Coopération Bilatérale et Expansion Commerciale

De
Publié par

Dans cette étude, les pratiques de coopération et leurs outils financiers sont confrontés aux mesures de libéralisation des échanges, à la nature du rééquilibrage entre secteur public et secteur privé et à la nature des tissus entrepreneuriaux locaux et des milieux d'affaires. Pour cerner le raccord coopération-expansion commerciale, l'auteur fait référence aux politiques et pratiques d'un pays membre du comité d'aide au développement (OCDE), afin de donner à l'exemple le statut qu'il mérite dans ce type d'analyse.
Publié le : jeudi 1 janvier 1998
Lecture(s) : 131
Tags :
EAN13 : 9782296368231
Nombre de pages : 304
Voir plus Voir moins
Cette publication est uniquement disponible à l'achat

Coopération bilatérale et expansion commerciale

L'expérience italienne

Collection Bibliothèque du Développement

Dernières parutions

Helmut ASHE, Le Burkina Faso contemporain. L'expérience d'un autodéveloppement. A. DELAGE, A. MASSIERA, Le franc CFA. Bilan et perspectives. Patrick GUILLAUMONT, Sylviane GUILLAUMONT, Ajustement structurel, ajustement informel. Le cas du Niger. Brigitte LEVY, L'économie indienne, stratégie de développement. T. NOUES SAN, Gouvernance et politique monétaire. A qui profitent les banques centrales de la zone franc?, 1996. B. BALKENHOL, Ch. LECOINTRE, Banques et petites entreprises en Afrique de l'Ouest, 2 volumes, 1996.

@ L'Harmattan,

1998

ISBN: 2-7384-6858-6

Luigi Arcuri

Coopération bilatérale et expansion commerciale

L'expérience italienne

Editions L'Harmattan 5-7, rue de l'Ecole-Polytechnique 75005 Paris

L'Harmattan INC 55, rue Saint Jacques Montréal (Qc) - Canada H2Y IK9

SOMMAIRE

INTRODUCTION
1ère Partie LA COOPÉRATION

.13

BILATÉ'RALEITALIENNE.

17

Chapitre I RÉFÉRENCES LÉGISLATIVES ET INSTITUTIONNELLES ET EVOLUTION DU DEBAT INTERNATIONAL SUR LE DEVELOPPEMENT Introduction I. Les lois des années 70 et 80
1.1. La coordination de la politique économique nationale dans le contexte des rapports économiques intemationaux 1.2. La loi n. 49 de 1987 et ses aspects imlOvants 1.3. La mise en valeur du secteur privé Conclusions

19 .19 20
28 31 35 37

ANNEXE 1.1. Tableaux et graphiques... Chapitre II L'EVOLUTION ET LA GESTION DES POLITIQUES DE COOPERATION ITALIENNES ... ... Introduction I. Desjinalités de la coopération italienne et de leur respect 2. Les priorités géographiques et sectorielles
2.1. Les nouvelles dispositions sur la répartition géographique des ressources 2.2. Les secteurs

39

.4 43 .4 62
80 85

8 3. Les partis politiques et la coopération au développement: orientations politico-économiques pour l'avenir 4. Pratiques de coopération et système des lobbies: une tradition enracinée Conclusions ANNEXE Il.1. Tableaux et graphiques ANNEXE Il.2. Textes et documents Textes et articles sur les affaires de corruption de la coopération italienne II Partie R"ES:S'OURCES INSTR UMENTS DE LA COOPERA TION POUR ET LE DEVELOPPEMf-NT DU C01vflvfERCE FXTERIEUR Chapitre III LA COOPERATION POUR LE DEVELOPPEMENT COMME INSTRUMENT DE SOUTIEN AUX ENTREPRISES ET AU COMMERCE EXTERIEUR. Introduction
1. Politiques publiques commerce extérieur de coopération et promotion du 138 142 ..145 149 153 157

91

100 106 III 119

121

133

135 135

1.1. Coopération, intemationalisation de l'industrie et rôle du Mediocredito Centrale: Un héritage obsolète? 1.2. Les arguments soutenant le raccord coopération- commerce extérieur 1.3. L'aide liée et la promotion du commerce extérieur 1.3.1. La passation des marchés par le donateur: motivations macro-économiques et politiques 2. L'action privée et le rôle de l'Etat en matière de coopération développement au

2.1. L'influence du rééquilibrage entre secteur public et privé 166 2.2. Les orientations du Comité d'aide au développement pour l'expansion du secteur privé .170 2.3. La création d'un envirOlmement juridique et économique indispensable au développement des entreprises privées: Considérations d'ordre intemational. 173

9

3. Le risque de déséquilibres internes et externes 4. Entreprises et Coopération
4.1 L'attribution des contrats aux entreprises: Négociations privées versus appels d'offre.. 4.2. L'interaction des forces politiques et économiques Conclusions.

181 182
189 191 199

ANNEXE 111.1. Tableaux et graphiques Chapitre IV L'ART DES MONTAGES FINANCIERS ET DES FORMULES D'ASSOCIA nON D'ENTREPRISES ... Introduction 1. Formes de mixage des ressources financières et aperçu de l'évolution récente des outils financiers italiens 2. Le financement extérieur des importations des pays en développement
2.1. L'impact sur l'allocation des .ressources 2.2. Observations d'ordre macro-économique 2.3. Pourquoi les crédits à l'exportation seraient-ils alors nécessaires? Justifications italiennes

203

219 219

220

228
231 235 240

3. L'association des entreprises du Nord et du Sud: Une nouvelle forme d'investissement pour le développement? 4. L'ingénierie financière éthique Conclusions ANNEXE IV.I. Tableaux et graphiques ANNEXE IV.2. Textes et documents Outils des relations financières et coopération Un rappel des principales justifications théoriques en faveur et contre l'aide au développement

244 253 256 259 263 265

:

269

10 La Coopération de l'Union Européenne avec les pays tiers en développement CONCLUSIONS INDEX GENERALES

279 285 292

TABLEAUX ET GRAPHIQUES

Tableau I. 1 Synthèse de l'évolution législative de la coopération italienne

41

Tableau II. 1 Versements nets d'APD et de AASP, 1970-1995. En millions $ des EU. .4 Tableau II. 2 Priorités géographiques de l'aide publique bilatérale italienne, 1981-1990 63 Graphique II. 1 Versements d'APD bilatérale par régions, 1981-1993 68 Tableau II. 3 Destinateurs principaux de l'aide bilatérale italienne (versements bruts, en pourcentage du total APD) 79 Tableau II. 4 Pays prioritaires des aides italiennes en 1995 (en millions de lires) 82 Graphique II. 2 Evolution des dons et des crédits par région, 1993-1995 83 Graphique II. 3 Ventilation de l'aide par principales catégories d'utilisation, 1975-76/1989-90. 88 Tableau II. 5 Ventilation de l'aide par principales catégories d'utilisation, 1988-1995 (en % du total). 90 Tableau II. 6 Structure des exportations italiennes par principales catégories et certains groupes de produits 91 Tableau II. 7 Dons et Crédits d'aide, Répartition par région, 1981-1993 (en milliards de lires) ..113 Tableau II. 8 Evolution des dons et des crédits par région et par pays, 1993-1995 (en millions de lires) 1l4

Graphique III. 1 Taux d'ouverture et taux de couverture des importations par les exportations, Italie, 1970-1992.

139

11 Graphique III. 2 Evolution des importations et des exportations avec les pays du Sud (en milliards de lires) Tableau III. 1 Degré de liaison de l'APD bilatérale italienne, en pourcentage de l'APD totale, 1987-1993 Tableau III. 2 Aide liée et exportations de 8 pays donateurs vers 32 pays en développement, 1978-1983. Tableau III. 3 Les 15 premières entreprises par rapport aux fonds affectés à titre de crédit d'aide et pour la réalisation d'initiatives de coopération, 1981-1990 (en milliers de lires constantes 1990) Tableau III. 4 Importations et exportations avec les pays du Sud pendant la période 980 - 1992. Tableau III. 5 Distribution géographique des exportations selon le nombre d'effectifs de l'entreprise Graphique III. 3 Degré de liaison de l'Apd bilatérale des pays membres du CAD, en pourcentage de l'Apd total de chaque donneur, 1987-1990, D : déliée. L : liée. Tableau III. 7 Place du commerce extérieur dans l'économie italienne, 1970-1992 Tableau III. 8 Exemples de mesures de libéralisation des échanges extérieurs et de libéralisation financière dans les pays en développement.

141 152 155

183

205
207

208 210

212

Graphique IV 1 Versements d'APD bilatérale italienne, évolution des dons et des crédits (en % du total), 1981 -1993 Graphique IV 2 Engagements-Versements d'APD, Fonda di Cooperazione 1985-1990 Graphique IV 3 Engagements-Versements d'APD, Fonda di rotazione, 1981-1993 Tableau IV 1 Budget prévisionnel 1995-1997 (en milliards de lires). Tableau IV 2 Répartition par produits des financements extérieurs
de la Tunisie

224 225 226 227
232 233

- 1980/1985

(en %)

Tableau IV 3 Taux de protection effective par produits Tunisie - 1983 Graphique IV 4 Offre et demande de crédits à l'exportation - Tunisie Tableau IV 4 Versements d'APD bilatérale italienne, 1981 -1993 (en milliards de lires).. Tableau IV 5 Synthèse des principaux apports théoriques contre et en faveur de l'aide.

237 261 276

INTRODUCTION

La construction d'un partenariat économique Nord-Sud équilibré demeure à la veille de cette fin de siècle un problème ouvert et apparemment sans solution. Depuis la fin du deuxième conflit mondial, à chaque décennie, les institutions internationales ont dressé leurs conclusions sur l'incapacité des politiques de coopération de briser les cercles vicieux de sous-développement au Sud et mal-développement au Nord. Ce partenariat s'est caractérisé: - d'une part par la fascination du court terme et du profit immédiat; - d'autre part par les règles imposées par les marchés financiers qui ont déterminé son évolution et son éloignement de la, recherche des conditions qui concourent à la construction d'un bien-être mutuel et durable. Cette réalité nous a conduit à réaliser une étude de cas afin de confronter théories et pratiques des aides, mais surtout pour analyser le mal-fonctionnement. La nature des capitaux engagés en matière de coopération et les sujets impliqués dans leur gestion constituent le point focal de cette étude. Nous nous sommes attachés, au travers de l'étude de cas, à relever la naissance et le fonctionnement de certaines "dynamiques" qui ont trait à :

- l'objectif

informel d'expansion commerciale du donateur ;

14

Introduction

- le raccord des politiques d'aide avec les politiques du commerce extérieur ; - les liens entre acteurs publics et privés; - la promotion des PME dans les pays soumis à des thérapies de développement.
Le premier de ces points est strictement lié à la "culture de l'expansion économique" et de l'influence politique et donc à l'acquisition d'un prestige international. Cette culture ne peut pas être porteuse d'avantages concrets, si les sommes investies sont aussi importantes que leur détournement, et aussi importantes que l'absence de stratégies de partenariat harmonisées. Une telle situation déternlÎne, avant tout, des pertes pour le pays donateur. Le deuxième point est afférent à la recherche et à la création d'une identité entre politiques commerciales et politiques de coopération. Ce raccord s'appuie, comme on verra, sur un éloge des potentialités de l'entreprise sans que la nature réelle des politiques commerciales, des tissus entrepreneuriaux et des milieux d'affaires soit prise en considération. La promotion des PME dans les pays récipiendaires s'insère dans cette approche de l'expansion commerciale, et elles deviennent les acteurs privilégiés dans les nouvelles initiatives de coopération. En somme, des tendances que nous avons voulu réunir afin de faire ressortir le modèle pratiqué, le modèle préconisé et l'écart entre les deux. Nous n'avons pas manqué de faire observer que des phénomènes d'ordre global déterminent souvent le cadre opérationnel où agissent les capitaux en question, par exemple le "rééquilibrage entre secteur public et secteur privé" ; piste théorique qui nous a été inspirée par les études de Michalet et Bouin. Celle-ci a permis de mettre en évidence le primat de la compétitivité et des stratégies de développement basées sur les exportations dans les pratiques de l'aide. En outre, elle a également permis de montrer que la poursuite d'objectifs sociaux est fréquemment considérée comme une entrave à la rentabilité. Une autre piste nous a été indiquée par Jepma et Bartel. Les études empiriques de ces auteurs aboutissaient à la nécessité d'aller audelà de l'analyse des impacts macro-économiques des capitaux en cause

Introduction

15

et des avantages macro-économiques recherchés par les donateurs. Leurs résultats suggèrent d'entreprendre des analyses de l'usage concret des capitaux inscrits au titre de l'aide, de manière à repérer les raisons qui sont à la base de telle inscription. Le cas italien s'est prêté parfaitement à cette opération et nous avons pu établir le poids et le fonctionnement des réseaux d'acteurs enjeu ainsi que leurs motivations. La structure de l'étude a été déterminée par ces orientations. La première partie décrit les politiques italiennes et fait ressortir l' intérêt analytique de certaines questions comme la mise en valeur du secteur privé par l'action du législateur, le rôle déterminant des forces politiques, la tutelle d'intérêts particuliers. La deuxième partie, sur la base des pratiques relevées dans la première, explore les outils financiers et les croyances qui soutiennent le raccord entre politiques de coopération et expansion commerciale. Elle intègre, aussi, des exemples et approfondit l'étude de cas. La coopération est considérée dans cette étude comme une forme de mobilisation des entrepreneurs des pays donateurs capable de stimuler le tissu entrepreneurial des pays récipiendaires. Le développement est vu comme le résultat d'investissements industriels et d'accords commerciaux. Selon cette optique, les entrepreneurs sont porteurs d'une forme de croissance économique qui vise toujours une meilleure allocation des ressources. L'approche de la promotion des microentreprises dans les PED repose sur cette croyance. Nous nous sommes plus intéressés à repérer les entraves possibles à son application qu'à établir une critique théorique a priori qui serait sans fondement puisque, à ce sujet, n'existent pas d'études empiriques. Les exemples rapportés ont pour fonction d'éclairer la complexité des interrelations économiques, sociales, ethniques et politiques et ils constituent une liste de mises en garde pour des opérations nouvelles de partenariat. Il convient d'ajouter quelques mots sur la structure de l'étude. Nous avons expérimenté plusieurs formes d'intégration entre l'étude de cas, les théories et les concepts. La structure présente a été retenue, car elle permet de ne pas créer des séparations nettes entre eux. Elle permet, également, de donner à "l'exemple" le statut qu'il mérite, opérant une constante confrontation des concepts et des croyances qui imprègnent la conception des politiques de coopération.

16

Introduction

On peut dire quelques mots, aussi, sur les difficultés rencontrées dans le déroulement de nos recherches, car elles débutaient (1992) au moment où à Rome éclataient les scandales liés aux détournements des fonds de la coopération. Cet événement a considérablement compliqué nos recherches sur le terrain effectuées au Maroc, en Tunisie et en Syrie, car il arrivait que parfois notre passage fût précédé ou suivi par celui d'inspecteurs enquêtant sur l'oeuvre des commissions mixtes. Ces visites de terrain ont considérablement contribué à la maturation de l'optique par laquelle nous avons abordé notre sujet. Cette étude révèle un système de coopération pauvre en moyens et outils, surtout si comparé à celui que l'Union Européen s'efforce de monter depuis quelques décennies afin d'engendrer des synergies entre ses partenaires. Sans trop disserter à ce sujet, il nous paraît important de souligner l'importance des moyens déployés par l'Union Européenne et la persistance de certaines difficultés liées à l'usage des fonds destinés aux régions moins favorisées d'Europe. Malgré l'intelligence des stratégies mises en place (voir l'action du Comité des régions et du Conseil économique et social pour préserver les prérogatives régionales et locales), l'absence chronique de compétences locales et les contextes politiques, sociaux et économiques rendent caduc tout effort et soulignent que la composante «ressource humaine» constitue une des clefs pour la réussite de toute politique de partenariat.

1ère Partie

LA COOPÉRATION

BILATÉRALE

ITALIENNE

Chapitre I RÉFÉRENCES LÉGISLATIVES ET INSTITUTIONNELLES EVOLUTION DU DEBAT INTERNATIONAL SUR DEVELOPPEMENT ET LE

Introduction Ce chapitre résume l'évolution de la législation qui a régi la coopération en Italie. S'il constitue un cadre de référence utile à la lecture des chapitres suivants, il laisse à ces derniers certains approfondissements de nature juridique. Les tendances qui se sont enracinées, à partir de la législation en vigueur au début des années 80 et jusqu'aux plus récentes dispositions en matière de coopération (y compris les opinions exprimées sur la réforme en coursl), révèlent l'importance attribuée, au fil du temps, à la recherche de nouveaux interlocuteurs (entreprises, banques, administrations locales, ONG, groupes industriels, etc.). Cette recherche, d'après les lois que nous allons commenter, en a entraîné une autre, c'est-à-dire la mise au point d'instruments (montages financiers et
I

A l'heure où nous rédigeons ces pages le débat sur la réfonne est très intense. Des

propositions de loi ont été présentées au Parlement et la masse d'articles consacrés à ce débat croit remarquablement. Nous nous limitons à citer quelques documents atTérents à la réforme; Gruppo Progressisti, Dossier indagini conoscitive, Cooperazione allo svilupo, Documento di base, n. Il seconda edizione, XII legislatura, gennaio 95, Roma, Camera dei DeputatilServizio Studi ; Volontari Notiziario LUIA, Per una nuova cooperazione, Le proposte del governo italiano: parla l'on. Serri Sottosegretario agli Affari Esteri, 13 dicembre 1996, pp. 33-35 ; Telegraph Press Agency, PVS n. 31, Cooperazione, Le modifiche nonnative proposte dalla commisssione d'inchiesta, 1 agosto 1996, pp. 2-3.

20

Références législatives et institutionnelles

formules d'association d'entreprises) facilitant l'implication de ces nouveaux sujets, le but ultime étant, en effet, d'augmenter la présence du secteur privé dans le domaine de la coopération pour faire face au manque de ressources et à la paralysie des institutions.

1. Les lois des années 70 et 80

Les dispositions législatives mises au point au cours des années 60 et 70 ne constituaient pas un corpus homogène ni un cadre législatif régissant de manière exhaustive la matière. Cela est peut-être dû au fait que la coopération italienne a démarré avec un retard considérable par rapport aux autres pays industriels ayant une tradition en matière de politiques coloniales.2 Les premières dispositions législatives prises en considération par les spécialistes sont la loi 1222 de 1971 et la loi 227 de 1977.3
2

CENSIS,Libro bianco sulla cooperazioneitaliana allo sviluppo negli anni 80, 1.

L'analisi qualitativa, Roma, CENSIS, 1993, p. 7. Voir aussi: CESPI - Gruppi Comunisti, [talia, Europa: Quale cooperazione col terzo mondo per la lotta alla fame, per 10 sviluppo, per la pace. Convegno, 2/3/84, Roma, Istituto Italo Africano, 1984, p. 99. 3 Les dispositions législatives des années 60 étaient les suivantes: - pour la période 1962-1967 : la n. 1594 du 26/1 0/1962 qui réglementait "la collaboration technique bilatérale" qui consistait, dans la plupart des cas, en l'envoi d'experts; la n. 1033 du 8/11/1966 concernant le volontariat dans les pays en développement; la n. 1376 du 23/12/1967 relative aux interventions d'assistance technique, culturelle, économique et fInancière en faveur de la Somalie; - pour la période 1968-1971 : la n. 360 du 28/3/1968, comme la précédente disposition n. 1594, celle-ci a réglementé la collaboration technique bilatérale; en outre, pendant cette période, nous retrouvons les dispositions n. 465 du 2/4/1968 et n. 168 du 21/4/1969 concernant les enseignants et le personnel hospitalier travaillant dans les pays en développement; enfm, la n. 75 du 19/2/1970 qui améliore la disposition précédente en matière de volontariat (1033/66). Les activités prévues par ces lois étaient gérées par le Ministère des affaires étrangères. A noter que la coopération fmancière n'était pas incorporée dans les dispositions ci-dessus, mais faisait l'objet d'une réglementation spécifIque, la loi n.

Références législatives et institutionnelles

21

La première loi réglementait une coopération essentiellement technique.4 Cette loi, comme l'a souligné Gianpaolo Calchi Novati, ignorait la coopération financière et la coopération multilatérale et ne mentionnait avec détermination ni objectifs, ni stratégies de développement à poursuivre. Elle se limitait à affirmer que les initiatives de coopération devaient favoriser et promouvoir le progrès dans les pays en développement. 5 Malgré cela, Sergio Alessandrini a fait remarquer que nonobstant leur médiocrité, les changements que cette loi avait apportés, par rapport aux dispositions précédentes, n'étaient pas négligeablés. Tout d'abord parce qu'elle reconnaissait l'importance de faire progresser techniquement, économiquement et culturellement les pays en développement et aussi parce qu'elle a crée un comité consultatif mixte (Comitato Consultivo Misto) qui déterminait les lignes d'action de la coopération gérée, à l'époque, par le Service de la coopération technique (voir tableau I. I. récapitulatif en annexe) au sein du Ministère des affaires étrangères.6 Etant du même
131 du 28/2/1967 sur les crédits à l'exportation. TI en était de même pour la coopération multilatérale gérée par des lois spécifiques et par le Ministère du Trésor ou directement par le Parlement. Sergio Alessandrini, "La politica italiana di cooperazione, in : Sergio Alessandrini, La politica italiana di cooperazione allo sviluppo, Milano, Giuffrè Editore, 1983, pp. 260-261. 4 Cette loi (connue aussi sous Je nom de "loi Pedini") concevant l'aide comme assistance technique, ne considérait pas les projets comme l'unité tactique de la coopération; en outre, les moyens financiers qu'elle déployait étaient assez liInités. Alessandro Costa, "Introduzione alla cooperazione italiana allo sviluppo", in : Ministero degli Mari Esteri, Direzione Generale per la Cooperazione alla Sviluppo, Compendio della legislazione italiana sull'aiuto pubblico al/a sviluppo, Legge Regolamento - Decreti di attuazione - Atti degli organi col/egiali, Roma, CEGI, 1991,p.ll. Dans la pratique, les termes "assistance technique" et "coopération technique" ont été utilisés indifférenunent. Toutefois, le CAD (Comité d'aide au développement) a fourni des définitions spécifiques à chacun de ces termes, à savoir: la coopération technique s'intéresse de préférence aux activités visant à améliorer les connaissances, les qualifications, le savoir-faire teclmique ou les aptitudes productives de la population dans les pays en développement par l'apport d'enseignants, de volontaires, d'experts, etc. ; l'assistance technique concerne l'apport de main-d'oeuvre ou de spécialistes pour la réalisation d'un projet donné. Catrinus J. Jepma, L'aide liée, Etudes du Centre de développement, Paris, OCDE, 1991, p. 34. 5 Gianpaolo Calchi Novati, "La sfida della cooperazione per 10 sviluppo", in : Politica estera, 11.2, 1982, p. 68. 6 Sergio Alessandrini, op. cit., p. 262-263.

22

Références législatives et institutionnelles

avis, E. M. Careli souligne que l'importance de cette loi repose sur le fait qu'elle représentait le premier effort pour rendre homogène la matière coopération.7 Selon le Ministère des affaires étrangères, la loi 1222 exprimait la volonté d'aller au-delà d'une logique de coopération entendue comme de l'assistance.s La deuxième loi (227/197Î) est aujourd'hui considérée comme plus évoluée par rapport à celle de 1971. En premier lieu, parce qu'elle a incorporé la coopération financière, en adoptant les crédits financiers comme instrument (tableau I.1 en annexe) de la coopération bilatérale. Deuxièmement, parce qu'elle a institué le Comitato interministeriale per la polftica economica estera (ClPES) avec des fonctions de coordination et organisation des politiques de coopération avec celles du commerce extérieur.9 Cette loi a eu le mérite de séparer sur le plan formel les crédits pour le développement des crédits pour l'exportation, mais l'institution chargée de ces crédits étant la même, de facto, ils ont été utilisés indifféremment.lO D'un point de vue législatif, la première étape importante est représentéepar la loi 38 de 1979. Avec cette loi, une nouvelle approche est mise en place11et son importance est unanimement reconnue par les spécialistes. Le législateur reconnaît que la solidarité entre les peuples n'est plus une tendance morale internationale, mais un objectif d'importance cruciale pour les relations économiques internationales
7

E. M. Careli (a cura di), La politica italiana di cooperazione allo sviluppo, Vademecum operativo, Roma, CONFINDUSTRIAlSlFI, 1984, p. 19. 8 Ministero degli affari esteri, Dipartimento par la cooperazione allo sviluppo, Libro bianco sulla cooperazione allo sviluppo, 1981-1984, Roma., 1984, p. 8. 9 On estimait au début des années 80 que le ClFES ne disposait pas des connaissances nécessaires à la formulation des stratégies de coopération. CESPI Gruppi Comunisti, op. cit., p. 102. 10Gianpaolo Calchi Novati, op. cit., p.69. Il Les spécialistes ont défmi cette période comme la troisième phase de la coopération italienne. La première phase correspond aux années 60. La coopération était réglementée, comme noté plus haut, par plusieurs dispositions législatives et elle s'intéressait surtout à l'assistance technique et aux relations bilatérales avec la Somalie. La deuxième phase commence avec la première législation homogène et donc avec la loi n. 1222 de 1971 qui se limite toujours à réglementer l'assistance technique. Ministero degli Affari Esteri/Fiera di Milano, La cooperazione italiana allo sviluppo nel quadro internazionale, 10/4/1987, Milano, 1987, pp. 16-17. Voir aussi: CENSIS, op. cit., p. 15.

Références législatives et institutionnelles

23

devenues complexes.12 Par conséquent, c'est à partir de cette époque que l'on incorpore la coopération pour le développement aux relations économiques internationales que "l'Italie promeut dans le cadre de l'interdépendance du développement de tous les pays."13 L'influence de l'évolution du débat internationale apparaît ici nette, car quelques ans auparavant la Fondation Dag Hammarkj6ld publiait son rapport sur le développement international et la coopération où l'on soulignait l'inefficacité des politiques convenues au niveau international et considérées aptes à satisfaire les intérêts de tous , . 14 l 1espayssunutanement. A l'occasion de la deuxième Conférence nationale sur la coopération au développement (juin 1985), on affirmait que la loi 38 avait fait sienne "l'idée d'une coopération à même de renforcer l'interdépendance et d'établir des rapports mutuels, dans un contexte désormais post-colonial. [...] Il ne s'agissait plus d'aider le tiers monde, mais de gérer l'interdépendance entre le Nord et le Sud dans une prospective de réciprocité." IS C'est pourquoi Cataldo Vangi souligne, dans un ouvrage de 1984, que d'après la loi 38, la coopération pour le développement relève des compétences du Ministère des affaires étrangères, puisque celui-ci est l'institution engagée à renforcer les rapports entre nations au-delà . de 16considérations liées strictement à des objectifs ,
economlques.

D'après cette loi, sont à considérer comme des opérations de coopération pour le développement les initiatives publiques et privées qui favorisent le progrès économique et social, technique et culturel des pays en développement, en harmonie avec leurs plans, dans le respect
12 Cataldo Vangi, Cooperazione con i paesi in via di svi/uppo, Criteri pratici per l'applicazione delle norme della legge n. 38 dei 9 febbaio 1979, Milano, Franco Angeli Editore, 1984, p. 13. 13Art. 1 lois du 9 fevrier 1979, n. 38, Cooperazione dell'ltalia con i paesi in via di svi/uppo. 14Dag Harnrnarskjôld Foundation, What now: the 1975 Dag Hammarkjold report on development and international cooperation, Uppsala, Dag Hammarkjôld, 1975, pp. 65-66.
15

IPALMO, Cooperazione allo sviluppo, Nouvefrontiere per l'impegno dell'Jtalia,

Atti della Conferenza nazionale sulla cooperazione allo sviluppo (giugno 1985), Milano, Franco Angeli, 1985, pp. 18 et 27. 16Cataldo Vangi, op. cit., p. 14.

24

Références législatives et institutionnelles

des principes des Nations Unies et en conformité avec les accords signés avec la Communauté économique européenne.17 La loi 38créa le Dipartimento per la cooperazione allo sviluppo (DPCS, voir tableau I en annexe) au sein du Ministère des affaires étrangères. Ce département autonome avait pour tâche la réalisation des activités de coopération en pleine autonomie administrative, comptable et financière des fonds mis à sa disposition (Fondo speciale).!8 La gestion de ces fonds devait se faire essentiellement en 4 étapes: I) la programmation et la négociation politico-diplomatique pendant laquelle les ressources financières étaient réparties par région, par pays et par secteur prioritaire (cette programmation devait constituer une base que l'on pouvait modifier par des ententes intergouvernementales) ; 2) une deuxième étape à caractère technique produisait une étude de faisabilité et se concluait avec l'allocation des ressources nécessaires; 3) la troisième étape, à caractère juridique et administratif perfectionnait les actes internes et internationaux concernant les activités entreprises et se concluait avec la signature d'un décret pour l'engagement administratif des sommes précédemment allouées; 4) la dernière étape concernait l'exécution des projets et l'affectation des ressources de manière progressive et par rapport à l'état d'avancement des activités concernées.19 La loi chargeait le Comitato interministeriale per la politica economica estera (CIPES, crée comme nous l'avons vu par la loi 227 de 1977) de définir et coordonner les politiques de coopération avec la politique du commerce extérieur. 20 Le CIPES établissait les priorités
17 Art. l lois du 9 fevrier 1979, n. 38, Cooperazione dell 'ltalia con i paesi in via di svi/uppo. 18 Ministero degli Affari Esteri, Dipartimento per la cooperazione allo sviluppo, Relazione sulla cooperazione economica ejinanziaria dell'ltalia con i PVS (secondo semestre 80), 2-5-1981, (côte MAE/DGCS: 0233.1 1980 B), pp. 33-34. Ce département était chargé: des programmes et des initiatives de coopération; d'étudier les questions concernant les politiques de coopération; de négocier et appliquer les accords; de contrôler les institutions et les organismes opérant dans le domaine. Ministero degli affari esteri, Dipartimento par la cooperazione allo sviluppo, Libra bianco sulla cooperazione allo svi/uppo, 1981-1984, cit., p. 15. 19Ibidem. 20 CENSIS, Libro bianco sulla cooperazione italiana allo svi/uppo negli anni 80, cit., p. 15.

Références législatives et institutionnelles

25

géographiques, sectorielles, les instruments d'intervention et la répartition des ressources financières entre coopération bilatérale et multilatérale. Il était présidé par le Ministre des affaires étrangères si les problèmes à l'ordre du jour concernaient la coopération économique internationale. En outre, la participation d'autres ministres tels que celui de l'Instruction publique, du Travail, des Travaux publics et de la Santé pouvait être demandée. Le Ministre des affaires étrangères disposait aussi d'un comité consultatif qui exprimait les avis des administrations concernées, du secteur privé et des spécialistes de la coopération. Enfin, la coordination globale était attribuée au Comitato direzionale qui dirigeait l'activité du département. Les ressources financières, gérées par ce dernier, étaient rassemblées dans un Fondo speciale per la cooperazione allo sVilUpp021composé essentiellement de ressources publiques, d'apports des pays en développement ou d'autres organismes de coopération et de dons à plusieurs titres. Ces ressources finançaient essentiellement la coopération économique et technique, c'est-à-dire:

. . .

les échanges culturels; le volontariat;

.
servIces;

l'aide d'urgence; les projets, fourniture et réalisations d'installations et de les études de faisabilité;
la formation et assistance technique.

. .

Le DPCS était chargé des activités énoncées ci-dessus. Les instruments principaux mis à disposition par la loi 38 (art. 2, b)22afin

21Ce fonds appelé plus tard Fondo di cooperazione a été éliminé par le législateur en 1993 pour des motivations non liées à des raisons de transparence et d'efficacité de la gestion de l'aide. Les apports du Fondo di cooperazione seront probablement répartis, d'après une proposition du Ministre des affaires étrangères, en plusieurs chapitres et incorporés au bilan. Cela a été fait dans le cadre de la réforme en cours de la loi 49/87. Ministero degli Affari Esteri, Direzione Generale per la Cooperazione allo Sviluppo, DIPCO, Bollettino della cooperazione, année XI, n. 39, 1994, p. 296 et 298. 22Art. 2 - Activité de coopération - La coopération avec les pays en développement comprend: b. La promotion et la concession de crédits et d'autres apports financiers, aux meilleures conditions possibles, au bénéfice de l'Etat, des banques

26

Références législatives et institutionnelles

de réaliser les activités de coopération, étaient les suivants: les crédits d'aide sous fonne de crédits financiers qui pouvaient être octroyés à des Etats ou à des administrations et à des banques centrales, alimentés par fonds appelé Fondo rotativo (Fonds de roulement)23; l'AIMA (Azienda di Stato per gli interventi sul mercato agricolo - Office national pour les interventions dans le marché agricole) qui était destinée à l'aide alimentaire, pour faire face aux engagements prévus par la Convention de Washington?4 Il est évident, donc, que la loi 38 instaurait des rapports de coopération intergouvernementaux, n'étant pas prévue la concession de prêts à d'autres sujets tels que, par exemple, des entreprises engagées dans la réalisation de projets.25 L'organisation des activités devait se faire selon des programmes par pays, incorporant toutes les initiatives de coopération programmées (dons, crédits, aide alimentaire, etc.) pour un pays donné.26 On estimait que ce type d'organisation était à même de

centrales ou d'organismes d'Etat des pays en développement selon les dispositions et les programmes de coopération auxquels l'Italie participe, promue ou approuve. 23L'affectation des crédits était faite par décision conjointe des ministres du Trésor, des Affaires Etrangères et du Commerce Extérieur. Art. 2, lettre b), loi n. 38/79. En outre, en cas de manque de ressources financières la loi établissait que sous proposition du ministre des Affaires Etrangères et avec l'accord du ministre du Commerce Extérieur, le ministre du Trésor pouvait autoriser le Mediocredito Centrale (établissement de droit public) à émettre des prêts d'obligations (prestiti obbligazionari) pour le compte du Fondo per la cooperazione allo sviluppo (Art. 6). Voir aussi: ERVET (Ente reglOnale per la valorizzazione deI territorio), La cooperazione dell'ltalia con i paesi in via di sviluppo, Alcuni riferimenti, Vol. I, Bologna, 1987, pp. 233-249. 24E. M. Careli, op. cit., pp. 22-23. 25 !PALMa, Cooperazione allo sviluppo, Una sfida per la società italiana, Roma, 26 Le programme par pays constitue en théorie un cadre de référence sur le long tenne détenninant le contenu de la coopération bilatérale avec un pays donné. Il devrait être établi par des connnissions mixtes. Francesco Aloisi de Larderel, Dall'aiuto alla cooperazione, nascita ed evoluzione di un nuovo orizzonte delle relazioni intemazionali, Roma, Fratelli Palombi Editori, 1988, pp. 73-74. La mise au point de prognumnes par pays demande la collecte de données -économiques, politiques et sociales- sur le pays concerné. OCDE, Résumé des procédures d'aide, Paris, OCDE, 1981, p. 23.
1982, p. 23.

Références législatives et institutionnelles

27

cumuler et rendre complémentaires les effets des activités dans le pays récipiendaire?7 Quatre phases étaient prévues pour l'organisation des activités de coopération: 1. l'acquisition de données sur le pays "partenaire" ; 2. la négociation avec le partenaire d'une grille de priorités réciproques pour pouvoir ensuite déterminer les secteurs d'intervention du programme; 3. gestion et réalisation des activités établies; 4. vérification ex-post des résultats. Le Ministère des affaires étrangères a déclaré que jamais la réalisation de ces quatre phases a été vérifiée28, mais que de toute manière cette façon de procéder a contribué à consolider les rapports bilatéraux avec des pays de l'Afrique subsaharienne (Somalie, Ethiopie, Sénégal). De plus, il a été affirmé que le "programme par pays" n'a été, de facto, qu'un tableau de bord approximatif et non une solide référence sur laquelle s'appuyaient les travaux des commissions mixtes chargées de mettre au point les programmes ponctuels de coopération.29 La programmation par pays (d'habitude triennale) des activités de coopération a été progressivement abandonnée puisqu'elle était basée sur un type d'aide par projet (project aict~, avec une forte concentration en importations, ce qui ne contribuait sûrement pas à assainir l'endettement des pays en développement (PED). Par la suite, on a utilisé l'aide par programme, consistant dans des crédits octroyés
degli Affari Esteri, Direzione Generale per la Cooperazione allo Sviluppo, Relazione annuale sull'attuazione della poUtica di cooperazione alla sviluppo nel1987, vol. I, Roma, 1988, p. 20. 28Ministero degli Affari Esteri/Fiera di Milano, op. cit., pp. 35-36. 29 Giuseppe Pennisi, "I programmi-paese bilaterali e la cooperazione multilaterale", in: Politica Intemazionale (Nuoveforme di cooperazione intemazionale : Dossier), année XXI, n. 4,1993, pp. 171-184, A ce sujet on a aussi déclaré: "Les progranunes de coopération pluriannuels, prévues au sein des Commissions mixtes, sont le truit d'un travail de coordination avec les Gouvernements des pays en développement; ce dialogue consistant a lieu aussi bien à travers les canaux diplomatiques traditionnels [.,.] qu'à travers les rencontres entre délégations et missions techniques. Cooperazione, "Régions et secteurs de la coopération bilatérale", in : Cooperazione (ed. fr.), 15eme année, supplément n. 101,1990, p. 22. 30 L'aide par projet est en effet une des formes les plus utilisées de crédits d'aide. Cette aide est octroyée pour un projet bien défIni. Voir: ICEPS, Guida all'aiuto pubblico italiano allo sviluppo, Roma, ICEPS, 1988, p. 146. 27 Ministero

28

Références législatives et institutionnelles

pour le financement d'importations nécessaires à un secteur donné de l'économie, et le commodity aid qui sert toujours à financer des importations nécessaires à des conditions de faveur par rapport à celles du marché3!. Ces deux formes appartiennent à une catégorie qui a été 32 nommée non-project.

1.1. La coordination de la politique économique nationale dans le contexte des rapports économiques internationaux

Le changement le plus important de la loi 38 concerne la coordination de la politique économique nationale dans le cadre du contexte global des relations économiques internationales.33 La loi 38 fait référence, de manière explicite, à une des réalisations parnli les plus importantes à concrétiser par "l'instfUll1ent coopération", c'est-à-dire l'harmonisation de son aspect humanitaire avec ses objectifs ayant trait à l'économie nationale. Cette harmonisation est postulée comme étant quasi automatique, étant donné l'amélioration et la consolidation de l'interdépendance économique globale qui, avec l'ouverture des marchés et la libre circulation des facteurs de la production, assure la croissance économique à tous les 34 peup Ies.

31 Ce type d'aide est accordé à des pays dont la balance des paiements est en déséquilibre, ou à des pays qui ne disposent pas des moyens financiers nécessaires pour importer des produits indispensables à l'économie nationale. Ibidem, pp. 146147. 32Voir à ce sujet: Ministero degli Affari EsterilFiera di Milano, op. cit., pp. 35-37 ; Roberto Maurizio (a cura di), Sviluppo, sottosviluppo, cooperazione, cento parole per un dizionario, I quaderni di Cooperazione 7, Roma, Fratelli Palombi Editore, 1985, pp. 35-36 ; Alessandro Costa, "Introduzione alla cooperazione italiana allo sviluppo", cit., pp. 5-6. 33Ministero degli Affari EsterilFiera di Milano, op. cit., p. 16. 34Alessandro Costa, op. cit., p. ill.

Références législatives et institutionnelles

29

On avait convenu qu'il appartenait au CIPES, (Comitato interministeriale per la politica economica estera) de coordonner les lignes directrices de la politique du conunerce extérieur, de l'assurance et des crédits à l'exportation, de la politique de coopération avec les pays en développement et de toute autre activité économique de l'Italie à l'étranger.35 Les lignes directrices de la politique italienne de coopération des années 80 ont été exposées dans un document approuvé par le CIPES en 1982. Le Gouvernement italien y affirmait que: l'objectif de sa politique de coopération était de contribuer au développement économique et social des pays du Sud; . les politiques de coopération devaient prendre en compte la position de l'Italie dans le contexte des relations économiques internationales et surtout vis-à-vis du dialogue Nord-Sud; l'apport financier devait être proportionnel au

.

.

développement

économique et social du pays?6

Les instruments mis en place par la loi 38, pour satisfaire à ces objectifs, (crédits d'aide, dons et crédits mixtes) étaient mis en relation avec les conditions économiques des pays emprunteurs conune suit: dans les pays les moins avancés (PMA), on pouvait intervenir avec des dons et des crédits d'aide avec un élément don jusqu'à 50% ; . aux pays avec un revenu par tête maximal de 1000 $ EU on pouvait accorder, pour des projets d'infrastructures, des crédits d'aide ayant un élément don de 39% et, pour d'autres projets, des crédits mixtes ayant un élément don global de plus de 20% ;
aux pays ayant un revenu par tête supérieur à 1000 $ EU, on octroyait des crédits mixtes avec un élément don de plus de 20% ;

.

.

.

enfin, aux pays avec un revenu supérieur à 2500 $ EU, on

n'accordait ni des crédits d'aide ni des crédits mixtes.37
35Cataldo Vangi, op. cit., p. 19. 36Cataldo Vangi, op. cit., pp. 32-35. 37 La différence entre crédits d'aide et crédits mixtes consiste dans le fait que les premiers sont accordés à des conditions (taux d'intérêt et échéance) de faveur et pour l'achat de biens et services italiens nécessaires à la réalisation d'un projet ou d'un

30

Références législatives et institutionnelles

La loi prévoyait un rôle important pour le Parlement au niveau de la formulation des politiques, ce dernier recevant (encore aujourd'hui) un rapport annuel préparé par le Ministère des affaires étrangères afin de pouvoir indiquer les critères et les principes à même d'inspirer les politiques de coopération.38 A cet égard, il est intéressant de reporter les principes et les recommandations faites en 1982 par le Parlement (la Camera dei
39 deputati) concernant la coopération au développement. Parmi les

remarques faites à cette occasion, nous retrouvons: l'absence de progrès en matière de développement des pays du Sud sur le plan structurel, où persistent la dénutrition, la pauvreté, les disparités énormes entre les divers groupes sociaux;

.
.

l'exportation

du modèle

de développement

des

pays

industriels, basé sur la croissance du PIB et sur l'industrialisation forcée qui sépare les élites dirigeantes du contexte social réel et par conséquent marginalise les classes les plus démunies;

.

ce modèle de développement

n'est pas à même de prendre

en

considération les besoins réels des populations. L'expérience a, entre autres, démontré que la richesse se concentrait toujours dans les mêmes classes sociales en excluant les autres;

.

il est reconnu que l'aide alimentaire

a jusqu'à

maintenant

servi aux intérêts des pays industriels puisqu'il a provoqué une réduction de la production locale de produits alimentaires et, par conséquent, des nouvelles habitudes alimentaires coûteuses qui engendrent des relations de dépendance.

programme de développement préalablement établi, les seconds sont composés de crédits d'aide en plus des crédits à l'exportation, lesquels ont un élément don égal à zéro (voir à ce sujet le chapitre IV). Cataldo Vangi, op. cit., p. 104. 38Le Parlement exerce un contrôle politique vis-à-vis des activités de coopération au niveau législatif avec l'examen et l'approbation des dépenses des interventions, des bilans préventif et définitif (resoconto consuntivo dello Stato) ; il contrôle aussi l'activité du Gouvernement. Voir à ce sujet: Alessandro Monti, Economia e politica dell'aiuto allo sviluppo. Il sistema italiano di cooperazione con i PVS : Un'analisi critica, Roma, ISPEIISPE Quaderni, n. 28-29, 1983, pp. 122-123. 39Ordre du jour n. 9/3043/10 du 6 avri11982. Voir: Cataldo Vangi, op. cit., p. 32.

Soyez le premier à déposer un commentaire !

17/1000 caractères maximum.