davantage la réponse à la question: qui gouverne? En l'occurrence, qui planifie? Les marchandages sur les projets, leurs subventionnements, leurs contreparties, les transferts de ressources, offrent sans doute toute la gamme des réponses. Pour s'en tenir à un seul exemple, citons les évolutions que connaissent des décisions relatives à certains trajets du TGV21, depuis le maintien définitif du choix initial jusqu'à l'abandon pur et simple.

sous la direction d'Albert Mabileau et André-Jean Tudesq, Les cahiers du CERVL, février 1992, pp. 179-190. 21 En effet, on assiste à une superposition des niveaux décisionnels ayant des compétences qui se recoupent à certains égards. L'exemple du TGV est flagrant, puisque les multiples discussions que l'élaboration de son trajet engendre finissent souvent par aller à l'encontre des intérêts des acteurs les plus concernés. 26

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