Défense des Populations et Développement

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A la régulation des flux internationaux d'investissement, la Banque mondiale a ajouté, depuis 1994, une fonction de régulation des relations entre populations et autorités nationales chargées de réaliser les projets qu'elle finance. En utilisant de nouvelles procédures, les populations pourront faire valoir leurs droits. La lutte contre la pauvreté, pour la protection de l'environnement, pour la limitation du déplacement forcé des habitants ou pour leur indemnisation, sont les objectifs que doit s'assigner la Banque mondiale dans son appui au développement. Comme l'ensemble du système onusien, elle favorise l'émergence d'ONG nationales censées représenter l'intérêt des populations et leur réserve l'exécution de certains travaux rémunérés. Les ONG doivent être informées de cette évolution de la Banque mondiale.
Publié le : mercredi 1 avril 1998
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EAN13 : 9782296355996
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Claude GARRIER

DÉFENSE DES POPULA TIONS ET DEVELOPPEMENT
~

Un enjeu pour la Banque mondiale

Préface du Professeur Tchétché N'GUESSAN

L'Harmattan 5-7 rue de l'École Polytechnique 75005 Paris

L'Harmattan Inc. 55, rue St-Jacques Montréal (Qc) - Canada H2Y lK9

@ L'Harmattan, 1998 ISBN: 2-7384-6218-9

Préface de Tchétché

.

N'Guessan

1

La Banque mondiale déploie d'énormes moyens tant au plan financier, logistique, qu'humain, pour aider les pays pauvres à accéder au développement économique. Le moins qu'on puisse dire, est que les résultats auxquels la Banque Internationale pour la Reconstruction et le Développement (BIRD) est parvenue, en dépit de ces ressources importantes, sont mitigés. Ces contre-performances ont conduit bon nombre d'observateurs de la vie économique à décrier et récuser l'action de la Banque mondiale. La Banque a reconnu elle-même qu'elle est faillible même si elle n'en paye pas le prix. C'est, sans doute, l'une des raisons qui ont conduit l'institution financière à engager d'importantes réformes de son mode de fonctionnement. La BIRD, il faut le noter, n'en est pas à sa première réforme. On peut donc souligner le fait qu'en dépit des réformes successives et des incriminations de ceux qui en attendaient le plus, on a du mal à enrayer le sous-développement et même à contenir la pauvreté. Au contraire, bon nombre de pays candidats au processus de développement ont vu leur situation économique se détériorer. Ceci, paradoxalement, a accru l'emprise de la Banque sur ces pays. Aussi, l'action de la Banque constitue-t-elle l'essentiel des politiques de développement mises en œuvre dans les pays pauvres.

1.

Le Professeur Tchétché N'Guessan est Agrégé des Universités, Directeur du Centre Ivoirien de Recherches Economiques et Sociales (CIRES, Abidjan), auteur de Gouvemance et politique monétaire. A qui profitent les Banques centrales de la zone franc, L'Harmattan, Paris, 1996.

5

Quoiqu'utiles, il apparaît que ce ne sont pas les réformes de la nature de celles qui sont en cours à la Banque, ou la remise en cause systématique des actions de la Banque, qui permettront d'améliorer les résultats globalement décevants de plus de cinquante années de politique d'aide. Pour que ce défi soit relevé, il faut plus d'imagination. Et c'est sur ce point que l'ouvrage de Claude Garrier apparaît comme une œuvre majeure qui mérite attention en raison de son originaIité. L'auteur montre que pour remédier aux contreperformances des politiques économiques menées dans les pays pauvres sous l'autorité de la Banque mondiale, il faut commencer par l'essentiel: comprendre la Banque. C'est-àdire connaître et comprendre son mode de régulation. A cet effet, Claude Garrier décrypte les différents modes de régulation du groupe de la Banque mondiale. Il est capital de comprendre cette institution financière à cause de la nature de ses statuts. Ceux-ci ne lui permettent pas de prendre l'initiative de s'attaquer à certains problèmesclefs qui ruinent tout effort de développement économique. Par exemple, la Banque a compris que ses efforts en vue du développement des pays pauvres sont enrayés par la mauvaise gouvemance politique et économique. Mais ses statuts ne lui permettent pas de s'attaquer à la mauvaise gouvernance politique. Or, les échecs passés et tous les conflits qui ont cours actuellement dans les pays pauvres sont plus ou moins liés à l'incapacité des dirigeants de ces pays à organiser une vie politique marquée par les valeurs de la bonne gouvernance: la transparence, la participation, les responsabilisations, etc. On sait, par ailleurs, qu'il est difficile de tracer une frontière entre la mauvaise gouvemance politique et la mauvaise gouvemance économique. L'une pouvant entraîner l'autre. Ce type d'exemple montre que la nature des statuts de la Banque l'amène quelquefois à être impuissante face à des problèmes-clefs du développement. Devant cette impasse, l'auteur a suggéré une attitude active de la part des citoyens des pays pauvres. En effet, une fois que ces pays ont compris les modes de régulation de la Banque, il appartient à leurs populations de s'organiser; car, dit l'auteur, «d'une manière générale, on constate que les 6

fonctions de régulation organisées par les statuts restent peu efficaces sinon irréalistes, tandis que la Banque leur substitue spontanément des instruments qui donnent satisfaction ». On a toujours pensé que seuls les gouvernants qui négocient directement avec la Banque étaient capables d'infléchir son action. Il apparaît aujourd'hui sous la plume de Garrier, que la société civile bien organisée peut tirer davantage de la Banque mondiale grâce à une bonne connaissance de ses modes de régulation. Ce résultat dépasse le strict cadre universitaire. Il ouvre une perspective nouvelle de coopération avec la Banque mondiale pour tous les acteurs qui veulent en finir avec le sous-développement.
Abidjan, le 25 septembre 1997

7

Remerciements
L'auteur remercie le personnel du service de documentation de la Banque mondiale à Paris pour sa compréhension et l'aide apportée dans la recherche de documents originaux. Il exprime sa gratitude à Monsieur Louis Forget (Legal Adviser, Institutional Affairs, The World Bank, Washington D.C.) pour les informations bibliographiques et les précisions juridiques dont ce dernier a bien voulu le faire bénéficier, pour les corrections et additions qu'il a bien voulu apporter à la première version du texte. Que Madame Christiane Djé-Bi-Djé, professeur agrégé de droit à l'Université Nationale de Côte d'Ivoire, qui a bien voulu relire le manuscrit et en proposer d'indispensables modifications, veuille bien trouver ici l'expression de la respectueuse reconnaissance de l'auteur. L'auteur espère avoir fait bon usage des aides qui lui ont été ainsi dispensées. Il est seul responsable des affirmations contenues dans l'ouvrage.

9

Avertissement

Les institutions et auteurs cités, ne sont en aucune façon responsables des opinions qui leur sont prêtées, quand bien même elles sont mentionnées dans les citations qui leur sont attribuées. L'ensemble du texte et les opinions qu'il contient, doivent être considérés comme propres à l'auteur. Le numérotage des chapitres et paragraphes ne manquera pas de surprendre en raison de sa relative nouveauté. Nous prions nos lecteurs d'excuser ce sacrifice à une innovation connue sous le nom de méthode YUL, déjà utilisée pour la constructions des codes, tel celui du Travail en Côte d'Ivoire.

10

« L'idéalisme pur n'est pas en hausse dans notre temps, les intérêts matériels font partout la loi, ils sont peureux de leur nature» 1.

«Vous vous plaignez de la stérilité et de la famine. Mais la cause principale de la famine n'est pas la sécheresse mais la cupidité »2.

1.
2.

Eugène-MelchiorDe Vogüe, « Le conflit gréco-turc et ses conséquener ces », in La Revue du Palais, 1 juillet 1897, pages 243-244. St Cyprien, trad. Thibaut, Tours, Édit. Cattier. Il

Sigles
ACDI AID AMGI BIRD BM BMD BP CIRDI CDC CODE DRF EDI FIAS FMI IEPS ODA OED ONG ONU OP PAS PED PIC PIB PID PPTE RDA SODEFOR SA R USAID WRM WWF

et abréviations

Association canadienne de développement international Association internationale pour le développement Agence Multilatérale de Garantie des Investissements Banque internationale pour la reconstruction et le développement Banque mondiale Banques multilatérales de développement Bank Procedures Centre International pour le Règlement des différends relatifs aux Investissements Commonwealth Development Corporation Comité pour l'efficacité du développement Demandes de retrait de fonds Economic Development Institute Service consultatif pour les investissements étrangers Fondsmonétrireinternational Initial Executive Project Summary Overseas Development Administration Département de l'évaluation rétrospective des opérations Organisations non gouvernementales Organisation des Nations Unies Operational Policies Prêts d'ajustement structurel Pays en développement Public Information Center Produit intérieur brut Project Information Documents Pays pauvres très endettés rassemblement Démocratique Africain (parti anticolonial créé par Houphouët-Boigny au Congrès de Bamako, octobre 1946) Société de Développement des Forêts (de Côte d'Ivoire) Staff Appraisal Report United States Agency for International Development World Rainforest Movement World Wildlife Fund

12

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Introduction

La primauté de l'économique
Née alors que la fin de la Seconde Guerre mondiale est proche et que le souvenir de la Grande Dépression de 1929 est encore vif, la Banque mondiale se voit assigner des objectifs économiques précis à atteindre dans le cadre du droit international.

Rappel historique John Maynard Keynesl voit dans les clauses économiques aberrantes du Traité de Ver-sailles de 1919, la source des tensions ultérieures et de la guerre qui a suivi.
Affaiblissement économique de l'Allemagne institutionnalisé par le Traité de Versailles

t
Crise économique mondiale Seconde GuLre mondiale

1.

John Maynard Keynes, The economic consequences of the peace. Cet auteur a participé aux négociations de 1919 puis aux travaux qui ont abouti aux accords de Bretton Woods. 13

Le «lourd tribut social et économique prélevé par la dépression des années 30 »2 marque durement les esprits. De nombreux historiens soutiennent que le conflit mondial qui la suit y trouve sa cause principale. Qu'elle découle des inconséquences économiques du Traité de Versailles ou des désordres consécutifs à la Grande Dépression, la Seconde Guerre mondiale semble bien, pour ses contemporains, avoir des fondements principalement économiques. Les sept ans de guelTe qui s'achèvent, de l'invasion de la Tchécoslovaquie en 1938 à la capitulation des Japonais entre les mains du Général Mac Arthur en 1945, ruinent l'industrie de la plupart des pays à l'exception des États-Unis, escamotent les réserves d'or pillées ou consommées en achats d'armes. Aucun conflit antérieur n'a laissé une telle désolation. Jamais les capacités productives n'ont été annihilées sur une telle étendue. Rares sont les pays, parmi les plus importants (Argentine, Australie, Canada), qui sont épargnés: la Première Guerre mondiale, la Grande Guerre elle-même, est cantonnée à l'Europe, à quelques exceptions près. Concernant la France, seul un quart de son territoire subit le passage du front. Certes, il s'agit alors des départements les plus industrialisés. Mais les forces économiques du reste du pays suffisent à aider à relever les ruines. Sauf quelques incursions de zeppelins plus spectaculaires que dangereuses, la GrandeBretagne est épargnée. Malgré quelques tentatives de raids aériens, Berlin ignore les horreurs de cette guerre. Hors d'Europe, la plupart des pays restent physiquement à l'écart du conflit même s'ils fournissent des régiments par solidarité impériale. Dès 1943, quoique la résistance des forces de l'Axe soit encore ferme, les Alliés songent à organiser la paix prochaine. Leurs dirigeants voient dans le rétablissement de l'ordre financier mondial, la restauration de la fluidité du commerce international et à l'implantation d'institutions chargées de veiller à leur maintien, les préalables à une paix durable.

2.

« Rapport sur le développement dans le monde 1997. L'État dans un monde en mutation. Résumé », BIRD, Washington D.C, 1997, ISBN 0-8213-3780-7, p. 2. 14

Le monde est alors partagé entre quelques puissances coloniales (France, Grande-Bretagne, etc.), des puissance continentales qui se rêvent un destin mondial (États-Unis, Union Soviétique), et quelques nations de second ordre (Allemagne, Argentine, Chine, etc.).3 Les Hautes parties contractantes veulent instituer un processus qui rende impossible la séquence vécue de 1919 à 1939. Pour «accélérer le progrès économique, faciliter la stabilité politique et favoriser la paix »4, elles créent deux institutions financières intergouvernementales5 aux fonctions complémentaires: la «Banque Internationale pour la Reconstruction et le Développement» (BIRD)6 et le «Fonds Monétaire International» (FMI). L'acte final de la Conférence de Bretton Woods est paraphé le 22 juillet 1944 par 43 gouvernements et la délégation du «Comité français de libération nationale» conduite par Pierre Mendès-France7.

3.
4. 5.

Les statuts de l' ONU, sont signés le 26 juin 1945 par 51 états fondateurs dont trois africains, alors qu'en janvier 1994, l'Assemblée générale de l'ONU compte 184 membres.

Acte final de la Conférence de Bretton Woods -

1er

au 22 juillet

6. 7.

1944, annexe C «Résumé des accords de la Conférence de Bretton Woods », II, BIRD. Nous introduisons cet adjectif en remplacement de l'usuel « international» pour nous conformer avec l'opinion exprimée à Vienne en 1969 (Convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités et les autres conventions de codification, article 2, parag. Ii). La diversité des sens du mot « nation» enlève toute rigueur à l'adjectif écarté. Notre choix fait suite à l'appréciation donnée en juillet 1946 par Fred M. Vinson, secrétaire d'Etat américain au Trésor pour lequel les deux institutions conçues à Bretton Wood «sont des entreprises coopératives de gouvernements et leur principal travail est avec les gouvernements» (cité dans World Bank information briefs. « How the World Bank is governed », A. 06/04/1994, avril 1994). On note que ce sigle est français, malgré l' habitude de le prononcer à l'anglaise, peut-être parce que la prospérité évoque la colombe au rameau d'olivier. Ce comité l~sse place au «gouvernement provisoire de la République française» en application d'une ordonnance en date du 3 août 1944. Le 22 juillet 1944, date de la signature de l'Acte final de la Conférence de Bretton Woods, le Maréchal Pétain est Chef de l'État français en vertu du vote de l'Assemblée nationale du 10 juillet 1940 ; deux autorités se disputent alors la souveraineté, l'une de fait, qui va triompher, l'autre de droit, dont certains membres seront emprisonnés à vie ou exécutés. 15

entreprend les siennes le 1cr mars 1947. Ils couvrent
l'ensemble du monde, au contraire d'institutions financières qui naissent au cours du demi-siècle suivant. La BIRD donne naissance à un « groupe financier », terme usuel quoiqu'impropre pour désigner un ensemble d'institutions disposant chacune des statuts particuliers, mais sans participation financière entre elles. Chacune relève d'un Conseil des Gouverneurs composé de représentants des États membres. L'adhésion d'un Etat à l'une des institutions citées, implique son adhésion préalable à la BIRD. Cependant, il serait plus exact de parler du «groupe du FMI» puisque l'adhésion à la BIRD est, elle-même, subordonnée à l'adhésion au Fonds. Toutes les organisations du groupe de la Banque mondiale partagent l'objectif général de la promotion du développement économique et de la réduction de la pauvreté dans les pays membres en développement. Plus spécialement, la SPI et l'AMGI poursuivent cet objectif en favorisant la promotion des « investissements privés à l'étranger au moyen de garanties (AMGI) ou de participation aux prêts (SFI) et autres investissements effectués par les fournisseurs de capitaux

La BIRD commence ses activités le 25 juin 1946. Le FMI

privés »8. La BIRD-AID continue de poursuivre cet objectif
par l'aide publique au développement qui appuie l'amélioration de l'environnement économique nécessaire au développement du secteur privé. Le FMI observe les transactions commerciales entre États9. Il consulte ses membres sur les solutions propres à maintenir ou restaurer la fluidité et la stabilité du système monétaire. Il offre une assistance technique en gestion macro-économique et attribue son aide financière aux pays s'ils consentent à conformer leur politique économique à ses prescriptions. La Banque mondiale tend à la même fin par le développement économique des États et la réduction de la pauvreté des États et la réduction de la pauvreté des populations.
Le gouvernement provisoire de la République française n'est reconnu par le gouvernement des États-Unis que le 23 octobre 1944. Statuts de la BIRD, article 1er,ii). 1944, annexe C Résumé des accords de la Conférence de Bretton Woods, I. Fonds Monétaire International. 16

8.

9.

cr Acte final de la Conférence de Bretton Woods - 1 au 22 juillet

Le « groupe» de la Banque mondiale BIRD (Banque Internationale pour
la Reconstruction et le développement) AID (Association Internationale de Développement) SPI (Société Financière Internationale) AMGI (Agence Multilatérale de Garantie des Investissements

Entrée en vigueur des statuts

27 décembre 1945

24 septembre 1960 20 juillet 1956 12 avril 1988

Les objectifs de la BIRD La BIRD est plus spécialement destinée à soutenir la reconstruction des pays dévastés par la guerre ou les calamités naturelles, à favoriser le développement économique des pays nouvellement décolonisés et la réduction de la pauvreté des populations. D'une manière générale, elle doit « promouvoir l'harmonieuse expansion sur une longue durée des échanges internationaux et l'équilibre des balances des paiements ». En ce sens, elle parraine l'initiative transfrontière (ITF) en concertation avec le FMI, l'Union européenne et la BAD. Dans son rapport pour 1993-1994, la Banque juge encourageante cette opération destinée «à faciliter l'investissement privé, le commerce et les paiements» en Afrique australe, orientale et dans l'Océan indien. En 1965, la Banque mondiale favorise la création du CIRDI (Centre International pour le Règlement des différends relatifs aux investissements)10, institution intergouvernementale autonome créée aux termes de la «Convention pour le Règlement des différends relatifs aux investissements entre États et ressortissants d'autres États », ouverte à la signature en 1965 et entrée en vigueur l'année suivante. Cette création propose aux États de renoncer à une fraction de leur
1O. La Convention est entrée en vigueur le 14 octobre 1966. 17

souveraineté et d'accepter de soumettre à un arbitrage supranational les désaccords qui les opposent à un investisseur étranger. Ce faisant, elle leur confère un avantage sur les opérateurs nationaux qui n'ont d'autre ressource que le recours aux tribunaux nationaux qui, dans certains pays, fonctionnent suivant le principe de la justice déléguée. Ses interventions sont supplétivesl1, mais cette disposition est modérée par un élément de fait et une autre règle: - le niveau d'endettement de certains PED pour lesquels l'AID reste le seul prêteur, qui ne peuvent donc éluder ses recommandations. La Banque n'a pas le pouvoir formel de les empêcher de s'endetter au-delà de leur capacité, mais peut refuser de leur octroyer de nouveaux crédits, sanction dont la menace suffit à faire accepter bien des réformes. - l'obligation statuaire qui combine «harmonie» et « expansion », fixe le cadre à l'intérieur duquel la Banque définit sa politique de prêts. Parce qu'il doit être harmonieux, qu'il doit conduire à un «équilibre », le développement s'inscrit dans un système régulateur extra-juridiqueI2. En comparant les statuts de la Banque mondiale et ceux de la Banque africaine de développement, on constate que la notion d'harmonie et d'équilibre ne figure pas dans les seconds : d'une manière générale, la BAD a pour fonction de «favoriser l'investissement»...] dans des projets ou programmes de nature à contribuer au développement économique ou au progrès social [...] »13. Nous appelons régulation externe, la recherche de cette harmonie et de cet équilibre, fonction propre à la Banque mondiale. La Banque régule les flux financiers soit directement, soit indirectement. Elle accroît les flux insuffisants par ses prêts en vue de « stimuler la croissance économique dans les pays
Il. La Banque est un bailleur de fonds de dernier recours, conformément à l'article I paragraphe 3, ainsi qu'à l'article Ill, section 4 (ii) de ses statuts. 12. Sur la formation de la régulation à partir de déclarations, résolutions, programmes, projets, lire M. Chemillier-Gendreau, «Le droit international et la régulation », in La régulation entre droit et politique, 1995, pp. 57-70. 13. « Accord portant création de la Banque africaine de développement», Banque africaine de développement, troisième édition, 1993, article 2 « Fonctions» d). 18

en voie de développement auxquels elle prête »14. Elle conçoit et fait respecter les règles d'une saine gestion des balances financières des États. Pendant plus de quarante ans, la Banque régule les flux internationaux par le financement de projets spécifiques, laissant au FMI le soin d'intervenir au niveau macro-économique. Depuis une dizaine d'années, la Banque attribue des prêts d'action structurelle (PAS) et des prêts d'action sectorielle qui complètent l'action du FMI. Ces empiétements sur la macro-économie rapprochent la BM et le Fonds et les conduisent à « collaborer étroitement à travers leurs programmes de prêts et leurs conseils de politique économique, afin d'aider leurs membres [PED et exdémocraties populaires] à se doter d'un contexte stratégique et institutionnel propice à la stabilité et à la croissance économique »15. C'est ainsi qu'en 1987, le «Programme spécial d'aide aux pays d'Afrique pauvres ou écrasés de dettes» est implanté par la Banque avec l'appui du Fonds16. L'étroitesse de cette collaboration et la complémentarité des interventions incitent les représentants de diversPED réunis au mois de mai 1994 dans le cadre du Groupe des 24 au sein du Comité de développement à Washington, à proposer la fusion des deux organisations 17. Mais l'opinion dominante dans le « Tiers monde» semble défavorable à cette fusion, de crainte de voir émerger une institution encore plus puissante que chacune prise séparément. Nous appelons régulation interne l'ensemble des procédures qui visent à aplanir les difficultés qui ne peuvent manquer d'apparaître dans la conception et la réalisation des projets que finance la Banque. Pour régenter l'activité de ses services, encadrer celle des experts qu'elle délègue et des autorités nationales qui exécutent les accords de prêt ou de crédit, fixer les règles administratives et techniques, les méthodes et les stratégies dans le cadre desquelles les projets sont conçus et mis en œuvre, la

14. Banque mondiale, Rapport annuel 1992, impr. Blanchard et fils, Paris, dépôt légal, août 1992, 0°30885, p. 4. 15. Banque mondiale, Rapport annuel 1992, page] 08. 16. The World Bank, World Bank infonnation brielfs. The debt crisis, D. 02-04-1994, avril 1994. 17. J. Grosdidier de Matons, in Marchés tropicaux, 6 mai 1994, p. 906. 19

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