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De l'intérêt général à l'utilité sociale

De
280 pages
Concernant des champs d'activités aussi divers que la protection de l'environnement, les biotechnologies agricoles, la lutte contre le Sida, le commerce équitable, le sport,... la notion d'utilité sociale est multiple. Cette notion multidimensionnelle sert de prisme pour saisir les nouvelles caractéristiques de l'action publique.
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De l'intérêt général à l'utilité sociale

Logiques Sociales Collection dirigée par Bruno Péquignot En réunissant des chercheurs, des praticiens et des essayistes, même si la dominante reste universitaire, la collection Logiques Sociales entend favoriser les liens entre la recherche non fmalisée et l'action sociale. En laissant toute liberté théorique aux auteurs, elle cherche à promouvoir les recherches qui partent d'un terrain, d'une enquête ou d'une expérience qui augmentent la connaissance empirique des phénomènes sociaux ou qui proposent une innovation méthodologique ou théorique, voire une réévaluation de méthodes ou de systèmes conceptuels classiques. Déjà parus Abdelmajid BENNOUR, Logiques de participation, 2006. Aziz JELLAB, Débuter dans l'enseignement secondaire, 2006. Philippe HAMMAN, Les travailleurs frontaliers en Europe, 2006. Laurence CHARTON, Familles contemporaines et Temporalités, 2006. John REX, Ethnicité citoyenneté, 2006. Hervé MARCHAL, Le petit monde les gardiens-concierges. Un métier au cœur de la vie HLM, 2006. Philippe VITALE, La sociologie et son enseignement. Curricula, théories et recherches, 2006. Denis LA MACHE, L'art d'habiter un grand ensemble HLM, 2006. Bernard ENJOLRAS, Conventions et institutions. Essai de théorie sociale, 2006. P.-A. TURCOTTE et J. REMY (Sous la dir.), Médiations et compromis. Institutions religieuses et symboliques sociales, 2006. Raymond CURIE, Interculturalité et citoyenneté à l'épreuve de la globalisation, 2006. Michel PERRIER, La construction des légitimités professionnelles dans la formation des travailleurs sociaux, 2006. Jean-Pierre DURAND et Marie-Christine LE FLOCH, La question du consentement au travail, 2005.

Sous la direction de

Xavier Engels, Matthieu Hély, Aurélie Peyrin et Hélène Trouvé

De l'intérêt général à l'utilité sociale
La reconfiguration de l'action publique , entre Etat, associations et participation

citoyenne

L'Harmattan 5-7, rue d~ l'École-Polytechnique; FRANCE L'Harmattan Hongrie Kônyvesbolt Kossuth L. u. 14-16 1053Budapest Espace L'Harmattan Kinshasa Fac. Sciences. Soc, Pol. et Adm. BP243, KIN XI Université de Kinshasa RDC

75005 Paris

L'Harmattan Italia
Via Degli Artisti, 15 10124 Torino ITALIE

L'Harmattan Burkina Faso
1200 logements villa 96 12B2260 Ouagadougou 12

-

BURKINA FASa

www.librairieharmattan.com diffusion.harmattan@wanadoo.fr harmattan1 @wanadoo.fr (Ç) L'Harmattan, 2006 ISBN: 2..296-00681..7 EAN : 9782296006812

LES AUTEURS

Elie ALFANDARI, uriste, Université Paris XI j Denis BERNARDEAUMOREAU, sociologue, Laboratoire d'analyse comparée des pouvoirs, Université de Marne la Vallée Louis BERTRAND, urbaniste, Université Paris XII Anne BORY, sociologue, Université Paris I - CNRS Institut Laboratoire d'Urbanisme Georges de Paris,

Friedmann,

Samira CHAKLA TTI, économiste, Laboratoire d'économie appliquée de Grenoble (UMR GAEL), Université de Grenoble II INRA

-

Virginie DIAZ PEDREGAL,sociologue, Centre de recherche sur les liens sociaux, Université Paris V CNRS

-

Xavier ENGELS, sociologue, Groupe de recherche sur l'éducation et l'emploi, CA-Céreq, Nancy II Bernard ENJOLRAS, économiste, Laboratoire MATISSE (modélisation appliquée, trajectoires institutionnelles, stratégies socioéconomiques), Paris 1 - CNRS Laurent FRAISSE, sociologue, Laboratoire interdisciplinaire sociologie économique, CNAM CNRS

-

pour la

Julie GERVAIS, politologue, Laboratoire Triangle, ENS-LSH Université Lumière Lyon II - Institut d'études politiques Lyon CNRS Aisling HEALY, politologue, Laboratoire Triangle, ENS-LSH Université Lumière Lyon II - Institut d'études politiques de Lyon CNRS Matthieu HÉLY, sociologue, Centre Maurice Halbwachs, EHESSCNRS Noémie Houard, sociologue, Centre de sociologie organisations, Institut d'études politiques de Paris - CNRS des

Estelle KRZESLO, sociologue, Centre de sociologie du travail, de l'emploi et de la formation, Université Libre de Bruxelles

Maxime MOREAU, géographe, Centre d'études développement des territoires et de l'environnement, d'Orléans Henry NOGUÈs, économiste, Université de Nantes Laboratoire d'économie

pour le Université de Nantes,

Aurélie PEYRIN, sociologue, Centre de sociologie du travail et des arts, EHESS CNRS

-

Olivier PLASMAN,sociologue, Institut wallon de l'évaluation, de la prospective et de la statistique Nadine RICHEZ-BATTESTI,économiste, Centre d'économie finances internationales, Université Aix-Marseille II et de

Damien ROUSSELIÈRE,économiste, Laboratoire d'économie de la production et de l'intégration internationale, Université Grenoble II CNRS Julien SCOLARO, politologue, Centre de science politique comparative, Institut d'études politiques Institut d'études politiques d'Aix -en- Provence Yasmine SIBLOT, sociologue, Université Paris I - CNRS Laboratoire Georges Friedmann,

Maud SIMONET-CUSSET, ociologue, Groupe d'analyse du social et s de la sociabilité, Paris VIII CNRS

-

Audrey Sitbon, sociologue, Centre de recherche sciences, santé et société, INSERM - EHESS - CNRS

médecine,

Viviane TCHERNONOG, économiste, MATISSE (modélisation appliquée, trajectoires institutionnelles, stratégies socio-économiques), Université Paris I - CNRS Angélica TRINDADE, politologue, Institut d'Amérique Latine, Université Paris III des Hautes Etudes

Hélène TROUVÉ, économiste, MATISSE (modélisation appliquée, traj ectoires institutionnelles, stratégies socio-économiques), Paris 1Panthéon Sorbonne - CNRS

Sommaire Avant propos Introduction générale .11 .13

Expertise associative et co-construction des politiques pub Iiques 31
Le débat européen sur les biotechnologies agricoles: la place des associations dans l'émergence d'une politique
pub Ii que. .......... .................. .................................................. .3 7

Les associations d'environnement général et utilité sociale

en France: entre intérêt 53

Les responsabilités du monde associatif et de l'État dans la communication publique sur le VIH : articulations, désaccords et justifications .65 La redéfinition de l'intérêt général. L'éducation non formelle des jeunes au cœur de la restructuration de la sphère publique brésilienne. 79 Les modes de régulation publique
ass 0 cia t ive.

de l'action

..................................... .............. .. .................. 9 5

Utilité sociale et économie solidaire: Un rapport ambivalent au cœur de la reconfiguration des régulations
pub Ii q u es

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 1 0 1

Evaluer la production associative par les pouvoirs publics: Du contrôle à la coproduction des critères?

..115

Quand l'association professionnelle du corps des Ponts et Chaussées conjugue l'intérêt général au privé 129 Transformation des modes d'engagement associatif 141 .147 163

Bénévolat et fédération sportive, de l'association à l'entreprise Le secteur non marchand associatif en Belgique, constitution d'un secteur para-public

Recours au secteur associatif et « modernisation» des services publics en Grande-Bretagne. Désengager l'État pour revivifier la « communauté» ? 179 Participer au développement du commerce équitable dans les pays du Nord: caractéristiques sociales du personnel des structures de commerce équitable et stratégies de légitimation de la profession. .191 L'utilité sociale à l'échelle du territoire 205

Le mécénat de proximité: une tentative de redéfinition des rôles public/privé dans la prise en charge de l'intérêt général .213 «Une gouvernance patronale» : De l'ouverture des modes de prise de décision publique locaux à la sélection des acteurs participant à l'action économique de la communauté urbaine de Lyon .227 Le positionnement des associations dans les politiques du logement des personnes défavorisées. 243 Quelle contribution associative à la production territorialisée de l'intérêt général? Réflexions autour de l'implication d'un collectif d'acteurs de l'économie solidaire au sein d'un dispositif participatif d'action publique 257 Table des matières .275

AVANT PROPOS
En septembre 2004, nous avons commencé à travailler sur le projet d'une journée d'études consacrée aux nouvelles configurations de l'action publique. Ce projet avait deux objectifs principaux: procéder à un état des lieux de la recherche, et permettre à des jeunes chercheurs de faire connaître leurs travaux. L'appel à communication sollicitait des travaux proposant des éclairages théoriques et empiriques sur la restructuration du champ de l'action publique et la reconfiguration des formes de participation des acteurs. L'abondance de réponses à cet appel à communication nous a montré la pertinence de cette journée, conçue comme un lieu d'échange scientifique, rassemblant des chercheurs d'horizons disciplinaires divers: nous avons eu le plaisir d'accueillir des sociologues (les plus nombreux), des politistes et économistes, ainsi qu'un géographe et un urbaniste. Le comité d'organisation, composé lui-même de trois doctorants en sociologie et d'une doctorante en économie, a ensuite géré toute l'organisation de la journée, de la recherche de financements à la sélection et à la répartition des propositions dans les ateliers. Le déroulement de cet évènement a été considérablement facilité par le soutien que nous avons reçu des institutions et des laboratoires dans lesquels nous réalisons ou avons réalisé notre thèse: le GREE (Université Nancy 2), le MATISSE (Université Paris 1), et le LASMAS (EHESS). Le succès de la journée d'études doit également beaucoup à l'EHESS, qui nous a accueillis dans ses locaux, et à la MAIF, qui nous a apporté un réel confort financier. Nous sommes également reconnaissants à Elie Alphandari (Paris Dauphine), Bernard Enjolras (MATISSE, Paris 1), Henry Noguès (LEN-CEBS, Université de Nantes), Viviane Tchernong (MATISSE, Paris I) et Maud Simonet-Cusset (GRASS, Paris 8), d'avoir apporté au projet leur caution scientifique et d'avoir accepté de jouer, avec beaucoup de bienveillance, le rôle de présidents de séance. Xavier Engels, doctorant en sociologie, Groupe de recherche sur l'éducation et l'emploi, Nancy II ; Matthieu Hély, docteur en sociologie, chercheur associé au Centre Maurice Halbwachs, EHESS-CNRS ; Aurélie Peyrin, docteure en sociologie, l'Institut Marcel Mauss, EHESS-CNRS ; chercheuse associée à

Hélène Trouvé, doctorante en économie, Laboratoire Modélisations appliquées, trajectoires institutionnelles, stratégies socio-économiques (MATISSE), Paris I-CNRS.

INTRODUCTION

GÉNÉRALE

Le concept d'intérêt général est au cœur de la pensée politique et juridique française. Il apparaît comme le fondement de l'action publique, dont il détermine les finalités et fonde la légitimité. Dans sa définition traditionnelle, l'intérêt général est l'expression d'une volonté générale supérieure aux intérêts particuliers. L'État et ses services déconcentrés se fondent sur cette définition pour élaborer les normes réglementaires et gérer des services publics. La notion d'intérêt général est ainsi non seulement le principe régulant l'intervention des pouvoirs publics, mais elle est aussi une notion de référence dans la définition d'autres notions-clefs comme celles de « service public» ou de « domaine public ». La remise en cause de la notion d'intérêt général invite à reconsidérer le rôle de l'État avec «pragmatisme ». Compte tenu des évolutions économiques et sociales actuelles, la notion d'intérêt général doit concilier les nouvelles demandes des citoyens aux intérêts économiques et marchands. Des objectifs tels que la régularité, la qualité ou le prix des services fournis viennent ainsi compléter et renforcer les trois principes fondamentaux du service public: l'égalité, la continuité et la mutabilité. Les pouvoirs publics cherchent à rendre leur action plus efficace et plus légitime, en essayant de trouver un équilibre entre l'efficacité supposée du marché et les impératifs liés à l'intérêt généraIt. Peut-on alors encore parler d'intérêt général? N'assiste-t-on pas à un basculement vers une notion, plus large, d'utilité sociale, qui entretient par ailleurs une filiation juridique avec le concept d'intérêt général (EUILLET, 2002) ? Peut-on voir dans cette notion l'émergence d'un nouvel espace transcendant l'opposition traditionnelle - mais de moins en moins claire - entre public et privé?

1 C'est cette démarche que l'on retrouve au niveau de la construction européenne. Ainsi, le Traité de Rome impose une application stricte des règles communautaires de concurrence à l'ensemble des acteurs économiques y compris les services dits d'intérêt général.

Introduction générale

L'utilité sociale est en effet une notion équivoque qui résiste à toute tentative de définition universelle. Ce concept polémique introduit-il une nouvelle forme de régulation de l'action publique, fondée sur l'impératif de délibération, n'octroyant la légitimité qu'aux seules décisions obtenues sur un consensus et non sur un accord majoritaire? Quels en sont alors les effets sur notre conception historique de l'action publique? Les questionnements sur la légitimité et l'équité des procédures de délégation de services et missions d'intérêt général des pouvoirs publics vers des structures d'économie sociale et solidaire en attestent. La problématique de la légitimité associative se cristallise en particulier, dans les débats publics autour de la question de l'évaluation de l'utilité sociale des associations. Mais cette évaluation a des enjeux et des finalités multiples, puisqu'elle est à la fois outil de régulation, mécanisme de légitimation et/ou instrument de coordination. Mais cette évaluation révèle différents enjeux liés aux finalités poursuivies. L'objectif est-il de construire un outil de régulation des associations; un mécanisme de coordination pour les associations et/ou un instrument d'indentification et de légitimation des associations. La valorisation de l'utilité sociale des activités associatives semble devenir une exigence pour fonder leur légitimité vis-à-vis de leurs partenaires (en particulier étatiques) et de l'opinion publique. Cette valorisation apparaît dans les débats publics comme un moyen complémentaire de préciser les contours du domaine d'intervention de l'économie sociale et solidaire. Quel processus d'institutionnalisation conviendrait-il alors de mettre en place pour définir, reconnaître et contrôler l'utilité sociale? Ces questions révèlent combien l'élaboration de critères et méthodes d'évaluation devient progressivement un élément essentiel du débat public sur l'économie sociale et solidaire. Ce contexte invite à considérer la notion d'utilité sociale comme un «construit social» (GADREY, 2002; ENJOLRAS, 1999). C'est pourquoi nous retracerons tout d'abord la généalogie de l'utilité sociale comme concept polymorphe. En nous appuyant sur les contributions présentées dans cet ouvrage, nous explorerons ensuite la rupture qu'elle introduit par rapport au clivage traditionnel public/privé. Nous serons alors en mesure d'appréhender les transformations des modes d'accomplissement de l'action publique engendrées par l'émergence de travailleurs dont la vocation est de servir une mission relevant de l'utilité sociale.

14

Introduction générale

La notion d'utilité sociale dans la littérature sociologique et économique
Si la notion d'« utilité sociale» est au cœur des débats portant sur la porosité des frontières entre sphère publique et sphère privée, monde politique et monde économique, etc., elle s'inscrit dans un espace intellectuel peu exploré. L'utilité sociale, «convention sociopolitique en devenir (incertain) [.. .] », est tout à la fois le «centre de gravité de débats scientifique et politiques» et simultanément, « le noyau symbolique et sémantique de la convention qui se cherche en France» (GADREY, 2003). Ces deux dimensions peuvent être mobilisées pour conduire une revue de littérature systématique autour de cette notion. L'utilité sociale est d'abord un concept polysémique qui ne constitue pas un champ défini, mais répond plutôt à des mobilisations diverses et contingentes 1. Ainsi, tandis que le rapport d'Alain LIPIETZ (1999) mentionne la notion «d'utilité communautaire », certains parlent de «plus-value sociale» et l'associent aux «externalités positives» produites par les associations (FRAISSE, GARDIN, 2001), d'autres encore préfèrent la notion «d'utilité sociétale» à celle «d'utilité sociale» (BASTIDE, GARRABE, FAS, 2001)2. Les usages sémantiques multiples de la notion d'utilité sociale adoptent de façon plus ou moins explicite l'une ou l'autre de ces approches; tous s'accordent néanmoins sur le caractère équivoque de ce concept, qui cristallise des enjeux idéologiques, normatifs et politiques. L'enjeu n'est donc pas tant de chercher à établir une définition universelle que d'analyser les impacts de cette notion sur le(s) mode(s) de gou vernance publique. La notion d'utilité sociale met en scène un mode de régulation de l'action publique dans un contexte particulier - qualifié de postfordiste, tayloriste, etc. - où l'Etat a perdu son caractère « providentiel ». Autrement dit, l'utilité sociale peut être un outil d'analyse des transformations actuelles de notre société et de ses référents. La concordance temporelle de la montée en puissance de la

I Comme les nombreuses équipes scientifiques mobilisées par la DIES et la MIRE dans le cadre du programme de recherche «L'économie sociale et solidaire en région», téléchargeable sur: http://www.associations.gouv.fr/mbrique. 2 Une synthèse est fournie dans TROUVÉ (2005).

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Introduction générale

problématique de l'utilité socialeI d'une part, et des premières lois de décentralisation des années 1980 d'autre part, en fournit une illustration. Les structures d'économie sociale et solidaire, et les associations en particulier, sont considérées par les pouvoirs publics comme des acteurs privilégiés en matière de délégation de certains biens et services à caractère d'intérêt général ou de gestion de politiques sociales. La thématique de l'utilité sociale est apparue parallèlement, mettant en question la légitimité de cette délégation, cogestion ou coproduction. Une première approche consiste à interpréter la place et le rôle accordés aux associations dans les politiques publiques en raison des avantages attendus de leurs modalités d'intervention et de leurs spécificités organisationnelles. Il s'agit notamment de prendre en compte et de valoriser la capacité de révélation de besoins sociaux, puis d'innovation dans leurs traitements; la création et/ou la consolidation de liens sociaux, du fait des dynamiques créées par les logiques de mixité sociale, de réseaux intergénérationnels, solidaires, etc. ; ou encore l'apparition d'effets de levier du fait, par exemple, des processus d'apprentissage en termes de citoyenneté et de démocratie. L'approche socio-fiscale qui prévaut aujourd'hui considère la notion d'utilité sociale dans le rapport aux solutions marchandes, et interroge les critères ouvrant droit à des avantages fiscaux et financiers. L'instruction fiscale du 15 septembre 1998 (complétée en 1999) fixe une procédure d'examen à partir de quatre critères pris en compte de façon séquentielle. Le premier critère est relatif à la gestion désintéressée de la structure en question. Si cette condition est satisfaite, la seconde étape consiste à analyser d'éventuelles situations de concurrence par rapport à l'offre des entreprises lucratives. En cas de concurrence potentielle, il faut alors établir si l'activité est exercée dans des conditions similaires à celles d'une entreprise lucrative: l'examen est réalisé à partir de quatre composantes: le produit, le public visé, le prix pratiqué et la publicité réalisée2. Cette procédure

1 Il est de coutume de contextualiser l'histoire des débats publics sur la notion d'utilité sociale appliquée aux structures d'économie sociale et solidaire qui remontent en France à la jurisprudence du Conseil d'État à travers l'arrêt du 30 novembre 1973. Cet arrêt considère que les deux seules conditions de non lucrativité et de gestion désintéressée ne peuvent suffirent à exonérer les structures associatives des impôts commerciaux. Il faut de plus qu'elles fassent preuve d'une contribution particulière, c'est-à-dire de leur utilité sociale. La notion est clairement inscrite pour la première fois dans l'instruction fiscale du 27 mai 1977. 2 C'est la règle dite des « Quatre P ».

16

Introduction générale

vise à évaluer si l'activité satisfait d'une part un besoin qui n'est pas pris en compte (ou de manière insatisfaisante) par le marché, et si la situation économique et sociale du public destinataire de l'activité justifie d'autre part des prix et tarifs socialement modulés. Les réflexions sur l'évaluation de l'utilité sociale des associations s'inscrivent dans un débat plus large portant sur la reconnaissance des associations et la légitimité de mener une politique en leur direction. Selon de nombreux auteurs l, l'enjeu majeur consiste à déterminer si l'utilité sociale deviendra un critère de définition du champ des activités des associations, dans le cadre des politiques publiques. L'évaluation de l'utilité sociale des associations et la régulation publique sont liées par une relation qui questionne en particulier le rôle des acteurs associatifs dans la construction de politiques publiques à dimension d'intérêt général. De façon plus ou moins explicite, les acteurs de l'économie sociale et solidaire ont pour objectif de porter d'autres modèles de développement économique et social; cet objectif dépend en partie de leur capacité à faire évoluer les représentations de l'économie au-delà des principes exclusivement marchands. Il est également possible de considérer cette problématique comme une opportunité pour les acteurs associatifs, s'ils s'en saisissent, de définir et valoriser leurs valeurs et objectifs ainsi que leurs réalisations et impacts. La lecture des différentes contributions de cet ouvrage conforte l'idée selon laquelle la notion d'utilité sociale ne correspond pas à un concept clairement défini, pour aucun des acteurs qui la mobilisent, y compris les chercheurs. La définition la plus codifiée est juridique: en droit fiscal, tout service répondant à des besoins qui ne sont assurés ni par l'état, ni par le marché, peut être déclaré d'utilité sociale2. Lors de la préparation de la journée d'études, Xavier ENGELS et Matthieu HÉLy avaient procédé à une analyse des usages sémantiques de la notion d'utilité sociale, à partir du corpus des 19 communications

1 Voir notamment NOGUES (2002) ; ENJOLRAS (1999); FRAISSE et GARDIN (2001) ; ROUSTANG et LAVILLE (1999). 2 « La définition du champ d'activité des associations ayant une utilité sociale peut être éclairée par l'approfondissement d'un indice y étant étroitement rattaché mais demeurant assez flou.. celui de satisfaction de besoins peu ou pas pris en compte à partir duquel il doit logiquement être possible d'identifier plus précisément la nature des activités pouvant y répondre. », EUILLET, 2002, p.216.

17

Introduction générale

retenues 1. Cette analyse leur avait permis de distinguer trois registres distincts (parfois partiellement superposés); chacun d'entre eux constituant une dimension de l'utilité sociale. Le registre identitaire renvoie d'abord à la question de la légitimité des acteurs collectifs: associations, entreprises et institutions publiques. Le principe d'utilité sociale est ainsi mobilisé par des acteurs collectifs (associations, entreprises et collectivités publiques) comme le mode de légitimation d'un secteur (économique). Ce champ sémantique est construit autour des expressions "légitimité", "reconnaissance" et "économie solidaire", associées à des références aux travaux de Jean-Louis LAVILLE(1994), Jean GADREY (2003) et Patrick VIVERET(2000). Le registre institutionnel désigne le rapport aux normes (principalement administratives), dans le cadre de politiques publiques. Le principe d'utilité sociale est souvent mobilisé comme une injonction par les acteurs publics et les cadres légaux. Le dispositif «nouveaux services emplois jeunes» subordonnait par exemple la création d'un emploi dans le secteur non marchand à la mise en évidence de l'utilité sociale générée par cette création. Dans les textes des communications, ce champ était balisé par des expressions comme "programme", "dispositif' et "procédure", fréquemment associées aux textes de Jean-Claude THOENIGet Patrice DURAN (1996), Pierre LASCOUMES(2003) et Pierre ROSANVALLON (2004 ). Le registre analytique, enfin, désigne des actions résultant d'un compromis entre des intérêts hétérogènes, voire antagonistes mais dont la finalité est de transcender les intérêts individuels. Le principe d'utilité sociale est alors mobilisé pour rendre intelligible un processus d'action collective, et désigne un accord fondé sur un compromis d'intérêts hétérogènes. Ce dernier champ sémantique est basé sur les termes" concertation", "consensus" et "compromis", et se rattache à des auteurs comme Luc BOLTANSKIet Laurent THÉVENOT(1991), Bernard ENJOLRAS(1999) et Henri MINTZBERG.

1 La procédure consistait en une contextualisation des différentes occurrences tenne dans les textes étudiés à l'aide d'un logiciel d'analyse textuelle Modalisa.

de ce

18

Introduction

générale

Tableau synthétique
Registre Identitaire

des usages sémantiques sociale
Concepts Légitimité Reconnaissance Economie solidaire Programme Dispositif Procédure Concertation Consensus Compromis

de la notion d'utilité
Auteurs J.-L. Laville J. Gadrey A. Lipietz J.-C. Thoenig et P. Duran P. Lascoumes P. Rosanvallon L. Boltanski et L. Thévenot B. Enjolras H. Mintzberg

Institutionnel

Analytique

L'opposition sociale»

public/privé

à l'épreuve

de la notion « d'utilité

La légitimité de l'intervention étatique est fondée sur la référence à 1'« intérêt général », dont les pouvoirs publics ont longtemps revendiqué le monopole. La régulation classique de l'action publique repose sur l'existence de fonctions spécifiques dévolues aux pouvoirs publics, bien au delà des simples missions régaliennes de l'État: pour satisfaire l'intérêt général (défini comme une volonté générale supérieure aux intérêts particuliers), l'État mobilise des corps institutionnels au sein du secteur public. Mais cette représentation forgée par les philosophes libéraux au cours du XIXème siècle (RANGEON, 1986) semble aujourd'hui traverser une crise profonde. Les nouveaux modes de régulation mettent en scène un secteur hybride réunissant des acteurs publics et privés (comme le secteur « non-marchand» en France) qui remet en cause le monopole de l'État. Ainsi, lorsque l'on prend la peine de la regarder attentivement, l'opposition public / privé se révèle de plus en plus, comme l'écrit Alain SUPIOT(1998), être une opposition« en trompe l'œil ». Jacques CHEVALLIERécrivait déjà en 1981 que «l'apparition en France de l'idéologie associative était incontestablement liée à l'affaiblissement des représentations traditionnelles sur la séparation du public et du privé ». Le développement de l'initiative privée reposerait ainsi sur le constat d'une inadéquation entre les attentes/demandes des « gouvernés» et les réponses des « gouvernants ». Et l'on assiste effectivement à une reconfiguration de l'espace politique où la «société civile» - même si le concept mobilisé reste volontiers dans le flou - prend en charge un certain

19

Introduction générale

nombre d'activités reconnues d'« utilité sociale », à travers des projets collectifs. Si les associations sont des partenaires privilégiés des pouvoirs publics, les cadres au sein desquels ces collaborations se dessinent sont très variés. Comme le montre Angelica TRINDADE, l'action associative se développe dans les «niches» délaissées par les pouvoirs publics. Au Brésil, le secteur associatif cherche à palier les carences en matière de politique de la jeunesse et de lutte contre la pauvreté. Les associations peuvent aussi apparaître comme le regroupement d'acteurs cherchant à promouvoir leur point de vue en direction des pouvoirs publics, et qui tirent leur légitimité de leurs intérêts ou de leurs valeurs. La contribution de Samira CHAKLA et TTI Damien ROUSSELIÈRE illustre les efforts des associations pour intervenir au niveau de la prescription, c'est-à-dire pour participer activement à l'élaboration des politiques publiques sans plus se contenter d'être des « exécutants» de l'action publique. Ces tentatives de reconfiguration des prérogatives réciproques des acteurs publics et privés dans la mise en œuvre des politiques publiques sont facteur de tensions. Audrey SITBON note par exemple que c'est parce que la définition des notions d'utilité sociale et d'intérêt général établit la légitimité des différents acteurs qu'elle concentre les désaccords en matière de communication autour du sida. Maxime MOREAUanalyse quant à lui comment, en investissant des lieux d'expression favorisant les interactions entre société civile et autorités publiques, les associations cherchent à donner une réalité à la démocratie participative. Au nom de l'intérêt général, elles militent pour une plus grande participation démocratique aux prises de décisions des autorités publiques. En retour, ces dernières cherchent à s'appuyer sur cette participation pour légitimer leurs actions. Dans un double mouvement, chacun des acteurs appuie la légitimité de son intervention sur celle de l'autre, en fonction des spécificités de chacun : contrôle de l'appareil juridico-financier et représentant historique de l'intérêt général pour les organismes publics; expertise et représentativité démocratique pour le secteur privé associatif. L'affirmation d'un type d'expertise propre au monde associatif contribue également à remettre en cause la transcendance de l'autorité étatique et la prééminence supposée du savoir bureaucratique. La figure de «l'expert associatif », «être improbable mariant l'autorité du pouvoir tutélaire et la spontanéité, la créativité de la société civile» (LOCHARDet SIMONET-CUSSET, 2003), incarne une nouvelle catégorie d'acteurs dont le consentement et l'adhésion semblent désormais indispensables à la mise en place des politiques publiques. La 20

Introduction générale

contribution de Samira CHAKLATIet Damien ROUSSELIÈRE met ainsi en lumière comment la confiance dont jouissent les associations dans le débat sur les organismes génétiquement modifiés (OGM), en particulier en France, leur confère une expertise publiquement reconnue en matière de biotechnologie ou de santé. En réclamant l'étiquetage et la traçabilité des produits contenant des OGM, ces associations contribuent d'une certaine manière à la « coproduction» de l'intérêt général en matière de santé publique. Pour Laurent FRAISSE, la régulation des activités liées à l'utilité sociale est d'autant plus ambiguë qu'elle tend à déborder du cadre du secteur non-marchand et se retrouve aussi dans le secteur marchand: de nombreuses associations conjuguent une activité commerciale et/ou un statut d'employeur à un mode de gestion associatif alors que, a contrario, certaines entreprises intègrent l'utilité sociale dans leur moyens de production (Ie commerce équitable) ou dans leurs objectifs (insertion sociale, développement local, etc.). Après avoir revendiqué une « entreprise citoyenne» au début des années 1990, le MEDEF fait aujourd'hui la promotion de l'utilité sociale du secteur marchand. Si la contribution sociale des entreprises à but lucratif appelle sans doute un débat public élargi, l'interpellation parait légitime: sur quels critères repose la production de services relevant d'une utilité sociale? A travers le cas du mécénat de proximité, la contribution d'Anne BORY explore un champ méconnu dont la structuration est voie d'accomplissement. Les enjeux du mécénat se situent désormais au delà du simple «supplément d'âme» qu'incarnait le paternalisme industriel. Pour les mécènes, il s'agit bel et bien d'élaborer un nouveau mode de légitimation de 1'« esprit du capitalisme» (BOLTANSKI, CHIAPELLO, 1999). Le mécénat de proximité s'affirme ainsi bien plus comme une forme de renouvellement du capitalisme et une extension de la sphère de l'entreprise à la sphère publique que comme une introduction de logiques plus «solidaires» dans l'entreprise. Comme le souligne Anne BORY, l'entrepreneur mécène peut faire fructifier les profits symboliques qu'il perçoit de sa contribution indirecte à l'utilité sociale, tout en laissant aux pouvoirs publics la responsabilité d'assurer la justice sociale: « cette proximité [en faveur de l'intervention publique] confère à l'existence des associations d'entreprise une position quasiment inattaquable, et laisse dans l'ombre les conséquences politiques du mécénat ». Sur un autre plan, Julie GERVAIS analyse les allers-retours marquant la fin de la distinction entre les secteurs publics et privés pour certains corps de métier traditionnellement inscrits dans le secteur public, émancipant l'intérêt général de la tutelle étatique. La remise en question de 21

Introduction générale

l'opposition perspectives.

intérêt

privé/intérêt

général

ouvre

de

nouvelles

La légitimité associative est une autre thématique marquante, qui se manifeste au sein des débats pub lies par la mise en question de l'évaluation de l'utilité sociale des acteurs associatifs 1. La finalité de cette évaluation est elle-même l'objet d'enjeux contradictoires: estelle un outil de régulation, un mécanisme de légitimation et/ou instrument de coordination? En tout état de cause, l'évaluation ressort du monopole étatique (N. RICHEZ-BATTESTI).Mais ce dernier tient-il à exercer un contrôle continu de la production associative. Non seulement l'État demeure le seul capable d'assigner les missions d'utilité publique à une organisation, mais le transfert de compétences de la sphère publique à la sphère privé est une conséquence organique des lois (de décentralisation, par exemple) qui ont favorisé le développement de relations contractuelles entre société civile et pouvoirs publics. Les différents cas exposés dans les articles vont à rebours du sens commun pour lequel l'essor actuel du secteur associatif est le résultat du désengagement de l'État. Celui-ci demeure le garant de la solidarité nationale et de la cohésion sociale: il organise et encadre les initiatives en leur assignant un cadre juridique, en arbitrant et en définissant le champ de leur légitimité d'exercice (FOSSAERT, 1981). Audrey SITBONrappelle à juste titre que « si l'État reste perçu comme le garant des intérêts de la collectivité, il est possible d'imaginer qu'à ce titre et en matière de campagnes d'intérêt général, il bénéficie d'un pouvoir de persuasion plus important que des agents du monde civil, en raison de sa position symbolique qui influence le sens donné à l'action et en augmente la portée ». Cette évolution n'est cependant univoque ni en France, ni en Europe, et elle connaît différentes temporalités et différentes formes. Si, comme le montrent L. BERTRANDet N. HOVARD, la légitimité de l'intervention des associations dans des domaines relevant traditionnellement des compétences de l'État tient à leur expertise, les structures associatives sont limitées dans leur action par une forte dépendance (principalement financière) vis-à-vis des pouvoirs publics. Cette dépendance se fait notamment sentir par l'obligation faites aux
) Tandis que le rapport d'A. LIPIETZ (1999) fait mention de la notion «d'utilité communautaire», d'autres parlent de «plus-value sociale» et l'associent aux «externalités positives» produites par les associations (FRAISSE et GARDI, 2001), d'autres encore préfèrent la notion «d'utilité sociétale» à celle «d'utilité sociale» (BASTIDE; GARRABE et FAS, 2001).

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associations à se plier à un système de régulation bureaucratique, parfois en contradiction avec leur volonté d'engagement sur le terrain. Prises en tenaille entre l'incertitude de l'attribution des fonds publics alloués dans le cadre d'appels d'offres et le pouvoir arbitraire des bailleurs sociaux, ces associations voient ainsi leurs marges de manœuvre se réduisent au fur et à mesure de leur institutionnalisation. Celle-ci génère d'ailleurs une certaine forme de capital, qualifié d'« institutionnel», nécessaire à leur survie. Maxime Moreau souligne qu'« en devenant partenaires des pouvoirs publics, ces associations courent le risque de perdre leur autonomie par instrumentalisation, mais en s'opposant trop farouchement à ces décideurs publics, sous prétexte de garder leur indépendance, elles risquent de perdre leurs moyens et leur crédibilité ». Déplaçant l'observation en Belgique, O. PLASMANet E. KREZLO nuancent également l'indépendance du secteur associatif par rapport aux services de l'État. En dépit de son retrait, l'État conserve le contrôle législatif et financier sur les structures associatives, ce qui contredit le «désengagement» étatique. Par ailleurs, Y. SIBLOT introduit l'idée d'une dé légitimation du secteur public orchestrée au profit d'autres acteurs plus flexibles, plus proches des destinataires/usagers et surtout moins onéreux (comme les associations ). A travers cette grande richesse empirique se dessine la nécessité croissante d'une réflexion sur l'évolution des cadres institutionnels. Puisque les collectivités territoriales sont désormais libres d'organiser la concertation et les partenariats en vue de mettre en œuvre l'intérêt général, on peut poser les principes d'une analyse approfondie de ces procédures partenariales à l'échelle du territoire. Comment les associations et les autres acteurs de la société civile parviennent-ils à convaincre les pouvoirs publics de les associer aux processus de décision? A quelle échelle interviennent-ils, et dans quels organes de décision précisément? Quel est le statut de ces représentants de la société civile dans ces processus? Sont-ils force de proposition, ontils un droit de vote ou seulement un avis consultatif? Alors que l'ouverture de la gestion publique vise à ouvrir le débat public à la « société civile », le choix des interlocuteurs donne parfois lieu à un débat spécieux. Dans le cadre de concertations sur l'action économique, la communauté urbaine de Lyon a par exemple confié aux seuls dirigeants d'entreprise le rôle de représentation de l'ensemble de ladite société civile (A. HEALv). De la même manière, la contribution de J. SCOLARO illustre les stratégies d'une fédération d'organismes se réclamant de l'économie solidaire pour s'imposer 23

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comme acteur légitime dans des espaces variés (espace public de proximité, espace interassociatif, espace public institutionnalisé).

Le travailleur au service de l'utilité sociale fonctionnaire: complémentarité ou substitution?

et

le

Traditionnellement, la figure du fonctionnaire incarne par excellence l'action publique. Le terme de «fonctionnaire» fut employé pour la première fois par Turgot en 1770 pour désigner les agents de l'État qui exercent une fonction de police, c'est-à-dire la surveillance de toutes les activités exercées dans une ville ou dans l'ensemble du Royaume (KAFTANI, 1998, p.67). L'institutionnalisation de la bureaucratie a permis la consécration de l'unité de la fonction publique et la reconnaissance de sa différence de nature avec le secteur privé: la force symbolique de la fonction publique tient au fait qu'elle existe indépendamment de ceux qui sont chargés de la personnifier. A ce titre, l'autorité dont dispose le fonctionnaire dans l'exercice de ses fonctions ne devait absolument pas être détournée à des fins privées. Participant aux débats sur le statut des fonctionnaires, Émile DURKHEIM avait déclaré que «le caractère, l'autorité que le fonctionnaire tient de sa fonction ne doit servir qu'à celle-ci. Rien n'en doit être distrait pour être mis au service d'idées personnelles étrangères à sa fonction, au service d'un parti confessionnel ou politique, par exemple (...). Dans un cas comme dans l'autre, le fonctionnaire manque à son devoir, s'il utilise sa fonction, quelle qu'elle soit, pour des fins qui sont en dehors de sa fonction» (DURKHEIM,1975, p.192). L'idée que l'exercice de l'action publique était indissociable de l'existence d'un corps de fonctionnaires incarnant l'intérêt général et doté, à ce titre, d'un statut particulier défini « hors du droit commun », a longtemps prévalu dans la société française. Aujourd'hui, ce lien entre service de l'intérêt général et statut particulier de la fonction publique n'est plus systématique. Les politiques publiques initiées durant les années de forte croissance de l'État-providence n'ont pas toujours coïncidé avec la reconnaissance de cadres d'emploi statutaire adaptés à leurs finalités: ainsi les politiques en faveur de la démocratisation culturelle développées dans les années 1980, incarnées par les médiateurs de musée, n'ont pas entraîné l'institutionnalisation de corps ou cadres d'emploi dans la fonction publique (PEYRIN, 2005). La remise en cause du caractère indissociable du service de l'action publique et de la protection du 24

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statut découle de plusieurs facteurs: la décentralisation a tout d'abord fragmenté l'unité de la fonction publique en plusieurs segments inégaux (fonction publique territoriale, fonction publique hospitalière et fonction publique d'État) ; l'intégration européenne a ensuite remis en cause notre conception historique du service public; la multiplication des débats sociaux sur l'efficacité de l'action de l'État a enfin miné ce qui fondait la légitimité des agents chargés de l'accomplir. Les valeurs universelles invoquées par les institutions pour justifier leur action n'ont plus de force coercitive (DUBET, 2002) et le doute se répand quant à la bonne volonté dont font preuve les fonctionnaires pour servir l'intérêt général (BODIGUEL, ROUBAN, 1991). Dans ces conditions, l'octroi d'un régime dérogatoire au droit commun protégeant l'agent du service public par un statut de droit public apparaît comme de moins en moins légitime. D'autant que, comme le rappelle le Conseil d'État, cette particularité du statut de la fonction publique n'a jamais fait l'objet d'un consensus unanime: « la légitimité de l'extension du champ de la particularité à l'ensemble des agents employés dans les services publics à caractère administratif n'a jamais été totalement admise, la question ayant en fait toujours été posée d'une limitation de cette particularité à une partie seulement de la fonction publique, c'est-à-dire schématiquement aux agents relevant des fonctions régaliennes» (CONSEILD'ÉTAT, 2003, p.31 0). C'est dans ce contexte qu'on peut s'interroger sur la multiplication de formes alternatives de service de l'action publique, accomplies pour la plupart en dehors de la fonction publique stricto sensu. L'accroissement du nombre de salariés dans le secteur associatif, la rationalisation des modalités d'exercice de la pratique bénévole ou encore l'affirmation d'un statut de volontaire associatif (hybride entre le bénévolat et le salariat) en sont les exemples les plus significatifs et les plus récents. Faut-il voir dans ces formes alternatives le symptôme d'une transformation historique des modes de service de l'action pub lique, voire de la fin des fonctionnaires? Quelle est, autrement dit, la signification d'un « travail public» aujourd'hui (ASTIER, 2005) ? D'après les estimations les plus récentes, le secteur associatif emploierait 1,65 million de salariés, soit 5% de l'emploi salarié total en France (TCHERNONOG, 2000, p.22), dont environ 145 000 associations employeurs. Selon ces sources, il y aurait donc autant de salariés employés dans une association que de personnels de la fonction publique territoriale. Le rôle d'employeur joué par les associations est connu, et fait l'objet de recherches académiques et d'appels à projets soutenus par les pouvoirs publics. On ne peut donc plus considérer le développement de l'emploi associatif comme un 25

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phénomène conjoncturel soumis aux aléas de telle ou telle politique: il relève bel et bien d'un processus continu qui modifie profondément les fondements de la relation de travail. Dans des associations employant du personnel salarié, et dès lors converties en véritables « entreprises associatives », le lien social prend une forme composite qui oscille perpétuellement entre le don et le contrat (TCHERNONOG ET HÉLY, 2003). Les entretiens avec des bénévoles Nord-américains réalisés par Maud SIMONET-CUSSET soulèvent par exemple l'ambivalence sémantique entre les termes work (renvoyant à l'expression de «volunteer work ») et labor (renvoyant plutôt à « employee », qui fait référence à la notion d'emploi salarié) (SIMONET-CUSSET,2004). Le processus de structuration d'un véritable «marché du travail associatif» s'observe également en Belgique. Estelle KRzESLO et Olivier PLASMAN montrent comment celui-ci est parvenu à sortir d'une représentation comme une strate secondaire du salariat, composée uniquement de contrats aidés, pour devenir un secteur économique «comme les autres». Les auteurs soulignent le rôle fondamental des relations professionnelles dans ce processus de structuration. Ils notent ainsi que « les clarifications relatives du statut d'emploi des travailleurs associatifs se sont faites étapes par étapes: l'impulsion décisive étant donnée par la syndicalisation de ces travailleurs et l'intégration de leurs employeurs associatifs dans le cadre normal des relations collectives en vigueur en Belgique». L'intégration du secteur associatif dans le système des relations professionnelles permet de conjurer la stigmatisation engendrée par la dépendance des emplois associatifs à l'égard des politiques publiques. C'est une condition indispensable pour récuser l'amalgame régulièrement opéré entre insertion et travail au service de l'utilité sociale. Considérer le salariat associatif comme un «vrai emploi» implique de ne plus appréhender ce secteur uniquement à travers la figure « vertueuse» du bénévole, supposé désintéressé et altruiste. La tendance à la structuration professionnelle du secteur associatif est observable en Belgique comme en France. Les élections prud 'homales du Il décembre 2002 ont par exemple accueilli une liste intitulée « employeurs de l'économie sociale: associations, mutuelles, coopératives, fondations », qui a recueilli Il,32 % des suffrages. Au-delà des approches classiques du militantisme associatif sous l'angle de la sociologie de l'engagement public (dont les apports ne sont plus à démontrer mais qui n'épuisent pourtant pas la complexité de ce secteur), il est fécond d'emprunter le regard de la sociologie du travail pour étudier le monde associatif (SIMONET-CUSSET,2004). Ce 26

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regard n'est pas restreint au strict salariat associatif. Les contributions de Virigine DIAZ-PEDREGALet de Denis BERNARDEAU-MoREAUfont en effet apparaître l'étendue du processus de structuration du secteur associatif qui ne se limite pas aux seuls professionnels salariés. Virginie DIAZ-PEDREGALévoque ainsi «l'emploi des bénévoles» et Denis BERNARDEAU-MoREAU créé l'oxymore de «bénévoles professionnels ». Ces deux auteurs insistent sur le caractère perméable des frontières entre bénévolat et salariat. Dans le cas du commerce équitable étudié par Virginie DIAZ-PEDREGAL,la porosité des statuts est mise en exergue: «un bénévole associatif montrant la valeur de son travail peut parvenir à se faire embaucher en tant qu'employé activiste d'une structure équitable pour, à terme, créer sa propre entreprise et devenir un entrepreneur militant. Les catégories, bien que disjointes, ne sont donc pas mutuellement exclusives quand on les considère dans une perspective temporelle». Denis BERNARDEAUMOREAU souligne quant à lui un renversement du lien de subordination entre les bénévoles, administrateurs de fédération sportive, et les salariés. «Les relations entre les bénévoles et les enseignants (et par extension les salariés) sont davantage des relations professionnelles entre employeurs et employés. Ces rapports parfois conflictuels confèrent un rôle différent au dirigeant bénévole qui, du statut de simple militant amateur, passe à celui d'employeur dans un secteur assimilable au monde du travail ». Quel que soit son cadre statutaire d'exercice, le travailleur associatif a également pour propriété de faire valoir une utilité sociale (HELY, 2005). A ce titre, il entend faire valoir sa légitimité en se distinguant de l'action des services administratifs dont il pointe le caractère bureaucratique et l'inertie. A partir du cas britannique, Yasmine SIBLOTmet en lumière les arguments récurrents sur lesquels repose l'injonction de recourir aux services associatifs: « l'affirmation de l'inefficacité des structures publiques pour délivrer certains services dans les quartiers populaires; des objectifs gestionnaires et managériaux, en termes de coût; et enfin une dimension politique et morale, à travers la question de l'implication des communities». L'enquête sur les politiques de réforme des services publics et la mise en place de Local Strategie partnership démontre que les effets d'une action publique dépendent en partie des modalités concrètes de son accomplissement. Comme l'a relevé Patrice DURAN : « Il ne sert à rien en effet de développer des objectifs ambitieux si l'on ne peut valablement les traduire en contenu d'action. Autrement dit, c'est moins la formulation de grands programmes qui compte que la détermination des processus à travers lesquels une décision verra ou non le jour et prendra corpS» (DURAN, 1999, p.40). 27

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Si le déplacement du regard sur le monde associatif engendré par l'importation des catégories analytiques de la sociologie du travail s'avère un bon stimulant heuristique, la contribution de Yasmine SIBLOTplaide en faveur d'une exportation des questions soulevées par l'analyse du secteur associatif dans le champ de la sociologie de l'action publique. Une telle démarche pourrait sans doute se révéler tout aussi féconde. Traiter de l'action publique et passer outre la pluralité de ses modes d'accomplissement (notamment dans le secteur associatif) implique de déplacer le regard au-delà du système administratif et bureaucratique. RÉFÉRENCES BIBLIOGRAPHIQUES

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