Deux facettes du R.M.A (Revenu Minimum d'Activité)

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Pour prendre en charge les personnes sans emploi, certains pays créent des dispositifs de prise en charge de ces "laissées-pour-compte". Dans ce livre, l'auteur s'intéresse au dispositif danois, dominé par des institutions publiques alors qu'en France, ce sont les associations qui prennent en charge le dispositif. Dans ces deux pays, l'aide attribuée aux pauvres est accordée sous condition de fournir une contrepartie, plaçant l'individu dans une logique d'échange. Est-ce que ces programmes de traitement de la pauvreté sont efficaces? Correspondent-ils aux besoins des allocataires ?
Publié le : jeudi 1 juillet 2004
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EAN13 : 9782296361072
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DEUX FACETTES DU REVENU MINIMUM D'ACTIVITÉ
y a-t-il réellement une alternative pour les « laissés-pour-compte» ?

Logiques Sociales Collection dirigée par Bruno Péquignot
En réunissant des chercheurs, des praticiens et des essayistes, même si la dominante reste universitaire, la collection Logiques Sociales entend favoriser les liens entre la recherche non fmalisée et l'action sociale. En laissant toute liberté théorique aux auteurs, elle cherche à promouvoir les recherches qui partent d'un terrain, d'une enquête ou d'une expérience qui augmentent la connaissance empirique des phénomènes sociaux ou qui proposent une innovation méthodologique ou théorique, voire une réévaluation de méthodes ou de systèmes conceptuels classiques.

Déjà parus
Christian ROY, Sens commun et monde commun, 2004. Ahmed BENBOUZID, L'immigration algérienne, 2004.

Marie-Madeleine MILLION-LAJOINIE, Ecrire sur soi entre femmes, 2004. Françoise LIOT. Le métier d'artiste. 2004. Emmanuel DREYER et Patrick LE FLOCH (dir.). Le lecteur. 2004.

Michel GIRAUD.Lejeune SDF. 2004.j Emmanuel Enns. Pour une po(z)étique du questionnaire en
sociologie de la culture. Le spectateur
chômage, 2004.

imaginé. 2004.

Josette COENEN-HUTHER, Femmes au travail Femmes au
Gwen MOORE. Mino VIANELLO. Genre et pouvoir dans les pays industrialisés,2004. P. ANCEL et A. PESSIN (dir.). Les non-publics, Tome 1. 2004. P. ANCEL etA. PESSIN (dir.).Les non-publics, Tome 2.2004. Vincent MEYER. Interventions sociales, communication et médias.

2004.
ZHENG Liliua et XIE Y ong, Chine et mondialisation, 2004. Annie CA THELIN. Le mouvement raëlien et son prophète, 2004.

Louise-Mirabelle BlllENG-MARTINON,
relieurs. 2004. Gilbert ELBAZ. Les différentes couleurs

Voyage au pays des
du SIDA aux Etats-Unis,

2004. Claudine DARDY. Objets écrits et graphiques à identifier: Les bibelots de la culture écrite, 2004.

Hanne Troest Petersen

DEUX FACETTES DU REVENU MINIMUM D'ACTIVITÉ
Y a-t-il réellement une alternative pour les « laissés-pour-compte» ?

L'Harmattan 5-7, me de l'Ecole-Polytecbnique 75005 Paris

L'Harmattan
1026

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Hargitau. 3
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FRANCE

HONGRIE

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@L'Hannattan, 2004 ISBN: 2-7475-6479-7 EAN : 9782747564793

Sommaire.
Introduction. Chapitre 1. Prise en charge de l'assistance aux pauvres. 1. La dialectique de l'assistance. 2 Une société bureaucratisée. 3 La bureaucratisation des associations. 4 L'influence de facteurs de contingence 5 L'homogénéité du secteur et l'isomorphisme institutionnel 6 La flexibilité des associations. 7 Le financement ou comment influencer les organisations? 8 La prise en charge des tâches de l'Etat. 9 La distribution de rôles entre secteur public et associatif. Chapitre 2. L'insertion à la française versus " l'activation" danoise. 1. Le passage d'un mode de vie agraire à un système social moderne 2.Les institutions politiques et l'administration au Danemark.
3. L'organisation des systèmes sociaux en France et au Danemark. 4. L'insertion à la française versus" l'activation"

5 11 11 17 20 21 23 27 29 29 30 35 35 38 39 43 53 53 56 58 65 66 85

danoise.

I. Les organisations: leurs caractéristiques générales. 2. Quelles activités sont proposées dans le cadre du dispositif d'insertion? 3. Fondements et activités des organisations consultées.

Chapitre 3.Les modalités de l'insertion et de " l'activation ".

Chapitre 4. Les cognitions sous-jacentes aux actions d'insertion.
1. La perception de l'insertion et de l'activation illustrée par les cartes cognitives. 2. Comparaison des défmitions personnelles des permanents danois et français.

Chapitre S. Les organisations, médiateurs des politiques sociales et des personnes accueillies. 1. Des organisations inquiètes. 2. Le dispositif du RMI : visions du terrain. 3. Cohérence entre" activation" et" activistes". 4.Personnes accueillies et politiques sociales en France et au Danemark. 5. Analyse des critiques exprimées de part et d'autre. Chapitre 6. L'insertion et " l'activation" rapportées par ceux qui la vivent. 1. Les personnes interviewées. 2. Analyse des parcours individuels. 3. Relations et ruptures. 4. Les ruptures émotionnelles: analyse. 5. Comment atterrir dans un projet d'insertion. 6. Des expériences et des perceptions du dispositif hétérogènes.

89 89 91 98 102 103

ilS 115 119 122 129 134 142 145 145 149 151 156 169

Chapitre 7. Les acteurs de l'insertion et" l'activation"
1. Les salariés des organisations. 2. Les modalités de l'accueil de personnes en situation défavorisée. 7.3 La" règle du jeu " structurant l'accueil des allocataires. 4. Analyse par entretien 5 Relations entre accueillants et accueillis.

Chapitre 8. Stratégies de financement des organisations. 1.Financementet exigences. 2. Le conseil d'administration: influenceréelle ou fantasme? 3. Les circuitsd'influencevus par les organisations. 4. L'autonomie de l'organisation.
Chapitre 9. Les sources d'influence externes. Partenariats, facteurs d'environnement et de collaboration: analyse. 2. Les réseaux de.l'organisation vus par les permanents. Conclusion.

177 177 183 186 199
20S 206 210 227 24S

Bibliographie.

Introduction. Traitement de la pauvreté, état des savoirs et perspectives de recherche

Les dispositifs d'insertion en France et au Danemark proposent de combattre la marginalisation en attribuant une aide financière en

contrepartie d'une activité.I Ainsi, on ne .se situe pas dans une
dynamique d'Etat Providence,avec assistance entière et " gratuite",
.

conditionnée par l'accomplissement d'une tâche. De tels programmes seraient, selon les experts, utilisés comme outil d'insertion en Europe d'ici quelques années. En raison du nombre d'inactifs, du coût financier et humain de cette inactivité, les sociétés occidentales modernes ne peuvent se pennettre de laisser toute une partie de la population à l'abandon. D'autre part, une aide fmancière sans contrepartie pourrait inciter à l'oisiveté et pourrait également pénaliser les actifs: "Si on leur verse [de l'argent), sans rien exiger en contrepartie, ils s 'habituent à ce que la société leur doive un minimum de ressources et ils s'installent très vite dans une attitude passive et revendicatrice: le lien avec la société est d'emblée faussé, perçu comme pur rapport de dépendance. ..2 Les activités qui visent à insérer l'individu dans le tissu économique et social sont proposées par les organisations à partir de grandes lignes politiques. L'activité doit respecter quelques critères:. aider les personnes concernées à retrouver leur place dans le contexte social, tenir compte de leurs capacités et être utile pour la collectivité sans bousculer les mécanismes du marché. Même si c'est l'Etat qui, à travers le secteur public, pose les exigences et fmance, il n'est pas toujours l'animateur principal de l'activité. Il fait parfois appel à des organisations à but non lucratif qui constituent ce que bon nombre d'auteurs appellent le troisième secteur.3 Cela reflète la répartition de.la prise en charge de
La notion d'une assistance financière en contrepartie de l'accomplissement d'une activité correspond à ce que les chercheurs anglophones dénomment " workfare ". 2pERRET Bernard, L'avenir du travail, Paris, Editions du Seuil, 1995, p. 214.
3
I

mais dans une logique d'échange, où l'aide de la société est

La notion de troisième secteur a été utilisée par James Douglas (1983)
Case for a third Sector.

comme sous-titre du livre Why Charity?-The

tâches sociales dans les sociétés modernes; elle est fréquemment assumée par les associations ou les institutions du secteur public et la répartition entre les deux est déterminée par des traditions, par des événements historiques ou culturels De ce fait, la place occupée par le secteur associatif pour satisfaire les besoins sociaux diffère grandement selon les contextes nationaux. Par exemple, au Danemark, Ulla Habermann4 établit clairement que les organisations volontaires suppléent les services sociaux de l'Etat. En revanche, en France, la question est plus complexe puisque selon Jean-Marie GarrigouLagrange, l'étendue et le mode d'intervention de l'Etat diffèrent selon le domaine d'intervention.s Ainsi, comme le champ organisationnel englobe les actions sociales dirigées vers des personnes économiquement, socialement et juridiquement défavorisées, celles-ci sont en France uniquement animées par des associations tandis qu'au Danemark, ces actions sont prises en charge par des institutions publiques ou par des associations. La composition institutionnelle de ce champ organisationnel - les actions sociales - est intéressante à cause des répercussions sur le mode de fonctionnement des organisations dans ce domaine. On peut s'interroger sur le type de fonctionnement qui en découle lorsque la majorité des organisations sont soit des institutions publiques, soit des associations. Est-ce que le domaine social porte l'empreinte de cette domination? Est-ce que les facteurs externes aux organisations contribuent à façonner le mode d'action des organisations et les activités proposées? Ces activités, perçues comme des moyens mis en œuvre pour enrayer la nouvelle pauvreté, regroupées dans des programmes de traitement de la pauvreté, qui globalement visent à (ré)intégrer les bénéficiaires dans un contexte socio-économique viable, à rétablir des liens sociaux et à leur rendre leur dignité, sont-elles efficaces? De même, y a-t-il adéquation entre les politiques sociales mises en œuvre et les besoins des bénéficiaires? Pour étudier l'efficacité des programmes sociaux de traitement de la pauvreté et l'adéquation entre politiques sociales et besoins des
(Beverly Hills and London, Sage) Cette notion est censée englober toutes les organisations qui ne sont ni étatiques, ni commerciales. D'autres tennes sont également utilisés comme the independent sector, the nonprofit sector, voluntary sector etc.. 4 HABERMANN Ulla, Folkelighed og frivi//igt arbejde, K0benhavn, Akademisk forlag, 1993, p.129. sGARRIGOU-LAGRANGE Jean-Marie, Recherches sur les rapports des associations avec les pouvoirs publics, Paris, R. Pichon et R. Durand-Auzias, 1970, p. 175.

8

bénéficiaires en France et au Danemark, je concentre l'analyse sur les thèmes suivants : Les conséquences des facteurs extérieurs (politique sociale, administration, financement...) sur les organisations impliquées dans le traitement de la pauvreté en France et au :Danemark.

B. Les modes de fonctionnement qui en résultent et les
répercussions sur les bénéficiaires de l'aide sociale.
.

J'apprécierai la situation dans le champ social consacré au
traitement de la pauvreté dominé par des associations en France ou par

des institutions publiques au Danemark, terrains particulièrement
propices à révéler des divergences. Pour comparer ces structures, je les identifie à partir d'éléments fmanciers, politiques, idéologiques et d'autres facteurs intervenant au niveau des fonctionnements. Ces agents contextuels forgent des cadres conceptuels intra- organisationnels qui constituent les assises pour la comparaison des dispositifs d'insertion en France et au Danemark. Cette enquête s'appuie sur l'interrogation par questionnaire de 79 organisations françaises et danoises et sur des entretiens approfondis avec 18 porteurs de projets français et danois, et des récits de vie recueillis auprès de dix bénéficiaires d'une aide sociale en France et au Danemark. Je travaille sur trois entités géographiques dans chaque pays afm de disposer de terrains d'enquêtes comparables numériquement. Il s'agit dans chaque pays d'un département ou d'un Aml rural, d'un département urbain et d'un département" mixte ", choisis en fonction de la densité de la population. Dans chaque entité, j'ai établi une liste des organisations travaillant dans le domaine d'insertion à partir des renseignements sollicités auprès des services administratifs et des organismes privés. Le questionnaire comprend sept thèmes généraux: origine et structuration de l'organisation, économie, relations avec les partenaires publics et privés, administration, pennanents bénévoles, salariés de l'organisation, utilisateurs. Ces thèmes sont répartis en 55 questions. A partir des listings préétablis, un échantillon représentatif de 100 organisations dans chaque pays est établi selon la méthode aléatoire avec tirage au sort des 200 organisations désirées, à partir d'une base de sondage comprenant la totalité des organisations dans la zone choisie. J'ai adressé un questionnaire et une lettre explicative à ces structures.

6 En taille l'AmI danois correspond au département fiançais. 9

En fm de questionnaire, une ligne invitait ceux et celles qui souhaitaient participer à un entretien plus approfondi à se faire connaître. Parmi les organisations qui ont répondu, j'en ai sélectionné neuf dans chaque pays en fonction de leur origine: elles sont constituées soit par des particuliers, soit par une collectivité locale. Dans chaque pays, j'ai consulté les permanents des différents types, ce qui fait au total dix-huit organisations interrogées. L'objectif des entretiens est d'abord de repérer les représentations des permanents vis-à-vis des concepts d'insertion, d'exclusion et de questions liées à la politique sociale et ensuite d'identifier des modes de fonctionnement propres à l'organisation. Ce double objectif est plus facilement atteint en utilisant deux variantes d'analyses de contenu du type thématique. En ce qui concerne le premier objectif, j'utilise la méthode d'analyse par cartes cognitives où les principaux concepts utilisés par un individu sont dégagés et des liens entre ces concepts établis. Cette méthode permet d'exposer graphiquement les représentations des acteurs. Pour la partie plus descriptive, j'effectue une analyse de contenu thématique en m'appuyant sur le cadre fourni par le guide d'entretien et les questionnaires. A la fin des entretiens réalisés avec les permanents, j'ai demandé à m'entretenir avec une ou plusieurs personnes accueillies dans le cadre d'insertion et "d'activation". Cela m'a permis de rencontrer cinq personnes de chaque pays qui m'ont" raconté leur vie". Une étude des facteurs influençant les organisations ne serait pas complète sans la contribution des premiers intéressés: les bénéficiaires de l'aide sociale. Je cherche à connaître les événements qui .les ont conduits à leur situation actuelle ainsi que leur perception de l'existence. L'emploi de la méthode de " récits de vie" permet de repérer les multiples formes de ruptures dans leur existence. Pour étudier ces entretiens, j'ai recouru à une analyse de discours thématique, permettant de mieux illustrer les points de ruptures que j'ai remarqués dans les entretiens. La démarche employée est empirique, entrecoupée par des contributions théoriques destinées à faciliter l'analyse des études de cas. Le livre se subdivise en neuf chapitres; le premier est consacré à une comparaison des contributions de Georg Simmel et d'Alexis de Tocqueville sur les moyens à mettre en place pour enrayer la pauvreté. Sont également évoqués les droits et les obligations des pauvres et les divers statuts assumés par la personne. Dans ce chapitre, je traite des

10

organisations. Je m'intéresse aux bureaucraties telles que Max Weber les définit: il utilise la société comme cadre de référence pour d'autres structures organisées de façon rationnelle. J'aborde également la question de l'impact des facteurs de contingence sur les associations. A partir des théories expliquant l'origine du secteur associatif, je traite de problématiques comme la bureaucratisation des associations, l'influence de l'environnement plus particulièrement de l'isomorphisme institutionnel- et la relation entre secteur public et secteur associatif, en ce qui concerne la. prise en charge des actions sociales. Le chapitre deux decrit des systèmes sociaux danois et français avant de poursuivre par une comparaison des dispositifs nationaux d'insertion. Le chapitre trois est consacré à la présentation des organisations et des activités qu'elles développent. Je. cherche également à connaître leur attachement aux actions en direction d'un public défavorisé. A la fm du chapitre, je mets l'accent sur les dix-huit structures qui participent à l'enquête approfondie. Le quatrième chapitre met en évidence les cognitions des permanents par rapport aux projets d'insertion de l'organisation. Ces systèmes de représentation sont illustrés par les cartes cognitives et je reviens brièvement sur la construction de ces cartes.. Ces éléments débouchent sur une analyse des divergences des causes et conséquences de l'insertion et de" l'activation ". Dans le chapitre cinq, je présente les organisations comme médiatrices des politiques sociales et des personnes accueillies car l'élément politique, même peu visible, constitue un facteur de poids dans ce domaine d'activité. Je reprends ainsi les critiques exprimées par les permanents des organisations vis-à-vis du dispositif et des politiques sociales. Le chapitre six met l'accent sur les rapports affectifs entre les allocataires et leur entourage et je cherche à connaître l'événement qui les a amenés jusqu'à leur situation actuelle, leur parcours dans le dispositif et la perception qu'ils en ont. Dans le chapitre sept, je m'intéresse plus particulièrement au facteur humain, c'est-à-dire aux acteurs de l'organisation - les permanents salariés et les personnes accueillies sous divers statuts. Je retrace les conditions d'accueil et les relations entre les permanents et les allocataires. Cette partie débouche sur une analyse de la hiérarchisation des statuts des personnes accueillies: l'utilisation d'un
cOntrat aidé.

Les chapitres huit et neuf portent sur la gestion et l'administration de l'organisation. J'étudie. dans le huitième chapitre les aspects 11

fmanciers qui occupent une place prépondérante parce qu'ils déterminent, avec d'autres facteurs internes, le fonctionnement de l'organisation. Je passe en revue les voies d'influences internes à l'organisation, de même que je m'intéresse au rôle du conseil
d'administration et à l'influence potentielle de ses membres.

Le chapitre neuf porte plus particulièrement sur les sources d'influences externes à l'organisation, dont les partenariats institutionnels et informels. Les organisations influentes sont réparties selon leur secteur d'appartenance: public, marchand ou associatif. Grâce aux entretiens avecles permanents, j'approfondis les facteurs de contingence et les réseaux de collaboration. Cette partie débouchera sur une conclusion générale.

12

Chapitre 1. Prise en charge de l'assistance aux pauvres.

En partant d'une présentation du traitement de la pauvreté et notamment le droit à l'assistance, je parcours lors de ce chapitre les deux instances préférentielles intervenant dans la prise en charge des personnes défavorisées: l'Etat et la commune. Cela amène à esquisser les principes de la bureaucratisation de la société et des organisations, formulés par Max Weber. Pour mettre en perspective les organisations bureaucratiques, je m'appuie sur le modèle d'A Meister portant sur l'évolution des associations. Ces structures, qui interviennent dans la prise en charge des tâches de l'Etat, sont toutes deux soumises à l'influence extérieure, même si l'isomorphisme institutionnel gomme les différences inter-organisationnelles. 1. La dialectique de l'assistance. Dans des pays industrialisés, l'existence d'une pauvreté a conduit les sociologues à s'intéresser au droit à l'assistance et au devoir d'intégration sociale. En France, cette conception a été médiatisée à travers les paroles de François de La Rochefoucauld - Liancourt qui, à l'exigence de "faites-moi vivre ", avait formulé une réponse, devenue célèbre: .. Donne-moi ton travail ". Ce droit au travail, qui est redevenu d'actualité en France juste après la Révolution Française, était concomitant au démantèlement des institutions d'aide aux pauvres et au traitement de la mendicité car, comme l'exprime Henri Hatzfeld', rien ne doit exister qui ne soit de droit dans une société où règne l'égalité civile. Ces principes d'égalité des personnes devant l'Etat sont spécifiés dans la Déclaration. des Droits de l'Homme qui précise également le droit à une dignité de traitement au niveau des moyens de subsistance. La pauvreté fait ainsi l'objet d'un processus de socialisation ce qui, selon François Ewald, transforme le statut et le régime des politiques de secours, en impliquant la société entière.8 L'introduction de la notion de droit dans l'assistance a été critiquée par Alexis de Tocqueville en raison de son caractère démotivant qui
7

HATZFELD Henri, Du pauperisme à la sécurité socialé, 1850-1940, Nancy,

Presses Universaires de Nancy, 1989, p. 279. 8 EWALD François, L'Etat-providence, Paris, Grasset, 1986, p. 74.

engendre un deséquilibre social: Ceux qui travaillent payent pour les désœuvrés. A. de Tocqueville conclut donc que" Toute mesure qui fonde la charité légale sur une base permanente et qui lui donne une forme administrative, crée donc une classe oisive et paresseuse, vivant aux dépens de la classe industrielle et travail/ante. C'est là, sinon son résultat immédiat, du moins sa conséquence inévitable ".9 L'aspect du droit remis en cause ici par A. de Tocqueville concerne sa permanence et son aspect gestionnaire. Néanmoins, à d'autres égards, Alexis de Tocqueville reconnait les aspects positifs liés à la notion du droit. Il insiste sur l'idée de " grandeur et de virilité, ce qui enlève à la demande son caractère suppliant et place celui qui le 10Mais en ce qui demande, au même niveau que celui qui l'accorde". concerne le droit à une assistance, cette notion est à traiter avec circonspection car bien qu'elle place le demandeur dans une position de force, elle contient une connotation négative puisque ceci équivaut à reconnaitre publiquement une misère, une faiblesse et une infériorité.
..

Les droits ordinaires sont conférés aux hommes en raison de

quelque avantage personnel acquis par eux sur leur semblable. Celuici [le droit à l'assistance] est accordé en raison d'une infériorité reconnue. Les premiers mettent cet avantage en relief et le constatent; le second place en lumière cette infériorité et la légalise. Plus les uns sont grands et assurés, plus ils honorent; plus l'autre est permanent Il et étendu, plus il dégrade ". Cette distinction entre un droit général et un droit spécifique et leurs avantages et inconvénients respectifs montre comment l'accentuation d'une caractéristique vécue négativement peut devenir stigmate. Ainsi, Alexis de Tocqueville met en évidence les conséquences insoupçonnées d'une action effectuée de bon cœur. Dans

un ouvrage plus récent, Dominique Schnapper corrobore ses observations et illustre plus clairement l'effet" boomerang" d'une politique sociale censée venir en aide à un public en situationprécaire
la politique sociale dévalorise et disqualifie ceux auxquels on apporte des secours. Bien qu'ils sefondent non plus sur l'idée de la charité, mais sur le droit de tout citoyen à bénéficier de conditions de vie décentes, les transferts sociaux ont pour effets pervers de donner à leurs bénéficiaires un statut d'assistés et de consacrer leur échec ".12
..

'7OCQUEVILLE Alexis de, Œuvres complète, Paris, 1989, p. 130-131. IOTOCQUEVILLE Alexis de, Ibid., p. 131. IITOCQUEVILLE Alexis de, Ibid, p. 131. 12SCHNAPPER Dominique in PAUGAM Serge (dir.) L'exclusion, ['état des savoirs, Op. cit., p. 29-30.

14

Selon elle, il s'agit là des limites inhérentes à toute politique sociale et en cela, elle se différencie d'A. de Tocqueville pour qui le droit d'assistance constitue un droit particulier par rapport à des droits plus généraux. Néanmoins, il semble nécessaire de préciser deux aspects quelque peu. obscurs. D'une part, ce n'est pas en tant que principe que le droit à l'assistance accorde un statut d'infériorité et d'assisté, mais à partir de sa mise en application. D'autre part, le droit à l'aide sociale peut, comme David Matza l'avait souligné, créer des assistés, mais ce processus est une conséquence indirect~ de sa mise en pratique en tant que politique sociale: "L'ironie [...] est que les systèmes de contrôle et les agents qui s'en occupent sont impliqués dans le processus par lequel d'autres personnes deviennent déviantes. L'effort même de prévenir, intervenir, arrêter des individus et de "guérir" les personnes de leur pathologie peut [...] précipiter ou aggraver sérieusement la tendance contre laquelle la société souhaite se prémunir ". 13 Georg Simmel, pour sa part, défend le droit à l'assistance en utilisant des démonstrations qui s'appuient sur des réflexions plus globales et plus fondamentales. Son raisonnement est fondé sur le postulat que" Dans la mêsure où un être est social, à chacune de ses obligations correspond un droit associé à autrui ".14 Chaque individu a donc des droits propres qui sont en relation avec des obligations de l'autre et vice versa. Cette association forme un réseau de droits et d'obligations. G. Simmel considère ainsi la société comme une interaction d'ayants droits moraux, juridiques, conventionnels etc., ce qui signifie pour les autres des devoirs, et c'est cette réciprocité qui rend l'acte sociologique. La donation doit être une interaction: celui qui reçoit donne, lui aussi, quelque chose. S'il n'y a pas d'interaction, la donation n'est pas un fait social mais un fait purement individuel. IS Dans l'assistance aux pauvres, G. Simmel aperçoit un exemple de ce dualisme de droits et devoirs; les obligations envers les pauvres apparaissent comme le résultat de l'exercice du droit des pauvres et cette perception est liée à l'idée sous-jacente que le droit à l'assistance dépend du groupe social de l'individu:

13MATZA David, Becoming Deviant, Englewood Cliffs, New Jersey, Prentice Hall, Inc., 1969, p. 80. Traduction H. TROEST PETERSEN. 14 SIMMEL Georg, Les pallllres, Paris, Quadrige, Presses Universitaires de France, 1998, trad. All. Bertrand Chokrane, p. 39. IS SIMMEL Georg, Ibid., p. 57. 15

"La notion selon laquelle l'individu n'est que le produit de son milieu confère à cet individu le droit à la compensation pour tout 16 besoin et toute perte ". Le principe de droit conféré par l'origine de l'individu constitue le fondement de la théorie de G. Simmel: pour ce sociologue, accepter que l'aide aux pauvres soit un droit permet d'améliorer le fonctionnement du système parce qu'en général, "l'homme préfère demander un droit que remplir un devoir ".17 De plus, il est plus facile à quiconque de demander et d'accepter la charité dès lors qu'il s'agit d'un droit acquis car, selon G. Simmel, " il peut se remettre de l'humiliation, de la honte et du déclassement que la charité implique dans la mesure où celle-ci est conférée non pas par compassion ou par sens de l'obligation, mais parce qu'il peut exiger l'exécution d'un droit ".18 Bien qu'Alexis de Tocqueville et G. Simmel mettent tous deux en avant le fait que l'instauration d'un droit enlève à la demande d'aide son caractère humiliant, ces deux sociologues sont en désaccord quant aux conséquences. Pour le premier, l'octroi du droit à une assistance se fait car les bénéficiaires sont reconnus en situation d'infériorité. Le droit ne fait qu'accentuer cette position de subordination. Pour sa part, G. Simmel ne s'arrête pas à ce type de considération; pour lui, le droit à la charité est un droit au même titre que le droit au travail ou à la vie. Pour Georg Simmel, les droits et les obligations de l'individu sont liés à sa position en tant qu'être social. Les deux versants de cette dichotomie visent des objectifs différents. Ainsi, lorsque l'accent est mis sur les droits de l'individu, c'est le pauvre en tant que personne qui est visé. Lorsque l'obligation du donneur est mise en avant, l'objectif de l'assistance est d'assurer la paix sociale et la cohésion de la société. De ce point de vue, l'assistance a pour objectif global de protéger et de maintenir la communauté en place. Cependant, elle se distingue des autres institutions participant au bien-être social et collectif qui, elles, visent à pourvoir aux besoins de tous les citoyens: c'est le cas de l'armée, de la police, de l'école, des travaux publics... alors que l'assistance aux pauvres se concentre sur l'individu essentiellement.19 G. Simmelle formule ainsi: "Le but de l'assistance est précisément de mitiger certaines manifestations extrêmes de différenciation sociale, afin que la

16

17 SIMMEL Georg, ibid., p. 42. 18SIMMEL Georg, ibid., p. 43. 19 SIMMEL Georg, Ibid.. p. 47.

SIMMELGeorg, ibid.,p. 42.

16

structure sociale puisse
différenciation ".20

continuer à se fonder

sur cette

Une assistance basée sur la structure sociale comporte des avantages et des inconvénients. D'abord, cela permet d'éviter une certaine dérive car si l'assistance est. fondée sur les. besoins des pauvres, elle ne s'arrête qu'au moment où il y a égalité entre les possessions du donneur et du receveur. Mais comme le but est le tout social, il n'y a aucune raison d'aider plus que ne l'exige le maintien de l'équilibre de la structure. Parmi les inconvénients, G. Simmel note un déséquilibre entre les objectifs directs et indirects d'une action: le maintien de l'équilibre de la structure sociale pèse plus lourd que l'aide aux pauvres. Cela conduit à ce que, lorsque c'est l'Etat qui est en devoir d'assister les pauvres, ceux-ci n'ont aucune possibilité de recours si on refuse de les aider. Ainsi, en cela, l'assistance ne constitue pas un véritable droit et toute relation entre obligation et droit est placée au-:dessus et au-delà des pauvres, puisqu'ils ne sont pas l'objet direct visé par l'assistance: " lu'] L'assistance aux pauvres est en fait une application de moyens publics à desflns publiques ".21 Le fait que les pauvres fassent l'objet d'une obligation sans pouvoir réclamer le droit correspondant est renforcé par l'application de l'obligation morale alimentaire imposée à leurs parents. Du fait de son caractère moral, cet aspect n'est consigné dans aucune loi. Cependant, la loi est présente à d'autres égards, puisqu'elle institue deux principes

- l'assistance publique aux pauvres; - le prélèvement d'une taxe chez des

personnes

solvables, qu'elles

soient apparentées ou non. Selon G. Simmel, l'obligation alimentaire entre les membres d'une famille diminue le coût pour la collectivité de la prise en charge des pauvres. De ce fait, cette obligation a le même statut que l'assistance fournie par l'Etat; elle ne relève pas d'un droit des pauvres envers leurs parents aisés" elle n'est rien d'autre que le devoir d'assistance auquel l'Etat est obligé, dont il s'est déchargé sur les parents, et auquel n'a besoin de correspondre absolument aucun droit de réclamation des pauvres ".22

Le principe de l'obligation alimentaire rentre donc dans une conception d'assistance; si les parents ne sont pas en mesure de porter secours, l'Etat est obligé d'intervenir. Cette dernière instance essaie bien souvent, même aujourd'hui, de se décharger de cette ultime
20

21 SIMMEL Georg, Ibid., p. 51. 22 SIMMEL Georg, Ibid, p. 54.

SIMMEL Georg, Ibid, p. 49.

17

responsabilité sur la famille afin de diminuer les trais globaux d'assistance, mais de toute façon, les principes législatifs stipulent que la responsabilité d'assistance incombe à l'Etat et que les moyens sont fournis par l'imposition des membres de la société. " Le droit qui correspond à l'obligation de l'Etat, selon laquelle celui-ci doit assister le pauvre, n'est pas le droit du pauvre, mais plutôt celui de tout citoyen, où les impôts qu'il paye pour les pauvres sont d'une telle taille et appliqués d'une telle manière que les objectifs publics d'assistance aux pauvres sont vraiment atteints ".23

Cette imposition se justifie par le fait que l'objectif global est
d'assurer la continuité de la société en même temps que la paix sociale. L'idée selon laquelle la responsabilité d'assistance incombe à l'Etat renvoie au débat quant au niveau le plus approprié pour l'attribution de l'aide: Etat ou municipalité. A ce propos, il est intéressant de reprendre les remarques de G. Simmel sur l'assistance en Angleterre en 1834. Celle-ci était prise en charge par l'Etat, qui a rapidement délégué cette tâche aux communes: la municipalité était ainsi considérée comme la déléguée de l'Etat.24 Cependant, les associations participaient également activement aux actions sociales et la délégation de l'Etat aux municipalités a alors influencé les associations, ces dernières étant organisées selon des principes d'utilité publique et faisant leur possible pour éviter la partialité des influences locales. Dans la répartition des tâches entre agents publics et représentants des associations, G. Simmel observe. des comportements différents : les fonctionnaires se positionnent vis-à-vis des pauvres comme des représentants de la collectivité alors que les agents du secteur privé prennent en charge plus particulièrement .l'aspect humain. Selon ce sociologue, la délégation de l'assistance des pauvres aux municipalités est doublement utile: Chaque cas doit être traité individuellement, ce qui ne peut être fait que par une personne très proche et très familiarisée avec le milieu. - L'assistance et les fonds proviennent d'une même instance ce qui permet de s'assurer que la municipalité ne distribue pas les fonds de l'Etat de façon trop libérale.25 Ainsi, pour G. Simmel, les avantages d'un secours communautaire résident dans le traitement individuel, adapté spécifiquement au milieu et à la personne, ainsi que dans le lien étroit entre payeur et prestataire du service. A l'inverse, l'assistance fournie par l'Etat est plus efficace

-

23

24 SIMMEL Georg, Ibid, p. 67-68. 25 SIMMEL Georg, Ibid., p. 67-68.

SIMMEL Georg, Ibid.. p. 50-51.

18

lorsque l'action peut être déterminée à partir de critères objectifs. Cependant, les institutions publiques s'occupent uniquement des besoins immédiats et urgents la communauté ne peut pas faire place

-

à chacun de ses membres sous peine que l'intérêt global disparaisse-

et

ceci pour des raisons économiques, car selon G. Simmel, il faut réduire les dépenses au strict nécessaire puisque ce sont les contribuables qui payent; bien que la communauté, dans son ensemble, aime paraitre généreuse, ses membres, individuellement, souhaitent donner le moins possible.26 L'action de la collectivité envers les pauvres se limite donc au minimum parce qu'il est douteux qu'une action plus large soit soutenue par la majorité des citoyens. Aussi la nature de l'objectif entre en considération lorsqu'il faut choisir entre une assistance étatique ou une assistance individuelle: quand l'objectif de l'assistance - s'il s'agit d'une maladie, par exemple est univoque, l'aide de l'Etat est plus adaptée. Si le but prête à confusion - si l'objectif est de " préserver quelqu'un de la déchéance physique"- il vaut mieux envisager une action au niveau local. Toutefois, G. Simmel insiste sur le fait que seule la collectivité est en mesure de changer les conditions d'assistance provoquées par les aléas économiques et culturels et de diminuer les risques d'appauvrissement quels qu'ils soient.

-

2. Une société bureaucratisée.
Pour Georg Simme127,l'action développée par l'Etat est largement supérieure à l'assistance privée lorsqu'elle peut être déterminée de façon objective et procurée de façon technique. Ces exigences sont d'autant mieux satisfaites qu'elles sont de grande envergure au niveau étatique. De fait, cette prise en charge par l'Etat se distingue - par rapport à l'aide privée- par sa plus grande objectivité, sa rationalité et son niveau d'abstraction. L'objectivité ici renvoie à la fois au niveau de l'aide - la même pour tous- et à l'étendue de l'aide accessible à tous ceux qui sont dans le besoin. Avec les critères d'existence d'une bureaucratie, formulés par Max Webers, revient cette idée d'étendue de territoire pour assurer l'efficacité du programme. Pour être efficace, un système bureaucratique implique que son domaine de compétence ait une certaine envergure. Bien que ce ne soit pas une règle, M.

26

%7 SIMMEL Georg, 1998, Opus. Cit., p. 81-82. 28 WEBER Max, Wirtschaji und Gese/lschaji, Grundriss der verstehende Sozi%gie (4ten Auflage, Johannes Winkelmann (ed.) Tübingen: J.C.B. Mohr (PauISiebeck), p. 567.

SIMMELGeorg,Opus. cit. , p. 69-70.

19

Weber note qu'une structure bureaucratique29 est indispensable et qu'elle est proportionnée à la taille de l'Etat et à la densité du pouvoir. Le terme" bureaucratie" renvoie à un type d'organisation fondé sur une légitimité rationnelle et légale qui nécessite certaines conditions. Selon Max Weber, pour qu'une bureaucratie puisse se développer, il y a nécessité de l'existence d'une économie pécuniaire, de facteurs administratifs quantitatifs et qualitatifs, de la supériorité technique de l'organisation bureaucratique, de la concentration des moyens de production et de la disparition des contraintes permettant une égalisation des différences économiques et sociales. Cela donne naissance à une forme organisationnelle presque indestructible en raison de ses facteurs constitutifs: "la raison décisive pour la progression des organisations bureaucratiques a toujours été sa suprématie purement technique par rapport à toute autre forme d'organisation.[...] Précision, rapidité, univocité, connaissance des dossiers, continuité, discrétion, unité, subordination stricte, réduction des frictions, et du coût du matériel et du personnel; ces facteurs sont portés au point culminant dans l'administration strictement 30 ." . bureaucratlque
Une structure bureaucratique" pure" adhère complètement aux six caractéristiques de M. Weber: continuité du travail des fonctionnaires,
délimitation de l'autorité, surveillance, titulaire fondements documentaires

-,

séparation du bureau de l'activitë1.

- et

de son

Sous la plume de Reinhard Bendix32, ces facteurs font partie des fondements de la conception weberienne de la bureaucratie, à savoir : L'idée que tout est calculable. L'obligation d'une certaine envergure des activités afin de pouvoir concentrer des moyens administratifs. L'effet égalisateur de différences économiques et sociales L'instauration d'un système de relations d'autorité quasiment indestructible. Ces aspects soulignent l'importance de la dimension objective de l'organisation bureaucratique:
29

Il s'agit des organismes, relevant du secteur public et du secteur privé. Généralement, les premières sont qualifiées de bureaucraties mais ce terme ne se limite pas à une forme structurelle. Par exemple Max Weber l'utilise pour désigner une forme d'organisation de la société fournissant un cadre pour l'activité humaine. 30WEBER Max, Ibid., pp.569-570. Traduction H. TROEST PETERSEN. 31WEBER Max, Ibid, pp. 564-575.
32

BENDIX Reinhard, Max Weber, An Intellectual Portrait, University of 20

California Press, Berkeley, Los Angeles, London, 1977, p. 429. Ma traduction.

" La bureaucratisation oifre surtout les possibilités optima/es de mener à bien Je principe de fonctions administratives spécialisées se/on des considérations purement objectives. ['..JLa décharge " objective" des affaires signifie principalement une décharge des affaires se/on des règ/es. ca/cu/ables et "sans égards pour personne. " ". 33 Ainsi, l'objectivité qui renvoie à des règles communes, absolues et calculables- assure une parfaite égalité des personnes, ce qui contribue à un fonctionnement fluide. Mais ce principe d'égalité des personnes qui implique des règles applicables à tous laisse de côté l'aspect individuel. Pour dépasser ce paradox.e, Max Weber postule que l'approche individuelle prend toujours le dessus. Ce reproche est repris par Robert K. Merton lors de son analyse des répercussions des règles bureaucratiques sur le comportement des fonctionnaires dans la relation avec les usagers. Robert K. Merton34 explique que les règles de fonctionnement obligent à "dépersonnaliser" les relations humaines; le fonctionnaire doit appliquer les mêmes règles à tout le monde. Les fonctionnaires danois, par exemple, sont supposés envoyer tous les demandeurs d'aide sociale vers un projet" d'activation". D'une part, cette attitude ne correspond pas forcément à ce qu'aurait fait le bureaucrate de façon naturelle, ce qui l'oblige à adopter un " masque" et à procéder à un dédoublement de personnalité: par ailleurs, une dissonance cognitive peut en résulter. D'autre part, pour assurer un traitement équitable et rapide des usagers, il catégorise la personne pour pouvoir appliquer un "modèle de résolution de problèmes". Pourtant, l'usager a besoin de se sentir singularisé, il estime qu'il est un cas spécifique et refuse de " rentrer dans le moule". De plus, le fonctionnaire ne peut pas se permettre un comportement empathique vis-à-vis de lui puisque ce n'est pas la norme bureaucratique. S'il ne respecte pas cette norme, il sera mis à l'écart par ses pairs.35 Ainsi, la relation entre le fonctionnaire et son client est déterminée par des facteurs internes et externes. Les premiers sont par exemple les voies de pouvoir et les domaines d'influence alors que les seconds font référence entre autres, à des facteurs de contingence, auxquels je reviendrai par la suite.

-

33WEBER Max, Economy and Society, An outline of Interpretative

Sociology,

34

Guenther Roth and Claus Wittich (ed) Berkeley, Los Angeles, London, UniversityofCalifornia Press, 1978,p. 975. Ma traduction.

MERTON Robert K., Eléments de théorie et de méthode sociologique, Paris, Armand Colin, Masson, 1997. p. 195. 3SMERTON, Robert K., Ibid., p. 196. 21

3. La bureaucratisation des associations. En tant que principe organisationnel,l'influence de l'organisation bureaucratique est par défmition plus forte dans les institutions publiques, mais en raison d'une homogénéisationdes secteurs de la société, les principes bureaucratiques font irruption dans les
associations et influent sur leur fonctionnement. Pour analyser l'évolution d'un regroupement de personnes vers une organisation structurée, je m'appuie sur la description du sociologue français, Albert Meister, concernant la mutation des associations. Il a étudié des structures associatives de contextes divers ayant en commun le désir de créer - en réaction contre leur milieu- une communauté de vie démocratique, basée sur l'égalité de ses membres. Dans l'étude de ces organisations, A. Meister s'intéresse au processus

d'évolution interne des groupes et au processus d'adaptation, qui
interviennent dans l'économie générale?6

Le modèle d'Albert Meister esquisse l'évolution de certaines formes associatives: on passe d'un type d'organisation où tout le monde participe à la prise de décisions, à une forme où il y a division des tâches et où la démocratie n'est qu'un lointain souvenir, à cause des facteurs humains et environnementaux. Mais ce schéma n'est pas généralisable car les pressions extérieures et l'action des membres diffèrent d'une structure à l'autre. Cependant, il est intéressant de confronter cette évolution progressive vers une forme structurelle rigide aux caractéristiques de la bureaucratie de M. Weber. La mise en parallèle de la vision weberienne et du modèle évolutionniste d'A. Meister révèle des points communs, dont l'adoption progressive d'une gestion réfléchie dans les associations, l'instauration d'une hiérarchie des fonctions et l'établissement de la spécialisation et de la technicité des fonctions. En outre, cela indique une prédilection chez A. Meister pour une évolution vers l'entreprise, ce qui accentue la différence avec les bureaucraties. Cependant, les deux conceptions divergent également sur des
.

points particuliers, notamment dans les catégories" coexistence" et
" pouvoir des administrateurs". Il s'agit, par exemple, de l'introduction d'une grille de salaires prenant en compte les compétences individuelles contrairement aux bureaucraties où le salaire est basé uniquement sur l'ancienneté. On y retrouve le comportement des personnes décrit dans le modèle - repli familial des membres de l'association et facteurs de pouvoir- et cela met en évidence la critique souvent faite à Max Weber de négliger les facteurs individuels. Par
36

MEISTER Albert, La participation dans les associations, Clamecy, les

Editions Ouvrières, Ed. Economie et Humanisme, 1974, pp. 191-192. 22

ailleurs, la "transfonnation de la charte associative en règlement régissant l'unité du travail", reflète le concept de dysfonctionnement développé par R. Merton: il y a là un déplacement du but organisationnel induit par le fonctionnement. Il se profile donc une image où la fonne associative intègre progressivement des caractéristiques de la bureaucratie: un mode de fonctionnement rationnel, une hiérarchisation et une spécialisation des fonctions mais où les facteurs individuels, signes distinctifs de la fonne associative, se développent dans les interstices délaissés par l'activité bureaucratique.

4. L'influence de facteurs de contingence.
Qu'il s'agit d'une structure bureaucratique ou d'une association, aucune organisation n'existe dans un vide absolu comme le souligne
Richard W. Scott: "Tout système social

- par

conséquent

toutes les

organisations- existe dans un environnement institutionnel qui définit et délimite la réalité sociale ".37 Les organismes qui interviennent dans le traitement de la pauvreté, sont, entre autres, soumis à des décisions politiques portant sur les activités proposées aux pauvres et le cadre dans lequel elles se
déroulent. Ces activités sont assumées par des structures

-étatiques

ou

non- mais qui toutes sont soumises à des influences divergentes: économiques, administratives... Pour étudier ces influences environnementales sur l'organisation, Michel Crozier et Erhard Friedberg utilisent leur analyse stratégique qui, entre autres, s'appuie sur le concept des zones d'incertitude. Pour ces sociologues, les zones d'incertitudes, qui doivent être pertinentes par rapport au problème et aux intérêts des parties en présence, constituent un facteur de pouvoir. Mais les acteurs ne disposent pas des mêmes connaissances et ceux qui, par leur situation, leurs ressources ou leurs capacités, sont capables de contrôler, d'atfmner et d'imposer leur maîtrise des incertitudes les plus cruciales, vont utiliser ce pouvoir pour s'imposer?8 Ainsi, l'existence et la maîtrise de la zone d'incertitude conditionnent la capacité d'action des uns et des autres. Plus la zone d'incertitude contrôlée par un individu ou un groupe sera

SCOIT Richard W, The adolescence of institutiona.l theory, in "Administrative Science Qua.terly", n° 32, 1987, p.507, in HENRIKSEN Lars Skov, Frivillige organisationer i den decentrale ve/frerdsstat, Aalborg, Aalborg Universitetet, Institut for sociale forhold og organisation, 1995, p. 214. Ma traduction. 38 CROZIER Michel et FRIEDBERG Erhard, L'acteur et le système, Paris, Edition du Seuil, 1977, pp. 23-24, 72, 78-79. 23

37

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