Développement institutionnel

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Publié le : lundi 1 janvier 1996
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EAN13 : 9782296320208
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Arturo

ISRAEL

,

LE DEVELOPPEMENT INSTITUTIONNEL
Les organisations à l'épreuve de la spécificité et de la concurrence

Traduit de l'anglais par Alain CLAISSE

L'Harmattan 5-7. rue de l'École Polytechnique 75005 Paris - FRANCE

L'Harmattan Inc. 55. rue Saint-Jacques Montréal (Qc) -CANADA H2Y IK9

(Titre original: "Institutionnal development, Incentives to performance" publié dans la collection des publications de la Banque Mondiale par John Hopkins

UniversityPress
l'Université de Paris 1

'

traduit de l'anglais par Alain CLAISSE, Professeur

à

- Panthéon-Sorbonne)

@L' Harmattan, 1996 ISBN: 2-7384-4322-2

Dans la collection "Alternatives rurales" Dirigée par Dominique Desjeux et Babacar Salt
Dernières parutions: A. Adams, S4n4gal. La terre et les gens du fleuve. Jalons, balises. A.-M. Hochet, Afrique de l'Ouest. Les paysans, ces "ignorants efficaces". D. Desjeux (sous la direction de), L'Eau. Quels enjeux pour les sociétes rurales? D. Sheridan, L'irrigation. Promesses et dangers. L'eau contre lafaim ? N. Eizner, Les paradoxes de l'agriculture française.

L.Timberlake,

L'Afrique en crise. La banqueroute

de l'environnement.

A. Cadoret (sous la direction de), Protection de la nature.. histoire et idéologie. De la nature à l'environnement. E. Beaudoux, M. Nieuwerk, Groupements paysans d'Afrique. Dossier pour l'action. P. Mac10uf (textes réunis par), La pauvreté dans le monde rural. J. Clément, S. Strasfogel, Disparition de laforêt. Quelles solutions à la crise du bois de feu? R. Verdier, A. Rochegude (sous la direction de), Systèmes fonciers à la ville et au village. Afrique noire francophone. H. Lamarche (Sous la coordination de), L 'Agriculturefamiliale T.l. Une réalité polymorphe. T.2. Entre mythe et réalité. B. Hervieu(Etudes rassemblées par), Les agriculteurs français aux urnes. B. Hervieu, R.-M. Lagrave (sous la direction de), Les syndicats agricoles en Europe. .Y. Lambert, O. Galland, Les jeunes ruraux. D. Gentil, Mouvements coopératifs en Afrique de l'Ouest. Intervention de l'Etat ou organisation paysanne? D. Gentil, Pratiques coopératives en milieu rural africain. M.-C. Guéneau, Ajrique. Les petits projets de développement sont-ils efficaces? M. Bodiguel, Le rural en question. Politiques et sociologues en quête

d'objet.
D. Desjeux, Stratégies paysannes en Afrique Noire. Essai sur la gestion de l'incertitude. Le cas du Congo. M.-D.Riss, Femmes africaines en milieu rural. V. Pfeiffer, Agriculture au Sud-Bénin ..passé et perspectives.

(suite de la collection)
A. Guichaoua, Destins paysans et politiques agraires en Afrique Centrale. Tl : L'ordre paysan des hautes terres du Burundi & Rwanda, T2: La liquidation du monde paysan congolais. Ledea-Ouedraogo, Entraide villageoise et développement. Groupements paysans au Burkina-Faso.

Streiffeler & Mbaya, Zaïre, village, ville et campagne. Vincent, Manuel de gestion pratique es associations de développement rural du tiers monde. Tl : Organisation, administration, communication. T2 : Gestion financière. Bodiguel & Lowe, Campagne française, campagne britannique. J. Franquen, Agriculture et politique agricole en France et au Québec. G. Collomb, Du bon usage de la montagne. Touristes et paysans. M. Jollivet, Pour une agriculture diversifiée. Colleçtü, Les entrepreneurs ruraux, agriculteurs, artisans, commerçants, élus locaux. M.-C. Maurel,Les paysans contre l'Etat. Le rapport de forces polonais. D. W oronoff (éd.), Révolution et espace forestier. B. Sali, Modernité paysanne en Afrique noire. Le Sénégal. R. Carron (G.E.M, présidé par), Pour une politique d'aménagement des territoires ruraux. I. Albert, Des femmes, une terre. Une nouvelle dynamique sociale au Bénin. D. Bodson, Les villageois. S. Taponier, D. Desjeux, Informatique, décision et marché de l'information en agriculture. M. Salmona, Les paysans français. Le travail, les métiers, la transmission des savoirs. B. Marquet, C. Mathieu, Paysans montagnards en Tanzanie. J. Risse, Histoire de l'élevage français. B. Bruneteau, Les paysans dans l'Etat. Le gaullisme et le syndicalisme agricole soUs la Vème République. M. Poncelet, Une utopie post-tiersmondiste. La dimension culturelle du développement. Collectü, Les barrages de la controverse, le cas de la vallée du fleuve Sénégal. A. Corvol (ed.), Laforêt malade.

A. Corvol, J.-P. Amat (eds.), Fdrêtet guerre.
P. Rambaud, Lesfondements

.

de 1"'Europe" agraire.

G. Gavignaud-Fontaine,
Contemporaine.xVllIe-XXe

La révolution rurale dans la France
siècles.

PRÉFACE

La doctrine internationale du développement s'exprime à travers des canaux multiples : travaux des. universitaires et des chercheurs,

rencontres internationales d'experts, de praticiens, . publications
spécialisées, les membres des Organisations Non 'Gouvernementales, etc. Une production moins visible, aussi provient de ce qu'il est coutume d'appeler. la littérature grise : études, rapports, évaluations, etc. Un travail important est réalisé dans ce cadre, généralement inspiré par un travail de terrain. La littérature grise représente un matériau considérable, souvent remis en question et soumis à la discussion et à la critique de groupes de travail ou de commissions des instances internationales qui l'ont demandée. L'ouvraged'Arturo Israel est une relecture. critique, analytique et synthétique d'un matériau vaste et original: les rapports. d'évaluation réalisés par la Banque mondiale depuis une quinzaine d'années sur ses propres projets. Ces rapports portent sur des opérations. très diversifiées concernant à peu près tous les continents. Ils ont cependant un commun dénominateur: ils concernent tous ce qu'il est maintenant convenu d'appeler le développement institutionnel. Cette notion est ici entendue dans un sens très large: ensemble des "moyens par lesquels on rend les institutions aptes à mobiliser de manière efficace les ressources humaines et financières disponibles". Elle est. aussi très instrumentale et illustre le pragmatisme qui souvent caractérise les approches anglo-saxonnes.L'approcl1e européenne en ce domaine se montre à la fois plus directive et plus téléologique: il est significatif par exemple que le ministère français de la coopération relie étroitement la notion de développement. institutionnel à l'élaboration et au renforcement d'un Etat de droit. Mais par-delà les différences d'approche une même préoccupation s'affirme: mesurer le succès ou l'échec des actions à travers une analyse qui ne soit pas simplement sectorielle, ou macro-économique, mais qui prenne en compte la capacité des instances nationales ou locales à bien gérer. On retrouve le concept de governance difficile à traduire autreJ;1lentque par "gouvernance", vieux mot de la langue française qui signifie "avoir l'administration, la conduite d'une chose". La capacité institutionnelle à bien gérer les affaires publiques suppose que soient mis en place de manière durable les règles, les procédures et,èe. qui est le plus important et le plus difficile, les comportements qui garantissent le progrès économique, social et culturel. Le développement institutionnel est tout le contraire d'une bureaucratisation, comme le montre Arturo Israel. Il suppose que I

soient promus et consacrés deux principes au sein des organisations tant publiques que privées: la concurrence et la spécificité. Par concurrence, on n'entendra pas seulement la compétition pour une meilleure rentabilité économique et par conséquent l'élimination des entreprises ou des services les moins "performants", mais aussi une logique de stimulation externe et interne et de contrôle mutuel au sein d'une organisation privée ou publique. Une telle concurrence incite -les agents à travailler toujours mieux et les oblige à se mettre à l'écoute de ses usagers, à agir en harmonie avec la société dans laquelle ils travaillent et en défmitive à répondre plus efficacement à la demande sociale, trop souvent ignorée par les bureaucraties modernes. Le principe de spécificité se rattache tout à la fois à la qualification, la spécialisation, mais aussi à la précision des objectifs, des tâches, des moyens et des résultats. Les anthropologues et spécialistes du développement, nous ont montré qu'un processus de différenciation et de spécialisation des fonctions accompagnait la progression des sociétés. A un niveau macro-économique, Arturo Israel confirme que l'indifférenciation des missions correspond à une faible capacité institutionnelle, à un manque de qualification des agents et à une faible efficacité. Certes, tous les secteurs ne sont pas concernés au même degré, mais ce sont précisément les domaines à forte composante sociale (santé, éducation, encadrement agricole, etc.), ceux dont dépend le plus la population dans sa vie quotidienne où les insuffisances sont les plus criantes. Il n'existe aucune solution magique et, à cet égard, les évaluations obligent à un regard lucide en dissipant bien des illusions et des engouements. L'auteur plaide en faveur d'une approche à la fois organisée et réaliste: le système de formation et de visites qui a connu un réel succès sur le terrain, ce qui demeure le meilleur critère d'appréciation. Celui-ci combine le choix d'objectifs raisonnés, arrêtés en concertation avec les acteurs locaux, et un programme d'action et de formation assorti d'un suivi attentif. Les évaluations des projets de développement institutionnel nous obligent, en définitive, à un certain nombre de constats: un bon projet dans un environnement institutionnel défavorable a peu de chances d'induire des effets positifs à long terme, or il est admis depuis bien longtemps que "l'après-projet" ,est la raison d'être du projet. Il en découle une exigence de bon sens, combien difficile à metttre en oeuvre sur le terrain: les organisations internationales et les coopérations bilatérales doivent mener des stratégies concertées partant de diagnostics communs, élaborés conjointement avec les responsables nationaux. Les programmes de développement ne peuvent par conséquent se réduire à une simple juxtaposition de projets mais doivent s'insérer dans une perspective de gestion stratégique dont "l'institutionnel" est le support. Il reste à donner à cet institutionnel (qui ne ,se réduit évidemment pas aux organismes publics) le dynamisme et la rigueur nécessaires à une action II

performante. Celle-ci. doit être sinon quantifiée (tâche souvent difficile) tout au moins .repérable et donc susceptible d'être suivie. Ici, encore, aucune formule miracle, aucune" clef" magique, mais un ensemble d'actions nourries par les données de l'expérience et les enseignements critiques de l'évaluation.

A. CLAISSE
Professeur à l'Université de Paris I

III

A VANT~PROPOS

Plu$ QeBept 1lIl$.ontpa$$é depui$la première édition de.cet ouvrage. Deptlis lors, le domaine du développement institutionnel s'est sensiblement étendu; On observe même aujourd'hui un intérêt renouvelé pour la question. Du point de vue des P&ys en développement, le besoin de renforcer les institutions d'un pays est maintenllIlt considéré comme un des facteurs clés de toute stratégie de développement. Depuis ces dernières années, plusieurs éléments nouveaux sont intervenuS. Le premier est le consensus de plus en plus manifeste qui s'attache aux rôles respectifs des secteurs public et privé; la primauté.du libre marché semble désormais être une des conditions d'un bon niveau de performance institutionnelle. Un autre facteur est le progrès évident de la nouvelle économie institutionnelle. En outre, la définition actuelle des institutions a été très élargie; elle comprend non seulement les organisations, mais aussi maintenant les règles, les lois et règlements et les modes de régulation qui dominent le fonctionnement d'une société. Enfin, pour. les pays en développement, cette période a vu l'émergence du concept de
."

gouvernance " qui comporte une dimension à la fois politique et

institutionnelle. La plupart des questions soulevées dans cet ouvrage, demeurent d'actualité et revêtent même une importance accrue. Quels sont les. facteurs qui expliquent une. performance institutionnelle? Qu'est-ce qui explique les différences de performance entre différents types d'activité et de secteur? Les conclusions que l'on peut tirer de lanouvelleécon~rnie institutionnelle, ont grandement enrichi la question mais il s'agit seulement d'une perspective économique,alors qu'il est clair que les progrès du développement institutionnel reqtlièrent des analyses interdisciplinaires, par exemple lathéorie des organisations, l'administration publique, le management, l'économie ou même la psychologie. L'ouvrage met. en discussion quelques facteurs qui semblent expliquer qu'une institütion soit plus ou moins efficace. Le premiere$t la concurrence et le second la spécificité, c'est-à-dire au sens large, la mesure avec laquelle les composantes d'une activité peuvent êtreréellementdissociées, ses effets clairement identifiés et suivis dans le temps. Une activité très .spécifique impose une discipline et un sens de la responsabilité qui assurent un minimum de bonnes performances. Au contraire, des activités très peu spécifiques

v

connaissent de sérieux handicaps qui rendent difficile un véritable renforcement institutionnel. Ces dernières années s'est opérée une prise de conscience de l'importance de la concurrence pour atteindre des hauts niveaux de performance institutionnelle, en outre les mécanismes à travers lesquels la concurrence améliore la discipline et la responsabilité sont mieux compris. Certes les principes du marché et de la concurrence relèvent pour une large part de la sagesse traditionnelle. Cependant on n'est guère parvenu à remédier à la faiblesse des activités peu spécifiques; cela se vérifie dans la plupart des secteurs sociaux, tels que l'éducation, les soins de santé primaire et les programmes de nutrition, aussi bien que dans le domaine agricole; il en va aussi, souvent de même pour ce qui constitue le noyau central du secteur public. Le maintien de ces activités peu spécifiques apparaît comme une forme d'échec du marché souvent non reconnue. On se trouve dans un cercle vicieux: des performances opérationnelles rares, des rémunérations faibles qui rendent ces activités peu attractives aux yeux des personnes qualifiées, tout cela. réduit le soutien politique dont peuvent disposer ces activités et aboutit à des performances faibles. TIest important de briser ce cercle vicieux. Pour cela, un réel consensus politique et social est nécessaire. Des politiques concrètes rendant ces activités plus attractives et les aidant à améliorer leurs performances sont indispensables. Le secteur éducatif, par exemple, doit être capable d'attirer les cadres les meilleurs et pour cela, il faut les payer. Ce livre traite de quelques politiques et mesures mises en oeuvre et envisage les effets de la concurrence et de la spécificité, quand celles-ci n'existent pas encore. Nous pensons qu'il est important de s'attacher à ces questions, particulièrement en s'interrogeant sur les moyens d'améliorer les performances des activités peu spécifiques. Et ceci demeure une question absolument

centrale pour le développementinstitutionnel.

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ARTURO

ISRAEL. Novembre 1995.

VI

PREMIERE

PARTIE

LA FAIBLESSE DES INSTITUTIONS OBSTACLE AU DÉVELOPPEMENT

CHAPITRE 1

COMMENT PERMETTRE AUX INSTITUTIONS DE MIEUX MOBILISER LES RESSOURCES DISPONIBLES?

Le développement institutionnel est essentiellement le moyen par lequel on rend les institutions aptes. à mobiliser de manière efficace les ressources humaines et financières disponibles. Ce concept a été appréhendé à travers différentes notions qui le qualifient en toutou partie: renforcement des institutions, gestion du secteur public, ildministration du développement, etc. Peu importent les mots utilisés. La question essentielle est de savoir comment mobiliser efficacement les ressources d'un pays. Cet objectif est au coeur du développement, il est devenu une priorité au regard de la crise mondiale, que nous connaissons depuis maintenant vingt ans.
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L'intérêt pour le développement institutionneln'est pas nouveau.

Il a toujours représenté. une part non négligeable des stratégi~s de développement, notamment pour les agences et les fondations spécialisées. Les fondations Rockefeller et Ford, par exemple, ont mis en place dansles années 50 et 60 des programmes de soutien allx institu.ts d'administration et de gestion. L'Agence américaine pour le développement international s'est intéressée au renforcement institutionnel dans les années 60 et au début des années 70. Chaque programme a connu ses succès et ses échecs, mais tous ont eu leur part d'effets positifs. Actuellement une nouvelle phase est entamée, elle met en scène de nouveaux bailleurs de fonds et de nouvelles approches, parmi lesquels la Banque joue un rôle central.

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LE DÉVELOPPEMENT INSTITUTIONNEL: NÉCESSITÉ AUTREFOIS NÉGLIGÉE

UNE

Sous une forme ou sous une autre, le développement institutionnel a toujours figuré parmi les préoccupations de la Banque mondiale. La plupart des programmes financés par la Banque ne se réduisent pas à des investissements lourds, à composantes physiques, tels que infrastructures routières ou ferroviaires, énergie, ou systèmes d'irrigation. Un programme routier par exemple, peut inclure, outre la construction, diverses mesures pour améliorer les services administratifs chargés des routes. Ces mesures viseront à trouver les fonds nécessaires à l'assistance technique et pourront aller de la réorganisation générale des services au renforcement de fonctions spécifiques, telles que la planification, la comptabilité, la maintenance ou la formation. Dans les cas où les investissements visent des prestations de services comme la vulgarisation agricole, l'éducation ou la santé, le développement institutionnel sera l'objectif principal. Au milieu des années 1970, les premiers programmes de développement institutionnel sont arrivés à maturité et la Banque a commencé à faire des évaluations ex post. TIdevint alors évident que les composantes physiques des programmes avaient mieux réussi que celles relatives au développement institutionnel. Construire un réseau d'irrigation, par exemple, est plus facile que de faire fonctionner efficacement un service de gestion des eaux. Les évaluations de la Banque permettent de conclure que les programmes physiques ont deux fois plus de chances d'aboutir que les autres. Les difficultés rencontrées ou les retards sont imputables, le plus souvent, à des questions institutionnelles oU à des problèmes de gestion, même si ceux-ci sont rarement identifiés de manière précise. Durant la même période, la Banque a mis l'accent sur la lutte contre la pauvreté et a déployé des efforts importants en faveur des programmes d'intégration rurale et de développement urbain, ou encore dans les services de santé, de population et d'éducation. TI s'agit là de quelques uns des secteurs les plus faibles et les plus difficiles. Les problèmes intrinsèques des institutions concernées mettent en évidence la nécessité de renforcer l'efficacité des programmes de développement institutionnel. Au début des années 80, afin d'aider les pays à lutter contre les effets de la récession mondiale, la Banque a élargi ses activités aux prêts d'ajustement structurels et sectoriels. Ces programmes imposaient de nouveaux défis pour les gouvernements dans le domaine de la gestion des

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politiques économiques et de l'encadrement différents secteurs de l'économie.

institutionnel

des

Un intérêt accru pour le développement institutionnel s'est manifesté, au sein de la Banque, parmi les autres organisations de développement, la communauté des chercheurs et dans les pays concernés eux-mêmes. Le rapport de la Banque pour 1983 (1) consacré à .la gestion du développement a marqué à cèt égard une étape notable, tout comme les évaluations. actuelles sur lesquelles la présente étude se fonde. En dépit de la reconnaissance du rôle. du développement institutionnel, il existe au sein de la communauté du développement une sorte de scepticisme quant à ses potentialités réelles. La faiblesse institutionnelle tend à être.considérée comme un de ces problèmes pour lesquels on ne peut pas faire grand chose. Jusqu'à une date récente, de nombreux praticiens avaient renoncé à intervenir dans ce domaine. Certains suggéraient de mettre l'accent sur d'autres facteurs: les investissements, l'éducation ou même le changement culturel en cherchant à contourner les insuffisances institutionnelles, tout en espérant que celles-ci se résoudraient d'elles-mêmes. D'autres spécialistes ont préféré adopter une forme élégante de fuite, ignorant les aspects du.développement qui ne peuv~nt être quantifiés et mis en équations. Deux raisons- semblent expliquer de telles attitudes. La première est que la théorie et la pratique ont été pendant longtemps entre les mains des économistes. Ceux-ci, suivant une longue tradition, s'attachent à l'allocation des ressources et à sa rationalité, plutôt qu'à la manière d'utiliser efficacement les ressources allouées. Dans la plupart des stratégies de développement, l'accent est mis. sur la planification et la prévision, plutôt que sur la mise en oeuvre, sur les investissements et les politiques, plutôt que sur les opérations. Les tendances quantitatives de l'économie du développement, depuis ces dernières décennies, n'ont fait qu'amplifier le phénomène. Il est bien certain que les économistes du développement sont conscients depuis longtemps de ces problèmes, à commencer par Schumpeter, puis plus particulièrement avec Hirschman. Le "facteur résiduel inexpliqué" a toujours été étroitement relié à l'organisation et à la gestion et, à travers elles, au contexte politique et culturel d'une société donnée. Leibenstein parle du facteur x de l'efficacité, Bauer du comportement des populations et de ses aptitudes, de la nature des institutions sociales et des arrangements politiques.. Ces différents facteurs "inexpliqués" abordent la manière dont les choses fonctionnent. Il ne s'agit pas seulement d'allouer des ressources, mais de bien les utiliser. Tout en reconnaissant l'existence de ces facteurs, 9

beaucoup d'économistes, cependant, retournent tranquillement leurs équations.

à

Les problèmes internationaux du développement sont aussi négligés en raison de leur caractère complexe et enchevêtré. Des disciplines comme la science du management, l'administration du développement, ne sont guère parvenues à aborder de front la question du développement. L'offensive principale de la science du management dans les pays en développement s'est concentrée sur les problèmes du secteur privé. Elle a connu quelques difficultés à s'adapter à des activités publiques ou mixtes, dans un.environnement plus démuni et souvent très politisé. L'administration du développement a mis longtemps à se départir d'un attachement excessif à l'aspect formel des organisations. Les efforts nombreux pour améliorer l'efficacité des institutions des pays en développement ne se sont généralement pas traduits par un grand succès. En conséquence, le dialogue entre les administrateurs, les gestionnaires et les spécialistes des autres disciplines concernées par le développement ne s'est pas avéré très productif. On s'est généralement montré plus enthousiaste pour des choses tangibles: reconstruire une route ou en construire une autre, que pour tenter d'améliorer, sans certitude de succès, un organisme de maintenance. De surcroît, les approches managériales ou organisationnelles ont souvent été mal adaptées à un milieu culturellement et politiquement spécifique. Et l'on constate que dans certains cas, il aurait mieux valu s'en remettre aux traditions locales et au sens commun. Les décideurs se tiennent prudemment à l'écart de domaines qu'ils savent mal contrôler ou que les experts connaissent insuffisamment. Bien qu'ils soient conscients de l'importance du développement institutionnel dans les stratégies de développement, ils ne le considèrent pas comme prioritaire car ils ne voient pas clairement comment aborder la question. Et bien évidemment, construire et inaugurer est plus gratifiant que de se préoccuper de maintenance ou d'intendance. Cela est bien dommage, car le gaspillage provenant du manque d'utilisation des ressources est au coeur des problèmes du développement. POURQUOI ET COMMENT RENFORCER INSTITUTIONNEL DU DÉVELOPPEMENT? LE CADRE

Dans cette étude, nous tenter()nsd'explorer quelques voies qui semblent prometteuses pour le renforcement de l'efficacité institutionnelle des programmes de développement. On examinera d'abord à partir des évaluations positives ou négatives des 10

programmes de la Banque, les .caractéristiques et les. .causes des échecs et des succès... On montrera en quoi les facteurs de "spéciHcité" et de "concurrence" nous offrent, tout à la fois, une explication plus cohérente des perforIIlances institutionnelles et un nlOyen de .les. renforcer. On cherchera ensuite à développer les iInplicati(>ns op~rationnelles de ces facteurs au niveau d'un pays tout entier et au niveau des organismes concernés par les objectifs du développement. Les conclusions. opérationnelles à tirer illustrent la nécessité de recourir. à la spécificité et à la concurrence comme. des. moyens d'incitation à la performance. Lorsque le milieu n'est pas en mesure de produire lui-même ces facteurs d'incitation, on recourra à des "substituts" . A titre d'exemple,. les conditions de recrutement, de motivation de formation du personnel, seront aménagées de manière à fonctionner comme des substituts de la spécificité. On mettra l'accent sur des incitations non pécuniaires, tels que la professionnalisation à tous les niveaux de la hiérarchie, ou encore le changement du rôle et de l'image des gestionnaires de manière à les impliquer davantage dans les tâches qui leur sont confiées. Le. climat concurrentiel auquel est confronté une institution est partiellement déterminé par des choix politiques dans le domaine du commerce extérieur, deS monopoles, des réglementations etc... En outre, un gouvernement peut définir une politique d'incitation à la concurrence à partir de laquelle, il mettra en oeuvre certains substituts à la concurrence. Il s'agit, par. exemple, de mesures propres à transmettre aux organisations publiques . tin esprit de compétition pour tout ou partie de leurs activités, de lois et de règlements les plaçant dans des conditions assez proches de celles du secteur privé, de la mobilisation des clients, des usagers et des fo.urnisseurs afin qu'ils exercent une pression de type concurrentiel sur. les institutions publiques, etc. La concurrence au sein des organisations doit aussi être explorée en ce qu'elle encourage les individus et les groupes à de meilleures performances et qu'elle induit souvent des changements institutionnels profitables. A la convergence de cet ensemble de principes, on. trouve quelques tentatives assez fructueuses fondées sur une approche de type managérial. A titre d'exemple, le système de formation et de suivi mis en oeuvre en matière de développement rural peut être aisément transposé à d'autres secteurs tels que .la santé, .la planification familiale ou la nutrition.

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Les dernières conclusions porteront sur la conception des programmes et leur complexité. Certains programmes sont excessivement complexes parce qu'ils n'ont pas su prendre en compte la faiblesse des institutions. Les projets de développement visent souvent plusieurs difficultés à la fois. Ils requièrent tellement de composantes différentes et exigent tant des institutions du pays qu'ils se condamnent par avance à l'échec. On tentera d'examiner quelques uns des moyens propres à éviter les erreurs et à rechercher un équilibre entre les facteurs économiques, techniques et institutionnels dans la conception d'un programme de développement.
1) New York: Oxford university press, 1983

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CHAPITRE 2

DÉFINITIONS ET MÉTHODES

Pourquoi certaines institutions sont elles plus efficaces que d'autres dans un même environnement? On a encore assez peu écrit sur ce sujet. On peut néanmoins tenter d'apporter quelques réponses. Sans prétendre faire une théorie de l'efficacité institutionnelle, nous ,tenterons d'apporter quelques réponses en utilisant un cadre d'analyse dont les paramètres ne sont pas toujours clairement définis; nous nous référerons aussi à des modèles qui ont déjà été expérimentés. Nous chercherons ainsi quelques faits significatifs afin de tenter de les expliquer.
QUELQUES DÉFINITIONS

Nous prendrons ici le terme de développement institutionnel au sens de capacité d'une institution' à faire un usage efficace, des ressources humaines et financières disponibles. Une telle mobilisation des ressources peut être mise en oeuvre de l'intérieur par des gestionnaires de l'institution elle-même ou suscitée de l'extérieur par le gouvernement ou les agences de développement (1). Le concept d'institution au sens large inclut à la fois des entités au niveau local ou national, des unités de gestion de projet, des entreprises para-publiques, des agences exécutives au niveau 13

central, etc. Une institution peut appartenir au secteur productif, public ou privé, mais aussi relever des fonctions administratives du gouvernement au sens le plus large. Nous étudierons, tout à fois des entités autonomes et des groupes d'institutions: un ministère de l'éducation, une compagnie de chemin de fer, une entreprise industrielle, une banque de développement agricole, une agence de distribution d'énergie, un service de développement rural, une coopérative d'agriculteurs, ou le service déconcentré d'un organisme gouvernemental. Le développement institutionnel (de même que l'analyse institutionnelle en général) concerne tout aussi bien les systèmes de gestion (y compris les questions de suivi et d'évaluation), les changements institutionnels, la planification. (et notamment sous les aspects recherche d'investissements) les politiques de ressources humaines, la formation, la gestion financière et la programmation, les processus budgétaires, la comptabilité, l'audit, la maintenance, etc.
EFFICACITÉ ET EFFICIENCE

L'efficacité institutionnelle concerne la localisation des activités et des technologies d'une institution. Evaluer l'efficacité et faire des comparaisons entre pays, entre secteurs et technologies soulèvent de gros problèmes de méthodologie. Commen.t peut-on comparer par exemple, des activités similaires dans différents pays ou régions (une agence de télécommunication au Burkina Faso est-elle plus efficace qu'en Colombie ?) ou différents types d'institutions dans un même pays (la compagnie d'oléoducs, en Bolivie, est-elle plus efficace que la Banque de développement?) ou encore différents types d'institutions dans différents pays (telle entreprise industrielle en Turquie, est-elle plus efficace que la direction des routes en Thai1ande ? ). Dans quelle mesure de telles comparaisons sont-elles possibles? Plusieurs classifications sont concevables. Tout d'abord, il est important de garder à l'esprit la distinction entre efficacité et efficience. Le concept d'efficacité est plus large et englobe la capacité d'une institution à définir et mettre en oeuvre des objectifs opérationnels adéquats. Dans cette perspective, le critère d'efficacité se réfère à la capacité d'une organisation à se conformer à ses propres exigences. Mais l'efficacité peut aussi être mesurée au regard d'exigences externes à l'institution. Il n'y a en ce domaine aucun consensus dans la doctrine sur les paramètres externes à prendre en considération. Par exemple, certaines analyses, à un niveau psychosociologique, mettent l'accent sur l'impact de l'institution sur

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les individus (2). D'autres courants s'intéressent à la contribution des institutions au système social dans son ensemble (3). Le concept d'efficience se réfère seulement à la manière dont les ressources disponibles sont utilisées pour réaliser les objectifs définis, sans se soucier de la questi<;>n savoir si ces objectifs. ou de ces buts sont adéquats. D'un point de vue purement technique, une institution efficiente est celle qui affiche un taux élevé d'extrants par rapport aux intrants. En ce sens, une organisation peu efficiente peut être relativement efficace si elle réalise ses objectifs, mêmeaun coût élevé. A l'inverse, mais avec des inconvénients plus sensibles, .une institution peut être considérée comme efficiente du seul point de vue de sa rentabilité, mais avec des obj~ctifs inadéquats. Par exemple, une école technique peut être. très efficiente dans la formation d'un type de technicien qui n'est pas utile pour le pays,ou une usine peut produire plus d'engrais qu'il n'est nécessaire (4). Une autre distinction à opérer concerne la différence entre efficience opérationnelle et "allocative". L'efficience allocative concerne l'allocation des ressources à travers les prix, les marchés et les interventions de l'adIIlinistration. L'efficience opérationnelle vise à maximiser "l'utilisation du capital et du travail à travers une saine gestion des entreprises, des programmes et des projets dans le secteur privé, comme dans le secteur public" (5). Une stricte. comparaison de l'efficacité entre les institutions n'est ni possible, ni réellement nécessaire. Les éconoII1istes s'accordent à reconnaître que prétendre comparer l'efficacité des institutions est une tentative assiII1ilableaux comparaisons générales d'utilité dans la théorie économique. Ce qui est nécessaire. avant tout, c'est une mesure, un classement qui peut se définir en termes assez généraux. Il nous suffit pour notre propos de savoir qu'une institution A est plus efficace, dans son propre domaine, (un secteur ou un soussecteur) que l'institution B dans son propre secteur. Une telle approche nous aide à faire des comparaisons. plus précises entre activités communes à plusieurs institutions. Par exemple, les systèmes comptables doivent respecter des fonnes communes dans presque tous les cas. Les mêmes critères peuvent permettre. de comparer leur efficacité, qu'il s'agisse d'un hôpital ou d'une aciérie. Ainsi quand plusieurs activités, telles que la gestion du personnel, la maintenance,et certains types de formation, sont évaluées, le classement des institutions en fonction de leur efficacité devient plus exact. Les comparaisons doivent en outre prendre en considération l'environnement dans lequel les institutions opèrent: un réseau téléphonique au Mali peut se révéler très efficace au regard de son environnement, mais beaucoup moins que son homologue suédois.

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Les comparaisons d'efficacité deviennent beaucoup plus difficiles au fur et à mesure que les domaines d'activités s'élargissent. Il est facile de comparer l'efficacité de deux machines identiques produisant le même objet, il n'en va évidemment pas de même lorsque deux produits ou plus sont fournis par la même machine, des machines différentes ou l'usine tout entière. L'efficacité dépend aussi des. ressources allouées à une activité, comme dans le cas de deux

bureaux, l'un doté d'une photocopieuse,l'autre pas. '
Les difficultés d'ordre culturel sont beaucoup plus difficiles à surmonter. Une des conséquences de la révolution industrielle et de l'automatisation a été que les individus ont été capables de définir leurs objectifs, les moyens de les atteindre et de contrôler les résultats avec une précision beaucoup plus grande qu'auparavant, adoptant ainsi de nouveaux comportements. Ceci a permis de définir des standards de l'efficacité institutionnelle implicitement acceptés pour la plupart des activités de la société industrielle. Mais ces critères, fondés sur une haute spécificité et la possibilité de quantification ne sont applicables qu'aux activités industrielles ou assimilées. Ils ne sont guère applicables aux activités de type préindustriel ou à caractère social, par nature faiblement spécifiques, à moins de susciter des tensions qui finissent par nuire à l'efficacité ou à la motivation des personnes concernées. Ceci est particulièrement vérifié dans les sociétés en développement où le contraste entre activités hautement et faiblement spécifiques est particulièrement marqué. Les critères d'efficacité doivent être mieux adaptés aux cultures auxquelles on les applique. L'industrialisation a suscité un mouvement quasi-universel de modernisation qui dépasse les contextes culturels originels. Dans le secteur industriel, le concept d'efficacité s'applique de manière pratiquement identique à tous les pays. Les difficultés commencent lorsqu'il s'agit d'activités davantage influencées par les cultures locales. Même si les indices d'efficacité, pour les raffineries de pétrole, sont presque universels, ceux valables pour le ministère de l'éducation ont à prendre en compte la nature et le niveau des interventions politiques dans la société concernée, l'importance attachée à l'éducation ou des normes sociales, telles que la priorité traditionnellement accordée à l'ancienneté. Il se peut qu'un ministère de l'éducation ne soit pas très efficace, si on l'évalue en fonction de critères industriels, mais il peut

avoir un fonctionnementsatisfaisantau regard du contexte culturel. '
Mais surtout, le classement des performances institutionnelles comporte une part non négligeable de composantes qualitatives, sans compter les indicateurs objectifs et les spécificités éventuelles des opérations visées. Une distinction importante doit être opérée entre 16

le niveau des performances de l'institution et le niveau de succès ou d'échec du programme de développementinstitutionnelen tant que tel.
MATERIAUX D'ANALYSE

L'étude est basée sur deux séries d'informations, tirée de projets de. développement financés par. la Banque mondiale. Le premier groupe comprend 175 évaluations ex post de. 222 projets représentant 30 sous- secteurs dans 66 pays. L'échantillon comprend une grande proportion de secteurs traditionnels: transports, énergie et industrie, ainsi qu'un grand nombre de projets agricoles et de développement rural intégré et des projets plus récents en matière de développement urbain, de population, de santé et de nutrition. On a centré l'étude, non sur la composante investissements, mais sur les institutions qui sont derrière les investissements, et sur les efforts accomplis pour les renforcer. Dans de nombreux projets, plusieurs institutions sont impliquées, soit dans la mise en oeuvre des investissements, soit dans le renforcement des institutions du secteur ou du sous-secteur. On s'est attaché à l'institution principalement concernée par chaque projet, car dans de nombreux cas, la Banque traite avec une même institution à travers plusieurs

prêts. '
Ces évaluations ex post varient grandement en profondeur, en qualité et selon le champ couvert. Certaines sont des revues rapides qui ne s'attachent guère aux détails, car le développement institutionnel n'y occupe pas une très grande place (ou n'a pas été longuement étudié par l'évaluateur). D'autres, au contraire, ont fait l'objet de longues évaluations centrées presqu'exclusivement sur les problèmes institutionnels (6). Dans la plupart des. cas cependant, l'analyse de ces questions est handicapée par une définition assez pauvre des objectifs, par un certain manque de données de base, mais aussi de méthodologie pré-définie. Les informations ont été utilisées sous différentes formes, on s'est surtout attaché aux données qualitatives, le développement institutionnel s'accommodant mal d'une approche proprement quantitative. Néanmoins, nous n'avons pas pour autant totalement négligé les aspects quantitatifs, comme nous le verrons plus loin. Après avoir passé en revue les causes de succès et d'échec, on a dressé une liste de variables.. exploratoires explicitement ou implicitement mentionnées dans les évaluations. Le degré d'efficacité ou de performance institutionnelle a été considéré comme la variable dépen(jante et nous avons identifié douze . variables indépendantes:
17

-le degré de concurrence - le degré de dispersion géographique des agences - l'importance des soutiens et des engagements politiques - le degré d'intervention politique ouverte - la présence de gestionnaires permanents - l'efficacité des techniques de gestion les facteurs exogènes -les résultats (taux de rentabilité) des investissements -le degré de succès du programme de développement institutionnel -le déficit (ou l'absence de revenu) ou le surplus - le niveau des salaires

- le degré de spécificité des activités des agences

-

Chaque. cas a été rangé en fonction de ces variables, pour certaines variables sur une échelle de I à 5, pour d'autres une échelle de I à 3, pour d'autres encore on s'est limité à une réponse oui/non. Le classement s'est fait sur la base des évaluations après discussion avec certains des évaluateurs. Outre ces aspects proprement formels, notre étude est largement alimentée par notre expérience à la Banque mondiale comme conseiller pour la politique des projets, chargé notamment de suivre les tendances générales d'évolution des projets et d'aborder certaines des difficultés en matière institutionnelle. Depuis une quinzaine d'années, la Banque procède à des revues semestrielles de toutes ses opérations qui constituent une source précieuse d'information. En outre, depuis les années 70, de nombreux programmes d'évaluations ex post ont cherché à approfondir les raisons structurelles de succès ou d'échec plutôt qu'à s'attacher à tel ou tel projet individuel. On soulignera le fait que la Banque mondiale n'est pas le seul organisme s'attachant à l'étude du développement institutionnel. L'Agence américaine pour le développement (l'US AID) a depuis longtemps entrepris des efforts en ce sens (7). Certains pays, comme la France, s'intéressent également à cette approche et depuis quelques années une direction du développement institutionnel existe au sein du ministère français de la coopération.

Notes:
(1) le concept de développement institutionnel ou de renforcement institutionnel est passé par différents stades et de nombreuses définitions chez les bailleurs de fonds. L'une des dernières définitions se réfère à l'idée que le "développement institutionnel est le processus de mise en place de 18

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