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Des moyens d'améliorer l'institution des conseils de préfecture

De
127 pages

DE SA COMPOSITION.

IL suffit d’avoir quelque habitude de l’administration pour savoir que le préfet, dans l’étendue de son département, en dirige et en fait mouvoir tous les rouages, qu’il en est le centre, et pour ainsi dire l’ame. Aussi, les maires, les sous-préfets, et généralement toutes les autorités locales, dans l’ordre hiérarchique, sont-elles soumises, pour leurs actes, à ce pouvoir de direction, de telle sorte qu’il ne s’élève aucune difficulté grave dans le cours de leurs opérations, sans que le préfet en soit instruit et ne soit appelé à la résoudre.

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Honoré Antoine Frégier

Des moyens d'améliorer l'institution des conseils de préfecture

PARMI ceux qui ont écrit sur la juridiction administrative, les uns, confondant le contentieux attribué à cette juridiction avec le contentieux qui appartient à l’autorité judiciaire, se sont récriés contre l’idée de deux justices et ont demandé la suppression de la juridiction administrative.

D’autres, au contraire, se fondant sur le principe de la séparation des pouvoirs et sur la nécessité d’assurer à l’administration les garanties que réclame l’intérêt public, dont elle est à la fois l’organe et l’appui, ont insisté pour le maintien de la juridiction administrative ; mais en même temps, et par une juste compensation en faveur de l’intérêt privé, ils ont proposé d’ériger les conseils administratifs en tribunaux inamovibles, et de créer pour eux une procédure simple, rapide, appropriée à chaque matière et qui admettrait avec la publicité des audiences un mode de discussion écrit et oral, à peu près conforme à celui qui est en usage près de la Cour de Cassation.

A côté de ces deux opinions opposées, ou pour mieux dire, entre l’une et l’autre, il faut placer un avis mitoyen, qui tendrait à élaguer du contentieux administratif toutes les attributions qui pourraient être déléguées aux tribunaux sans inconvénient pour l’action de l’administration et l’intérêt des particuliers, et à conserver, d’ailleurs, les conseils administratifs tels qu’ils existent, en les modifiant toutefois dans leur organisation et leur manière de procéder.

Rassuré contre le premier système par la prudence et le bon sens des pouvoirs suprêmes de l’État, qui ne sauraient renoncer aux garanties que réclame l’ordre public ; applaudissant aux vœux formés pour l’émancipation et l’institution régulière de la justice administrative, mais n’osant espérer que le dernier gouvernement accédât à ces voeux, nous avons conçu le projet de rechercher les défectuosités et les vices dont l’organisation actuelle des conseils de préfecture pouvait être entachée, et d’y remédier par des moyens d’amélioration assortis ; à l’esprit de l’institution. Nous avons examiné avec le même soin les attributions de ces conseils, ainsi que le mode de procéder usité devant eux, et c’est le résultat de cet examen que nous offrons au public.

Le conseil de préfecture est un corps administratif, qui fut institué, dans l’origine, pour connaître comme tribunal, du contentieux de l’administration publique.

Les attributions de cette autorité et celles du préfet furent définies et limitées par la loi organique du 28 pluviôse an VIII, avec un soin particulier.

Cependant la diversité des intérêts à régler par l’administration active, les avantages que semblait lui promettre le concours de magistrats instruits de ses besoins, de ses règles, et dont la mission était de concilier avec justice et avec sagesse l’intérêt public et l’intérêt privé ; ces considérations réunies durent inspirer au gouvernement la pensée d’associer, dans certains cas, le conseil de préfecture à l’administration, pour que celle-ci pût s’aider de ses lumières et de son expérience, en conservant d’ailleurs entières la liberté et l’indépendance de son action. Aussi, vit-on bientôt le conseil de préfecture joindre à sa qualité primitive de juge celle de conseil du préfet, et participer, à ce titre, aux opérations administratives.

Ce double mandat donné par la loi au conseil de préfecture, constitue son pouvoir spécial et détermine la nature de ses actes, suivant le rôle qu’il est appelé à remplir.

Pour se faire une juste idée du conseil de préfecture et des améliorations dont il est susceptible, il faut donc le considérer sous les deux points de vue que nous venons d’indiquer, et tel est le dessein que nous nous sommes proposé dans ce mémoire.

DU CONSEIL DE PRÉFECTURE CONSIDÉRÉ COMME JURIDICTION

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DE SA COMPOSITION.

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PRÉSIDENCE DU PRÉFET

IL suffit d’avoir quelque habitude de l’administration pour savoir que le préfet, dans l’étendue de son département, en dirige et en fait mouvoir tous les rouages, qu’il en est le centre, et pour ainsi dire l’ame. Aussi, les maires, les sous-préfets, et généralement toutes les autorités locales, dans l’ordre hiérarchique, sont-elles soumises, pour leurs actes, à ce pouvoir de direction, de telle sorte qu’il ne s’élève aucune difficulté grave dans le cours de leurs opérations, sans que le préfet en soit instruit et ne soit appelé à la résoudre.

La correspondance qu’il entretient avec ces autorités ne touche pas seulement aux oppositions que peut rencontrer l’exécution des lois et des réglemens, de la part de l’intérêt privé ; elle touche encore a tout ce qui peut porter atteinte aux droits, et par suite aux intérêts (car, dans ce cas, droits et intérêts se confondent) des établissemens publics considérés dans leurs rapports avec les particuliers.

De là, deux sortes de mesures : les unes qui émanent du préfet, à titre de dépositaire de la puissance publique, chargé de concilier, autant que possible, conformément au vœu de la loi et des réglemens existans, les intérêts particuliers entre eux ; de manière toutefois à faire prévaloir, dans tous les cas, l’intérêt public ; les autres qui sont l’œuvre du préfet, comme tuteur préposé pour surveiller la gestion des intérêts et la défense des droits des localités, ou, ce qui est la même chose, des etablissemens publics que ces localités renferment.

La différence des rôles remplis tour à tour par le préfet est ici bien sensible ; car, d’un côté, il agit comme délégué du pouvoir pour assurer le maintien de l’ordre par l’exécution des lois, sans acception de personnes ni d’intérêts ; d’autre part, il dépouille son caractère d’autorité publique pour soutenir en vertu de la surveillance tutélaire qu’il exerce sur les etablissemens publics, la cause d’une commune ou d’un hospice, dont les droits se trouvent en collision avec ceux d’un particulier.

Cette différence ainsi établie, examinons quel a été le but de la loi du 28 pluviôse an VIII, en admettant le préfet à coopérer au jugement du conseil de préfecture, et si ce concours est conciliable avec les droits de la justice et les vrais intérêts de l’administration.

La pensée du législateur à cet égard, est clairement expliquée dans l’exposé des motifs de la loi.

Touché des inconvéniens d’un système qui donnerait à l’administration des juges étrangers à ses besoins et à son esprit, on a évité avec soin de remettre aux tribunaux ordinaires le contentieux administratif ; mais, d’un autre côté, on a senti combien peu l’organisation des directoires des départemens et des administrations centrales. était compatible avec la distribution d’une bonne justice ; on a considéré que si ces corps offraient toutes les garanties nécessaires à la marche et à la sûreté du service public, les particuliers avaient sujet d’appréhender que leurs droits ne fussent pas appréciés avec une sévère impartialité par des juges, qui, joignant à l’exercice des fonctions judiciaires la direction de l’action administrative, avaient déjà, comme administrateurs, refusé de reconnaître la légitimité de ces droits.

Le gouvernement, afin de prendre un juste milieu entre ces deux systèmes, a donc cru devoir associer à des juges spéciaux, désintéressés dans le litige, le chef de l’administration elle-même, et il a créé ainsi le conseil de préfecture. Il s’est flatté que cette combinaison amènerait une juste balance des intérêts opposés, en permettant aux préfets de faire entendre dans le sein du tribunal les raisons qui pourraient militer en faveur de l’administration, et aux juges celles qui seraient de nature à faire prévaloir la réclamation des particuliers.

Cependant, à bien dire, cette théorie est moins une amélioration réelle du système des administrations centrales qu’un tempérament propre à déguiser, ou, si l’on veut, à atténuer le vice fondamental de ce système.

En effet, si l’on réfléchit que l’administration, en tant qu’administration, c’est-à-dire comme tutrice des établissemens publics, traite d’égal à égal, de gré à gré avec les particuliers, on a peine à comprendre que le préfet, chef de cette administration, soit appelé à tenir la balance comme juge entre les droits qu’il a mission de défendre et les droits opposés : les auteurs de la loi de l’an VIII ont trop présumé, ce nous semble, de l’homme public ; ils lui attribuent un désintéressement, un calme, une indépendance, qui ne vont pas toujours avec les passions humaines. Nous sommes bien éloigné de prétendre pour cela que le préfet revêtu des fonctions judiciaires n’ait pas le sentiment des devoirs qui y sont attachés ; il y a de nombreux et honorables exemples d’impartialité, nous le confessons avec plaisir ; mais ces exemples ne sauraient suffire pour établir une règle générale. Un fait incontestable et qui domine toutes les exceptions, c’est que le préfet, comme homme, est sujet aux préventions qui aveuglent les hommes et aux passions qui les égarent ; quoique les intérêts qui s’agitent devant le tribunal dont il fait partie ne le touchent pas personnellement, son amour-propre y est néanmoins engagé ; s’il n’a pas provoqué le litige, en rejetant administrativement la prétention du particulier qui demande justice, il l’a au moins conseillé, et du moment qu’il l’a conseillé, son opinion comme juge est censée favorable à la commune ou à l’hospice qui est en cause.

Cette présomption peut n’être pas conforme au vœu de la loi, mais elle est logique ; elle est si raisonnable qu’elle vient naturellement à l’esprit de quiconque est appelé à prévoir quel sera le sentiment du préfet au moment du jugement ; or, si telle est la première idée de chacun, quelle ne doit pas être la défiance de l’adversaire de l’administration, de celui dont le préfet à déjà écarté la demande ? Certes, le législateur a beau supposer que le préfet devenu son juge abdiquera l’opinion qu’il s’était formée de son droit, comme administrateur, et que l’esprit de ce magistrat sera aussi dégagé de prévention que s’il n’avait pas pris parti dans la difficulté ; il a beau protester que la mission du préfet dans le conseil est de soutenir l’intérêt public, sans préjudicier aux droits de la justice et de la vérité ; on répondra et l’on sera fondé à répondre, que dans la réalité il n’en est pas et n’en saurait être ainsi ; qu’il n’est pas donné à l’homme, quel qu’il soit, de se défendre de l’influence d’une opinion déjà arrêtée, lorsque ce qui en fait le sujet est soumis de nouveau à sa délibération ; que cette force morale est si rare, que dans les procès ordinaires, la loi a déclaré récusable le juge qui aurait donné conseil, plaidé ou écrit sur le différend, ou qui en aurait précédemment connu comme arbitre ; que le législateur, dans sa sollicitude, ne s’est pas arrêté à ces seules circonstances ; qu’il a énuméré avec un soin minutieux un grand nombre d’autres motifs capables de justifier la récusation des juges ; et qu’il est difficile de concevoir que ce qui est une cause de récusation dans les matières régies par le droit commun n’en soit plus une dans les affaires contentieuses administratives, quand il y a d’ailleurs parité absolue dans la situation comme dans les droits des parties ; qu’enfin cette exception a quelque chose d’arbitraire qui répugne à l’essence de toute justice.

Toutefois, nous n’avons pas perdu de vue que la loi de J’an VIII a associé au préfet des juges étrangers à la difficulté pour le ramener, au besoin, à l’intérêt privé, et contrebalancer ainsi la tendance qui pourrait le porter vers l’intérêt opposé. Mais ce contrepoids est-il bien assuré ? Les conseillers jouissent-ils de la même indépendance que le préfet qui les préside ? non sans doute, car ils sont amovibles ; c’est du préfet qu’ils tiennent leur place ; c’est de lui que dépend leur avenir. Sa position lui donnera donc sur eux une sorte d’ascendant qu’il pourra faire tourner au profit de la justice, mais qui peut également rendre celle-ci très-incertaine, si la prévention ou l’erreur s’empare de son esprit.

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