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DÉCENTRALISATION : DE L'ACTION SOCIALE

De
224 pages
Le premier intérêt de cet ouvrage est de permettre enfin l'accès à un vrai bilan de la décentralisation. Cette précaution est d'autant plus nécessaire qu'il a fallu quinze ans aux départements pour bâtir les repères et les perspectives qui leur permettent d'envisager maintenant une approche plus stratégique de leur action. Le deuxième intérêt est d'offrir une analyse des chances de réussite de cette approche grâce à la construction d'une démarche de conceptualisation du développement social qui peut aussi constituer une véritable guide pour l'action.
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DÉCENT~SATION:
DE L'AcTION SOCIALE AU DÉVELOPPEMENT SOCIAL -

État des lieux et perspectives

DÉCENTRALISATION:
DE L'AcTION SOCIALE AU DÉVELOPPEMENT SOCIAL État des lieux et perspectives

Ouvrage réalisé par Jean-Louis SANCHEZ En collaboration avec

James KUPERMINC Claudine PADIEU Sylvie TEYCHENNE
Coordination rédactionnelle Mélanie RIDEL

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris FRANCE

-

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 BudapestHONGRIE

L'Harmattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino-ITALIE

@ L'Harmattan, 2001 ISBN: 2-7475-0979-6

Remerciements

Les auteurs remercient les présidents des 95 départements qui ont répondu aux diverses enquêtes lancées par l' Odas. Cet ouvrage n'aurait pu voir le jour sans la collaboration de leurs services. Ils expriment leur très grande gratitude aux représentants des vingtneuf départements membres du groupe permanent d'étude sur l'activité des services d'action sociale départementale: l'Ain, l'Aisne, l'Ardèche, les Bouchesdu-Rhône, la Charente, la Côte-d'Or, les Côtes-d'Armor, le Doubs, la Drôme, l'Eure, le Gers, la Gironde, l'Hérault, les Landes, la Lozère, la Meuse, la Nièvre, l'Oise, le Pas-de-Calais, les Pyrénées-Atlantiques, le Haut-Rhin, le Rhône, la Haute-Savoie, Paris, la Seine-et-Marne, la Vienne, la Haute- Vienne, le Territoire de Belfort et l'Essonne,. ainsi qu'aux représentants des départements membres de la commission "départements et développement social". Meurtheet-Moselle, la Marne, Loiret, Loire, l'Indre, le Finistère, la Côte-d'Or, l'Ariège, les Côtes-d'Armor, l'Allier, l'Yonne, Puy-de-Dôme, Val-de-Marne, Yvelines, SeineSaint-Denis, les Deux-Sèvres, Rhône, le Somme, la Sarthe, la Saone-et-Loire, les Pyrénées-Orientales, l'Hérault, Bouches-du-Rhône, Calvados.

"La grandeur d'un métier est peut-être, avant tout, d'unir des hommes" Antoine de Saint-Exupéry

Table

des matières

Introduction La décentralisation, 15 ans après Titre premier ACTION SOCIALE:

13

LA MAÎTRISE DU DÉVELOPPEMENT.

21

Chapitre premier ENFANCE - La consolidation des grandes orientations nationales Section I UN RÉÉQUILIBRAGE CONSTANT DES TYPES D'AIDES I - La régression du recours au ..placement A - L'évolution selon l'origine du placement B - L'évolution selon le mode de placement II - Le développement du soutien des mesures en milieu ouvert A - Les actions éducatives B - Les autres mesures de prévention Section II UN REDÉPLOIEMENT PARADOXAL DES MOYENS

27 28 28 29 33 34 35 36 39

I - Le renchérissementdu placement...

...

39
40 41 42

A - Le placement en établissement B - Le placement familial II - ...provoque une restructuration de la dépense au détriment des autres actions Chapitre second PERSONNES ÂGÉES La prédominance du soutien à la grande dépendance Section I UN SOUTIEN EN ÉTABLISSEMENT RESTRUCTURÉ AUTOUR DE L'AIDE À LA DÉPENDANCE I - L'aide sociale à l'hébergement: un changement de nature II - La prestation spécifique dépendance en établissement: une prestation en quête de repères

47

53 55 56

Section II UN SOUTIEN À DOMICILE CANALISÉE AUTOUR DE LA TRÈS GRANDE DÉPENDANCE l - L'aide ménagère: une stabilité préservée par les textes II - La prestation spécifique dépendance à domicile: une prestation limitée dans ses effets Chapitre troisième PERSONNES HANDICAPÉES Une prise en compte quantitative et qualitative des besoins Section I L'AIDE SOCIALE À L' HÉBERGEMENT : UNE OFFRE DE SERVICES RENFORCÉE l - L'augmentation du nombre de bénéficiaires II - l'accroissement des coûts Section II L'ALLOCATION COMPENSATRICE: UNE PRESTATION DÉSTABILISÉE Chapitre quatrième PERSONNES PRÉCARISÉES Une implication de plus en plus diversifiée Section I L'ACCÈS AUX SOINS: DE L'ASSISTANCE À LA PROTECTION SOCIALE l - Une prestation complémentaire du RMI II - Une prestation ouverte sur la citoyenneté A - Les cotisations d'assurance personnelle B - Les soins non couverts par la sécurité sociale Section II L'OFFRE D'INSERTION: DE L'INSERTION ÉCONOMIQUE À L'INSERTION SOCIALE l - Une implication progressive II - Une implication diversifiée Section III L'ACCOMPAGNEMENT SOCIAL: DU SERVICE SOCIAL FAMILIAL AU SERVICE SOCIAL POUR TOUS l - Le poids renforcé de l'accompagnement social dans l'action sociale fi - Le fort impact du service social départemental dans cette évolution CONCLUSION du titre premier 8

59 59 61

65

67 69 73

75

77

79 79 81 81 83

85 85 86

88 88 89 93

Titre second DÉVELOPPEMENT Introduction LE DÉVELOPPEMENT

SOCIAL: LES PRÉMICES DE L'ACTION

99

SOCIAL COMME PERSPECTIVE

101

Chapitre premier LES AXES OPÉRATIONNELS DU DÉVELOPPEMENT SOCIAL Section I LE SOCIAL AU CŒUR DES POLITIQUES PUBLIQUES I - S'appuyer sur toutes les politiques publiques A - Ouvrir l'offre d'insertion sur le développement social B - Socialiser l'offre de service social II - Reconnaître le rôle d'impulsion de l'action sociale Section II LE COLLECTIF AU CŒUR DU TRAVAIL SOCIAL I - Préciser le rôle stratégique du travail social II - Bâtir le rôle stratégique du travail social A - La construction d'une ingénierie du développement social B - La définition de chartes éthiques Chapitre second LA MISE EN ŒUVRE DU DÉVELOPPEMENT SOCIAL Section I L'ENJEU DE LA TRANSVERSALlTÉ INTERNE I - L'organisation transversale de l'action sociale A - Une restructuration bien engagée II Les points d'appui al L'impact des dispositifs transversaux bl L'impact du secteur enfance 21La diversité des démarches B - Une redéfinition politique encore peu lisible II - L'organisation transversale du travail social A - La désectorisation du travail social 11L'importance de la désectorisation 21Le contenu de la désectorisation
B

103 106 107 107 109 111 113 114 115 115 117

121 123 123 124 124 125 126 126 128 130 130 130 131
133

- La

centralisation

de l'accueil

C - La rationalisation des procédures d'accès au droit 9

134

Section II L'ENJEU DE LA TERRITORIALISATION I - Le remodelage géographique des territoires.. A - L'importance du mouvement 11Le refus d'une rupture 21Le choix de l' adaptation B - Les caractéristiques du mouvement 11La prédominance des critères socio-économiques 21Une prise en compte inégale des critères d'ordre institutionnel 31Une meilleure coïncidence avec les autres territoires d' intervention II - La reconnaissance fonctionnelle du territoire A - L'expression de la diversité locale 11La déconcentration du pouvoir hiérarchique al Une nouvelle conception du pouvoir hiérarchique bl Une diversité de schémas hiérarchiques 21La déconcentration de l'aide sociale B - La recherche de cohérence 11L'organisation de démarches de coordination 21Les limites des démarches de coordination Section III L'ENJEU DU PARTENARIAT D'OBSERVATION I - Les difficultés du partenariat d'action A - Les atermoiements du partenariat de gestion II L'aide sociale 21L'insertion 31L'accompagnement social B - Le développement du partenariat de projet II - Les perspectives du partenariat d'observation A- Système d'observation et territorialisation 11Les insuffisances du système actuel 21Les axes d'adaptation B - Système d'observation et politiques sociales 11L'observation en matière de protection de l'enfance 21L'observation en matière de soutien aux personnes âgées 31L'observation en matière de lutte contre l'exclusion sociale CONCLUSION 10

136 136 137 137 138 139 139 140 141 142 142 143 143 144 145 146 146 148 149 150 150 150 151 152 153 154 154 155 155 157 157 158 159 160

ANNEXES Annexe 1 MÉTHODOLOGIE DE L'ÉTUDE I - Le questionnaire II - La méthode d'analyse: préparation en petits groupes et réunions de synthèse III - L' échantillon IV - Extrapolation des résultats Annexe 2 OBSERVATOIRE FINANCIER - ENQUÊTE 1999 Annexe 3 SÉRIE DE DONNÉES Annexe 4 PRÉSENTATION ET ANALYSE DES ENQUÊTES DE L'ODAS SUR LE SERVICE SOCIAL DÉPARTEMENTAL I - Réorientation et réorganisation de l'offre de service du service social A - Évolution des publics et impact sur les missions B - Évolution des modes d'oragnisation C - Évolution des objectifs: de la répartition au développement social local II - Généralisation et amplification de la territorialisation de l'action socHe A - Le redécoupage des territoires B - La déconcentration des moyens humains et du pouvoir de décision C - Vers une action sociale globale et partenariale Annexe 5 COMPOSITION DU GROUPE PERMANENT D'ÉTUDE SUR "L'ACTIVITÉ DES SERVICES D'ACTION SOCIALE DÉPARTEMENTALE" Bibliographie

I

II II II III V XV

XXVII

XXXV XXXV XXXV XXXVII XL XLII XLII XLIII XLIV

XLVII XLIX

11

Introduction

LA DÉCENTRALISATION, 15 ANS APRÈS

Il y a quinze ans s'engageait, avec la décentralisation de l'action sociale(1), l'une des démarches de restructuration administrative les plus importantes de ces cinquante dernières années. En confiant aux départements, confortés dans leur autonomie, la responsabilité de l'action sociale, on décidait de faire prévaloir dans un domaine particulièrement stratégique, celui du soutien à la cohésion sociale, une logique d'action sur une logique de normes. Face à une société de plus en plus complexe, le pari de la réussite de la diversification de la réponse publique était fait, sans craindre de mettre en cause son homogénéité au nom de l'efficacité.
Dans cette perspective, la légitimité ne peut se décréter. Elle se mesure à travers la capacité de mobilisation de l'ensemble des institutions et des acteurs concernés par la réalisation de projets collectifs ancrés sur les réalités propres à chaque territoire. Le processus décentralisateur doit donc trouver ses limites dans une obligation permanente de résultats qu'il convient de connaître et d'analyser. D'ailleurs, très tôt, la question de l'évaluation de la décentralisation était posée par divers auteurs qui exprimaient leur doute sur son avenir(2) en évoquant tout à la fois la répercussion sur les collectivités locales des difficultés structurelles et durables de la protection sociale et la permanence d'une concurrence institutionnelle aggravée par l'enchevêtrement et l'imbrication du nombre toujours plus grand de niveaux de décision. Cette problématique trouve aujourd'hui une actualité nouvelle en raison de l'accélération des mutations sociales qui relance le débat sur l'organisation des pouvoirs publics.
(l)Lois des 7 janvier et 22 juillet 1983, prenant effet au 1erjanvier 1984. (2)Voiren ce sens TYMEN J. et NOGUES H., Action sociale et décentralisation, L'Harmattan, 1988.

Avec

le renouvellement

de la question

sociale...

L'action sociale est fondée sur un scénario qui, pendant les trente glorieuses, s'est avéré particulièrement cohérent. Durant cette période, les personnes en marge de la société étaient principalement des personnes fragilisées par leur histoire personnelle, familiale. Il fallait les aider à "se reconstruire" pour qu'elles puissent réintégrer une société forte de ses certitudes et de ses perspectives et tout à fait apte à les accueillir à nouveau. Les temps ont bien changé; les personnes précarisées sont de plus en plus nombreuses et leurs difficultés trouvent majoritairement leur origine dans un contexte qui s'avère de plus en plus incertain et imprévisible, non seulement sur le plan de l'emploi(3) mais aussi de la vie sociale, alors que toute la société est aujourd'hui confrontée à une crise identitaire qui fragilise ses capacités d'intégration.

C'est d'abord bien évidemment la précarité de l'emploi (dont on sait qu'elle est durable) qui explique l'amplification du phénomène d'exclusion. Selon l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale(4\ la pauvreté a augmenté de 4,5 % à 10,8 % entre 1970 et 1996 pour les jeunes ménages alors qu'elle a diminué de 16 % à 7 % pour l'ensemble des ménages. L'analyse des minima sociaux délivrés par l'État permet d'expliquer cette évolution. Le nombre de leurs bénéficiaires s'élevait, pour la France métropolitaine, à 3,2 millions au 31 décembre 1999 contre 2,8 millions en 1992. Or cette évolution concerne essentiellement les bénéficiaires de l'allocation de solidarité spécifique (+ 40 %) et les bénéficiaires du revenu minimum d'insertion (+ 57 %)(5\ tandis que le nombre de bénéficiaires du minimum vieillesse régresse considérablement. C'est donc bien de plus en plus les familles et les jeunes adultes, qui souvent à la suite de la perte de leur emploi, entrent dans un processus d'exclusion.

(3)On sait par exemple que l'ampleur du surendettement s'explique essentiellement par la multiplication des causes accidentelles dont particulièrement la perte d'emploi. Le surendettement dit "actif' provenant d'une mauvaise anticipation par l'emprunteur de ses capacités de remboursement ne représente qu'un tiers des dossiers. (4)1£s travaux de l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale, 2000, La documentation Française, Paris, 2000. (5)Selon les derniers chiffres de la OREES, in Études et Résultats, juin 2000, les 3,2 millions de bénéficiaires de minima sociaux se répartissent de la manière suivante: 1 million au titre du Revenu minimum d'insertion (RMI), 155000 au titre de l'Allocation parent isolé (APl), 471 000 au titre de l'Allocation spécifique de solidarité (ASS), 671 000 au titre de l'Allocation aux adultes handicapés (AAR), 730 000 au titre du Fonds de solidarité vieillesse (FSV), 100000 au titre de l'Allocation supplémentaire invalidité (ASI), 25 000 au titre de l'Allocation insertion (AI) et 10 000 au titre de l'Allocation veuvage (AV). Ces minima sociaux concernent 5,5 millions de personnes qui vivent grâce à ces aides, soit environ 10 % de la population.

14

Mais la précarité de l'emploi ne peut tout expliquer. Car l'exclusion se développe aussi sur un terrain autrement plus complexe: celui de l'exclusion culturelle et sociale, caractérisée par un déficit de relations et de reconnaissance. Ainsi, malgré l'amélioration de la situation de l'emploi ces trois dernières années, le nombre de bénéficiaires du RMI ne régresse que marginalement car un grand nombre d'entre eux se heurtent par ailleurs à un autre phénomène. La précarisation du lien social amplifie considérablement le risque d'exclusion. La tendance est similaire pour ce qui concerne la protection de l'enfance. On peut ainsi constater, malgré l'instauration de filets de protection contre l'extrême pauvreté (RMI notamment), une progression régulière du nombre d'enfants relevant de l'aide sociale à l'enfance (ASE) ainsi que du nombre de jeunes précipités dans un processus de désaffiliation. Or, qu'il s'agisse des enfants ou des jeunes, le même type de dangers semble à l'origine de cette progression du risque: celui de la perte des repères et des perspectives souvent issue d'un déficit de lien social (isolement de la famille, du quartier...). De même, la plupart des constats faits par les départements sur la fréquentation de leurs antennes d'accueil médico-social montrent que seule une minorité des personnes s'adressant aux services d'action sociale appartient encore à leur public "traditionnel" nécessitant un accompagnement social durable, et que la majorité d'entre elles font partie d'un "nouveau public" entrant dans un processus d'exclusion pour des raisons imprévisibles et essentiellement liées à la précarisation de notre société, dans sa dimension économique mais aussi relationnelle(6). Il serait donc nécessaire d'admettre plus explicitement que cette question du délitement du lien social peut s'avérer aussi prioritaire que celle de l'emploi. Cette exigence est d'autant plus fondée que l'influence du déficit relationnel de notre société se vérifie dans la progression d'un nouveau risque d'exclusion: celui des personnes âgées dépendantes. Les québécois l'ont bien démontré, l'absence de vie sociale accroît le risque de dépendance psychique auquel sont confrontées les personnes vieillissantes. Les enjeux sont ici d'autant plus préoccupants que la France vieillit et que, faute de traiter la dépendance en amont, son impact sur les équilibres de nos comptes sociaux sera désastreux.

Le public de l'action sociale a longtemps été considéré comme un public restreint, typé et en marge de l'intervention publique globale. Sa profonde transformation et les défis de toute sorte qui en découlent vont donc entraîner une adaptation de l'action sociale dont le centre de gravité devra se déplacer de l'assistance individuelle à un traitement collectif des problèmes. La question surgit alors, difficile mais incontournable: peut-on construire une dynamique de socialisation sans s'interroger sur la capacité de notre société à intégrer les différences de revenus, d'âges, de cultures... ?
(6)Voiren ce sens l'étude de la polyvalence de secteur menée par le Conseil général de la Savoie en collaboration avec la Caisse d'allocations familiales, Aix-les-Bains, 19 décembre 2000. 15

Ici se profile l'autre caractéristique de la nouvelle question sociale. La société française est depuis deux décennies confrontée globalement à une crise identitaire provoquée par la transformation non seulement des rapports à l'emploi mais aussi à l'environnement familial, sociétal et politique(7). Tout change rapidement alors que les nouveaux repères tardent à s'imposer et que l'avenir reste incertain. Quelles que soient les performances de l'emploi, le risque est grand de voir s'amplifier une tendance au repli sur des micro-sociétés de type clanique. TIdeviendra alors de plus en plus difficile de motiver les personnes "désaffiliées" lorsqu'elles s'engagent dans un processus de socialisation et de mobiliser celles qui sont aptes à faciliter leur insertion. C'est pourquoi, en amont et en aval de l'accompagnement social, se dessine une aspiration de plus en plus fortement ressentie comme vitale: agir sur l'ensemble de la société. Les pouvoirs publics vont donc devoir non seulement participer à la construction d'un cadre juridique d'expression des droits, mais aussi s'attacher à libérer les énergies susceptibles de construire de nouvelles conditions d'expression de la sociabilité et de la citoyenneté. Dans cette démarche, l'action sociale a toute sa place car, si elle n'a que peu d'influence sur le contexte économique(8), elle peut en revanche jouer un rôle déterminant sur la restructuration du lien social. On sait que le développement de projets collectifs dans les domaines les plus divers de la vie nécessite de l'ingénierie et une forte motivation que les acteurs du social possèdent souvent(9). En s' y engageant, l'action sociale peut contribuer à redonner du sens à un niveau individuel mais aussi collectif, car on ne le dira jamais assez, l'exclusion sociale et la régression de la citoyenneté s'épanouissent en l'absence de vie sociale et
relationnelle(10)

.

(7)Pourappréhender l'impact des mutations de notre société sur la citoyenneté, on peut notamment se référer à FRAISSE R., de FOUCAIRD J.B. (sous la direction de), La France enprospectives, Odile Jacob, Paris, 1996 ou SCHNAPPER D., La communauté des citoyens, Gallimard, 1994. Mais on peut aussi se contenter de découvrir tout au long des chapitres de "données sociales" de l'INSEE l'ampleur des évolutions concernant la jeunesse, la vie familiale, le vieillissement... (8)11 toutefois rappeler que le secteur sanitaire et social représente 2,5 millions d'emplois. faut VoirDREES, Annuaire des statistiques sanitaires et sociales, La documentation française, 1999. Le nombre d'emplois continue d'augmenter dans le secteur social. Sans même évoquer les créations d'emplois d'aide à domicile, les établissements et services pour enfants et adultes handicapés ou en difficultés sociales ont vu par exemple l'emploi passer de 165000 équivalents temps plein en 1988 à 206 000 en 1998. Voir DREES Document de travail n° 8, août 2000. (9)Sur450 réseaux d'échange de savoir créés en France, plus de 400 l'ont été par des professionnels du social. (lO)D'après diverses enquêtes scandinaves et britanniques citées par André GORZ pour qui "la satisfaction existentielle dépend des activités hors travail plus que tout autre facteur" in Métamorphoses du travail, Quête du sens, Galilée (Débats), 1988, p. 128. 16

.. .Ia nécessaire

refondation

de la décentralisation

Il faut alors s'interroger sur les territoires pertinents pour traduire une telle ambition en projet. Car si la norme nationale permet de garantir l'égalité de traitement, elle ne peut décréter la mobilisation des acteurs. Dans une société de plus en plus complexe et incertaine, c'est dans le rapport de proximité entre l'habitant et son environnement immédiat que se vérifie pour l'essentiel la performance du vivre ensemble.

C'est pourquoi l'observation qualitative de la "nouvelle question sociale" invite à repenser le rôle des collectivités locales pour promouvoir leur implication dans la revitalisation des solidarités spontanées et la construction de nouvelles formes de sociabilité. Or on sait que la tradition républicaine a longtemps été attachée à la promotion d'un citoyen abstrait qu'il faut arracher à ses appartenances singulières et étroites en combattant notamment les particularismes locaux(ll). Et la nostalgie d'un État centralisé se renforce souvent en période de crise(l2). La relation dialectique entre le national et le local n'est donc jamais très simple, ce qui explique que la décentralisation apparaisse comme un processus en évolution permanente et chaotique. Fort heureusement, l'espoir d'un nouvel élan pour la décentralisation reste important, ce que confirment les conclusions récentes de deux rapports dont notamment celui de la Commission Mauroy(l3).On admet notamment sans ambiguïté que la reconstruction de la citoyenneté, de la relation de chacun à la République, passe par la revitalisation de la démocratie locale. Mais si l'aspiration au local est bien réelle, les conditions de sa mise en œuvre restent encore imprécises. Or le risque est grand de voir privilégier la transformation des organisations sur l'articulation des fonctionnements, la redéfinition des compétences sur la mise en synergie des efforts. On observe ainsi que le processus de départementalisation est aujourd'hui souvent publiquement

(1l)Yoiren ce sens ROMAN J., La démocratie des individus, Calmann-Levy (Essai - Société), 1998, p. 46. (12)C'est tout particulièrement le cas dans des périodes troublées où se renforce la nostalgie d'un état protecteur, bien que la plupart des études récentes montrent que l'unité de décision ne favorise pas obligatoirement l'égalité de traitement. (13)Yoirle rapport de la Commission MAUROY Refonder l'action publique locale, 17 octobre 2000. 17

remis en cause(14). De plus, le développement de nouvelles configurations locales avec les pays et les communautés de communes ou agglomérations accentue l'hypothèse d'une simplification de la carte administrative qui pourrait s'effectuer au détriment des départements sans évaluation préalable de leur performance et de leur trajectoire.

À un moment où l'on admet partout que le principal rôle du Conseil général porte sur le maintien de la solidarité entre les habitants, on peut donc penser que l'analyse de quinze ans de décentralisation de l'action sociale contribuera utilement à éclairer le débat. Car, même si cette réforme a déjà fait l'objet d'études diverses(15),il s'avère aujourd'hui possible d'aller au-delà.
C'est l'ambition de cet ouvrage, qui intègre les données les plus récentes relatives aux activités et au financement de l'action sociale départementale, ce qui permet une nouvelle lecture des tendances identifiées au cours des années précédentes pour ce qui concerne la restructuration du champ de l'action sociale légale. On s'appuiera également sur ceux des travaux de l'Observatoire national de l'action sociale décentralisée (Odas) qui portent sur l'évolution départementale des stratégies et des organisations, afin de mesurer la portée du processus de redéfinition des modes d'intervention sociale vers des actions de prévention(16) .

(14)Le17janvier 2001, au cours d'un débat d'orientation générale sur l'avenir de la décentralisation, plusieurs parlementaires n'hésitaient pas à envisager la suppression des départements ou leur fusion avec la région. Même si ce point de vue est aujourd'hui encore minoritaire, il s'exprime de plus en plus fréquemment, notamment dans la presse nationale. (l5)SANCHEZ J.L., Action sociale, la Décentralisationface à la crise, Odas Éditeur, Paris, 1996 ; Rapport de la Cour des comptes au Président de la République, La décentralisation en matière d'aide sociale, Journal officiel, Paris, décembre 1995. (16)Letitre I s'appuie sur les données fournies annuellement par un échantillon représentatif de 29 départements et sur les travaux de réflexion menés par les responsables de ces départements. Les données recueillies par rOdas sont, chaque fois que possible, rapprochées des résultats des enquêtes nationales menées par les services statistiques de l'État sur les dépenses et les bénéficiaires de l'aide sociale. Lorsqu'il existe une série statistique nationale exploitable, les résultats de l'enquête de rOdas ne sont ~etenus qu'en termes d'évolution. Lorsqu'il n'existe pas de série statistique, l'estimation est entièrement effectuée à partir de l'échantillon de Odas. l' Le titre II s'appuie quant à lui notamment sur deux séries d'enquêtes menées par rOdas en 1993 et 1998 auprès de tous les départements. Les résultats de ces enquêtes ont été analysés et discutés dans diverses réunions de travail regroupant la quasi-totalité des départements de France. Ils ont par ailleurs été présentés aux diverses instances de l'Odas, afin de recueillir les observations complémentaires d'acteurs locaux issus d'autres institutions. 18

Les conditions sont donc réunies pour mieux apprécier aujourd'hui la portée de la décentralisation de l'action sociale, au regard des objectifs assignés par le législateur en 1984(17).On cherchait d'abord à mieux répondre aux nouveaux besoins d'une société en mouvement, par un développement et une adaptation correspondante de l'aide sociale et de l'offre de services. Mais on entendait aussi dynamiser les politiques de prévention à travers la multiplication de démarches collectives et participatives, en s'inspirant notamment des réflexions à l'origine de la politique de la ville; en d'autres termes, prévenir l'émergence des risques sociaux en faisant le pari du développement social. Si le premier objectif semble aujourd'hui atteint, les départements ayant réussi très majoritairement à maîtriser le développement et l'adaptation du champ de l'action sociale légale (titre premier), le second n'en est encore souvent qu'au stade des prémices. L'avenir de la décentralisation de l'action sociale se joue donc maintenant de plus en plus sur la capacité des départements à achever la restructuration de leurs modes d'intervention en direction du développement social (titre second).

(I7)"Par le transfert d'une compétence gers, le législateur

de droit commun à un échelon de décision proche des usad'une véritable politique d'aide sociale

a souhaité favoriser la définition

et de santé assise sur une connaissance précise des besoins. Il escomptait également que cette plus grande responsabilité confiée aux départements permettrait une meilleure gestion des moyens consacrés à l'aide sociale. Enfin, l'association de partenaires [...] devait permettre aux départements de mettre en œuvre leurs actions en s'appuyant sur des relais traditionnels", in Rapport de la Cour des comptes au Président de la République, Ibid., décembre 1995, p. 91.

19