Démocratie participative et communication territoriale

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Le mode de démocratie micro-représentative offre au citoyen l'occasion de renouer avec le projet politique. Les ateliers, conseils de quartier, forums hybrides, voire les associations sont autant d'exemples de concertation des citoyens où l'action publique participe aux décisions politiques. Quels sont les effets de cette tendance de démocratie de proximité sur le débat public, l'action publique, les processus décisionnels et les orientations politiques des grands projets d'aménagement ?
Publié le : mardi 1 avril 2008
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EAN13 : 9782296195325
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DÉMOCRATIE PARTICIPATIVE ET COMMUNICATION TERRITORIALE Vers la
micro-représentativité

@ L'Harmattan, 2008 5-7, rue de l'Ecole polytechnique j 75005 Paris http://www.librairieharmattan.com diffusion.harmattan@wanadoo.fr harmattan I@wanadoo.fr

ISBN: 978-2-296-05376-2 EAN:9782296053762

Elizabeth et Jean-Philippe

GARDÈRE

DÉMOCRATIE PARTICIPATIVE ET COMMUNICATION TERRITORIALE
Vers la
micro-représentativité

L'Harmattan

Ouvrages du même auteur
Elizabeth Gardère, Le capital mémoire de l'entreprise, collection Communication des organisations, L'Harmattan, Paris,2003. Elizabeth Gardère, Gino Gramaccia (Dirs.), Coexister dans les mondes organisationnels, GREC/D, collection Communication des organisations, L'Harmattan, Paris, 2003.

Les auteurs
Elizabeth GARDERE est: - Maître de Conférences, Université Bordeaux 1. - Docteur en sciences de l'infonnation et de la communication, Université Rennes 2. Ses recherches en communication organisationnelle portent sur le lien social et les représentations des acteurs projet lors du changement organisationnel technologique. Jean-Philippe GARDERE est: - Directeur des Espaces Publics et des Déplacements Urbains à la Mairie de Bordeaux. - Directeur technique d'un syndicat intercommunal de lutte contre les inondations. - Ingénieur en chef de classe nonnale de la fonction publique territoriale. - Ingénieur de l'Ecole Centrale de Nantes. - Docteur en sciences de l'infonnation et de la communication, Université Bordeaux 3. Titulaire d'un DESS, certificat d'aptitude à l'administration des entreprises, IAE Bordeaux 4. - Président du groupe régional de l'association des anciens élèves de l'Ecole Centrale de Nantes. - Vice-président de l'association des ingénieurs inter Centrale de la région Aquitaine. - Pilote privé d'avion de tourisme.

Sommaire

INTRODUCTION

11
17
18 18 22 27 28 29 33 39 41

I.
A. 1. 2. B. 1. 2. 3. 4. 5.

DE LA DEMOCRATIE PARTICIPATIVE
DEMOCRATIE DE PROXIMITE. LOIS ET OUTILS LEGISLATION LES DIFFERENTESFORMES DE PARTICIPATION CONCERTER: QUI, QUOI, POURQUOI, COMMENT? CONCERTER? OUI, MAIS QUOI ? CONCERTERPOUR CLARIFIERLES OBJECTIFS LA PERTINENCEDES CONSULTES TEMPORALITEDE LA CONCERTATION COMMENTCONCERTERDEMOCRATIQUEMENT ?

II.

ESPACE DEMOCRATIQUE

55

A. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. B. 1. 2. 3. 4.

VERS UNE SOCIETE DEMOCRATIQUE LA NATUREDE LA DEMOCRATIE LA SOUVERAINETEDU PEUPLE LA SOCIETEDEMOCRATIQUECOMMERCIALE UNE SOCIETESANSHISTOIRE? LES VALEURSDEMOCRATIQUES LES VERTUSDEMOCRATIQUES DEMOCRATIEET VALEURSCOMMUNES QUELQUES LIMITESDE LA DEMOCRATIE LA METHODE DEMOCRATIQUE LA DEMYSTIFICATIONDE L'IDEAL DEMOCRATIQUE ANALOGIE ENTRELA DEMOCRATIEET L'ECONOMIE FONCTIONNEMENTDE LA METHODEDEMOCRATIQUE DEMOCRATIE ET LEGITIMITE

55 55 57 59 60 61 62 63 65 67 67 73 77 79

C.
1. 2. 3. 4.

D. 1. 2. 3. 4. 5.
III.

L'ESPACE PUBLIC ENVIRONNEMENT JURIDIQUE LIEN SOCIAL ET L'ESPACE PUBLIC PERMEABILITE DES ESPACES PUBLICS ET PRIVES L'IMAGE DES VILLES L'HOMME DEMOCRATIQUE L'HOMME DEMOCRATIQUE INDIVIDUALISTE L'HOMME DEMOCRATIQUE RATIONALISTE L'HOMME DEMOCRATIQUE MATERIALISTE L'HOMME DEMOCRATIQUE INCONSTANT LE MALAISE DE L'INDIVIDU MODERNE

81 81 82 92 93 96 96 98 99 100 101

INTERACTIONS

SOCIALES

103

A. DIFFERENTS MODELES 1. LE CITOYEN,ACTEURSTRATEGIQUE 2. PORTRAIT D'UN CITOYEN 3. REGULATIONSOCIALE: UNE REPONSESySTEMIQUE B. LE PROJET CITOYEN 1. LE CADREDU DEBATLOCAL 2. LA COMMUNICATIONLOCALE 3. L'INFORMATION PUBLIQUE 4. OUTILS DE LA DEMOCRATIELOCALEPARTICIPATIVE 5. UN PROJETCITOYEN? C. ENJEUX DU POUVOIR LOCAL ET DE LA DEMOCRATIE PARTICIPATIVE 1. REPRESENTATIONPOLITIQUE 2. POUVOIR LOCALET DEMOCRATIEPARTICIPATIVE 3. LEGITIMITEDE LA DEMOCRATIEPARTICIPATIVE D. ASSOCIATION ET DEMOCRATIE 1. L'ASSOCIATION, LIEUDEMOCRATIQUE? 2. DEMOCRATIE PARTICIPATIVEINSTITUTIONNALISEE

103 103 118 126 141 142 143 145 146 150 151 152 155 158 160 160 162

IV.

COMMUNICATION

DEMOCRATIQUE

165

A. 1. 2. B. 1. 2. C. 1. 2.

VERS LA COMMUNICATION DEMOCRATIQUE 165 ENJEUX COMMUNICATIONNELS DANS L'ESPACE PUBLIC 165 ESPACE DE COMMUNICATION DEMOCRATIQUE 166 QUAND MYTHE ET RITE COMMUNIQUENT 169 LE PROJETMYTHIQUE 170 COMMUNICATIONRITUELLE 177 FORUMS HYBRIDES 185 FORUMS HYBRIDESET REPRESENTATIVITE 188 ORGANISATIONDES FORUMSHYBRIDES 193

V.
A. B. C. 1. 2. 3. 4. D. 1. 2. E.

APPROCHE TECHNIQUE REFLEXIVE

197

LA CRAINTE ENTROPIQUE L'EMERGENCE: DU BUT A LA FINALITE LA THEORIE DES JEUX EMERGENCED'UN EQUlLIDRE LE JEU REPETE L'OPTIMISATION DE L'EMERGENCE PROCEDUREDE PARTICIPATIONET COOPERATION QUESTIONS HYPERTELIQUES DEFINITIONSET EXEMPLES HYPERTELIEDES SYSTEMESD'INFORMATION COMMUNIQUER DANSL'ESPACE URBAIN

198 204 206 207 208 208 209 211 212 214 215

VI.

DE LA PARTICIPATION

A LA MICRO219

REPRESENTATIVITE

A. LOGIQUES COMMUNlCATIONNELLES DE LA MICROREPRESENTA TWITE 221 B. LA MICRO-REPRESENT A TIVITE 223

C. 1. 2.

PROCESSUS MICRO-REPRESENT ATIF LE CONSEILDE QUARTIER L' ATELIERDE QUARTIER

226 228 230

CON CL USI ON BffiLIOGRAPHIE BffiLIOGRAPHIE ALPHABETIQUE TREMA TIQUE

233 241 247

IND EX

253

Introduction
Les projets techniques portés par les administrations publiques, sont le foyer de transformations sociales importantes. En jouant le rôle de catalyseur des aspirations politiques et citoyennes, ils font émerger la question du lien social dans la Cité car, d'une certaine manière, les techniques et la société se façonnent mutuellement. La réponse à cette problématique urbaine est bicéphale de même que la nature des acteurs impliqués. D'une part, le lien social se noue entre les habitants, au gré de leurs us et coutumes dans la ville, de leurs parcours quotidiens et attentes personnelles. D'autre part, le pilotage est politique, c'est celui des représentants qui œuvrent à l'échelle du collectif. Entre les deux, l'amplitude laisse place au débat sous forme de démocratie participative ou représentative. Nous défendons un mode transversal: la micro-représentativité. Ce mode contribue à identifier le processus à mettre en place afin de gérer la diversité des enjeux de trois acteurs qui cohabitent: le maître d'ouvrage (l'élu), le maître d'œuvre (les services techniques), le maître d'usage (le citoyen riverain). Les choix techniques et leurs effets ne sont pas neutres dans le pilotage d'un projet. Ce livre dresse le constat et les limites des pratiques démocratiques dans un projet d'environnement urbain. Il propose une approche micro-représentative qui va au-delà des contingences de management de projet. Elle participe au jeu des pouvoirs locaux avec les instances de représentation où se tisse la trame d'un projet, de son idée à sa réalisation. Au croisement des intérêts politiques, des enjeux et de la portée sociale, la problématique de représentativité esquisse l'ambition d'une dynamique positive de la gestion de projet urbain. techniques la micromise en Il s'agit de

démontrer la volonté de valorisation de la remontée des informations, des habitants vers les instances décisionnelles. Cet idéal de communication ascendante plus que descendante, préfigure d'une réflexivité des pratiques institutionnelles pour faire des projets techniques et politiques le lieu de projets sociotechniques soutenus par une communication de proximité adaptée. Le recours aux aspects communicationnels tend à pallier les antagonismes d'usages et de réalisations. Le dessein est de ne pas séparer la démocratie représentative de son pendant, la démocratie participative, pour laisser une place réelle, identifiable et mesurable en termes d'effets, au pouvoir politique et aux nverams. Parler de micro-représentativité, c'est se pencher sur le caractère opératoire et éminemment organisationnel du pilotage d'un projet urbain où la communication et la concertation ont un rôle déterminant. Cela constitue un pôle caractéristique de la démarche ici proposée. Cette ruphlre avec le modèle de communication descendante, souvent assimilé à l'Administration, contribue à la rénovation des politiques urbaines et à celle des modes démocratiques. A ce titre, trois types d'informations sont convoqués dans l'espace urbain: 1) l'information portée par la Ville qui modèle les contours des formes d'appropriation par les riverains; 2) l'information média de la Ville véhiculée par les politiques; 3) l'information qui résulte des parcours de vie des habitants dans la Ville. La cohabitation de ces espaces informationnels s'envisage avec des marges d'autonomie possibles. Les interactions ne sont pas nécessaires entre les trois axes, mais une circulation de l'information est requise entre au moins deux axes pour établir des passerelles entre les domaines. Le système démocratique actuel traverse une crise pour laquelle une réflexion transversale, qu'elle soit politique, gestionnaire, ou qu'elle relève même d'une étude plus sociale et humaine est nécessaire. Le déclin symptomatique des 12

communautés, des syndicats et autres groupements représentatifs traduit un repliement identitaire. Le débat public entre le politique et le citoyen s'étiole au profit d'une démocratie plus représentative que, paradoxalement, de proximité. La rhétorique des débats laisse à penser que le citoyen est plus spectateur qu'acteur. Ce livre propose une autre lecture de l'Agora où siège l'acteur. On entre aujourd'hui dans une ère du spectacle à la Erving Goffrnan où le discours politique est mis en scène. A la question qu'est-ce que le pouvoir dans la démocratie représentative, Georges Balandier apporterait une réponse sur les dirigeants, qui en politique, jouent habilement avec les symboles, rituels et cérémoniaux pour créer une théocratie sur la scène publique. On passe du pourquoi au comment se pilotent les projets urbains. Cela questionne les enjeux communicationnels. La problématique est ici d'annoncer l'émergence participative dans les politiques publiques et la mobilisation de modèles adaptés aux dynamiques locales. L'abandon du système unilatéral donne l'avantage à l'alternative démocratique de la micro-représentativité qui prend en compte la volonté politique et les objectifs sociaux. Aux cinq modèles proposés par Marie-Hèlène Bacqué1, cette étude ajoute un sixième modèle qui croise les projets de démocratie participative et de démocratie de proximité.

1 Bacque M-H., Rey H., Sintomer Y., (Dirs.,), (2005), Gestion de proximité et démocratie participative. Une perspective comparative, La Découverte, coH. Recherche, Paris, p. 293-307. Les cinq types idéaux sont: 1) le modèle managérial; 2) le modèle de la modernisation participative; 3) le modèle de la démocratie de proximité; 4) le modèle de l'empowerment; 5) le modèle de la démocratie participative. 13

Espace public et Homme démocratique La démocratie n'est pas une finalité mais un système où les individus évoluent au sein de l'espace public, voire du domaine social dont parle Jürgen Habermas. Un espace où «les règles générales des échanges entre les personnes privées devinrent alors une question d'intérêt public ». L'étude de l'espace public s'articule autour de trois axes que sont la définition juridique de cet espace public, son statut social et sa perméabilité avec l'espace privé. La notion de sphère publique implique sa propre publicisation, ce qui assure les transformations sociales, l'évolution des fonctions politiques et la distinction des sphères publiques et privées qui pourtant peuvent interagir. Un exemple de cet espace public en mutation est la Ville. En effet, elle est un espace de projets dans lequel s'entrecroisent les intérêts publics et privés. L'espace public, au-delà d'un cadre juridique est un espace complexe qui, à l'image des nombres éponymes, comprend deux composantes: l'une physique et l'autre sociale. Mais c'est seulement la juxtaposition des deux qui permet une véritable détermination. Cependant, les frontières entre l'intérêt public et l'intérêt privé, facteur de perméabilité des deux sphères, demeurent floues. Les mutations de l'espace public et de la méthode démocratique ont modifié les mentalités et les attentes qui sont devenues plus individualistes, rationalistes, matérialistes et incertaines. La quête spirituelle a laissé place à l'action et à la satisfaction personnelle. Différents modèles de représentation des interactions sociales existent, mais c'est la théorie de la régulation sociale de Jean-Daniel Reynaud qui ouvre ici la réflexion communicationnelle au modèle de micro-représentativité.

14

Le raisonnement individuel peut se baser sur des notions de pouvoir et de stratégies, ou au contraire, sur des notions d'appartenance à un groupe. Ces deux notions, loin d'être antinomiques, se complètent et permettent une analyse en deux dimensions des réactions des individus face au changement (ex: projet d'aménagement urbain). Lors de négociations, ces deux dimensions sont à prendre en compte. Dans cet univers mouvant, la définition d'une règle ne suffit pas, d'où le recours à la notion de régulation sociale qui inclut une composante dynamique. L'individu est confronté à un double système de décision, l'un cherchant à maximiser son profit, l'autre à conserver les valeurs de son groupe. Lors d'une négociation portant sur des aménagements urbains, flatter l'une des composantes ne permet pas d'obtenir un compromis durable. Il est nécessaire que les deux dimensions soient prises en compte pour la régulation de l'espace territorial. Appliqué à un projet d'aménagement urbain, le processus de régulation gère les comportements individuels et ceux des groupes en faveur d'échanges constructifs. Dans le cadre du projet citoyen, ces modèles sont mis en œuvre afin que chaque individu puisse participer lors de négociations organisées à l'occasion d'un projet. Cela génère malgré tout une source de conflits d'intérêts pour la partie adverse de la négociation: le politique. En effet, dans la mise en œuvre d'une démocratie participative, une parcelle de pouvoir semble transférée du politique au citoyen sans pour autant ôter de pouvoir au politique. Au contraire, par la légitimation de son action, elle lui renouvelle sa confiance dans sa politique locale. Si le véritable représentant du citoyen est l'élu et si la décision lui revient, quelle légitimité donner à une assemblée de citoyens pour débattre d'un projet urbain? L'association est souvent présentée comme un outil de légitimité. Cependant, quoi de moins démocratique que ce lieu d'exercice de la démocratie? En effet, certains représentants d'association sont désignés 15

plutôt qu'élus et certains présidents d'associations confondent parfois intérêts privés et publics au détriment des associations qui exercent leur action conformément à leurs statuts. De ce fait, ce problème de légitimité est le véritable écueil de la démocratie. Afin de coordonner l'ensemble des intervenants et d'obtenir un résultat acceptable par les parties en présence, la concertation et la communication sont les interfaces avec lesquelles il faut compter. La communication démocratique La démocratie de proximité intègre une notion de dialogue entre les individus représentés et leur représentant. Cependant cette relation altère l'idée de délégation. De ce fait, la difficulté consiste à exprimer une opinion qui ne soit pas la somme des opinions individuelles, mais la consolidation d'une opinion collective. Il est donc nécessaire de pouvoir trouver un référentiel commun à partir duquel la négociation et la communication seront possibles. Pour ce faire, la notion de forum hybride permet d'entrevoir une solution en brisant la double délégation du citoyen vers le représentant, puis du représentant vers le technicien responsable du projet pour en créer deux autres plus constructives: 1. L'une, du citoyen vers le représentant, ce qui génèrera la formation de groupes devant acquérir des opinions communes et aptes à en discuter; 2. L'autre, du profane vers le spécialiste afin de partager les connaissances nécessaires à la compréhension du projet. C'est dans ces forums dûment organisés que s'exerce la communication.

16

I.

De la démocratie participative

Afin d'illustrer à quel point le phénomène de la démocratie participative a pris de l'ampleur, il est intéressant de se livrer à une analyse de l'occurrence d'apparition des termes concertation et démocratie participative dans la presse durant les dernières années. Cette analyse a été réalisée sur cinquante publications quotidiennes, hebdomadaires et mensuelles, locales ou nationales2. Les résultats montrent qu'entre 2002 et 2005, les occurrences du mot concertation ont doublé en France. De même, le nombre de fois où les termes démocratie participative ont été publiés, a plus que quadruplé. La démocratie révèle un homme devenu de plus en plus individualiste dans un espace public dont les frontières avec l'espace privé s'amenuisent. Les motivations de l'homme démocratique, tiraillé entre sa propre satisfaction et ses obligations d'appartenance à un groupe, s'expriment dans un contexte de légitimité et de
pOUVOIr.

Aussi, l'accompagnement d'un projet pourrait passer par une communication symbolique adaptée aux forums hybrides. Partant de ces postulats, la réalité de terrain permet d'examiner ce qu'est, dans nos collectivités, la démocratie participative. La rencontre de l'approche théorique et de la pratique ouvre sur la proposition d'une nouvelle forme de démocratie: la micro-représentativité.

2

Etude effectuée sur une base de 50 publications (régionales, nationales, quotidiennes, hebdomadaires ou mensuelles) entre début 2002 et fin 2005.

A.
1.

Démocratie de proximité. Lois et outils
Législation

La législation va dans le sens d'une augmentation des moyens mis à la disposition des habitants d'une collectivité pour s'exprimer sur les sujets qui les concernent. Mais en la matière, le droit s'avère être en retard sur les pratiques, souvent innovantes, toujours diverses. Il peine à leur offrir un cadre adapté. Le législateur se trouve confronté à une double exigence: il lui incombe de généraliser les expériences qui ont réussi, sans pour autant brider les initiatives nouvelles. Seules les lois nationales seront ici mentionnées, l'Europe adoptant des résolutions qui sont ensuite retranscrites dans le droit national. La démocratie de proximité et l'association des administrés aux projets urbains sont évoquées depuis les années 1970. L'intégration de la démocratie participative au fonctionnement avant tout représentatif du système français s'est faite progressivement. Elle a nécessité une succession de lois. Des outils spécifiques voient leur efficacité limitée par l'article 72 de la constitution: «Les collectivités territoriales s'administrent librement par les conseils élus et les conditions prévues par la loi ». Cet article laisse le monopole décisionnel aux collectivités territoriales et non aux administrés, en opposition à l'article 2 de cette même constitution qui annonce que «La souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par voie de référendum ». A l'inverse de certains pays d'Europe comme l'Allemagne ou le Portugal, le résultat d'un référendum local ne s'impose pas aux élus locaux. 18

Dès 1972, des organes permanents de consultation sont instaurés, tels que les conseils économiques et sociaux régionaux. Ce n'est qu'un début. Dix ans après, la décentralisation avec la Loi Defferre, supprime la tutelle administrative de l'Etat sur les collectivités et renforce le pouvoir des élus locaux. Ainsi, la démocratie se rapproche du terrain et des lois spécifiques rendant la concertation obligatoire sont instaurées. En 1983, la loi Bouchardeau sur la démocratisation des enquêtes publiques prévoit une obligation de concertation pendant toute la durée du projet, mais dans un nombre limité de cas liés à la modification ou à la révision du plan d'occupation des sols. Elles permettent, pour un projet de grande envergure, de donner la parole aux personnes concernées qui peuvent soulever des limites rédhibitoires. Près de 10 000 enquêtes sont conduites chaque année en France, dont 50% à propos des documents d'urbanisme, 25% pour des installations classées et 25% pour des infrastructures. En 1985, la concertation est rendue obligatoire avant toute opération importante. Les cas d'obligation sont plus nombreux que ceux de l'enquête publique. Dès 1992, instituées par la loi d'orientation du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, les commissions consultatives des services publics locaux ont pour fonction de permettre l'expression des usagers, pour les services publics locaux exploités en régie ou dans le cadre d'une convention de gestion déléguée. Cette loi ouvre aussi aux élus la possibilité de recourir au référendum communal. Un an après, une réforme constitutionnelle donne la possibilité aux collectivités d'exprimer leurs différences. Les deux principaux points touchant les collectivités territoriales métropolitaines sont la reconnaissance du droit de pétition aux électeurs de chaque collectivité territoriale en vue de l'inscription à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante de la collectivité concernée, d'une question relevant des compétences de celle-ci et le

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droit à l'expérimentation pour un objet et une durée limités. La création en 1995 de la commission nationale du débat public a pour but de veiller au respect de la participation du public au processus d'élaboration des projets d'aménagement ou d'équipement d'intérêt national. Cela dès lors qu'ils présentent de forts enjeux socio-économiques ou qu'ils ont des impacts significatifs sur l'environnement ou l'aménagement du territoire et qu'ils participent à l'information du public. Elle émet aussi des recommandations et avis de nature à favoriser la concertation. En 1998, la France signe la convention d'Aarhus qui stipule qu'il convient de faire en sorte que «la participation du public commence au début de la procédure [...] lorsque toutes les options et solutions sont encore possibles afin que le public puisse exercer une réelle influence ». A partir de 2000, trois lois vont être essentielles pour l'instauration de la démocratie participative: La loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain généralise les procédures existantes. Elle améliore notamment les systèmes de consultation des associations locales d'usagers lors de l'élaboration des documents d'urbanisme et étend le domaine de l'enquête publique (tout document d'urbanisme) et de la concertation (étendue au schéma de cohérence territoriale: SCOT et plan local d'urbanisme: PLU). La loi énonce qu'il doit y avoir concertation, qu'il faut en fixer les modalités et que l'organe représentatif doit délibérer sur son bilan pour arrêter le dossier définitif du projet. La loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité tend à renforcer la consultation du public en créant de nouveaux outils, mais surtout en rendant obligatoire ceux précédemment crées. Instaurées par le code général des collectivités territoriales dans l'article L. 1413-1, les commissions consultatives des 20

pouvoirs publics locaux n'étaient, jusqu'alors, pas mises en place. La loi les rend obligatoires pour les collectivités territoriales de plus de 10 000 habitants, les établissements publics de plus de 50000 habitants, et les syndicats intercommunaux dont une commune comprend plus de 10 000 habitants. Cette commission, dont la composition exacte est laissée à la décision de l'instance délibérante, doit comprendre les membres de cette assemblée ainsi que des représentants des associations locales. La commission doit se prononcer sur l'ensemble des documents d'exploitation des services publics délégués. Tout document adopté sans l'avis de cette commission est illégal. Les conseils de quartier sont eux aussi rendus obligatoires pour toute commune de plus de 80 000 habitants. Leur composition et la définition des périmètres des quartiers restent à la charge de la commune (art. L. 2143-1 du CGCT). Leur champ d'intervention est important. En effet, ils peuvent être saisis par le Maire sur toute question relative au quartier et peuvent eux-mêmes saisir le Maire. Enfin, la procédure de débat public, instaurée par la loi Barnier de 1995, est renforcée en lui conférant un statut juridique d'autorité administrative indépendante. Ainsi la Commission Nationale du Débat Public est chargée de veiller au respect de l'application des règles du débat dans le processus d'élaboration des projets d'aménagement ou d'équipements présentant des forts enjeux socioéconomiques ou ayant des impacts sur l'environnement ou l'aménagement du territoire. Cette commission est composée d'élus locaux, de parlementaires, de magistrats, de représentants de consommateurs et d'associations de protection de l'environnement. La procédure peut être mise en œuvre par le maître d'ouvrage de l'opération, sur recommandation de la commission, ou par la commission 21

elle-même par l'intermédiaire d'une commission particulière créée à cet effet. Cependant, malgré ses pouvoirs renforcés, la commission ne possède pas le pouvoir d'injonction, ce qui en limite l'action. Au fil des années, la législation encadre la démocratie de proximité. Certains débats sont rendus obligatoires (enquête publique, conseils de quartier). D'autres textes par contre sont ouverts et permettent pour ceux qui le souhaitent de trouver un cadre législatif à une procédure de consultation (référendum, droit à l'expérimentation). Mais la loi n'est pas limitative et de nombreuses initiatives voient le jour. 2. a) Les différentes formes de participation L'information

Action de mettre au courant.

L'information donne des éléments aux habitants-usagers sur les projets à venir ou en cours. Toutefois, leur avis n'est pas sollicité. L'information tend vers deux objectifs: - L'information peut simplement servir à promouvoir un projet en apportant de l'information ou au mieux en suscitant un échange pour satisfaire une demande d'information. Elle contribue à une circulation de l'information transparente. - L'information peut aussi être conçue comme partie intégrante d'une démarche de concertation, dont elle constitue un préalable. Destinée à être assimilée et utilisée ultérieurement par le public, elle fera l'objet d'exigences en matière de transparence, de contenu des débats, de pédagogie. Ces variantes reflètent deux démarches et deux états d'esprit différents, qui seront déterminants pour le fond et la forme de l'information. Dans tous les cas, l'information doit être complète, claire et compréhensible par tous. Elle doit être sincère et objective. 22

La circulation de l'information fait donc appel à divers supports de communication (diffusion d'une lettre, d'une brochure toutes boîtes, création d'un site Internet, rédaction d'articles de journaux, animation de réunions publiques...). Quel que soit le médium, la préoccupation principale est de rendre l'information accessible à tous, d'adapter son langage, sans pour autant appauvrir le contenu. b) La consultation

Action de demander, de prendre avis. La consultation est un processus par lequel les décideurs demandent l'avis des habitants-usagers afin de connaître leur opinion. Toutefois, les remarques ne sont pas nécessairement prises en compte dans le projet. La consultation peut intervenir à tous les stades d'avancement d'un projet. Elle nécessite d'afficher clairement les objectifs et les limites de cette procédure avant sa mIse en œuvre. Demander un avis avant de se forger une opinion est une pratique qui, si elle n'est pas généralisée à tous les maîtres d'ouvrage et à tous les projets d'aménagement, fait partie des usages et bonnes pratiques. Cette démarche est très largement employée mais comporte ses limites car réduite à un état minimal elle n'engage pas les décideurs puisque rien n'oblige à tenir compte des avis formulés au moment de la décision (le maître d'ouvrage n'est aucunement lié à cette consultation, sauf s'il s'est engagé en ce sens au départ). Dans ce cas de figure, malheureusement

fréquent, il s'agit de «concertation - alibi », ce qui n'est pas
forcément l'intérêt du maître d'ouvrage qui risque de stimuler une opposition constituée (risque juridique, politique...) ou de voir se cristalliser des oppositions nouvelles.

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c)

La concertation

Échange entre deux ou plusieurs personnes, en vue de
s'accorder.

La concertation peut se définir comme étant la participation des citoyens aux projets qui les concernent. Elle tend à transmettre l'information la plus complète possible et à écouter les attentes, craintes et questions des citoyens. La concertation associe au processus de décision à la fois les interlocuteurs institutionnels locaux et les habitants-usagers concernés par un projet. Leur avis doit être pris en compte. L'état d'esprit d'une démarche de concertation voudrait que les avis recueillis soient pris en compte dans les différentes étapes de l'élaboration d'un projet. Il exigerait aussi que des efforts soient consacrés à la formation du public afin que celui-ci puisse rendre également un avis éclairé et ne se prononce pas seulement en fonction de son intérêt particulier et quotidien ou d'idées préconçues. La concertation s'appuie sur un dispositif d'information et de communication qui la prépare et l'accompagne à travers un ensemble cohérent de réunions, de publications, d'expositions, de dossiers... Elle peut aller plus loin à l'occasion d'une véritable participation des habitants. La concertation-participation vise à associer la population directement et activement à l'élaboration du projet, dès sa définition. Elle suppose que le maître d'ouvrage accepte de ne pas maîtriser totalement le projet pour que la réalisation finale soit une coproduction. Le but poursuivi est la cohérence et la cohabitation des contraintes du maître d'ouvrage avec les apports de la population, en termes de besoins et d'avis qui peuvent enrichir la position de départ.

24

Cette coproduction est supposée garantir une meilleure acceptation du projet et faire gagner du temps au maître d'ouvrage en lui épargnant des contestations ou des amendements à un stade où le projet est déjà avancé. La population ne se contente plus d'adresser des remarques ou des demandes. Elle propose une réflexion. En conséquence, le maître d'ouvrage qui conserve la décision finale, s'engage auprès des habitants impliqués dans le projet. Provoquer leur déception peut avoir des conséquences fâcheuses sur la crédibilité du maître d'ouvrage et sur la participation future des habitants à d'autres dispositifs. L'implication demandée à la population dans des dossiers techniques suppose de lui donner les moyens d'accéder à l'information, de connaître les enjeux et le cas échéant de d'être formée pour être en mesure de formuler des propositions cohérentes et de les formaliser. d) La conciliation-médiation

Conciliation: arrangement, accord amiable entre les parties. Médiation: action d'une personne sur les parties pour les mettre d'accord. La conciliation et la médiation consistent à confronter les points de vue lorsqu'il y a blocage autour d'un projet. Cette technique illustre la volonté des participants d'aboutir à une solution ou un consensus majoritaire et vise à parvenir à un accord. L'intervention d'un tiers neutre est nécessaire. Il existe une différence entre médiation et conciliation. La médiation laisse aux parties la liberté de résoudre ellesmêmes le conflit en concentrant l'intervention sur le dialogue. Elle tend à responsabiliser les deux parties, elle contribue au règlement des litiges qui peuvent les opposer. Ni juge, ni arbitre, le médiateur écoute, guide, donne les raisons 25

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